ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
ultima parte, della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in
materia di giustizia amministrativa), promossi con ordinanze emesse
il 25 ottobre 2000 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Emilia-Romagna e l'8 novembre 2000 (n. 3 ordinanze) dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione siciliana,
rispettivamente iscritte ai nn. 52, 219, 220 e 242 del registro
ordinanze 2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 5 e 13, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 giugno 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
l'Emilia-Romagna, con ordinanza del 25 ottobre 2000 (r.o. n. 52 del
2001), e la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione
siciliana, con tre ordinanze, di analogo contenuto, dell'8 novembre
2000, depositate rispettivamente il 2 gennaio 2001 (r.o. n. 219 del
2001), il 21 dicembre 2000 (r.o. n. 220 del 2001) e il 2 gennaio 2001
(r.o. n. 242 del 2001), nel corso di separati giudizi cautelari in
materia di pensioni, hanno sollevato questione di legittimita'
costituzionale, dell'art. 5, comma 1, ultimo periodo, della legge
21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa) nella parte in cui prevede la competenza della Corte
dei conti in composizione collegiale a provvedere per l'emanazione di
provvedimenti cautelari nel giudizio pensionistico, nonostante la
stessa disposizione istituisca la competenza a decidere il merito
della controversia della stessa Corte dei conti in composizione
monocratica, nella persona del magistrato designato, appartenente
alla sezione giurisdizionale regionale competente per territorio, in
funzione di giudice unico;
che nella prima ordinanza (Corte dei conti sezione
giurisdizionale per l'Emilia-Romagna) i sospetti di illegittimita'
costituzionale della richiamata disposizione sono fondati sulla
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
che in particolare, al fine di sottolineare l'anomalia del
nuovo sistema, che devolve, da una parte, la competenza a decidere il
merito ad un organo monocratico e, dall'altra, prevede la competenza
a pronunciare sulla domanda cautelare in capo ad un organo
collegiale, il giudice a quo assume quali parametri di riferimento
gli altri modelli processuali desunti: a) dal processo civile in
materia cautelare; b) dal procedimento relativo al sequestro
conservativo ante causam nel processo contabile che si svolge davanti
alla stessa Corte dei conti per l'accertamento di responsabilita' per
danno erariale; c) dal nuovo processo amministrativo in sede
cautelare regolato dall'art. 3 della predetta legge n. 205 del 2000;
che nei primi due casi e' competente ad emanare il
provvedimento cautelare un organo giurisdizionale monocratico ed e'
fatta salva la facolta' di proporre reclamo davanti ad un organo
collegiale;
che nel terzo caso sia la prima delibazione, che la seconda,
emessa in sede di appello, appartengono alla competenza di un organo
collegiale;
che per il processo pensionistico, invece, non sono previste
norme particolari, limitandosi il dettato di legge a sovrapporre la
competenza collegiale in sede cautelare a quella monocratica in sede
di merito;
che il giudice a quo atteso che i richiamati modelli
processuali alternativi non potrebbero trovare applicazione, poiche'
incompatibili col processo in materia di pensioni, si pone il
problema di ricostruire questa figura di processo cautelare,
ritenendo, in specie, che la soluzione apparentemente piu' corretta
sarebbe quella gia' proposta in alcuni precedenti della stessa Corte
dei conti (sezione I centrale, ord. n. 68/A del 19 settembre 1995),
secondo i quali le ordinanze di sospensione dell'atto impugnato
pronunciate dalle sezioni giurisdizionali regionali possono essere
oggetto di richiesta di riesame; cio', si precisa, con l'intento di
replicare in sede cautelare il doppio grado di giudizio previsto per
la giurisdizione di merito;
che tuttavia, se questa affermazione fosse corretta - sempre
secondo il giudice rimettente - si dovrebbe ammettere che il
provvedimento cautelare pronunciato dall'organo collegiale competente
in primo grado possa essere impugnato davanti ad una sezione
d'appello, e che la decisione di questa, conclusiva del giudizio
interinale ed anch'essa collegiale, possa essere posta nel nulla da
una sentenza di merito contraria pronunciata dal giudice monocratico;
la quale ultima, oltretutto, potrebbe a sua volta essere appellata
con istanza cautelare di sospensione immediata dei suoi effetti;
che tale complessivo sistema sarebbe, a parere del
rimettente, farraginoso, palesemente contrastante con gli obiettivi
di semplificazione ed accelerazione processuale che la stessa legge
n. 205 del 2000 intende perseguire ed, in definitiva, contrastante
con i valori di buon andamento dell'azione amministrativa e con il
parametro generale di ragionevolezza;
che qualora, poi, si ritenesse inapplicabile un rimedio di
