ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 33,
comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60,
comma 3, 90, comma 1, e 91, comma 8, della legge della regione Veneto
4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia
di turismo), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 7 gennaio 2003, depositato in cancelleria il
16 successivo ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Bertolissi per la regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 gennaio 2003 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 16 gennaio 2003, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento agli
articoli 117, secondo comma, lettere e, g, l, p, s, 120, secondo
comma, e 114, primo e secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8,
43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, 90, comma 1, e
91, comma 8, della legge della regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33
(Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo).
L'Avvocatura censura, in relazione all'art. 117, secondo comma,
lettera s, della Costituzione, l'art. 33, comma 3, della legge
regionale, in tema di composizione della commissione regionale per la
classificazione delle residenze d'epoca, perche' attribuirebbe un
ruolo marginale alla Amministrazione dei beni e delle attivita'
culturali, sia affiancando al componente della commissione ivi
prevista designato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici del Veneto un «esperto» designato dagli stessi
operatori turistici e un «dipendente» della Provincia competente per
territorio, sia limitando ad un solo componente la presenza della
predetta Amministrazione, che - si osserva - nel Veneto ha piu'
Soprintendenze con competenza per i beni ambientali e architettonici.
Altre disposizioni oggetto di impugnativa, in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione, sotto il
profilo della tutela della concorrenza, sono gli articoli 34,
comma 8, 43, comma 9, e 60, comma 3, della legge della regione
Veneto, nella parte in cui limitano l'applicabilita' di prezzi
inferiori ai minimi e prevedono sanzioni per l'applicazione di prezzi
«difformi» (anziche' «superiori») a quelli liberamente stabiliti
dagli operatori economici e comunicati alla Provincia.
L'art. 54, comma 2, del testo unico delle leggi regionali in
materia di turismo e' denunciato nella parte in cui - malgrado il
formale ossequio alle leggi dello Stato, contenuto nell'art. 46,
comma 1 - prevede illimitati rinnovi «automatici» delle concessioni
sul demanio marittimo, con costituzione di diritti privati
praticamente perpetui su detto demanio. Tale disposizione violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettere g, l e s, della Costituzione.
A sua volta, l'art. 51, comma 3, della legge regionale
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettere g e s, della
Costituzione, perche' affida soltanto all'ufficio tecnico comunale (e
nel caso di inerzia all'ufficio regionale del genio civile) la
vigilanza ed il collaudo delle opere realizzate dal concessionario
sul demanio marittimo, senza prevedere la partecipazione di alcuno
designato dallo Stato, ed oltretutto stabilendo (parrebbe solo per il
collaudo) un troppo breve termine di 60 giorni e ponendone i costi a
carico della finanza pubblica; ed inoltre perche' omette di
richiamare, come sarebbe stato almeno opportuno, l'art. 49 del codice
della navigazione.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 90, comma 1, della legge
regionale, la' dove circoscrive le possibilita' di svolgere in modo
occasionale anche attivita' di guida turistica all'interno di musei,
gallerie e siti archeologici appartenenti allo Stato, senza
esplicitamente consentire che dipendenti dell'Amministrazione dei
beni ed attivita' culturali possano occasionalmente illustrare i beni
artistici storici o archeologici (ad esempio, a visitatori
istituzionali italiani o stranieri), contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma, lettera g, della Costituzione.
