ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione della Camera dei deputati del 30 settembre 2004,
relativa alla insindacabilita', ai sensi dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, delle opinioni espresse dall'onorevole Sandro
Bondi nei confronti di Luca Gianaroli e Claudio Giorlandino, promosso
con ricorso del Tribunale di Roma, sezione XIII civile, notificato il
23 marzo 2005, depositato in cancelleria il 1° aprile 2005 ed
iscritto al n. 17 del registro conflitti 2005.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2006 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Udito l'avvocato Roberto Nania per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento civile promosso da Luca Gianaroli
e Claudio Giorlandino, medici ginecologi, esperti nelle tecniche di
fecondazione artificiale, nei confronti del deputato Sandro Bondi,
per ottenerne la condanna al risarcimento dei danni asseritamente
subiti per effetto delle dichiarazioni, ritenute lesive del loro
onore e della loro reputazione, rilasciate dal convenuto ai
quotidiani «La Repubblica» e «Il Messaggero» l'8 dicembre 2003,
giorno successivo alla trasmissione televisiva «Domenica in» alla
quale avevano partecipato i predetti professionisti, contenenti
alcune osservazioni critiche di tipo tecnico-scientifico in ordine al
disegno di legge sulla procreazione medicalmente assistita, che
sarebbe poi stato approvato, divenendo la legge 19 febbraio 2004,
n. 40 (Norme in materia di procreazione medicalmente assistita),
l'adito Tribunale di Roma, sezione XIII civile, in composizione
monocratica, con ricorso del 29 ottobre 2004, ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti della deliberazione del 30 settembre
dello stesso anno (doc. IV-quater, n. 106), con la quale la Camera
dei deputati, in conformita' alla proposta della Giunta per le
autorizzazioni, aveva ritenuto insindacabili, ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione, le dichiarazioni del deputato Bondi,
del seguente tenore: «Si e' sentita una sola campana, per lo piu'
stonata, condita da informazioni unilaterali e false, senza avvertire
il dovere di ascoltare altre voci, soprattutto di carattere
scientifico, visto che erano presenti due medici entrambi contrari
alla legge in discussione in Parlamento».
Il Tribunale ricorrente deduce anzitutto la nullita' o
inesistenza della delibera in questione. Al riguardo, dalla generale
premessa che la delibera di insindacabilita' e' inquadrabile,
piuttosto che nella categoria degli atti politici, in quella delle
decisioni, il ricorrente fa discendere la necessita', anche al fine
di consentire il controllo ab externo dalla Corte costituzionale, in
caso di conflitto di attribuzione, che detta delibera sia fondata su
di una concreta valutazione dei fatti per i quali sia stata
richiesta, e che inoltre sia congruamente motivata. Nella specie,
rileva il Tribunale, mancano entrambi i requisiti, essendo stata la
delibera di cui si tratta approvata senza alcuna relazione
introduttiva, ed in assenza di alcuna discussione. La allegazione
della relazione predisposta dalla Giunta per le autorizzazioni al
resoconto stenografico della seduta della Camera - dal quale,
peraltro, non risulterebbe che il contenuto della relazione stessa
fosse stato portato a conoscenza dell'assemblea prima della votazione
- non varrebbe a sanare le predette carenze, in quanto successiva
alla decisione.
In proposito, il Tribunale ricorrente si fa carico
dell'orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo il
quale, nei conflitti di attribuzione aventi ad oggetto la
deliberazione di insindacabilita' ai sensi dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, la decisione della Corte costituzionale non si
configura come mero sindacato sulla esistenza e congruita' della
motivazione, ma richiede che si verifichi se, nella specie,
l'opinione sia stata espressa nell'esercizio delle funzioni
parlamentari; e tuttavia auspica il superamento di detto orientamento
invocando il precedente costituito dalla sentenza n. 11 del 2000, in
cui si afferma che, in sede di conflitto di attribuzione, spetta alla
Corte accertare se vi sia stata una illegittima interferenza nella
sfera del potere ricorrente, verificando la eventuale sussistenza di
vizi del procedimento ovvero l'omessa o erronea valutazione delle
condizioni e dei presupposti richiesti dall'art. 68, primo comma,
Cost. Rileva, altresi', il Tribunale che, costituendo la delibera di
insindacabilita' l'atto presupposto per l'accoglimento della
eccezione di improcedibilita' nei confronti di un parlamentare, ove
essa non si perfezioni, ovvero si perfezioni in modo viziato, la
Camera (ovvero il Senato) consuma il potere di deliberare
l'insindacabilita', ed il giudice torna ad essere arbitro della
fondatezza della eccezione di improcedibilita' ai sensi dell'art. 68,
primo comma, Cost.