impugnazione dell'ordinanza cautelare nel silenzio normativo, il
disegno legislativo non sfuggirebbe comunque alle censure di
incostituzionalita', restando caratterizzato dall'anomala
sovrapposizione della competenza collegiale a quella del giudice
unico; il quale ultimo, oltretutto, sarebbe fatalmente in posizione
di "sudditanza" rispetto alla decisione del collegio, con evidente
squilibrio della tutela interinale e d'urgenza rispetto alla
cognizione di merito;
che, invece, secondo la Corte dei conti, se fosse dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma suindicata, sarebbe
possibile, perdurando il silenzio del legislatore, applicare
analogicamente gli artt. 669-bis e seguenti cod.proc.civ., adeguando
cosi' il processo cautelare in materia pensionistica sia al processo
cautelare civile sia al processo cautelare previsto in materia di
sequestro conservativo nel giudizio contabile, con immediati riflessi
sul giudizio a quo;
che nelle altre tre successive ordinanze la questione di
costituzionalita' e' stata sollevata dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la regione siciliana con riferimento agli artt. 3
e 25 della Costituzione;
che in linea con quanto gia' osservato dalla prima ordinanza,
la Corte dei conti denuncia l'irragionevolezza di una scelta che, in
assenza di qualsivoglia giustificazione concreta o sistematica,
valicherebbe i margini della discrezionalita' legislativa: un sistema
che ripartisce la competenza collegiale e quella monocratica nei
termini descritti non avrebbe precedenti e sarebbe gravemente
difforme rispetto ai modelli piu' vicini al giudizio pensionistico,
il processo cautelare nel processo di responsabilita' contabile ed il
processo cautelare nel rito del lavoro, pure richiamato,
quest'ultimo, nel giudizio della Corte dei conti in tema di pensioni;
che le tre ultime ordinanze segnalano, poi, che i sospetti di
irragionevolezza della disciplina si accentuerebbero alla luce degli
effetti che puo' determinare l'art. 9 della legge n. 205 del 2000,
che affiderebbe al collegio chiamato a valutare la domanda cautelare
il potere di decidere il merito della controversia con sentenza
succintamente motivata, quando il ricorso appaia manifestamente
fondato, o manifestamente infondato, irricevibile, inammissibile o
improcedibile;
che secondo la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Sicilia, la trasformazione del rito avrebbe come effetto
automatico anche la trasformazione dell'organo decidente; cio'
comporterebbe la modificazione del giudice naturale precostituito per
legge, dipendente non gia' da una chiara e verificabile scelta del
legislatore, ma da circostanze occasionali e variabili, consistenti
nel fatto che le parti abbiano posto il collegio in condizioni di
provvedere nel merito e nella stessa determinazione facoltativa del
collegio di decidere con sentenza, chiudendo la fase processuale;
quest'evenienza, se da una parte sarebbe coerente con le finalita' di
accelerazione processuale perseguite dalla legge, dall'altra parte
realizzerebbe - proprio a causa dell'anomalia di partenza che
contraddistingue il processo cautelare - un arbitrario sovvertimento
di competenze;
che ne seguirebbe, secondo la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Sicilia, la violazione dell'art. 25 della
Costituzione;
che in tutti i giudizi e' intervenuta, innanzi alla Corte, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha chiesto che la questione di legittimita'
costituzionale sia dichiarata inammissibile e comunque manifestamente
infondata, illustrandone le relative ragioni.
Considerato che, stante la identita' dell'oggetto, i giudizi
introdotti con le sopra indicate ordinanze vanno riuniti per essere
decisi con un'unica pronuncia;
che la norma denunciata, contenuta nell'art. 5, comma 1,
della legge 21 luglio 2000, n. 205, riguarda esclusivamente la
composizione monocratica della Corte dei conti per giudicare "in
primo grado" in materia di ricorsi pensionistici, civili, militari e
di guerra, e la composizione collegiale della stessa Corte dei conti
in ogni caso ("sempre") di pronuncia "in sede cautelare";
che pertanto la innovazione legislativa si riduce alla
assegnazione della competenza a decidere i ricorsi pensionistici ad
un magistrato assegnato alla sezione giurisdizionale regionale
competente per territorio, con la qualificazione "in funzione di
giudice unico", mentre si mantiene la composizione collegiale per la
Corte dei conti in sede cautelare secondo la preesistente normativa;
che, di conseguenza, devono rimanere estranei alla questione
sollevata tutti gli altri profili attinenti alla possibilita' di
richiesta di riesame o di impugnazione delle ordinanze cautelari e
alle modalita' di applicazione del rinvio operato dall'art. 9, comma
3, della legge n. 205 del 2000 per i giudizi innanzi alla Corte dei
conti in materia pensionistica in ordine alla determinazione del
giudice (unico o in composizione collegiale) per le decisioni in
forma semplificata, in quanto al di fuori del contenuto della norma