Infine, viene denunciata l'illegittimita' costituzionale - in
riferimento all'art. 120, secondo comma, nonche' all'art. 114, primo
e secondo comma, ed all'art. 117, secondo comma, lettera p, della
Costituzione - dell'art. 91, comma 8, della legge regionale, il quale
prevede che la regione proceda alla nomina di un commissario ad acta
qualora il comune non abbia modificato, nel termine di dodici mesi
dall'entrata in vigore del testo unico, gli strumenti urbanistici,
con la previsione della disciplina urbanistico-edilizia dei complessi
ricettivi all'aperto esistenti e, ove occorra, con la individuazione
delle aree specificamente destinate agli insediamenti
turistico-ricettivi. Rileva l'Avvocatura che l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione nel primo periodo attribuisce al Governo
della Repubblica il potere di «sostituirsi a organi ... delle citta'
metropolitane, delle province e dei comuni» nei casi ivi indicati, e
nel secondo periodo riserva alla «legge» il compito di definire «le
procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati
nel rispetto dei principi di sussidiarieta' e di leale
collaborazione». Ad avviso della difesa erariale, la continuita'
testuale dei due periodi dell'unitario secondo comma dell'art. 120
della Costituzione, le solenni disposizioni contenute nell'art. 114,
primo e secondo comma, della Costituzione, l'attribuzione alla
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera p, della Costituzione della materia «organi di governo
e funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane»,
la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente
coordinata delle modalita' di esercizio dei poteri sostitutivi sin
dal momento della individuazione dell'organo che delibera
l'intervento sostitutivo, sarebbero considerazioni tutte
concordemente concludenti nel senso che l'espressione «la legge
definisce» utilizzata dal Costituente starebbe per «disposizioni
legislative dello Stato definiscono».
In definitiva, l'art. 120 della Costituzione attribuirebbe al
Governo della Repubblica il potere di sostituirsi ad organi delle
Regioni e degli enti locali nei casi ivi indicati e prevederebbe che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia disciplinato mediante atto
legislativo dello Stato. L'Avvocatura esclude che la disciplina degli
interventi sostitutivi possa essere qualificata normativa «di
chiusura» rispetto alle disposizioni legislative o amministrative
costitutive degli obblighi rimasti inadempiuti o, in genere, non
osservati.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituita la regione
Veneto, concludendo per il rigetto del ricorso.
Eccepisce preliminarmente la regione che la deliberazione del
Consiglio dei ministri del 20 dicembre 2002, che ha deciso la
proposizione del ricorso, non fa riferimento all'impugnazione di
tutte le disposizioni indicate dall'Avvocatura generale dello Stato,
ma solo a quella dell'art. 91, comma 8, della legge regionale.
Infatti, nella relazione del Ministro per gli affari regionali,
allegata al verbale della riunione del Consiglio dei ministri del
20 dicembre, si afferma che la legge della regione Veneto 4 novembre
2002, n. 33, sarebbe censurabile in quanto «la disposizione di cui
all'art. 91, comma 8, prevede la nomina da parte regionale di un
commissario ad acta per l'esercizio di poteri sostitutivi regionali»,
con cio' ponendosi in contrasto con l'art. 120 della Costituzione,
che «demanda a legge statale la disciplina dei poteri sostitutivi nei
confronti degli enti locali». L'impugnativa degli articoli 33,
comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60,
comma 3, 90, comma 1, della legge della regione Veneto sarebbe,
dunque, inammissibile.
In ogni caso, osserva la difesa della regione, gli stessi
articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 60, comma 3, e 90,
comma 1, della legge regionale n. 33 del 2002 costituirebbero la mera
riproduzione di disposizioni regionali vigenti prima dell'entrata in
vigore del testo unico in materia di turismo e mai impugnate dallo
Stato (nonostante il turismo fosse, prima della modifica
dell'art. 117 della Costituzione, materia di competenza concorrente),
mentre l'art. 54, comma 2, riprodurrebbe il testo di disposizioni
statali. Dunque, anche sotto questo ulteriore profilo, le censure di
illegittimita' costituzionale prospettate dall'Avvocatura generale
sarebbero inammissibili.
Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale sarebbero
comunque infondate.