Nel merito, il ricorrente ritiene palesemente insussistente il
nesso funzionale tra le opinioni espresse dal deputato Bondi e
l'esercizio delle sue funzioni parlamentari. Tale nesso era stato
ravvisato dalla Giunta per le autorizzazioni nella circostanza che,
nella seduta dell'11 giugno 2002, e cioe' 18 mesi prima dei fatti
oggetto del giudizio civile, lo stesso deputato aveva preso la parola
nel corso della discussione sul disegno di legge che sarebbe poi
divenuto la legge 19 febbraio 2004, n. 40. In proposito, rileva il
Tribunale di Roma che l'intervento tenuto dal deputato Bondi nella
richiamata occasione non aveva riguardato alcuna questione tecnica
legata alla procreazione medicalmente assistita, ne' aveva affrontato
alcuno degli argomenti oggetto delle dichiarazioni rese dai citati
ginecologi nel corso della trasmissione televisiva del 7 dicembre
2003, in relazione alle quali il deputato Bondi avrebbe
successivamente rivolto ad essi l'accusa di falsita'. Il richiamato
intervento si era limitato a sottolineare la necessita' di
superamento delle tradizionali divisioni tra le forze politiche al
fine di cercare un dialogo nella materia de qua. E, secondo lo stesso
insegnamento della giurisprudenza costituzionale, una generica
comunanza di temi o argomenti rispetto al tenore delle affermazioni
oggetto della delibera di insindacabilita' non e' sufficiente per la
configurabilita' del nesso funzionale.
Del resto, lo stesso rilevante arco di tempo trascorso tra
l'intervento di cui si tratta e l'intervista oggetto del giudizio
civile che ha dato luogo al conflitto varrebbe, secondo il
ricorrente, a recidere ogni collegamento funzionale tra il primo e la
seconda.
Inoltre, nel giudizio di insindacabilita' da parte della Camera,
sarebbero entrate, secondo il ricorrente, questioni riservate alla
competenza del giudice: in particolare, il Tribunale fa riferimento
alla interpretazione della domanda e alla delimitazione del petitum
che sarebbe stata operata dalla Camera, richiamando il passaggio
della relazione della Giunta per le autorizzazioni in cui si afferma
che l'intervista rilasciata dal deputato Bondi era intesa a
richiamare l'attenzione sulla necessita' che, nelle trasmissioni
televisive nelle quali si dibattesse sulle questioni oggetto di esame
da parte del Parlamento, fosse garantito il contraddittorio tra i
sostenitori di orientamenti contrapposti, e si sottolinea come tale
questione avesse costituito oggetto di aspri contrasti tra le forze
politiche, senza alcun approfondimento sulla sussistenza del nesso
funzionale tra intervista e attivita' parlamentare, in base alla
osservazione, definita «sbrigativa» dal ricorrente, che «non e' di
questo che si dolgono gli attori».
Ne' sarebbe ravvisabile, nel caso in esame, alcuno degli indici
individuati dalla giurisprudenza costituzionale ai fini della
verifica della sussistenza del nesso funzionale tra atto atipico
riferibile al parlamentare e funzione parlamentare: non la natura
ufficiale e pubblica dell'atto, trattandosi di una intervista
rilasciata ad un quotidiano; non il contenuto politico sul quale si
articoli la opinione espressa dal deputato, in quanto nella
intervista in questione non si formula alcuna opinione, ma si afferma
la falsita' delle dichiarazioni dei due professionisti; non la
circostanza che l'atto atipico sia compiuto in un contesto
cronologico unitario rispetto all'atto parlamentare tipico o che sia
conseguenziale ad un atto tipico, costituendone la divulgazione, ne'
che le dichiarazioni rese dal parlamentare siano «specifiche e
circostanziate», risultando l'accusa di falsita' del tutto generica,
e priva della indicazione delle ragioni della stessa; e neppure la
corrispondenza sostanziale di significato tra l'atto atipico e il
precedente atto tipico, corrispondenza per la cui ravvisabilita' non
e' sufficiente la semplice comunanza di argomenti, ne' la semplice
riconducibilita' ad un medesimo contesto politico.
