ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 52,
comma 23, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), promosso con ordinanza del 14 giugno 2006 dal
Tribunale di Parma nel procedimento civile vertente tra Avanzini
Ilaria ed altri e la Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani
Sanitari Italiani (O.N.A.O.S.I.), iscritta al n. 597 del registro
ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 1, 1ª serie speciale, dell'anno 2007;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 4 giugno 2007 il giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 14 giugno 2006, il Tribunale di Parma, in
funzione del giudice del lavoro ha sollevato - in riferimento agli
articoli 3 e 23 della Costituzione - questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 52, comma 23, della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), - (recte:
dell'art. 2, lettera e), della legge 7 luglio 1901, n. 306,
Provvedimenti pel Collegio-convitto per gli orfani dei sanitari
italiani in Perugia), quale sostituita dall'art. 52, comma 23, della
legge n. 289 del 2002, il quale prevede il contributo obbligatorio di
tutti i sanitari iscritti agli ordini professionali italiani dei
farmacisti, medici chirurghi, odontoiatri e veterinari, nella misura
e con le modalita' di versamento stabilite dal consiglio di
amministrazione della Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani
Sanitari (ONAOSI), con regolamenti soggetti ad approvazione dei
ministeri vigilanti, ai sensi dell'art. 3, comma 2 del decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita
dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in
materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti
gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza).
Nel caso concreto, l'articolo 4 del regolamento ONAOSI
concernente la riscossione dei contributi obbligatori e volontari,
approvato con atto interministeriale del 31 luglio 2003, aveva
determinato l'entita' del contributo in funzione esclusiva dell'eta'
del soggetto obbligato. Il giudice rimettente denuncia la non
manifesta infondatezza della questione, in quanto la norma censurata,
in contrasto con l'articolo 23 Cost., non determina in via preventiva
ne' in termini sufficientemente precisi i criteri direttivi cui deve
ispirarsi il consiglio di amministrazione della Fondazione, senza che
sia possibile desumere aliunde detti criteri.
Secondo il giudice a quo, non valgono a superare le carenze della
norma censurata gli artt. 2 e 3 del decreto legislativo n. 509 del
1994, i quali attengono piuttosto alla gestione, in regime di
autonomia organizzativa e contabile dell'ente ed alla vigilanza
ministeriale, ne' l'art. 3, comma 12 della legge 8 agosto 1995,
n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), trattandosi di disposizioni che comunque
presuppongono criteri-limite per la determinazione originaria dei
contributi che non possono essere lasciati alla mera discrezionalita'
dell'ente interessato.
Secondo il rimettente la norma denunciata violerebbe anche
l'art. 3 Cost., dal momento che secondo l'art. 4 del regolamento di
riscossione dei contributi in questione la stessa entita' del
contributo, a parita' di anzianita' anagrafica, grava su tutti
indistintamente gli obbligati indipendentemente dal loro reddito.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita', o, comunque, per
l'infondatezza della questione.
Secondo la difesa erariale, l'ordinanza di rimessione, omettendo
ogni riferimento alla concreta determinazione dell'organo che ha
deliberato la misura del contributo, non consente di stabilire, in
concreto, se sia stato fatto, da parte di tale organo, un uso
ragionevole del potere discrezionale che la legge gli attribuisce per
la quantificazione dei contributi.
Parimenti inammissibile - a giudizio dell'Avvocatura - e' la
censura riguardante l'asserita violazione dell'art. 3 Cost., per
essere stato fissato il contributo di cui si tratta in ragione
soltanto dell'eta' anagrafica. Tale censura ha ad oggetto non la
legge, ma un regolamento, per sua natura non censurabile in questa
sede.
Nel merito, secondo la difesa erariale, la riserva di legge
disposta dall'art. 23 Cost. risulta pienamente soddisfatta dalla
norma censurata. La Fondazione ONAOSI rientra tra gli enti
previdenziali dei liberi professionisti privatizzati con il citato
d.lgs. 30 giugno 1994, n 509. La legge delega 24 dicembre 1993,
n. 537, aveva disposto (art. 1, comma 33) che la privatizzazione di
tali enti si realizzasse nelle forme dell'associazione o della
fondazione «con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa,
amministrativa e contabile, ferme restandone [.....] l'obbligatoria
iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle
categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti.».
In conclusione, secondo la difesa erariale, il potere impositivo
esercitato trova la sua fonte nella legge, in piena conformita' con
il dettato dell'art. 23 Cost., mentre l'eventuale erroneita' o
invalidita' della determinazione contributiva operata in concreto,
per difformita' rispetto ai principi di legge, potrebbe costituire
violazione non censurabile in sede di giudizio di legittimita'
costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Parma dubita, in riferimento agli artt. 3 e
23 della Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 2,
lettera e), della legge 7 luglio 1901, n. 306 (Provvedimenti pel
Collegio-convitto per gli orfani dei sanitari italiani in Perugia),
quale sostituita dall'art. 52, comma 23, della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), il quale prevede
che «Alle spese occorrenti per il mantenimento, l'educazione e
l'istruzione degli orfani e delle orfane di cui all'art. 1
concorreranno [...] tutti i sanitari iscritti agli ordini
professionali italiani nella misura stabilita dal consiglio di
amministrazione della fondazione che ne fissa misura e modalita' di
versamento con regolamenti soggetti ad approvazione dei ministeri
vigilanti, ai sensi dell'art. 3, comma 2 del decreto legislativo 30
giugno 1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1,
comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza)».