Con riferimento, in particolare, alla censura rivolta
all'art. 91, comma 8, la regione ritiene compatibile con il testo
costituzionale l'intestazione ad organi delle Regioni di poteri
sostitutivi, diversi da quello previsto dall'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, nei confronti degli enti territoriali. Qualora,
infatti, si riconosca all'intervento statale il carattere della
straordinarieta', la norma costituzionale dovrebbe essere letta come
legittimante, appunto, l'intervento statale con l'ampiezza e,
insieme, nei limiti indicati, ma non gia' escludente la possibilita'
di casi di sostituzione, per cosi' dire, ordinaria (da prevedere e
disciplinare nel quadro della regolazione di un settore o materia, in
conformita' ai presupposti e contenuti tipici della sostituzione
amministrativa) da parte di organi della regione o di altri poteri
pubblici. Una tale conclusione si imporrebbe in quanto, se e' alla
regione che spetta dettare la disciplina delle modalita'
organizzative della funzione, sempre alla regione spetta,
conseguentemente, prevedere un suo intervento in caso di inerzia di
altri soggetti cui essa prescriva di porre in essere una determinata
attivita', poiche' tale inerzia impedisce l'attuazione delle scelte
politiche da essa compiute nell'esercizio delle sue competenze
costituzionalmente tutelate. E poiche' le fattispecie in cui la
regione esercita dei poteri di sostituzione nei confronti degli enti
locali, quale quella di cui all'art. 91, comma 8, della legge
regionale, non rientrano nell'esercizio del potere sostitutivo
statale previsto dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione,
quest'ultima disposizione non potrebbe dettare la disciplina di
queste stesse fattispecie.
Ma sarebbe non conferente anche il richiamo alle disposizioni
contenute nell'art. 114 e nell'art. 117, secondo comma, lettera p,
della Costituzione. In particolare, non si potrebbe sostenere che la
disciplina dei controlli rientri nell'ambito della materia «organi di
governo e funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p, se non
a patto di attribuire alla materia stessa un significato tanto ampio
da farvi rientrare tutta la legislazione che abbia ad oggetto
qualsiasi funzione degli enti locali: il che sarebbe assolutamente
incompatibile con la lettera della disposizione e, prima ancora, con
il complessivo assetto dei poteri voluto dalla riforma
costituzionale.
3. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato
memoria illustrativa.
A fronte dell'eccezione di inammissibilita' del ricorso,
sollevata dalla regione con riferimento alle disposizioni impugnate
diverse dall'art. 91, comma 8, sul rilievo che esse non sarebbero
state oggetto di censura da parte del Consiglio dei ministri,
l'Avvocatura replica che la pretesa relazione del Ministro per gli
affari regionali che circoscriverebbe in tal modo l'oggetto del
ricorso altro non sarebbe che «un appunto tecnico non sottoscritto
proveniente dal Dipartimento affari regionali». Tuttavia,
l'Avvocatura dichiara di «limitare la materia del contendere al
citato art. 91, comma 8, con abbandono delle rimanenti censure».
In ordine al potere sostitutivo ivi previsto, l'Avvocatura
ribadisce che esso necessita di una espressa previsione
costituzionale, nonche' di una predeterminazione dei limiti e delle
modalita' di esercizio dello stesso, poiche' sarebbe «irrazionale»
che i legislatori regionali «malgrado l'art. 114, comma secondo,
l'art. 117, comma secondo, lettera p, e l'art. 118 comma primo e
secondo» della Costituzione siano, a differenza dello Stato,
«sostanzialmente liberi» nel disciplinare tale potere. L'art. 120
della Costituzione, invece, porrebbe una «riserva» nella
configurazione del potere sostitutivo, «bilanciata» dall'azione dei
principi di sussidiarieta' e leale collaborazione, affinche' esso sia
esercitato non in chiave sanzionatoria, ma «di sostegno solidale e di
ausilio».
Tale linea di lettura troverebbe conferma nell'art. 8 della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), che assegnerebbe in materia alle Regioni e
agli enti locali «soltanto una facolta' di iniziativa».
4. - Anche la regione Veneto ha depositato una memoria
illustrativa, con cui, ribadite le eccezioni preliminari in rito, ha
insistito per il rigetto del ricorso.
Il potere sostitutivo disciplinato dall'impugnato art. 91,
comma 8, a fronte di un'attivita' vincolata dell'ente locale,
costituirebbe «pura e semplice manifestazione delle facolta'
spettanti alla regione, di natura sia legislativa, sia
amministrativa», che non avrebbe a che vedere con le prerogative
eccezionali spettanti allo Stato a salvaguardia dell'interesse
nazionale e dei valori indicati dall'art. 120 della Costituzione.
