ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 13,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), come sostituito dall'art. 1 della
legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante
disposizioni urgenti in materia di immigrazione), promossi con
ordinanze del 19 gennaio 2005 dal Tribunale di Gorizia, dell'11 marzo
2005 dal Tribunale di Trieste, del 31 marzo 2005 dal Tribunale di
Gorizia, del 23 aprile 2005 dal Tribunale di Trieste e del 30 marzo
2005 dal Tribunale di Gorizia, rispettivamente iscritte ai nn. 242,
314, 318, 437 e 462 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 19, 25, 26, 38 e 39, 1ª
serie speciale, dell'anno 2005;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 23 maggio 2007 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Ritenuto che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica,
con ordinanza del 19 gennaio 2005 (r.o. n. 242 del 2005), ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13,
comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero) - come sostituito dall'art. 1
della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante
disposizioni urgenti in materia di immigrazione) - nella parte in cui
prevede la pena minima della reclusione pari ad un anno per lo
straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la
speciale autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il giudice rimettente - investito del procedimento a
carico del cittadino di uno Stato all'epoca non appartenente
all'Unione europea, accusato d'essere rientrato nel territorio
nazionale, dopo un precedente provvedimento di espulsione, senza la
prescritta autorizzazione speciale - e' chiamato a valutare una
richiesta congiunta di applicazione della pena ai sensi dell'art. 444
del codice di procedura penale;
che secondo lo stesso rimettente la sanzione concordata tra
le parti, pur computata a partire dal minimo edittale e con la
massima possibile estensione delle riduzioni connesse alle attenuanti
generiche ed al rito, sarebbe sproporzionata per eccesso rispetto
alla gravita' effettiva del fatto contestato;
che il Tribunale rileva come la norma censurata sia stata
modificata in sede di conversione del decreto-legge 14 settembre
2004, n. 241 (Disposizioni urgenti in materia di immigrazione),
contestualmente all'analogo intervento compiuto sull'art. 14,
comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, che il legislatore avrebbe
attuato, dopo la sentenza di questa Corte n. 223 del 2004, a fini di
nuova legittimazione dell'arresto obbligatorio per il reato di
indebito trattenimento dello straniero nel territorio nazionale;
che, in particolare, a fronte d'un provvedimento che aveva
stabilito l'illegittimita' della previsione di arresto concernente un
reato per il quale non avrebbe potuto essere successivamente
applicata una misura cautelare, pur senza attingere il comma 13
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, il legislatore avrebbe
trasformato la relativa contravvenzione in un delitto punito con la
reclusione fino a quattro anni con uno scopo «evidentemente
preventivo rispetto ad eventuali censure di incostituzionalita», nel
contempo sostituendo l'originaria previsione dell'arresto in
flagranza con quella dell'arresto obbligatorio, anche fuori dai casi
di flagranza;
che dunque, a parere del rimettente, il marcato inasprimento
della sanzione per il reato di indebito reingresso non sarebbe
connesso alle caratteristiche sostanziali del fenomeno criminoso,
rimaste invariate, ed avrebbe quindi alterato la necessaria
proporzione tra pena edittale e disvalore della condotta incriminata,
con conseguente lesione del principio di uguaglianza e del principio
di necessaria finalizzazione rieducativa della pena;
che l'intervento riformatore sulla norma censurata, secondo
il Tribunale, sarebbe privo di congruenza perfino rispetto alle
ragioni giustificatrici emerse nel corso dei lavori parlamentari, non
solo per la riferibilita' della sentenza n. 223 del 2004 di questa
Corte ad una diversa fattispecie di reato, ma anche, e soprattutto,
perche' l'obiettivo di consentire l'applicazione di una misura
cautelare dopo l'arresto avrebbe potuto essere raggiunto con la
fissazione a quattro anni del valore massimo di pena, senza indicare
un minimo tanto elevato da impedire, nei casi di minor gravita',
l'irrogazione o l'applicazione di una pena proporzionata;