La disciplina dell'attivita' della Fondazione, al cui consiglio
di amministrazione e' rimessa la determinazione dei contributi,
risale alla legge 7 luglio 1901, n. 306 (Provvedimenti pel
Collegio-convitto per gli orfani dei sanitari italiani in Perugia).
L'oggetto dell'attivita' di tale ente e' sempre stato il
mantenimento, l'educazione e l'istruzione degli orfani bisognosi dei
medici, chirurghi, veterinari e farmacisti gravati di contributi
obbligatori (oltre che volontari). La misura di tali contributi - per
un primo periodo - e' stata stabilita direttamente da vari
provvedimenti di legge: dal decreto-legge luogotenenziale 27 ottobre
1918, n. 1725, convertito, con modificazioni, nella legge 4 ottobre
1920, n. 1476; dal regio decreto-legge, 27 settembre 1938, n. 1825,
convertito in blocco nella legge 2 giugno 1939, n. 739, ed infine
dalla legge 31 gennaio 1949, n. 21.
Solo con la legge n. 289 del 2002 la determinazione dei
contributi obbligatori e' stata affidata all'iniziativa del Consiglio
di amministrazione della Fondazione mediante regolamenti soggetti ad
approvazione interministeriale. E cio', per effetto dell'avvenuta
privatizzazione dell'ente stabilita dalla legge 24 dicembre 1993,
n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), dalla cui delega
ha tratto origine il decreto legislativo n. 509 del 1994. Nel fissare
i principi ed i criteri direttivi della privatizzazione degli enti
previdenziali, tra i quali l'ONAOSI, l'art. 1, comma 33, lettera a),
numero 4, della legge n. 537 del 1993 disponeva che essa si
realizzasse nelle forme dell'associazione o della fondazione «con
garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e
contabile, ferme restandone [.....] l'obbligatorieta' della
iscrizione e della contribuzione agli stessi degli appartenenti alle
categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti».
L'art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 509 del 1994
prevede quali criteri ispiratori dello statuto e del regolamento da
adottarsi a cura degli enti previdenziali privatizzati: a) la
«trasparenza nei rapporti con gli iscritti e composizione degli
organi collegiali, fermi restando i vigenti criteri di composizione
degli organi stessi cosi' come previsti dagli attuali ordinamenti»;
b) la «determinazione dei requisiti per l'esercizio dell'attivita'
istituzionale, con particolare riferimento all'onorabilita' e
professionalita' dei componenti degli organi collegiali e, comunque,
dei responsabili dell'associazione o fondazione»; c) la «previsione
di una riserva legale, al fine di assicurare la continuita'
nell'erogazione delle prestazioni in misura non inferiore a cinque
annualita' dell'importo delle pensioni in essere».
L'art. 2 dello stesso decreto legislativo, dopo aver riconosciuto
agli enti trasformati in associazioni o fondazioni «autonomia
gestionale, organizzativa e contabile, nel rispetto dei principi
stabiliti dal presente articolo nei limiti fissati dalle disposizioni
del presente decreto in relazione alla natura pubblica dell'attivita'
svolta» (comma 1), stabilisce che «La gestione economico-finanziaria
deve assicurare l'equilibrio di bilancio mediante l'adozione di
provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio
tecnico da redigersi con periodicita' almeno triennale» (comma 2). In
caso di disavanzo economico-finanziario, con decreto del Ministro del
lavoro e della previdenza sociale, di concerto con gli altri ministri
indicati nel successivo art. 3, comma 1, «si provvede alla nomina di
un commissario straordinario, il quale adotta i provvedimenti
necessari per il riequilibrio della gestione» (comma 4).
Il successivo art. 3 specifica che la vigilanza sulle
associazioni o fondazioni, affidata al Ministero del lavoro e della
previdenza sociale, al Ministero del tesoro, nonche' ad altri
Ministeri competenti, si esercita attraverso l'approvazione degli
statuti e dei regolamenti degli enti in questione, nonche' delle
«delibere in materia di contributi e prestazioni» (comma 2, lett. a)
e b) e puo' essere preceduta dalla formulazione di specifici rilievi
dei quali gli organi devono tener conto nella propria «motivata
decisione definitiva» (comma 3).
Successivamente la legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare) all'art. 3,
comma 12, nel delineare specificamente le sfere di autonomia
normativa e gestionale degli enti previdenziali privatizzati, ha
disposto che in esito alle risultanze del bilancio tecnico e in
attuazione di quanto previsto dall'art. 2, comma 2 del d.lgs. n. 509
del 1994, «sono adottati dagli enti medesimi provvedimenti di
variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei
coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione
del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro-rata
in relazione alle anzianita' gia' maturate rispetto alla introduzione
delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti».
2. - Secondo il giudice rimettente, la norma censurata si pone in
contrasto con l'art. 23 della Costituzione perche', in assenza di
ogni indicazione sui criteri per la determinazione dei contributi
obbligatori, viola la riserva di legge relativa alle prestazioni
patrimoniali imposte. Inoltre, il contributo, cosi' come in concreto
quantificato dall'art. 4 del regolamento ONAOSI concernente la
riscossione dei contributi obbligatori e volontari, approvato con
l'atto interministeriale 31 luglio 2003, collide con il principio di
uguaglianza dettato dall'art. 3 della Costituzione, atteso che esso
viene posto a carico di tutti i soggetti obbligati in base al solo
criterio dell'eta' anagrafica e senza alcun riguardo ai redditi di
ciascuno di essi.
3. - Preliminarmente, dev'essere disattesa l'eccezione di
inammissibilita' per difetto di rilevanza, sollevata dall'Avvocatura
dello Stato in relazione alla carenza, nell'ordinanza di rimessione,
di ogni riferimento alla concreta determinazione dell'organo che ha
deliberato la misura del contributo, il che non consentirebbe di
verificare, in concreto, l'uso ragionevole del potere discrezionale
che la legge gli attribuisce per la quantificazione dei contributi.
Dal tenore dell'ordinanza di rimessione emerge chiaramente che le
somme richieste ai ricorrenti del giudizio principale trovano origine
nel precitato regolamento adottato dal consiglio di amministrazione
della Fondazione resistente, emanato in attuazione della legge della
cui legittimita' costituzionale si dubita.
4. - La questione e' fondata.
Ai sensi della norma denunciata, la determinazione del contributo
imposto ai sanitari iscritti agli ordini professionali italiani dei
farmacisti, dei medici chirurghi, degli odontoiatri e dei veterinari,
spetta al consiglio di amministrazione della Fondazione ONAOSI, che
ne fissa l'entita' e le modalita' di versamento con regolamenti
soggetti ad approvazione del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, di concerto col Ministero del tesoro e degli altri Ministeri
competenti ad esercitare la vigilanza per gli enti previdenziali
privatizzati ai sensi dell'art. 3, comma 2, del d.lgs n. 509 del
1994.
Non v'e' dubbio che ai contributi in esame, siccome determinati
con atto unilaterale, alla cui adozione non concorre la volonta' del
privato, sia da attribuire la natura di prestazioni patrimoniali
obbligatoriamente imposte, come tali soggette alla garanzia dettata
dall'articolo 23 Cost.
Tale parametro, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, configura una riserva di legge di carattere «relativo», nel
senso che essa deve ritenersi rispettata anche in assenza di una
espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli
sufficienti a delimitare l'ambito di discrezionalita'
dell'amministrazione (sentenza n. 67 del 1973 e n. 507 del 1988)
purche' la concreta entita' della prestazione imposta sia chiaramente
desumibile dagli interventi legislativi che riguardano l'attivita'
dell'amministrazione (sentenze n. 507 del 1988, n. 182 del 1994,
n. 180 del 1996, n. 105 del 2003).
Cosi' individuata la portata della riserva di legge posta
dall'art. 23 Cost., appare evidente che la disciplina legislativa
sugli obblighi contributivi posti dalla norma denunciata, esaminata
nel contesto dei dati normativi citati, non risponde ai requisiti
indicati dalla richiamata giurisprudenza costituzionale.
In particolare, venuto meno ogni collegamento con le fonti
legislative succedutesi sino al 1949, la norma censurata, pur
contenendo l'identificazione dei soggetti tenuti alla prestazione,
nonche' del modello procedimentale cui la Fondazione deve uniformare
la propria attivita', si limita a confermare l'obbligatorieta' dei
contributi previdenziali, che continuano ad esser posti a carico dei
medesimi soggetti professionali anche dopo la privatizzazione
dell'ente impositore, senza offrire alcun elemento, neanche
indiretto, idoneo ad individuare criteri adeguati alla concreta
quantificazione e distribuzione degli oneri imposti ai soggetti sopra
menzionati.
Invero, i controlli previsti nel corso della procedura di
approvazione dei contributi riguardano gli aspetti gestionali e di
bilancio, mentre restano completamente in ombra le valutazioni
sull'entita' dei contributi obbligatori (come pure dei relativi
aggiornamenti). Il risultato e' che non si comprende in quale modo i
precitati criteri e limiti possano essere ricavati da procedure di
controllo ministeriale mirante a tutt'altro fine.
Per tali ragioni, la questione di legittimita' sollevata dal
Tribunale rimettente, in riferimento all'art. 23 della Costituzione,
e' fondata.
5. - Resta assorbita la questione sollevata al riferimento art. 3
della Costituzione.