Oltretutto, gia' nel vigore dell'art. 5 del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112, la dottrina aveva concluso per l'ammissibilita' di interventi
sostitutivi delle Regioni nei confronti degli enti locali, quantomeno
per le attribuzioni loro conferite dalla regione stessa.
In conclusione, mentre il potere di cui all'art. 120 della
Costituzione avrebbe carattere tassativo ed eccezionale, quello
introdotto dalla norma impugnata costituirebbe, su un piano del tutto
diverso, «una manifestazione dei poteri attivi di chi ha,
costituzionalmente, la facolta' di agire e la responsabilita' dei
risultati».
Considerato in diritto
1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio ha ad oggetto
diverse disposizioni della legge regionale del Veneto 4 novembre
2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
turismo): precisamente gli articoli 33, comma 3 (in tema di
composizione della commissione regionale per la classificazione delle
residenze d'epoca); 34, comma 8, 43, comma 9, e 60, comma 3 (in tema
di prezzi delle strutture ricettive alberghiere e degli stabilimenti
balneari, e di relative sanzioni); 51, comma 3 (in tema di collaudo
delle opere eseguite sui beni del demanio marittimo); 54, comma 2 (in
tema di rinnovo automatico delle concessioni sui beni del demanio
marittimo); 90, comma 1 (in tema di svolgimento occasionale
dell'attivita' di guida turistica); 91, comma 8 (in tema di nomina di
commissario ad acta nel caso di mancato adeguamento degli strumenti
urbanistici).
Tuttavia, mentre la delibera del Consiglio dei ministri che ha
deciso l'impugnazione contiene la sola generica determinazione di
impugnare «la legge della regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33»
(legge, si badi, recante una amplissima e articolata disciplina
riguardante i piu' diversi oggetti attinenti alla materia del
turismo), la relazione del Dipartimento degli affari regionali,
allegata al verbale del Consiglio dei ministri, e sulla cui base il
Consiglio ha deliberato, fa menzione di un'unica disposizione
censurabile in quanto ritenuta in contrasto con l'articolo 120 della
Costituzione, e cioe' l'articolo 91, comma 8, in tema di potere
sostitutivo regionale nei confronti dei comuni.
Deve pertanto concludersi che e' ammissibile solo la questione
sollevata nei confronti di quest'ultima disposizione. Sono invece
inammissibili, per difetto della determinazione governativa di
impugnazione, di cui all'articolo 31, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (nel testo vigente all'epoca in cui il ricorso
e' stato proposto: ma nello stesso senso dispone l'attuale
articolo 31, comma 3, nel testo sostituito dall'articolo 9 della
legge 5 giugno 2003, n. 131), le questioni relative alle altre
disposizioni menzionate, non potendo esse ritenersi validamente
ricomprese nella determinazione di impugnare l'intera legge:
determinazione che - date le caratteristiche della legge stessa -
risulterebbe comunque inammissibile per genericita', se non fosse
specificata e motivata, limitatamente all'articolo 91, comma 8,
attraverso il rinvio alla relazione citata.
2. - L'articolo 91 della legge del Veneto, contenente «Norme
transitorie per le strutture ricettive soggette a classificazione»,
dispone, al comma 7, che entro dodici mesi dall'entrata in vigore
della legge «i comuni provvedono ad adeguare i propri strumenti
urbanistici con la previsione della disciplina urbanistico-edilizia
dei complessi ricettivi all'aperto esistenti e, ove occorra, con la
individuazione delle aree specificatamente destinate agli
insediamenti turistico-ricettivi, in relazione alle indicazioni della
programmazione regionale e provinciale». In sede di formazione della
predetta variante dello strumento urbanistico, e' previsto che, al
fine di adeguare i complessi ricettivi all'aperto ai requisiti minimi
previsti dalla classificazione richiesta, con il mantenimento del
numero delle unita' abitative e delle piazzole in esercizio, «i
complessi esistenti hanno diritto a conseguire un ampliamento delle
aree gia' in uso con altre aree ad esse adiacenti, nella misura
massima del venti per cento della superficie in uso» (secondo periodo
del comma 7).
Il comma 8, impugnato dal Governo, dispone che «trascorso il
termine di cui al comma 7 senza che sia stata data attuazione alle
disposizioni in esso contenute, la regione procede alla nomina di un
commissario ad acta».
Il ricorrente sostiene, conformemente a quanto dedotto anche in
altri paralleli ricorsi contro altre leggi regionali, che detta
disposizione del comma 8 contrasti con l'articolo 120 della
Costituzione, dal quale, interpretato sistematicamente in
correlazione con gli articoli 114 (sulla natura e l'autonomia degli
enti territoriali) e 117, secondo comma, lettera p, della stessa
Costituzione (che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la
materia concernente «organi di governo e funzioni fondamentali di
comuni, province e citta' metropolitane»), si ricaverebbe che solo al
Governo spetta il potere di sostituirsi agli organi degli enti
locali, e che l'esercizio del potere sostitutivo puo' essere
disciplinato, ai sensi del secondo comma del medesimo articolo 120,
solo dalla legge statale.
3. - La questione non e' fondata.
3.1. - I poteri del tipo in esame, che comportano cioe' la
sostituzione di organi di un ente a quelli di un altro,
ordinariamente competente, nel compimento di atti, ovvero la nomina
da parte dei primi di organi straordinari dell'ente «sostituito» per
il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a
limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti opera la
sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o
implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale
autonomia prevedono e disciplinano.
Questo presupposto e' sotteso, esplicitamente o implicitamente, a
tutta la giurisprudenza costituzionale formatasi, in tema di poteri
sostitutivi, prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale
n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di
sostituzione dello Stato alle regioni previste per la tutela di
interessi unitari affidati alla finale responsabilita' dello Stato.
Il problema si poneva allora nel quadro di un sistema
costituzionale (quello, appunto, del previgente Titolo V della Parte
II della Costituzione) in cui, in linea di principio, le funzioni
amministrative, nelle materie elencate dall'articolo 117, primo
comma, spettavano alle regioni (articolo 118, primo comma), e
occorreva dunque rinvenire uno specifico fondamento costituzionale
per giustificare la collocazione in capo a organi statali di poteri
sostitutivi, che si risolvevano in altrettante ipotesi di esercizio
di funzioni amministrative regionali da parte dello Stato, in deroga
alla attribuzione costituzionale. Quanto agli enti locali
territoriali, le loro funzioni erano determinate in termini di
principio dalle leggi generali della Repubblica di cui
all'articolo 128 della Costituzione (ora abrogato), mentre la
puntuale individuazione delle stesse era rimessa, per le materie di
competenza statale e quanto alle funzioni «di interesse
esclusivamente locale» inerenti alle materie di competenza regionale
(articolo 118, primo comma, della Costituzione, nel testo
previgente), alle leggi dello Stato, e, salvo quest'ultima ipotesi,
per le materie di competenza regionale, alle leggi regionali di
«delega» o di «conferimento» di funzioni.
In tale contesto, la eventualita' della sostituzione di organi
regionali a quelli degli enti locali, mentre era esclusa nelle
materie in cui la regione non aveva competenze legislative e
amministrative (cfr. sentenza n. 104 del 1973), poteva invece
fondarsi sulle leggi regionali di delega o di «conferimento» di
funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, le regioni erano costituzionalmente titolari delle
competenze amministrative oltre che legislative. E infatti erano
numerose le ipotesi in cui leggi regionali, nel disciplinare
l'esercizio di funzioni afferenti a materie di competenza regionale,
prevedevano poteri di intervento sostitutivo della regione nei
confronti degli enti locali.
3.2. - Il sistema del nuovo Titolo V e' improntato a criteri
parzialmente diversi. Cadute le norme specifiche che attribuivano in
via generale allo Stato il compito di definire le funzioni
amministrative degli enti locali (articoli 118, primo comma, e 128,
vecchio testo), il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera p,
ricomprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la
determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di comuni, province
e citta' metropolitane; mentre il nuovo articolo 118, primo comma,
attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le materie, «le
funzioni amministrative», ma riserva la possibilita' che esse, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, a
province, citta' metropolitane, Regioni e Stato. Da un lato dunque
una «preferenza» generalizzata per gli enti piu' vicini ai cittadini,
dall'altro un criterio flessibile, guidato da principi generali, per
la concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo. E
poiche' tale concreta collocazione non puo' che trovar base nella
legge, ne deriva che sara' la legge statale o regionale, a seconda
che la materia spetti alla competenza legislativa dello Stato o della
regione, ad operare le scelte relative, nel rispetto dei principi
generali indicati.
E' cio' che in sostanza risulta altresi' dal nuovo articolo 118,
secondo comma, secondo cui gli enti locali subregionali (non solo i
comuni) «sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze». Quale
che debba ritenersi il rapporto fra le «funzioni fondamentali» degli
enti locali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p, e le
«funzioni proprie» di cui a detto articolo 118, secondo comma, sta di
fatto che sara' sempre la legge, statale o regionale, in relazione al
riparto delle competenze legislative, a operare la concreta
collocazione delle funzioni, in conformita' alla generale
attribuzione costituzionale ai comuni o in deroga ad essa per
esigenze di «esercizio unitario», a livello sovracomunale, delle
funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il compimento
di specifici atti o attivita', considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti
tempestivamente dall'ente competente, non puo' che rientrare, in via
di principio, e salvi i limiti e le condizioni di cui si dira', nello
stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore
competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale.
Se cosi' non fosse, si avrebbe infatti l'assurda conseguenza che,
per evitare la compromissione di interessi unitari che richiedono il
compimento di determinati atti o attivita', derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non collocare la funzione ad un
livello di governo piu' comprensivo, assicurandone «l'esercizio
unitario» ai sensi del primo comma dell'articolo 118 della
Costituzione: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al
criterio generale insito nel principio di sussidiarieta'.
3.3. - Il nuovo articolo 120, secondo comma, della Costituzione
si inserisce in questo contesto, con la previsione esplicita del
potere del Governo di «sostituirsi a organi delle Regioni, delle
citta' metropolitane, delle province e dei comuni» in determinate
ipotesi, sulla base di presupposti che vengono definiti nella stessa
norma costituzionale. L'ultimo periodo del comma prevede che sia la
legge a definire le procedure, relative evidentemente all'esercizio
dei poteri sostitutivi previsti dal periodo precedente.
La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di piu' largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilita' di
tutelare, anche al di la' degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni
amministrative, taluni interessi essenziali - il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia
dell'incolumita' e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il
territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali - che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilita' dello Stato (cfr.
infatti l'articolo 117, quinto comma, ultimo inciso, della
Costituzione, per gli obblighi internazionali e comunitari;
l'articolo 117, secondo comma, lettere h e m, rispettivamente per
l'ordine e la sicurezza pubblica e per i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Quanto
all'«unita' giuridica» e all'«unita' economica», quale che ne sia il
significato (che qui non occorre indagare), si tratta all'evidenza
del richiamo ad interessi «naturalmente» facenti capo allo Stato,
come ultimo responsabile del mantenimento della unita' e
indivisibilita' della Repubblica garantita dall'articolo 5 della
Costituzione.
La Costituzione ha voluto dunque che, a prescindere dal riparto
delle competenze amministrative, come attuato dalle leggi statali e
regionali nelle diverse materie, fosse sempre possibile un intervento
sostitutivo del Governo per garantire tali interessi essenziali.
Ma l'articolo 120, secondo comma, non puo' essere inteso nel
senso che esaurisca, concentrandole tutte in capo allo Stato, le
possibilita' di esercizio di poteri sostitutivi. In realta' esso
prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo,
da esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli
interessi ivi esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata
l'ammissibilita' e la disciplina di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri
enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni
amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li
possano rendere necessari.
Il carattere straordinario e «aggiuntivo» degli interventi
governativi previsti dall'articolo 120, secondo comma, risulta sia
dal fatto che esso allude a emergenze istituzionali di particolare
gravita', che comportano rischi di compromissione relativi ad
interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che
nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa
smentire una consolidata tradizione legislativa, che ammetteva
pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti
locali, ad opera di organi regionali, anche diversi dagli organi di
controllo gia' previsti dall'ora abrogato articolo 130 della
Costituzione.
Pertanto e' da escludere anche che da questa norma costituzionale
si possa far discendere una riserva a favore della legge statale di
ogni disciplina dell'esercizio di detti ulteriori poteri sostitutivi.
La legge di cui e' parola nell'ultimo periodo dell'articolo 120,
secondo comma, e' bensi' la legge statale, ma in quanto la disciplina
procedurale ivi prevista, pur se espressiva di principi di portata
piu' generale, e' quella relativa all'esercizio dei poteri
straordinari di sostituzione delle amministrazioni di qualunque
livello, spettanti al Governo a norma del periodo precedente.
4. - L'articolo 120, secondo comma, non preclude dunque, in via
di principio, la possibilita' che la legge regionale, intervenendo in
materie di propria competenza, e nel disciplinare, ai sensi
dell'articolo 117, terzo e quarto comma, e dell'articolo 118, primo e
secondo comma, della Costituzione, l'esercizio di funzioni
amministrative di competenza dei comuni, preveda anche poteri
sostitutivi in capo ad organi regionali, per il compimento di atti o
di attivita' obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da
parte dell'ente competente, al fine di salvaguardare interessi
unitari che sarebbero compromessi dall'inerzia o dall'inadempimento
medesimi.
Poiche' pero', come si e' detto, tali interventi sostitutivi
costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di
attribuzioni dei comuni definite dalla legge, sulla base di criteri
oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei
confronti di essi condizioni e limiti non diversi (essendo fondati
sulla medesima ragione costituzionale) da quelli elaborati nella
ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi
debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza
n. 338 del 1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e
procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione puo' prevedersi esclusivamente
per il compimento di atti o di attivita' «prive di discrezionalita'
nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)»
(sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorieta' sia il riflesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo: e cio' affinche' essa non contraddica l'attribuzione
della funzione amministrativa all'ente locale sostituito.
Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di
governo della regione o sulla base di una decisione di questo (cfr.
sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994, n. 313 del 2003): cio' che
e' necessario stante l'attitudine dell'intervento ad incidere
sull'autonomia, costituzionalmente rilevante, dell'ente sostituito.
La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformita' al principio
di leale collaborazione (cfr. ancora sentenza n. 177 del 1988), non a
caso espressamente richiamato anche dall'articolo 120, secondo comma,
ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo
«straordinario» del Governo, ma operante piu' in generale nei
rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita.
Dovra' dunque prevedersi un procedimento nel quale l'ente sostituito
sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento
(cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995; ordinanza n. 53 del
2003).
5. - La norma impugnata nella specie prevede l'intervento
sostitutivo della regione nel caso in cui un comune ometta di
provvedere, entro il termine fissato dalla stessa legge (articolo 91,
comma 7), ad adeguare lo strumento urbanistico a quanto previsto
dalla legge medesima e dalla programmazione regionale e provinciale
in tema di complessi ricettivi all'aperto e di insediamenti
turistico-ricettivi. Si tratta dunque di una ipotesi di sostituzione,
prevista dalla legge, ai fini del compimento di un'attivita'
espressamente considerata obbligatoria, e vincolata, in parte, nello
stesso contenuto, per una finalita' rispondente all'interesse
unitario espresso dalle norme e dai programmi regionali e
provinciali.
La norma non specifica quale organo della regione sia competente
a nominare il commissario ad acta, ne' precisa il relativo iter
procedimentale. Sotto questo profilo si tratta di una norma
incompleta, che in tanto risultera' applicabile in quanto sia
integrata da altre norme, anche di carattere generale, da cui si
possano ricavare le specificazioni e le precisazioni predette,
conformemente ai principi sopra enunciati. Ferma tale esigenza di
integrazione come condizione della sua applicabilita', la rilevata
incompletezza non e' tale da inficiare la legittimita' costituzionale
della norma medesima.