denunciata, di cui il giudice rimettente doveva fare applicazione
nella fase della rimessione;
che detti ultimi profili dovranno essere risolti, quando se
ne presentera' la concreta applicazione, dall'organo giurisdizionale
a quo sulla base dell'interpretazione del complesso delle norme
processuali relative ai giudizi pensionistici avanti alla Corte dei
conti;
che la sollevata questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, della legge 21 luglio 2000, n. 205, e'
manifestamente infondata in quanto, da un canto, rientra nella
discrezionalita' del legislatore la valutazione della opportunita' di
differenziare in una determinata materia (nella specie pensionistica)
la composizione dell'organo giurisdizionale (monocratico o
collegiale) destinato a pronunciare in sede cautelare, o a giudicare
sui ricorsi della stessa materia, con il generale limite della non
palese arbitrarieta' e irragionevolezza;
che tale limite, nella specie, non risulta violato attesa la
ratio della norma denunciata di accelerare e semplificare la
definizione dei ricorsi "in primo grado" (v. per riferimenti a misure
di accelerazione dei processi sentenza n. 427 del 1999), mantenendo,
invece, indistintamente, la composizione collegiale per le pronunce
"in sede cautelare" sempre per la materia pensionistica, senza che
sia compromessa la precostituzione del giudice, in quanto la
determinazione della composizione dell'organo giudicante avviene
sulla base di una regola generale fissata dalla legge con criteri
obiettivi e predeterminati (monocratico per la decisione dei ricorsi
in primo grado, collegiale per le pronunce "in sede cautelare");
che, infatti, la precostituzione del giudice e' rispettata
tutte le volte che l'organo giudicante risulti istituito sulla base
di criteri generali prefissati per legge (ordinanza n. 159 del 2000),
essendo sufficiente che la legge determini criteri oggettivi e
generali, capaci di costituire un discrimen della competenza o della
giurisdizione di ogni giudice (ordinanza n. 176 del 1998; v. anche
sentenza n. 419 del 1998, n. 217 del 1993 e n. 269 del 1992;
ordinanza n. 257 del 1995);
che non esiste nel sistema di "indipendenza" di alcun organo
giurisdizionale (degno di tale status) una posizione di sudditanza
tra giudice monocratico e giudice collegiale (per riferimenti v.
sentenza n. 272 del 1998), allo stesso modo come non esiste
condizionamento della pronuncia cautelare sulla definizione del
ricorso, se non nel senso che la decisione di rigetto del ricorso in
primo grado supera la fase cautelare, sovrapponendosi alla precedente
pronuncia cautelare di sospensione ed eliminandone gli effetti, salvi
gli eventuali ulteriori provvedimenti cautelari del giudice di
secondo grado;
che e' inappropriato il parametro di riferimento dell'art. 97
della Costituzione, poiche' il principio di buon andamento e di
imparzialita' della pubblica amministrazione, pur potendo interessare
anche gli organi dell'amministrazione della giustizia per quanto
attiene esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli
uffici giudiziari e il loro funzionamento sotto l'aspetto
amministrativo, e' estraneo all'esercizio della funzione
giurisdizionale nel suo complesso e in relazione ai diversi
provvedimenti che costituiscono espressione del suo esercizio o alla
ripartizione delle competenze (ordinanze n. 490 e 30 del 2000; n. 11
del 1999; n. 272 del 1998; n. 189, n.103 e n. 7 del 1997; sentenze
n. 122 del 1997; n. 281 del 1995 e n. 376 del 1993);
che cio' non esclude che anche la funzione giurisdizionale
debba essere regolata da leggi che assicurino il buon andamento e
l'imparzialita', in quanto connaturale all'esercizio di ogni
giurisdizione, senza la quale non avrebbe significato la soggezione
dei giudici solo alla legge (v. sentenza n. 387 del 1999), che deve
essere conforme ai principi costituzionali, ivi compresi quelli
contenuti negli articoli 3, 24, 25, primo comma, e nella Parte II,
Titolo IV, della Costituzione;
che il legislatore nella sua discrezionalita' puo' adottare
norme processuali differenziate tra i diversi tipi di giurisdizioni e
di riti procedimentali anche nell'ambito della stessa giurisdizione,
non essendo tenuto, sul piano costituzionale, ad osservare una
uniformita' rispetto al processo civile o amministrativo, proprio per
le ragioni che possono giustificare la pluralita' di giurisdizioni,
le diversita' processuali e le differenze delle tipologie dei riti
speciali (v. per l'autonomia e particolarita' dei diversi sistemi
processuali ordinanze n. 30 del 2000 e n. 359 del 1998; sentenza
n. 53 del 1998; sulla rilevanza delle speciali esigenze dei singoli
procedimenti, a proposito del diritto di difesa, purche' non siano
pregiudicati lo scopo e le funzioni, sentenza n. 119 del 1995 e
n. 220 del 1994);
che, pertanto, tutti i profili denunciati, relativi agli
artt. 3, 97 e 25 della Costituzione, sono manifestamente infondati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.