che la carenza di proporzionalita' sarebbe evidenziata anche
dal raffronto tra la pena prevista per l'indebito reingresso e quella
comminata per fattispecie che avrebbero natura similare, perche'
anch'esse pertinenti a forme di disobbedienza nei confronti di un
ordine dell'autorita';
che il Tribunale richiama, a questo proposito, l'art. 650 del
codice penale (recante la rubrica «Inosservanza dei provvedimenti
dell'Autorita»), ove la pena dell'arresto fino a tre mesi e'
alternativa ad una sanzione pecuniaria, e l'art. 2 della legge
27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle
persone pericolose per la sicurezza), concernente la contravvenzione
al foglio di via obbligatorio, punita con l'arresto da uno a sei
mesi;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 31 maggio 2005, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata;
che infatti, con le variazioni introdotte per il trattamento
sanzionatorio dell'indebito reingresso nel territorio dello Stato, il
legislatore avrebbe ragionevolmente esercitato la propria
discrezionalita', in coerenza con l'analogo intervento sulla
fattispecie di cui all'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del
1998, ed in corrispondenza con la gravita' dei fatti considerati;
che l'asserita sproporzione della pena non potrebbe essere
dimostrata, d'altro canto, mediante il raffronto con le sanzioni
previste dall'art. 650 cod. pen. o dall'art. 2 della legge n. 1423
del 1956, poiche' la norma censurata, a differenza dei tertia
comparationis evocati dal rimettente, si caratterizzerebbe per la
complessita' e rilevanza degli interessi tutelati, tra i quali
l'efficienza della politica di controllo dei flussi migratori e
l'osservanza dei vincoli internazionali assunti in materia;
che il Tribunale di Trieste in composizione monocratica, con
ordinanza dell'11 marzo 2005 (r.o. n. 314 del 2005), ha sollevato -
in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286
del 1998, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 271 del 2004,
nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro
anni per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato
senza la speciale autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il rimettente, chiamato a valutare una richiesta
congiunta di applicazione della pena ex art. 444 cod. proc. pen. per
una fattispecie di indebito reingresso nel territorio nazionale,
ritiene che i valori edittali della sanzione siano sproporzionati,
per eccesso, rispetto al disvalore del fatto contestato;
che, secondo il Tribunale, la discrezionalita' legislativa
deve essere esercitata secondo criteri di ragionevolezza, con la
conseguente necessita', sul piano delle scelte sanzionatorie, di
assicurare una proporzione fra la previsione di pena e l'offesa
recata dalle condotte incriminate, tale da escludere che la punizione
produca, per l'individuo aggressore e per i suoi diritti
fondamentali, danni «sproporzionatamente maggiori dei vantaggi
ottenuti (o da ottenere)» in termini di tutela del bene protetto;
che proprio una siffatta sproporzione, a parere del
rimettente, segna la disciplina dell'indebito reingresso dopo la
riforma attuata con la legge n. 271 del 2004, in quanto l'odierno
minimo edittale della pena risulta fissato nella stessa misura del
precedente massimo, senza che emerga, neppure dai lavori
parlamentari, una giustificazione sostanziale dell'inasprimento;
che la rottura della corrispondenza tra disvalore del fatto e
trattamento sanzionatorio risulterebbe evidente, sempre secondo il
giudice a quo, considerando che la norma censurata prevede sanzioni
identiche a quelle comminate nella prima parte del comma 13-bis dello
stesso art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, sebbene tale norma
riguardi l'indebito reingresso dopo un provvedimento espulsivo
adottato dal giudice, cioe' un fatto piu' grave di quello in
considerazione, perche' presuppone che un reato sia stato commesso o
almeno che sia stato aperto, nei confronti dell'espulso, un
procedimento penale;
che l'entita' della sanzione edittale pregiudicherebbe non
solo il valore costituzionale dell'uguaglianza, ma anche l'effettiva
capacita' della pena di operare per la rieducazione del condannato,
essendo funzionali in tal senso solo le sanzioni proporzionate al
fatto, mentre, nella specie, la commisurazione sarebbe stata
disancorata dagli ordinari parametri di riferimento, ed operata al