Il Tribunale ricorrente ha, pertanto, chiesto che la Corte
costituzionale accerti e dichiari che non spettava alla Camera dei
deputati dichiarare la insindacabilita', ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal deputato
Sandro Bondi, per le quali pende il procedimento civile promosso dai
dottori Luca Gianaroli e Claudio Giorlandino, e, per l'effetto,
annulli la deliberazione di insindacabilita' adottata dalla Camera
dei deputati il 30 settembre 2004.
2. - Il conflitto e' stato dichiarato ammissibile con ordinanza
di questa Corte n. 119 del 2005, depositata il 18 marzo 2005.
Il Tribunale di Roma ha provveduto a notificare tale ordinanza, e
l'atto introduttivo del giudizio innanzi a questa Corte, alla Camera
dei deputati in data 23 marzo 2005, e li ha, quindi, depositati il
1° aprile 2005.
3. - Si e' costituita in giudizio, con memoria depositata il
12 aprile 2005, la Camera dei deputati, eccependo la inammissibilita'
e/o irricevibilita' nonche' la improcedibilita' del ricorso, e, nel
merito, la infondatezza dello stesso.
Sotto il primo profilo, la difesa della Camera eccepisce la
inammissibilita' della censura, dedotta dal Tribunale, relativa al
procedimento seguito dalla Camera dei deputati per l'approvazione
della delibera di insindacabilita', rilevando lo sconfinamento
dell'autorita' ricorrente in un sindacato sugli interna corporis del
Parlamento, tra l'altro esulante dal terreno del conflitto di
attribuzione. Si sottolinea, al riguardo, il carattere del relativo
giudizio, che non e' di tipo impugnatorio, consistendo nello
scrutinio sulla effettiva sussistenza dei presupposti di operativita'
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e non gia' sulla mera
esistenza e congruita' della motivazione della delibera di
insindacabilita', come confermato dall'art. 3, comma 8, della legge
20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68
della Costituzione nonche' in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato). In ogni caso, si fa
presente che l'oggetto della delibera in questione era fissato
nell'ordine del giorno dei lavori dell'Assemblea, e che la relazione
della Giunta per le autorizzazioni era nella disponibilita' dei
parlamentari. Quanto alla motivazione della delibera, essa sarebbe
ampiamente desumibile sia dalla stessa relazione della Giunta, che ne
costituisce parte integrante, sia dagli articolati interventi resi in
sede di dichiarazione di voto da parte dei deputati intervenuti.
Nel merito, la difesa della Camera conclude per il rigetto del
ricorso, rilevando un inscindibile nesso funzionale tra le predette
dichiarazioni e la funzione parlamentare, e sottolineando, in
particolare, che le prime altro non sarebbero che la riproposizione,
ancorche' in forma necessariamente piu' sintetica, di opinioni gia'
manifestate dallo stesso deputato in Assemblea nella seduta dell'11
giugno 2002.
Ne' rileva, secondo la difesa della Camera, alla stregua della
giurisprudenza costituzionale, l'anteriorita' di detti interventi
rispetto alle dichiarazioni di cui si tratta, tanto piu' che l'arco
temporale che separa i due interventi e' il medesimo nel corso del
quale si e' articolata la discussione pubblica e parlamentare in
ordine alla disciplina della procreazione assistita. Si sottolinea,
inoltre, che l'intervento del giugno 2002, contrariamente alla
versione riduttiva accreditata dal ricorrente, presenterebbe un piu'
ampio respiro, investendo soprattutto quei richiami di metodo,
riferiti alla necessita' della completezza delle argomentazioni in
campo, del ruolo della scienza e della enucleazione delle diverse
posizioni scientifiche, la cui inosservanza e' stata oggetto delle
dichiarazioni critiche rivolte alla trasmissione televisiva dalle
quali ha avuto origine il procedimento civile pendente presso il
Tribunale di Roma.
In definitiva, l'oggetto della critica mossa dal deputato non
sarebbero state le posizioni assunte dai due medici, ma le modalita'
organizzative del dibattito nel cui contesto quelle posizioni hanno
avuto modo di manifestarsi.
4. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
la difesa della Camera dei deputati ha depositato una memoria con la
quale, nel sottolineare la contraddittorieta' del ricorso, che,
mentre fa valere una pretesa carenza di motivazione, contesta proprio
le motivazioni addotte in sede parlamentare, ribadisce che l'iter
della delibera si e' svolto secondo le cadenze fissate dal
regolamento della Camera e le prassi organizzative, segnalando, in
particolare, che la relazione della Giunta per le autorizzazioni, cui
si e' conformata l'Assemblea, era rubricata come «Doc. IV-quater,
n. 106», come attestato dalla apertura della discussione da parte del
Presidente: sicche' detto documento era sicuramente a conoscenza dei
membri della Camera prima che si svolgesse la relativa relazione in
Assemblea.
Nel merito, la difesa della Camera dei deputati insiste sul
collegamento tra le dichiarazioni del deputato Bondi di cui si tratta
e l'attivita' parlamentare dello stesso, con particolare riferimento
all'intervento nella seduta dell'Assemblea dell'11 giugno 2002,
svolto nel corso dei lavori preparatori relativi al progetto di legge
recante «Norme in materia di procreazione medicalmente assistita»,
presentato alla Camera in data 31 maggio 2001, ed approvato
definitivamente, dopo un complesso iter parlamentare, in data
10 febbraio 2004. Ne' il lasso di tempo intercorso tra detto
intervento e le dichiarazioni in questione precluderebbe la
possibilita' di avvalersi del citato atto parlamentare per
legittimare la operativita' della garanzia di cui all'art. 68, primo
comma, della Costituzione, avuto riguardo al fatto che l'atto tipico
e la dichiarazione resa extra moenia dal deputato Bondi si collocano
nello stesso arco temporale, corrispondente allo svolgimento del
dibattito parlamentare sulla disciplina della fecondazione assistita.
In realta', detta dichiarazione non rappresenta altro che la
divulgazione, ancorche' in forma sintetica, delle riflessioni
presenti nell'intervento dell'11 giugno 2002, con riguardo alla
relativita' e controvertibilita' delle conoscenze scientifiche, e,
quindi, alla loro «falsificabilita», caratteristiche che avrebbero
dovuto spingere ad adottare il metodo del confronto tra le diverse
posizioni, e non gia' quello delle esposizioni unilaterali.
Si sottolinea, altresi', nella memoria che il deputato Bondi,
partecipando regolarmente alle votazioni relative ai singoli articoli
del progetto di legge, aveva preso posizione sulle specifiche
discipline oggetto della critica avanzata dai due medici.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Roma ha sollevato conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei deputati, in
relazione alla deliberazione adottata dall'Assemblea nella seduta del
30 settembre 2004 (Documento IV-quater, n. 106), con la quale e'
stato affermato che le dichiarazioni per le quali il deputato e'
convenuto in un giudizio civile per risarcimento del danno concernono
opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle
sue funzioni e sono, pertanto, insindacabili, ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
2. - Preliminarmente, deve essere confermata l'ammissibilita' del
conflitto sussistendone i presupposti soggettivi ed oggettivi, come
gia' ritenuto nell'ordinanza n. 119 del 2005.
3. - E' priva di fondamento la deduzione di nullita' o di
inesistenza della delibera della Camera, avanzata sotto il profilo
che sarebbe mancata una concreta valutazione dei fatti per i quali
era stata richiesta, nonche' una congrua motivazione, essendo stata
la delibera di cui si tratta approvata senza alcuna relazione
introduttiva ed in assenza di alcuna discussione, mentre la relazione
predisposta dalla Giunta per le autorizzazioni sarebbe stata allegata
al resoconto stenografico della seduta della Camera, senza che da
cio' potesse risultare che il contenuto della relazione stessa fosse
stato portato a conoscenza dell'Assemblea prima della votazione.
Il giudizio della Corte sul conflitto di attribuzione non si
configura come giudizio impugnatorio, essendo diretto non gia' a
valutare la congruita' della motivazione della delibera di
insindacabilita', ma ad accertare la effettiva sussistenza dei
presupposti per l'applicabilita' dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
D'altra parte, come sottolineato dalla difesa della Camera, la
relazione della Giunta per le autorizzazioni, cui la delibera
dell'Assemblea rinvia quanto alla motivazione, era stata presentata,
come e' prassi, alla Presidenza della Camera, in modo da essere nella
disponibilita' di ognuno dei deputati, che erano tutti, pertanto, in
grado di conoscere i fatti e compiere valutazioni. In ogni caso, gli
interventi svolti in sede di dichiarazione di voto da parte dei
parlamentari intervenuti testimoniano l'ampiezza della discussione
svolta sul tema in sede di Assemblea.
