ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Calabria 8 gennaio 2002, n. 4, recante «Definizione del
rapporto precario del personale operante presso il Centro "Ricerca
applicata in Oncologia e Farmacia Tossicologica dell'Azienda
Ospedaliera `Ciaccio Pugliese' di Catanzaro"», promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato l'8 marzo 2002,
depositato in cancelleria il 18 successivo ed iscritto al n. 27 del
registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 2003 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Attilio Zimatore per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 8 marzo 2002, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento agli artt. 51,
primo comma, 97, primo e terzo comma, e 117 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Calabria 8 gennaio 2002, n. 4, avente per oggetto
«Definizione del rapporto precario del personale operante presso il
Centro "Ricerca applicata in Oncologia e Farmacia Tossicologica
dell'Azienda Ospedaliera `Ciaccio Pugliese' di Catanzaro"».
L'art. 1 della citata legge regionale n. 4 del 2002, al fine «di
consolidare l'attivita' scientifica di ricerca applicata avviata fino
dal 1992 presso il presidio ospedaliero di Girifalco nell'ambito dei
progetti di ricerca inerenti l'oncologia e la farmaco-tossicologia e
presso il centro microcitemia dell'Azienda ospedaliera di Catanzaro
nell'ambito dei progetti di ricerca afferenti la thalassemia» ed al
fine di acquisire permanentemente le «specifiche professionalita' in
materia», autorizza l'Azienda ospedaliera «Ciaccio Pugliese» di
Catanzaro «ad aumentare di n. 5 posti di biologo e n. 2 posti di
medico la dotazione organica esistente presso il proprio Centro di
microcitemia».
Il successivo art. 2 autorizza poi l'Azienda ospedaliera «Ciaccio
Pugliese» a coprire tale aumento di organico mediante un concorso
riservato cui e' ammesso a partecipare solo «il personale che gia' ha
operato con l'assegnazione di borse di studio nell'ambito di progetti
di ricerca nei Centri di cui al precedente art. 1 e che abbia
ottenuto almeno due proroghe al contratto nell'ambito di attivita' di
ricerca».
Il ricorrente censura quest'ultima disposizione prospettandone il
contrasto:
a) «con il principio costituzionale di imparzialita' e buon
andamento dell'azione amministrativa, sancito dall'art. 97, comma
primo, della Costituzione», in quanto il legislatore regionale
avrebbe limitato l'accesso al concorso in base a criteri che non
assicurerebbero «la selezione tecnica e naturale dei soggetti
effettivamente piu' qualificati e capaci per la copertura dei posti
in organico»;
b) con l'art. 97, terzo comma, della Costituzione, in quanto
la disciplina censurata non integrerebbe un caso legittimo «di deroga
alla regola dell'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni mediante concorso»;
c) con l'art. 51, primo comma, della Costituzione, «in
quanto, limitando la cerchia dei soggetti che possono concorrere alla
copertura dei posti, disattende il diritto di tutti i cittadini ad
accedere agli uffici pubblici»;
d) con l'art. 117 della Costituzione, «laddove prevede che la
potesta' legislativa regionale debba essere esercitata nel rispetto
della Costituzione».
2. - La Regione Calabria si e' costituita prospettando,
preliminarmente, la inammissibilita' per genericita' della censura
proposta in riferimento all'art. 97, terzo comma, della Costituzione
e, nel merito, la infondatezza del ricorso.
In ordine alle censure proposte in relazione all'art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione, la Regione richiama la
giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di accesso al
pubblico impiego, secondo la quale la regola del pubblico concorso,
sebbene rappresenti il mezzo piu' idoneo ed imparziale per garantire
la scelta dei soggetti piu' capaci e per assicurare il buon andamento
della pubblica amministrazione (sentenza n. 453 del 1990), puo'
essere derogata «in presenza di peculiari situazioni
giustificatrici», adottando criteri diversi, nell'esercizio di una
discrezionalita' che trova il suo limite nella necessita' di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza
n. 313 del 1994). La Regione medesima sostiene, inoltre, che, nel
caso di specie, la previsione di un concorso «riservato» in luogo di
un concorso «aperto» sia una deroga non arbitraria o irragionevole al
principio dettato dall'art. 97 della Costituzione, in quanto la
riserva assoluta a favore dei soggetti titolari di borse di studio,
che abbiano ottenuto almeno due proroghe, sarebbe coerente con gli
obiettivi della legge ed in particolare attuerebbe il «principio
finalistico» del buon andamento, consolidando l'attivita' scientifica
di ricerca applicata attraverso la formazione di un ruolo permanente
composto «di specifiche professionalita».
La resistente nega, poi, che le norme censurate si risolvano in
un inquadramento ope legis, rilevando che l'assegnazione delle borse
di studio postula una precedente selezione di carattere scientifico e
che in ogni caso l'assunzione segue una procedura concorsuale,
seppure riservata.
In ordine alle censure proposte in relazione agli artt. 51, primo
comma, e 117 della Costituzione, la Regione ritiene, infine, che le
stesse non abbiano contenuto autonomo e che siano strettamente
dipendenti da quelle sollevate in riferimento al citato art. 97,
restando pertanto assorbite e superate dall'infondatezza di queste.
Nell'imminenza dell'udienza, la Regione ha presentato altra
memoria nella quale ribadisce e sottolinea le argomentazioni gia'
svolte in precedenza.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri promuove giudizio
di costituzionalita' dell'art. 2 della legge della Regione Calabria
8 gennaio 2002, n. 4, avente per oggetto «Definizione del rapporto
precario del personale operante presso il Centro "Ricerca applicata
in Oncologia e Farmacia Tossicologica dell'Azienda Ospedaliera
`Ciaccio Pugliese' di Catanzaro"», in riferimento agli artt. 51,
primo comma, 97, primo e terzo comma, e 117 della Costituzione.