solo fine di introdurre, per il reato in questione, un piu' severo
trattamento processuale (con la previsione dell'arresto
obbligatorio);
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio con atto depositato il 12 luglio 2005, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata;
che, infatti, con le variazioni introdotte per il trattamento
sanzionatorio dell'indebito reingresso nel territorio dello Stato, il
legislatore avrebbe ragionevolmente esercitato la propria
discrezionalita', in coerenza con l'analogo intervento sull'art. 14,
comma 5-ter, del testo unico in materia di immigrazione, ed in
corrispondenza con la gravita' dei fatti considerati;
che la denunciata carenza di proporzionalita' della pena
prevista dalla norma censurata, d'altra parte, non potrebbe essere
dimostrata mediante il raffronto con l'identica pena comminata nel
comma 13-bis dello stesso testo unico, dato che l'assunto d'una
differente gravita' della condotta a seconda che la pregressa
espulsione sia stata disposta dall'autorita' giudiziaria o da quella
amministrativa sarebbe privo di ogni giustificazione razionale;
che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con
ordinanza del 31 marzo 2005 (r.o. n. 318 del 2005), ha sollevato - in
riferimento agli artt. 2, 3, 10 e 27, terzo comma, Cost. - questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.lgs.
n. 286 del 1998, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 271 del
2004, nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per
un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello
Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il rimettente, investito del procedimento relativo
all'indebito reingresso nel territorio nazionale di uno straniero di
cittadinanza (all'epoca) extracomunitaria, e chiamato a valutare una
richiesta congiunta di applicazione della pena ai sensi dell'art. 444
cod. proc. pen., ritiene che la sanzione concordata tra le parti, pur
corrispondendo al minimo edittale, sia sproporzionata per eccesso
rispetto alla gravita' effettiva del fatto contestato;
che, secondo il Tribunale, l'esercizio razionale della
discrezionalita' legislativa impone congruenza tra i vantaggi sociali
assicurati mediante la comminatoria della pena ed i danni che la
conseguente irrogazione provoca per i diritti fondamentali del
condannato;
che detta congruenza, a parere del giudice a quo, e'
necessaria affinche' la pena, fin dalla fase dell'astratta
determinazione dei valori edittali, possa esplicare un'efficacia
rieducativa;
che invece, nel caso di specie, la sanzione sarebbe stata
determinata dal legislatore senza alcun riguardo ai profili
sostanziali del fatto, volendosi piuttosto assicurare, pur dopo la
citata sentenza n. 223 del 2004, un severo trattamento processuale
per i reati in materia di immigrazione (ed in particolare l'arresto
obbligatorio);
che le nuove scelte sanzionatorie, secondo il Tribunale,
sarebbero esorbitanti perfino con riguardo alla finalita' dichiarata
e perseguita dal legislatore, dato che l'applicabilita' di una misura
cautelare personale per il reato de quo, necessaria per rendere
ammissibile un precedente arresto, avrebbe potuto essere assicurata
fissando in quattro anni il limite edittale massimo per la
reclusione, senza necessita' di prevedere un valore minimo pari ad un
anno;
che la norma censurata violerebbe l'art. 3 Cost., oltre che
per il difetto di ragionevolezza, anche per l'indebita
discriminazione istituita tra cittadini comunitari e soggetti
extracomunitari, posto che i primi, quando violano provvedimenti
amministrativi dati per ragioni di ordine pubblico, sono puniti con
blande sanzioni contravvenzionali (come accade nei casi previsti
dall'art. 650 cod. pen. e dall'art. 2 della legge n. 1423 del 1956),
mentre gli stranieri extracomunitari, per un comportamento che il
rimettente considera assimilabile, sono puniti con le sanzioni ben
piu' severe della norma oggetto di censura;
che il rimettente prospetta anche ulteriori violazioni del
terzo comma dell'art. 27 Cost., dato che la sanzione penale verrebbe
applicata, nei casi in esame, «in mancanza di soggettivita' criminale
da rieducare», e che sarebbe comunque irragionevole dispiegare
attivita' istituzionalmente deputate al reinserimento sociale per
soggetti cui l'ordinamento preclude, in via definitiva, ogni
possibilita' di soggiorno nel territorio dello Stato e dell'Unione
europea;
che sarebbero infine violati, sempre a parere del rimettente,
gli artt. 2 e 10 Cost., che garantiscono i «diritti inviolabili
dell'uomo tra i quali rientra evidentemente il diritto alla liberta'
individuale», non essendo dubitabile che, «in ragione dell'art. 10
della Costituzione, tali principi fondamentali spieghino piena
vigenza anche nei confronti degli stranieri presenti nel territorio
della Repubblica»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio con atto depositato il 12 luglio 2005, chiedendo, mediante
la prospettazione degli argomenti gia' illustrati con riguardo ai
precedenti atti di costituzione, che la questione sia dichiarata
infondata;
che il Tribunale di Trieste in composizione monocratica, con
ordinanza del 23 aprile 2005 (r.o. n. 437 del 2005), ha sollevato -
in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286
del 1998, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 271 del 2004,
nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per un
anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato
senza la speciale autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il rimettente - chiamato a valutare una richiesta
congiunta di applicazione della pena, ai sensi dell'art. 444 cod.
proc. pen., per una fattispecie di indebito reingresso - ritiene che
la sanzione concordata tra le parti, pur corrispondendo al minimo
edittale, sia sproporzionata per eccesso rispetto alla gravita'
effettiva del fatto contestato;
che l'ordinanza di rimessione e' argomentata mediante
citazione testuale ed integrale della motivazione del provvedimento
adottato dal Tribunale di Gorizia in data 19 gennaio 2005 (r.o.
n. 242 del 2005), gia' sopra riassunta;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio con atto depositato l'11 ottobre 2005, proponendo
osservazioni e conclusioni analoghe a quelle prospettate riguardo
alla citata ordinanza n. 242 del 2005;
che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con
ordinanza del 30 marzo 2005 (r.o. n. 462 del 2005), ha sollevato - in
riferimento agli artt. 2, 3, 10 e 27, terzo comma, Cost. - questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.lgs.
n. 286 del 1998, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 271 del
2004, nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per
un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello
Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il rimettente, il quale procede con rito direttissimo nei
confronti di una cittadina extracomunitaria accusata del reato di
indebito reingresso, ritiene integrata la prova del fatto contestato
ma reputa che la sanzione da irrogare, pur nel suo minimo valore, sia
sproporzionata per eccesso rispetto alla gravita' effettiva del fatto
medesimo;
che, secondo il Tribunale, l'esercizio razionale della
discrezionalita' legislativa imporrebbe congruenza tra i vantaggi
sociali assicurati mediante la comminatoria della pena e i danni che
la conseguente irrogazione determina per i diritti fondamentali del
condannato, e detta congruenza sarebbe necessaria affinche' la stessa
pena, fin dalla fase dell'astratta quantificazione, possa esplicare
un'efficacia rieducativa;
che invece nel caso di specie, a parere del rimettente, la
sanzione sarebbe stata determinata senza alcun riguardo ai profili
sostanziali del fatto, volendosi piuttosto assicurare, pur dopo la
sentenza di questa Corte n. 223 del 2004, un severo trattamento
processuale per i reati in materia di immigrazione (ed in particolare
l'arresto obbligatorio, che per altro non era previsto riguardo alla
fattispecie di indebito reingresso);
che le nuove scelte sanzionatorie, secondo il Tribunale,
sarebbero esorbitanti perfino con riguardo alla finalita' perseguita
dal legislatore, dato che l'applicabilita' di una misura cautelare
personale, necessaria per rendere ammissibile un precedente arresto,
avrebbe potuto essere assicurata fissando in quattro anni il limite
massimo della reclusione, senza necessita' di prevedere un valore
minimo pari ad un anno;
che la norma censurata violerebbe l'art. 3 Cost., oltre che
per l'intrinseca irragionevolezza, per l'indebita discriminazione
istituita tra cittadini comunitari e soggetti extracomunitari, posto
che i primi, quando violano provvedimenti amministrativi dati per
ragioni di ordine pubblico, sono puniti con blande sanzioni
contravvenzionali (come accade nei casi previsti dall'art. 650 cod.
pen. e dall'art. 2 della legge n. 1423 del 1956), mentre gli
stranieri extracomunitari, per un comportamento che il rimettente
considera assimilabile, sono puniti con le sanzioni ben piu' severe
della norma oggetto di censura;
che sarebbero infine violati, sempre a parere del rimettente,
gli artt. 2 e 10 Cost., che garantiscono i «diritti inviolabili
dell'uomo tra i quali rientra evidentemente il diritto alla liberta'
individuale», non potendosi negare che, «in ragione dell'art. 10
della Costituzione, tali principi fondamentali spieghino piena
vigenza anche nei confronti degli stranieri presenti nel territorio
della Repubblica»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio con atto depositato il 18 ottobre 2005, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata per le ragioni gia' esposte con i
precedenti atti di intervento.
Considerato che i Tribunali di Gorizia e Trieste, con quattro
delle ordinanze indicate in epigrafe (r.o. numeri 242, 318, 437 e 462
del 2005), hanno sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo
comma, della Costituzione - questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) - come
sostituito dall'art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di
immigrazione) - nella parte in cui prevede la pena minima della
reclusione pari ad un anno per lo straniero espulso che rientri nel
territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro
dell'interno;
che la stessa norma e' stata censurata, dal solo Tribunale di
Gorizia, anche con riferimento agli artt. 2 e 10 Cost. (r.o. numeri
318 e 462 del 2005);
che il Tribunale di Trieste, con ordinanza dell'11 marzo 2005
(r.o. n. 314 del 2005), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e
27, terzo comma, Cost. - questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito
dall'art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede
la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero
espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale
autorizzazione del Ministro dell'interno;
che tutte le questioni indicate riguardano l'asserita
sproporzione per eccesso del trattamento sanzionatorio previsto dalla
medesima norma incriminatrice, di talche' puo' disporsi la riunione
dei relativi giudizi;
che, in epoca successiva alle ordinanze di rimessione, la
norma incriminatrice e' stata modificata dall'art. 2, comma 1,
lettera c) del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (Attuazione
della direttiva 2003/1986/CE relativa al diritto di ricongiungimento
familiare);
che il divieto per lo straniero espulso di far rientro nel
territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro
dell'interno non opera piu', in ragione della riforma, riguardo a
coloro per i quali sia stato autorizzato il ricongiungimento
familiare ai sensi dell'art. 29 del d.lgs. n. 286 del 1998, sempre
che la pregressa espulsione sia stata disposta dal prefetto in
applicazione delle lettere a) o b) del comma 2 dell'art. 13 dello
stesso t.u. in materia di immigrazione;
che l'inserimento nella fattispecie incriminatrice di un
ulteriore presupposto negativo della condotta ha modificato la
fisionomia del comportamento delittuoso, limitando la rilevanza
penale del reingresso ai soli casi in cui lo straniero
precedentemente espulso non abbia conseguito ne' la speciale
autorizzazione ministeriale ne' l'autorizzazione al ricongiungimento;
che la nuova disciplina e' suscettibile di applicazione ai
fatti commessi in epoca antecedente alla riforma, secondo il disposto
del secondo comma dell'art. 2 del codice penale;
che, pertanto, gli atti devono essere restituiti ai giudici
rimettenti affinche' procedano ad una nuova valutazione della
rilevanza delle questioni, posto che le disposizioni sul trattamento
sanzionatorio presuppongono, per la relativa applicazione, un
giudizio di perdurante rilievo penale delle condotte contestate.