4. - Nel merito, il ricorso e' fondato, per l'inesistenza del
nesso funzionale tra le dichiarazioni del deputato Bondi e le sue
funzioni parlamentari.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per la
esistenza di un nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra
moenia da un parlamentare e l'espletamento delle sue funzioni, e'
necessario che tali dichiarazioni siano identificabili come
espressione dell'esercizio di attivita' parlamentari. Peraltro, il
«contesto politico» o comunque l'inerenza a temi di rilievo generale
dibattuti in Parlamento, entro cui le dichiarazioni del deputato si
possano collocare, non vale in se' a connotarle quali espressive
della funzione, ove esse, non costituendo la sostanziale riproduzione
delle specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio
delle proprie attribuzioni, siano non gia' il riflesso del peculiare
contributo che ciascun deputato e ciascun senatore apporta alla vita
parlamentare mediante le proprie opinioni e i propri voti (come tale
coperto, a garanzia delle prerogative delle Camere,
dall'insindacabilita), ma una ulteriore e diversa articolazione di
siffatto contributo, elaborata ed offerta alla pubblica opinione
nell'esercizio della libera manifestazione del pensiero assicurata a
tutti dall'art. 21 della Costituzione (sentenze n. 317 e n. 260 del
2006).
Nella specie, la Camera dei deputati, a sostegno della
sussistenza del nesso funzionale, ha richiamato l'intervento svolto
in Assemblea dal deputato nella seduta dell'11 giugno 2002 (circa 18
mesi prima della divulgazione delle sue opinioni), durante la
discussione del progetto di legge recante «Norme in materia di
procreazione medicalmente assistita», nel corso della quale il
predetto deputato aveva preso la parola sottolineando la necessita'
di adottare, nella individuazione della disciplina della materia,
data la delicatezza della stessa, il metodo della ricerca del piu'
ampio accordo possibile attraverso il confronto su di un nucleo di
valori etici fondamentali, e di superare anche la contrapposizione
tra cultura laica e cattolica.
Orbene, i due elementi che debbono contemporaneamente ricorrere
affinche' possa dirsi sussistente il nesso funzionale tra atto
atipico e funzione parlamentare sono il legame temporale fra
l'attivita' parlamentare e l'attivita' esterna, di modo che questa
assuma una finalita' divulgativa della prima, e la sostanziale
corrispondenza di significato tra opinioni espresse nell'esercizio di
funzioni parlamentari e atti esterni, non essendo sufficienti ne' una
mera comunanza di argomenti ne' un mero contesto politico cui esse
possano riferirsi (si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 317, n. 258
e n. 221 del 2006, n. 176 e n. 28 del 2005).
Nella specie, il requisito della sostanziale corrispondenza di
significato tra opinioni espresse nell'esercizio di funzioni
parlamentari e atti esterni si rivela del tutto carente, ove si
consideri che l'intervento svolto in Assemblea dal deputato era
esclusivamente incentrato sulla esigenza del confronto su temi tanto
delicati, e non faceva in alcun modo riferimento agli specifici
argomenti oggetto delle dichiarazioni rese dai due ginecologi nel
corso della trasmissione televisiva «Domenica in», ne', ovviamente,
alle critiche espresse da costoro (diciotto mesi dopo) nei confronti
del testo legislativo da approvare; mentre oggetto del procedimento
civile di risarcimento del danno dal quale ha avuto origine il
presente conflitto sono essenzialmente le accuse, rivolte dal
deputato nella intervista pubblicata dai quotidiani «La Repubblica» e
«Il Messaggero» l'8 dicembre 2003, di unilateralita' e falsita' della
informazione fornita nel corso della trasmissione televisiva alla
quale avevano partecipato i due ginecologi, che avevano per questo
adito la magistratura civile chiedendo il risarcimento dei danni
asseritamente subiti all'onore e alla reputazione.
Resta assorbita ogni altra considerazione relativa all'altro
requisito.
Le dichiarazioni contenute negli articoli di stampa a firma del
deputato non rientrano, pertanto, nell'esercizio della sua funzione
parlamentare e non sono garantite dall'insindacabilita'.
Conseguentemente, l'impugnata delibera della Camera dei deputati
ha violato l'art. 68, primo comma, della Costituzione, ledendo
percio' le attribuzioni dell'autorita' giudiziaria ricorrente, e deve
essere, pertanto, annullata.