Il ricorrente censura l'art. 2 della citata legge regionale la'
dove autorizza l'Azienda ospedaliera «Ciaccio Pugliese» a coprire
l'aumento di organico di cinque posti di biologo e due posti di
medico mediante un concorso riservato al solo personale che ha gia'
operato con l'assegnazione di borse di studio nell'ambito di taluni
progetti di ricerca attivati presso il presidio ospedaliero di
Girifalco e presso il Centro di microcitemia della predetta Azienda
ospedaliera e che abbia ottenuto almeno due proroghe del contratto di
ricerca.
Il ricorrente prospetta la sostanziale deroga al principio del
pubblico concorso attuata dal legislatore regionale limitando
l'accesso alla procedura concorsuale ai soli «borsisti» con
particolari e specifici requisiti. Egli lamenta altresi' che la legge
regionale, in violazione del principio costituzionale del buon
andamento (art. 97 Cost.), avrebbe irragionevolmente privilegiato le
aspettative dei singoli aspiranti rispetto all'interesse oggettivo
della pubblica amministrazione, scegliendo criteri che non assicurano
la selezione tecnica e naturale dei soggetti effettivamente piu'
qualificati e capaci ed avrebbe in tal senso disatteso il diritto di
tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici.
2. - La Regione eccepisce l'inammissibilita' della censura
avanzata dal ricorrente in riferimento all'art. 97, terzo comma,
della Costituzione, prospettandone la assoluta genericita', e
controbatte, nel merito, le cennate argomentazioni della parte
ricorrente.
3. - L'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla Regione non
e' fondata in quanto la censura relativa all'art. 97, terzo comma,
della Costituzione, sebbene succintamente argomentata, e' chiara e
determinata e non lascia dubbi sull'oggetto della contestazione.
4. - Per quanto riguarda il merito, e' da precisare che la
censura sollevata dal ricorrente in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, risolvendosi nella asserita violazione da parte della
Regione del precetto che vincola il legislatore (statale o regionale)
al rispetto della Costituzione, e' sostanzialmente priva di
autonomia, sicche' il suo vaglio di costituzionalita' si risolve
nella valutazione degli altri parametri invocati.
4.1. - E' poi da sottolineare che la prospettata violazione
dell'art. 51, primo comma, della Costituzione e' strettamente
collegata con la questione proposta in riferimento all'art. 97, primo
e terzo comma, della Costituzione.
L'art. 51 della Costituzione, nel porre il principio che «tutti i
cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici ... in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge», attua il fondamentale principio dell'art. 3
della Costituzione, ma non detta le regole di accesso al pubblico
impiego, le quali, di contro, si rinvengono nelle disposizioni di cui
al terzo comma dell'art. 97 Cost., secondo il quale «agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i
casi stabiliti dalla legge».
Le censure sollevate in riferimento agli artt. 51, primo comma, e
97, primo e terzo comma, della Costituzione devono pertanto essere
valutate congiuntamente.
4.2. - In riferimento a questi parametri costituzionali la
questione e' fondata.
Questa Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97,
terzo comma, della Costituzione) la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione (sentenze
n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e
n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola
solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici,
nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il suo limite nella
necessita' di garantire il buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui
vaglio di costituzionalita' non puo' che passare attraverso una
valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, inoltre, sottolineato che la regola del pubblico
concorso possa dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni
non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194
del 2002).
In particolare la Corte ha riconosciuto che l'accesso al concorso
possa essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base
alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione, ma cio' «fino
al limite oltre il quale possa dirsi che l'assunzione
nell'amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio,
escluda o irragionevolmente riduca, le possibilita' di accesso, per
tutti gli altri aspiranti, con violazione del carattere "pubblico"
del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a tutela
anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 141 del1999).
Solo in peculiari ipotesi la Corte ha ritenuto legittime
procedure concorsuali integralmente riservate a personale interno e
specificamente qualificato (cfr. sentenze n. 228 del 1997, n. 477 del
1995 e ordinanza n. 517 del 2002).
In tali ipotesi, peraltro, la Corte, dopo avere confermato
l'indirizzo interpretativo sopra ricordato, ha ritenuto non
irragionevoli tali previsioni in considerazione della specificita'
delle fattispecie in questione, e comunque coerenti con il principio
del buon andamento.
4.3. - Nel caso in esame, come si e' gia' detto, il legislatore
regionale, per consolidare l'attivita' scientifica avviata presso i
sopra cennati centri di ricerca regionali e per acquisire
permanentemente specifiche professionalita', per un verso, ha
autorizzato l'Azienda ospedaliera «Ciaccio Pugliese» di Catanzaro ad
aumentare il proprio organico (art. 1), e, per altro verso, ha
previsto a tali fini un concorso integralmente riservato (art. 2).
Alla luce del costante orientamento sopra ricordato, se nulla
puo' obiettarsi in ordine all'esigenza del consolidamento delle
professionalita' acquisite e pertanto in relazione all'aumento di
organico disposto dall'art. 1 della impugnata legge regionale, deve,
invece, ritenersi che, stante l'esistenza, sul piano nazionale, di
piu' centri e laboratori, nonche' di ricercatori per lo studio delle
patologie in questione, la riserva concorsuale integrale a favore dei
suddetti «borsisti» sia irragionevole e renda, per questa parte, la
scelta legislativa regionale lesiva dei parametri costituzionali di
cui agli artt. 51, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione.