ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 4-bis,
4-ter, 4-sexies, 4-septies, 4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies,
4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, 4-vicies bis e 4-vicies ter,
commi 27, 28, 29 e 30, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272
(Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le
prossime Olimpiadi invernali, nonche' la funzionalita'
dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il
recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), nel
testo integrato dalla relativa legge di conversione 21 febbraio 2006,
n. 49, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Lazio,
Emilia-Romagna, Liguria, Piemonte ed Umbria, notificati il 27 ed il
28 aprile 2006, depositati in cancelleria il 3 ed il 5 maggio 2006 ed
iscritti ai numeri da 58 a 63 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2007 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Leopoldo Di Bonito per la Regione Lazio, Giandomenico Falcon per le
Regioni Emilia-Romagna e Liguria, Anita Ciavarra per la Regione
Piemonte, Giovanni Tarantini per la Regione Umbria e l'avvocato dello
Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana ha promosso, con ricorso notificato il
27 aprile 2006 e depositato il successivo 3 maggio (reg. ric. n. 58
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali,
nonche' la funzionalita' dell'Amministrazione dell'interno.
Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e
modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, in riferimento agli
artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione ed al principio di
leale collaborazione.
1.1. - Preliminarmente, la Regione Toscana sottolinea come le
norme impugnate siano state inserite nel decreto-legge n. 272 del
2005 solo in sede di conversione ad opera della legge n. 49 del 2006,
senza essere state «sottoposte all'esame della Conferenza
Stato-Regioni per l'espressione del parere di competenza». La
ricorrente, muovendo dalla premessa che si versi in materie di
competenza regionale - segnatamente «tutela della salute» e
«organizzazione del servizio sanitario regionale» - ritiene che fosse
obbligatorio acquisire il suddetto parere ai sensi dell'art. 2,
comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione
ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali).
La difesa regionale sottolinea l'importanza del parere della
Conferenza con riferimento, in particolare, a quanto stabilito
dall'art. 4-quinquiesdecies, ove sono fissati i «livelli essenziali
relativi alla liberta' di scelta dell'utente e ai requisiti per
l'autorizzazione delle strutture private»; tale previsione avrebbe
dovuto essere preceduta dall'intesa con le Regioni, anche alla luce
di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 88
del 2003.
Da quanto detto deriverebbe la violazione degli artt. 5, 117 e
118 Cost., «anche in riferimento all'art. 2 del d.lgs. n. 281 del
1997, sotto il profilo della lesione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni».
1.2. - La Regione procede, quindi, ad illustrare i motivi di
censura dell'art. 4-quaterdecies, il quale stabilisce che «1.
L'articolo 113 del testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e'
sostituito dal seguente:
"Art. 113. - (Competenze delle regioni e delle province
autonome). - 1. Le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano disciplinano l'attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione delle tossicodipendenze nel rispetto dei principi di
cui al presente testo unico, ed in particolare dei seguenti principi:
a) le attivita' di prevenzione e di intervento contro l'uso
di sostanze stupefacenti o psicotrope siano esercitate secondo
uniformi condizioni di parita' dei servizi pubblici per l'assistenza
ai tossicodipendenti e delle strutture private autorizzate dal
Servizio sanitario nazionale;
b) i servizi pubblici per le tossicodipendenze e le strutture
private che esercitano attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione nel settore, devono essere in possesso dei requisiti
strutturali, tecnologici, organizzativi e funzionali di cui
all'articolo 116;
c) la disciplina dell'accreditamento istituzionale dei
servizi e delle strutture, nel rispetto dei criteri di cui
all'articolo 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni, garantisce la parita' di accesso
ai servizi ed alle prestazioni erogate dai servizi pubblici e dalle
strutture private accreditate;
d) ai servizi e alle strutture autorizzate, pubbliche e
private, spettano, tra l'altro, le seguenti funzioni:
1) analisi delle condizioni cliniche, socio-sanitarie e
psicologiche del tossicodipendente anche nei rapporti con la
famiglia;
2) controlli clinici e di laboratorio necessari per
accertare lo stato di tossicodipendenza effettuati da strutture
pubbliche accreditate per tali tipologie di accertamento;
3) individuazione del programma farmacologico o delle
terapie di disintossicazione e diagnosi delle patologie in atto, con
particolare riguardo alla individuazione precoce di quelle correlate
allo stato di tossicodipendenza;
4) elaborazione, attuazione e verifica di un programma
terapeutico e socio-riabilitativo, nel rispetto della liberta' di
scelta del luogo di trattamento di ogni singolo utente;
5) progettazione ed esecuzione in forma diretta o indiretta
di interventi di informazione e prevenzione"».
A parere della ricorrente la norma richiamata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 Cost. «anche in relazione»
all'art. 6, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica). In particolare, la difesa
regionale osserva che il citato art. 4-quaterdecies, «nel disporre un
regime di parita' fra strutture pubbliche e private, affida alle
strutture private tutti i compiti che, in base alle previgenti
disposizioni in materia erano, viceversa, riservate alle strutture
del servizio pubblico». Sarebbe in tal modo sancito «l'ingresso
diretto nelle strutture private, non solo autorizzate ma anche
accreditate», le quali, «senza alcun filtro di medici o di strutture
del Servizio sanitario nazionale, vengono abilitate a fare sia la
diagnosi sia la programmazione riabilitativa sia l'esecuzione dei
programmi dei soggetti che ad essi si rivolgano».
Gli artt. 117 e 118 Cost. sarebbero violati in quanto la norma
impugnata comprimerebbe «la funzione normativa e di programmazione
delle attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze», di competenza delle Regioni. Inoltre, su queste
ultime graverebbe «la spesa per le prestazioni decise dalle stesse
strutture private che riceveranno poi il corrispettivo per le
prestazioni erogate», con conseguente violazione dell'art. 119 Cost.
1.3. - L'art. 4-quinquiesdecies e' impugnato, invece, per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., oltre che del principio
di leale collaborazione, come gia' detto al punto 1.1.
La norma censurata stabilisce che «1. L'articolo 116 del testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e' sostituito dal seguente:
«Art. 116 (Livelli essenziali relativi alla liberta' di
scelta dell'utente e ai requisiti per l'autorizzazione delle
strutture private). - 1. Le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano assicurano, quale livello essenziale delle prestazioni
ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, la liberta' di scelta di ogni singolo utente
relativamente alla prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze. La realizzazione di strutture e l'esercizio di
attivita' sanitaria e socio-sanitaria a favore di soggetti
tossicodipendenti o alcooldipendenti e' soggetta ad autorizzazione ai
sensi dell'articolo 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni.
2. L'autorizzazione alla specifica attivita' prescelta e'
rilasciata in presenza dei seguenti requisiti minimi, che
rappresentano livelli essenziali ai sensi dell'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione:
a) personalita' giuridica di diritto pubblico o privato o
natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli
articoli 12 e seguenti del codice civile;
b) disponibilita' di locali e attrezzature adeguate al tipo
di attivita' prescelta;
c) personale dotato di comprovata esperienza nel settore di
attivita' prescelto;
d) presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle
figure professionali del medico con specializzazioni attinenti alle
patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e
perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o
dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e
dell'infermiere professionale, qualora l'attivita' prescelta sia
quella di diagnosi della tossicodipendenza;
e) presenza numericamente adeguata di educatori,
professionali e di comunita', supportata dalle figure professionali
del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la
specifica attivita' prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti.
3. Il diniego di autorizzazione deve essere motivato con espresso
riferimento alle normative vigenti o al possesso dei requisiti minimi
di cui al comma 2.
4. Le regioni e le province autonome stabiliscono le modalita' di
accertamento e certificazione dei requisiti indicati dal comma 2 e le
cause che danno luogo alla sospensione o alla revoca
dell'autorizzazione.
5. Il Governo attua le opportune iniziative in sede
internazionale e nei rapporti bilaterali per stipulare accordi
finalizzati a promuovere e supportare le attivita' e il funzionamento
dei servizi istituiti da organizzazioni italiane in Paesi esteri per
il trattamento e la riabilitazione dei tossicodipendenti.
6. L'autorizzazione con indicazione delle attivita' prescelte e'
condizione necessaria oltre che per l'ammissione all'accreditamento
istituzionale e agli accordi contrattuali di cui all'articolo 117,
per:
a) lo svolgimento dei compiti di cui all'articolo 114;
b) l'accesso ai contributi di cui agli articoli 128 e 129;
c) la stipula con il Ministero della giustizia delle
convenzioni di cui all'articolo 96 aventi ad oggetto l'esecuzione
dell'attivita' per la quale e' stata rilasciata l'autorizzazione.
7. Fino al rilascio delle autorizzazioni ai sensi del presente
articolo sono autorizzati all'attivita' gli enti iscritti negli albi
regionali e provinciali.
8. Presso il Ministero della giustizia e' tenuto l'elenco delle
strutture private autorizzate e convenzionate, con indicazione
dell'attivita' identificata quale oggetto della convenzione. L'elenco
e' annualmente aggiornato e comunicato agli uffici giudiziari.
9. Per le finalita' indicate nel comma 1 dell'articolo 100 del
testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, le regioni e le
province autonome di cui al comma 1 sono abilitate a ricevere
erogazioni liberali fatte ai sensi del comma 2, lettera a), del
suddetto articolo. Le regioni e le province autonome ripartiscono le
somme percepite tra gli enti di cui all'articolo 115, secondo i
programmi da questi presentati ed i criteri predeterminati dalle
rispettive assemblee"».
1.3.1. - La Regione Toscana ritiene che il comma 6 della citata
disposizione, la' dove prevede che la sola autorizzazione (senza
l'accreditamento, «in ordine al quale alle Regioni sono lasciati
maggiori spazi di autonomia legislativa ed amministrativa») consenta
lo svolgimento di una serie di compiti, sia lesivo delle competenze
legislative regionali ed in particolare di quella esclusiva in
materia di assistenza sociale.
Sarebbe, inoltre, compressa «l'attivita' di programmazione
regionale in materia di prevenzione, cura e riabilitazione degli
stati di tossicodipendenza in quanto il legislatore nazionale, dopo
aver deciso quali siano i soggetti pubblici e privati - diversi dagli
organismi del servizio sanitario nazionale - abilitati ad operare nel
settore delle tossicodipendenze e quali, amplissimi, compiti siano
dagli stessi svolti [...], fissa in modo dettagliato i requisiti,
soggettivi ed oggettivi, che tali soggetti devono possedere
[art. 116, comma 2, lettere a), b), c), d), e)]».
In definitiva, la competenza legislativa regionale sarebbe
«relegata a ruolo di mera esecuzione di una normativa compiutamente
definita a livello statale».
La ricorrente, oltre a ribadire l'avvenuta violazione del
principio di leale collaborazione - «non essendo stata acquisita ne'
l'intesa ne' il parere della Conferenza Stato-Regioni» -, contesta
che la «libera scelta», «costituendo un principio della legislazione
in materia sanitaria», possa rappresentare un «livello essenziale
delle prestazioni». A tale proposito, e' richiamato il contenuto
dell'allegato 1B del d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei
livelli essenziali di assistenza), nel quale sono descritti i livelli
essenziali dell'attivita' sanitaria a favore di soggetti dipendenti
da sostanze stupefacenti o psicotrope e da alcool, e dell'allegato 4
al medesimo d.P.C.m., nel quale, tra l'altro, si sottolinea «la
necessita' di disporre di una metodologia omogenea nell'applicazione
della normativa che [...] sollecita le Regioni a realizzare
l'equilibrio tra le risorse disponibili e l'articolazione delle
prestazioni e servizi sociosanitari da garantire attraverso i LEA».
Pertanto, secondo la difesa regionale, «la fissazione di ciascun
livello di prestazione non puo' prescindere dall'esame comparativo
con i livelli delle restanti prestazioni garantite dal servizio
sanitario nazionale».
In definitiva, la ricorrente ritiene che l'art. 4-quinquiesdecies
non abbia «sostanzialmente il contenuto di disposizione con la quale
si determinino i livelli essenziali delle prestazioni». A conferma di
cio' la Regione richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 120 del 2005, in materia di standard strutturali e
qualitativi degli asili nido.
Dalle argomentazioni sopra riportate deriverebbe, a parere della
ricorrente, l'illegittimita' costituzionale della norma de qua, in
quanto quest'ultima - in virtu' dell'asserita natura di «livello
essenziale delle prestazioni» del principio di libera scelta -
avrebbe dettato l'intera disciplina della materia, «esautorando
totalmente il legislatore regionale».
Peraltro, aggiunge la Regione, la compressione dell'autonomia
legislativa regionale non sarebbe giustificabile neppure considerando
il principio di libera scelta di ogni singolo utente come principio
fondamentale operante in una materia di potesta' legislativa
concorrente; infatti, negli ambiti materiali da ultimo indicati, lo
Stato «puo' provvedere alla esclusiva emanazione di norme di
principio e non anche di norme di estremo dettaglio come quelle in
esame».
1.3.2. - L'art. 4-quinquiesdecies violerebbe, inoltre, l'art. 118
Cost., in quanto consentendo «l'ingresso nel settore delle
tossicodipendenze di soggetti che, a prescindere dall'accreditamento
e da accordi con le USL, sono abilitati a svolgere le prestazioni
tradizionalmente riservate al servizio pubblico», lederebbe
l'«autonomia organizzativa dei servizi di competenza regionale» e la
«potesta' di programmazione nel settore sanitario», entrambe di
competenza regionale.
1.3.3. - La norma in esame violerebbe anche l'art. 119 Cost. A
detta della ricorrente, infatti, l'ingresso di strutture private nel
settore della prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze comporterebbe delle diseconomie derivanti, per un
verso, dalla ridotta utilizzazione della rete di servizi ad oggi
operante, che non potra' essere congruamente snellita in tempi brevi,
e, per un altro verso, dall'aumento della spesa per l'erogazione
delle prestazioni fornite dalle strutture private. Questi incrementi
di spesa, osserva la Regione, finirebbero per ricadere sulla finanza
delle Regioni, «senza che l'intervento [delle strutture private] sia
stato richiesto dal servizio sanitario regionale».
1.4. - Sono impugnati, infine, gli artt. 4-octies e 4-undecies
del decreto-legge n. 272 del 2005, per violazione degli artt. 97,
117, 118 e 119 Cost.
L'art. 4-octies stabilisce che «1. All'articolo 91 del testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) il comma 1 e' abrogato;
b) il comma 2 e' sostituito dal seguente:
«2. All'istanza di sospensione dell'esecuzione della pena
e' allegata, a pena di inammissibilita', certificazione rilasciata da
un servizio pubblico per le tossicodipendenze o da una struttura
privata accreditata per l'attivita' di diagnosi prevista dal comma 2,
lettera d), dell'articolo 116 attestante, ai sensi dell'articolo 123,
la procedura con la quale e' stato accertato l'uso abituale di
sostanze stupefacenti o psicotrope, il tipo di programma terapeutico
e socio-riabilitativo scelto, l'indicazione della struttura ove il
programma e' stato eseguito, le modalita' di realizzazione ed i
risultati conseguiti a seguito del programma stesso»;
c) il comma 3 e' abrogato;
d) il comma 4 e' sostituito dal seguente:
«4. Se l'ordine di carcerazione e' gia' stato eseguito la
domanda e' presentata al magistrato di sorveglianza competente in
relazione al luogo di detenzione, il quale, se l'istanza e'
ammissibile, se sono offerte concrete indicazioni in ordine alla
sussistenza dei presupposti per l'accoglimento della domanda ed al
grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di
detenzione, qualora non vi siano elementi tali da far ritenere la
sussistenza del pericolo di fuga, puo' disporre l'applicazione
provvisoria del beneficio. Sino alla decisione del tribunale di
sorveglianza, il magistrato di sorveglianza e' competente a
dichiarare la revoca di cui all'articolo 93, comma 2. Si applicano,
in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 47,
comma 4, della legge 26 luglio 1975, n. 354»».
L'art. 4-undecies prevede, invece, che «1. All'articolo 94 del
testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) il comma 1 e' sostituito dal seguente:
«1. Se la pena detentiva deve essere eseguita nei confronti
di persona tossicodipendente o alcooldipendente che abbia in corso un
programma di recupero o che ad esso intenda sottoporsi, l'interessato
puo' chiedere in ogni momento di essere affidato in prova al servizio
sociale per proseguire o intraprendere l'attivita' terapeutica sulla
base di un programma da lui concordato con un'azienda unita'
sanitaria locale o con una struttura privata autorizzata ai sensi
dell'articolo 116. L'affidamento in prova in casi particolari puo'
essere concesso solo quando deve essere espiata una pena detentiva,
anche residua e congiunta a pena pecuniaria, non superiore a sei anni
od a quattro anni se relativa a titolo esecutivo comprendente reato
di cui all'articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e
successive modificazioni. Alla domanda e' allegata, a pena di
inammissibilita', certificazione rilasciata da una struttura
sanitaria pubblica o da una struttura privata accreditata per
l'attivita' di diagnosi prevista dal comma 2, lettera d),
dell'articolo 116 attestante lo stato di tossicodipendenza o di
alcooldipendenza, la procedura con la quale e' stato accertato l'uso
abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcoliche,
l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua
idoneita', ai fini del recupero del condannato. Affinche' il
trattamento sia eseguito a carico del Servizio sanitario nazionale,
la struttura interessata deve essere in possesso dell'accreditamento
istituzionale di cui all'articolo 8-quater del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, ed aver
stipulato gli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies
del citato decreto legislativo»;
b) il comma 2 e' sostituito dal seguente:
«2. Se l'ordine di carcerazione e' stato eseguito, la
domanda e' presentata al magistrato di sorveglianza il quale, se
l'istanza e' ammissibile, se sono offerte concrete indicazioni in
ordine alla sussistenza dei presupposti per l'accoglimento della
domanda ed al grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello
stato di detenzione, qualora non vi siano elementi tali da far
ritenere la sussistenza del pericolo di fuga, puo' disporre
l'applicazione provvisoria della misura alternativa. Si applicano, in
quanto compatibili, le disposizioni di cui al comma 4. Sino alla
decisione del tribunale di sorveglianza, il magistrato di
sorveglianza e' competente all'adozione degli ulteriori provvedimenti
di cui alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive
modificazioni»;
c) al comma 3 e' aggiunto il seguente periodo: «Si applicano
le disposizioni di cui all'articolo 92, commi 1 e 3»;
d) il comma 4 e' sostituito dal seguente:
«4. Il tribunale accoglie l'istanza se ritiene che il
programma di recupero, anche attraverso le altre prescrizioni di cui
all'articolo 47, comma 5, della legge 26 luglio 1975, n. 354,
contribuisce al recupero del condannato ed assicura la prevenzione
del pericolo che egli commetta altri reati. Se il tribunale di
sorveglianza dispone l'affidamento, tra le prescrizioni impartite
devono essere comprese quelle che determinano le modalita' di
esecuzione del programma. Sono altresi' stabilite le prescrizioni e
le forme di controllo per accertare che il tossicodipendente o
l'alcooldipendente inizi immediatamente o prosegua il programma di
recupero. L'esecuzione della pena si considera iniziata dalla data
del verbale di affidamento, tuttavia qualora il programma terapeutico
al momento della decisione risulti gia' positivamente in corso, il
tribunale, tenuto conto della durata delle limitazioni alle quali
l'interessato si e' spontaneamente sottoposto e del suo
comportamento, puo' determinare una diversa, piu' favorevole data di
decorrenza dell'esecuzione»;
e) dopo il comma 6 sono aggiunti i seguenti:
«6-bis. Qualora nel corso dell'affidamento disposto ai
sensi del presente articolo l'interessato abbia positivamente
terminato la parte terapeutica del programma, il magistrato di
sorveglianza, previa rideterminazione delle prescrizioni, puo'
disporne la prosecuzione ai fini del reinserimento sociale anche
qualora la pena residua superi quella prevista per l'affidamento
ordinario di cui all'articolo 47 della legge 26 luglio 1975, n. 354.
6-ter. Il responsabile della struttura presso cui si svolge
il programma terapeutico di recupero e socio-riabilitativo e' tenuto
a segnalare all'autorita' giudiziaria le violazioni commesse dalla
persona sottoposta al programma. Qualora tali violazioni integrino un
reato, in caso di omissione, l'autorita' giudiziaria ne da'
comunicazione alle autorita' competenti per la sospensione o revoca
dell'autorizzazione di cui all'articolo 116 e dell'accreditamento di
cui all'articolo 117, ferma restando l'adozione di misure idonee a
tutelare i soggetti in trattamento presso la struttura"».
1.4.1. - La Regione Toscana rileva come le due norme sopra
riportate equiparino, ai fini della certificazione degli stati di
tossicodipendenza, le strutture sanitarie pubbliche a quelle private
accreditate. Pertanto, il dubbio di legittimita' costituzionale delle
due norme si fonda principalmente sul riconoscimento, in capo a
strutture private autorizzate o accreditate, della legittimazione al
rilascio delle certificazioni necessarie per ottenere la sospensione
dell'esecuzione della pena o per poter beneficiare della misura
alternativa dell'affidamento in prova al servizio sociale. In
particolare, la ricorrente evidenzia come la certificazione di cui
all'art. 4-undecies non si limiti all'attestazione di dati oggettivi,
ma si spinga «fino all'effettuazione di valutazioni circa l'idoneita'
del programma terapeutico concordato ai fini del recupero del
condannato», cosi' determinando una diretta violazione dell'art. 97
Cost., nonche' dell'art. 119 Cost., in quanto i costi delle
prestazioni effettuate dalle strutture private finirebbero per
ricadere sul bilancio delle Regioni e quindi sull'autonomia di spesa
delle stesse.
2. - La Regione Lazio ha promosso, con ricorso notificato il
28 aprile 2006 e depositato il successivo 5 maggio (reg. ric. n. 59
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies del
decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione n. 49 del 2006, in riferimento agli artt. 117,
118 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione.
2.1. - La ricorrente sostiene che le norme impugnate ledono,
innanzitutto, la competenza legislativa regionale concorrente in
materia di tutela della salute (art. 117, terzo comma, Cost.) e
quella esclusiva in materia di assistenza sociale (art. 117, quarto
comma, Cost.).
Quanto al primo parametro costituzionale evocato, la difesa
regionale rileva come le norme censurate non pongano principi
fondamentali ma siano dotate di «forza autoapplicativa». In
particolare, l'art. 4-quinquiesdecies non indicherebbe le specifiche
prestazioni rientranti nei suddetti livelli essenziali di assistenza,
bensi' disciplinerebbe i requisiti minimi delle strutture, con
conseguente lesione dell'autonomia organizzativa delle Regioni. A
questo proposito, la ricorrente ricorda che i livelli essenziali di
assistenza «rappresentano le garanzie del Servizio sanitario
nazionale, cioe' i limiti quantitativi, qualitativi e tipologici, che
il servizio pubblico offre ed eroga». Pertanto, la determinazione da
parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti «deve essere riferita piu' al risultato che al
mezzo e alle regole con cui questo viene raggiunto, sulle quali vale
invece il titolo di competenza (primaria o concorrente) regionale».
Deve dunque ritenersi - aggiunge la Regione - che nella materia
della prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di
tossicodipendenza, rientrante per alcuni profili nella «tutela della
salute» e per altri nell'«assistenza sociale», la determinazione da
parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni «non possa
anche prefissare in toto gli aspetti organizzativi e gestionali dei
servizi di assistenza sanitaria ed ospedaliera ed essere comprensiva
delle modalita' di conformazione e di resa dei servizi».
Anche gli artt. 4-undecies e 4-quaterdecies, «al di la' della
loro autoqualificazione come principi fondamentali», costituirebbero
in realta' «norme dotate di forza autoapplicativa che disciplinano
specificamente aspetti organizzativi e gestionali, comprimendo di
fatto l'autonomia organizzativa e funzionale delle Regioni, nonche'
l'attivita' programmatoria di competenza delle stesse».
2.2. - La difesa regionale censura gli artt. 4-undecies e
4-quaterdecies anche rispetto all'art. 119 Cost.
In particolare, la ricorrente osserva come le norme appena
citate, affidando alle strutture sanitarie private compiti in
precedenza riservati alle sole strutture del servizio pubblico,
comportino «una palese violazione dell'autonomia di spesa delle
Regioni», le quali, da una parte, vedrebbero compressa l'attivita'
normativa e di programmazione delle attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione delle tossicodipendenze e, dall'altra, sarebbero
«chiamate ad accollarsi le spese di prestazioni [...] decise dalle
strutture private senza alcun filtro da parte delle Asl».
La lesione dell'autonomia finanziaria regionale sarebbe resa
ancor piu' grave dal fatto che l'art. 4-quinquiesdecies stabilisce,
in modo dettagliato, i requisiti, soggettivi ed oggettivi, che tali
strutture devono possedere per ottenere l'autorizzazione. Cio'
escluderebbe qualunque margine di autonomia, da parte delle Regioni,
sia nella individuazione dei presupposti per l'autorizzazione delle
strutture private, sia, di conseguenza, nel controllo delle spese
effettuate da queste strutture.
2.3. - La Regione Lazio censura, inoltre, l'art. 4-undecies per
violazione dell'art. 118 Cost.
Secondo la ricorrente il riconoscimento alle strutture private
della possibilita' di certificare lo stato di tossicodipendenza
darebbe vita ad un conflitto di interessi, in quanto la struttura che
certifica e' la stessa che effettuera' il trattamento.
Un ulteriore rischio, ad avviso della difesa regionale,
risiederebbe nella possibile creazione di «una grande variabilita' di
criteri diagnostici» e della «conseguente disparita' di trattamento
non in relazione alle reali condizioni del soggetto, ma in funzione
dell'organizzazione del trattamento previsto dalla struttura
privata».
2.4. - Infine, la normativa censurata risulterebbe in contrasto
con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni,
garantito dagli artt. 5, 117, 118 e 120 Cost. Il principio in
questione sarebbe violato dalle numerose disposizioni di dettaglio
contenute negli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies,
«in quanto la Regione non ha in alcun modo partecipato al
procedimento di formazione della volonta' legislativa».
In proposito, ad avviso della Regione Lazio, deve tenersi conto
di quanto stabilito dall'art. 118, comma 1, del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), il quale
prevede il necessario parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, per la determinazione dell'organico e delle
caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso ogni unita' sanitaria locale.
In particolare, nella materia in esame, la necessita' dell'intesa
sarebbe determinata dall'esistenza di competenze legislative statali
e regionali strettamente connesse fra loro, che danno vita a
molteplici «problemi di interferenza», risolvibili solo in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
D'altra parte - osserva la ricorrente - la funzione del principio
di leale collaborazione e' quella di «garantire un'effettiva ed
efficace integrazione di ruoli distinti costituzionalmente
riconosciuti» e non di «fornire una copertura alla configurazione di
mera ausiliarieta' delle autonomie regionali rispetto a decisioni
fondamentalmente dello Stato».
3. - La Regione Emilia-Romagna ha promosso, con ricorso
notificato il 27 aprile 2006 e depositato il successivo 5 maggio
(reg. ric. n. 60 del 2006), questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies del
decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione n. 49 del 2006, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. ed al principio di leale
collaborazione.
3.1. - Preliminarmente, la ricorrente sottolinea di essere
titolare della potesta' legislativa concorrente in materia di tutela
della salute e di quella piena nella materia delle politiche sociali.
In secondo luogo, la Regione evidenzia come il testo originario
del decreto-legge n. 272 del 2005 contenesse solo una disposizione
(art. 4) in materia di tossicodipendenza, alla quale se ne sono
aggiunte molte altre in sede di conversione del decreto in legge;
cio' avrebbe determinato una «distorsione della procedura di
conversione» che configura, gia' di per se', «un autonomo vizio di
costituzionalita», ma che - aggiunge la stessa ricorrente - la
Regione ha interesse a fare valere soltanto in relazione alle
disposizioni qui impugnate.
3.2. - In merito all'art. 4-quinquiesdecies nella parte in cui
modifica il comma 1 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, la
ricorrente contesta che la liberta' di scelta dell'utente costituisca
un livello essenziale delle prestazioni, richiamando a tal fine la
sentenza n. 383 del 2005 della Corte costituzionale. A detta della
ricorrente, la norma impugnata disciplinerebbe «un diritto che
attiene ad un gruppo di prestazioni», ma non definirebbe affatto «il
livello essenziale di queste prestazioni», come sarebbe confermato
dalla circostanza che «se non ci fossero altre norme che regolano
davvero e specificamente le varie prestazioni di prevenzione, cura e
riabilitazione delle tossicodipendenze, la semplice liberta' di
scelta dell'utente non gli garantirebbe certo di avere prestazioni
idonee».
Per queste ragioni la norma di cui all'art. 4-quinquiesdecies
sarebbe lesiva delle competenze legislative ed amministrative
regionali in materia di tutela della salute e di politiche sociali.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, la norma in questione sarebbe
comunque illegittima anche se si considerasse la libera scelta «come
espressione di un principio assoluto». A questo proposito la
ricorrente richiama la sentenza n. 200 del 2005, ricordando come,
nella legislazione sanitaria, dopo l'enunciazione del principio della
parificazione e concorrenzialita' tra strutture pubbliche e strutture
private, si e' progressivamente imposto il principio della
programmazione, allo scopo di realizzare un contenimento della spesa
pubblica ed una razionalizzazione del sistema sanitario.
La Regione conclude sul punto osservando che «il contemperamento
tra l'interesse alla libera scelta e l'interesse organizzativo e
finanziario del servizio pubblico deve ritenersi costituzionalmente
imposto, sia con riferimento alla potesta' legislativa di cui
all'art. 117, terzo e quarto comma, sia con riferimento all'autonomia
finanziaria di cui all'art. 119, primo comma». Dunque, l'imposizione
in via assoluta della liberta' di scelta degli utenti risulterebbe
lesiva delle competenze legislative ed amministrative della Regione
in materia di tutela della salute e politiche sociali.
Con specifico riferimento alle competenze amministrative, la
ricorrente sottolinea come la norma statale censurata incida
inevitabilmente sull'assetto organizzativo sanitario regionale.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 119 Cost., poiche' «il principio
di libera scelta - imposto in via assoluta - aumenterebbe
notevolmente le spese a carico del bilancio regionale», costringendo
la Regione «ad aumentare il numero dei convenzionamenti ex
art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992, oppure a non porre tetti
massimi di spesa negli accordi stipulati ai sensi della medesima
disposizione».
3.3. - La Regione Emilia-Romagna censura l'art. 4-quinquiesdecies
anche nella parte in cui modifica il comma 2 dell'art. 116 del d.P.R.
n. 309 del 1990.
A questo proposito la ricorrente ritiene che non costituiscano
«livelli essenziali» ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., i requisiti strutturali, tecnologici ed
organizzativi, prescritti dalla norma impugnata per l'esercizio di
attivita' sanitaria e socio-sanitaria in favore di soggetti
tossicodipendenti. La difesa regionale richiama in tal senso la
sentenza n. 120 del 2005, sostenendo che le conclusioni cui la Corte
costituzionale e' pervenuta nell'occasione possono estendersi al
presente giudizio. D'altra parte, a parere della Regione, non
potrebbe invocarsi a sostegno della norma impugnata la sentenza
n. 134 del 2006 della Corte costituzionale, trattandosi, in quel
caso, di standard qualitativi, strutturali e tecnologici delle
specifiche prestazioni e non delle strutture.
3.4. - In merito all'art. 4-quaterdecies, la Regione ritiene che
esso sia illegittimo nella parte in cui, modificando la lettera b)
dell'art. 113 del d.P.R. n. 309 del 1990, richiama i requisiti di cui
all'art. 4-quinquiesdecies. Le ragioni di censura sono quelle gia'
indicate al punto 3.3 al quale si rinvia.
La norma di cui all'art. 4-quaterdecies, inoltre, estendendo alle
stesse strutture pubbliche (SERT) il vincolo al rispetto dei
requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi, prescritti
dall'art. 4-quinquiesdecies, sarebbe lesiva delle competenze
legislative ed amministrative regionali in materia di tutela della
salute (art. 117, terzo comma, Cost.) e di politiche sociali
(art. 117, quarto comma, Cost.).
Le norme di cui alle lettere a), b), c) e d) risulterebbero a
loro volta illegittime in quanto, ribadendo il principio ispiratore
della legge impugnata, cioe' «la parificazione incondizionata delle
strutture pubbliche e di quelle private», violerebbero «le competenze
legislative ed amministrative della Regione, nonche' la sua autonomia
finanziaria, nelle materie della tutela della salute e delle
politiche sociali, perche' pongono vincoli organizzativi
irrazionali».
A parere della difesa regionale, inoltre, «il principio della
liberta' di scelta - ove imposto in via assoluta - aumenterebbe
notevolmente le spese a carico del bilancio regionale in uno
specifico settore», con conseguente violazione dell'art. 119 Cost. Al
riguardo, la ricorrente sottolinea come l'illegittimita'
costituzionale delle norme impugnate non possa essere esclusa da
quanto prescritto all'art. 4-sexiesdecies, secondo cui l'esercizio
delle attivita' di prevenzione, cura, recupero e riabilitazione «e'
subordinato alla stipula degli accordi contrattuali di cui
all'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni».
In realta', per assicurare il principio della liberta' di scelta,
la Regione sarebbe costretta «ad aumentare il numero dei
convenzionamenti ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992, oppure a
non porre tetti massimi di spesa negli accordi stipulati ai sensi
della medesima disposizione, con notevole aumento di spesa»; di qui
la violazione dell'autonomia finanziaria regionale e, quindi,
dell'art. 119 Cost.
3.5. - Oggetto di specifiche censure e' inoltre
l'art. 4-quinquiesdecies, nella parte in cui modifica il comma 9
dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990. La norma stabilisce che
«Per le finalita' indicate nel comma 1 dell'articolo 100 del testo
unico delle imposte sui redditi, di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986,
n. 917, le regioni e le province autonome di cui al comma 1 sono
abilitate a ricevere erogazioni liberali fatte ai sensi del comma 2,
lettera a), del suddetto articolo. Le regioni e le province autonome
ripartiscono le somme percepite tra gli enti di cui all'articolo 115,
secondo i programmi da questi presentati ed i criteri predeterminati
dalle rispettive assemblee».
La Regione Emilia-Romagna precisa, al riguardo, che oggetto di
impugnazione non e' l'intera norma, bensi' solo la parte che
individua nelle assemblee regionali l'organo competente a stabilire i
criteri di riparto. Ad avviso della ricorrente, posto che
l'organizzazione regionale, nella misura in cui non e' predeterminata
dalla Costituzione, «ricade nella esclusiva competenza dello statuto
regionale e delle leggi regionali ordinarie», la norma in questione
sarebbe illegittima in quanto lesiva dell'autonomia organizzativa
regionale, con conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
3.6. - In merito all'art. 4-undecies, la ricorrente sostiene che
la norma, equiparando le strutture private a quelle pubbliche ai fini
del rilascio della certificazione necessaria per l'affidamento in
prova al servizio sociale, viola le competenze regionali in materia
di tutela della salute e di politiche sociali, in quanto «detta una
norma di dettaglio in materia regionale e regola un punto la cui
disciplina spetta all'autonomia organizzativa regionale».
La stessa norma, inoltre, sarebbe in contrasto con l'art. 118
Cost., nella parte in cui «interferisce con la responsabilita' che
costituzionalmente spetta alle Regioni di disciplinare la titolarita'
e l'esercizio dell'azione amministrativa».
Infine, sarebbe violato l'art. 119 Cost., in quanto, «affidandosi
il potere certificatorio (e i relativi programmi di recupero) alle
strutture private accreditate, l'ammissione dei detenuti ai programmi
di recupero si svolge al di fuori di ogni valutazione da parte delle
Regioni, che, quindi, potrebbero essere costrette a stipulare
ulteriori convenzioni o a non porre limiti negli accordi contrattuali
stipulati ex art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992».
3.7. - La Regione Emilia-Romagna conclude sostenendo che tutte le
norme impugnate sarebbero, comunque, illegittime per violazione del
principio di leale collaborazione, posto che lo Stato non solo ha
omesso di svolgere le procedure collaborative con le Regioni,
prescritte dall'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997 per i disegni di
legge che riguardano le materie di competenza regionale, ma non ha
neppure operato la consultazione successiva, di cui all'art. 2,
comma 5, del d.lgs. n. 281 del 1997.
Pertanto, osserva la difesa regionale, «la legge di conversione
adottata senza parere e' una legge affetta da vizio procedimentale,
sindacabile da codesta Corte in quanto l'art. 2, comma 5, [del d.lgs.
n. 281 del 1997] costituisce traduzione del principio costituzionale
di leale collaborazione nel quadro della procedura di emanazione e
conversione dei decreti-legge».
La violazione del principio di leale collaborazione risulterebbe,
poi, «particolarmente grave per l'art. 4-quinquiesdecies, che -
secondo la prospettazione della norma impugnata - definisce livelli
essenziali delle prestazioni». La ricorrente evidenzia in proposito
come sia ormai consolidato nell'ordinamento il principio per cui
l'individuazione dei livelli essenziali non puo' prescindere dalla
previa intesa in Conferenza Stato-Regioni.
La difesa regionale, nel dare atto dell'esistenza di una
giurisprudenza della Corte costituzionale che «ha in passato, sia
pure in casi diversi da quello presente, negato l'esistenza di un
fondamento costituzionale all'obbligo di procedure legislative
ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni», nondimeno
osserva che «se la ratio del principio di leale collaborazione e'
contemperare gli interessi in caso di interferenze fra funzioni
facenti capo ad enti diversi, e se esso ha, come non e' dubbio, rango
costituzionale, non vi e' ragione per distinguere tra funzione
legislativa e funzione amministrativa. Si dovrebbe anzi ritenere che
proprio in relazione alla funzione piu' importante risulti maggiore
l'esigenza della leale collaborazione». E' richiamata in proposito la
sentenza n. 398 del 1998, con la quale e' stata annullata una
disposizione legislativa statale per mancato coinvolgimento delle
Regioni nel procedimento legislativo.
4. - La Regione Liguria ha promosso, con ricorso notificato il
28 aprile 2006 e depositato il successivo 5 maggio (reg. ric. n. 61
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 4-quinquiesdecies e 4-vicies ter, comma 28, del decreto-legge
n. 272 del 2005, nel testo integrato dalla relativa legge di
conversione n. 49 del 2006, in riferimento agli artt. 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119 Cost. ed al principio di leale
collaborazione.
4.1. - La ricorrente, assistita dalla medesima difesa tecnica
della Regione Emilia-Romagna, svolge considerazioni in parte
coincidenti con quelle sviluppate nel ricorso depositato da
quest'ultima (reg. ric. n. 60 del 2006). La coincidenza delle
argomentazioni svolte nei due ricorsi riguarda le questioni di
legittimita' costituzionali aventi ad oggetto
l'art. 4-quinquiesdecies nella parte in cui modifica i commi 1 e 2
dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, riguardo alle quali si
rinvia a quanto illustrato nei precedenti punti 3.2 e 3.3.
4.2. - Oggetto di specifica censura da parte della Regione
Liguria e' l'art. 4-quinquiesdecies, nella parte in cui modifica il
comma 7 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, stabilendo che
«Fino al rilascio delle autorizzazioni ai sensi del presente articolo
sono autorizzati all'attivita' gli enti iscritti negli albi regionali
e provinciali». La difesa regionale rileva che «tali enti sono
attualmente del tutto inidonei a svolgere attivita' diagnostica e
prognostica»; in questo modo, osserva la ricorrente, oltre a ledere
il diritto alla salute, dato che viene riconosciuta «la possibilita'
di incidere su essa a soggetti la cui professionalita' non e' stata
adeguatamente verificata, il comma 7 lede ulteriormente l'autonomia
legislativa ed amministrativa della Regione in materia di
organizzazione e programmazione dell'attivita' socio-sanitaria
relativa ai tossicodipendenti».
4.3. - La Regione Liguria impugna, inoltre, il comma 28
dell'art. 4-vicies ter, il quale stabilisce che, al comma 1
dell'art. 115 del d.P.R. n. 309 del 1990, la parola «ausiliari» e'
soppressa.
La ricorrente sostiene che, eliminando la qualifica di
«ausiliari» per gli enti privati di cui all'art. 116 del d.P.R.
n. 309 del 1990, il legislatore abbia reso palese il proprio intento
di attribuire alle strutture private «non piu' un ruolo di supporto
delle strutture pubbliche, ma una posizione paritaria, pienamente
concorrenziale con le strutture del SSN». Cio' determinerebbe
l'illegittimita' della norma impugnata per le medesime ragioni per le
quali e' censurato l'art. 4-quinquiesdecies nella parte in cui
modifica il comma 1 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990.
4.4. - Infine, la Regione Liguria censura gli
artt. 4-quinquiesdecies e 4-vicies ter, comma 28, per violazione del
principio di leale collaborazione, svolgendo argomentazioni del tutto
coincidenti con quelle svolte dalla Regione Emilia-Romagna e
riportate al precedente punto 3.7.
5. - La Regione Piemonte ha promosso, con ricorso notificato il
27 aprile 2006 e depositato il successivo 5 maggio (reg. ric. n. 62
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies del
decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo integrato dalla relativa
legge di conversione n. 49 del 2006, in riferimento agli artt. 117,
118 e 119 Cost. ed al principio di leale collaborazione.
5.1. - In via preliminare, la difesa regionale rileva come le
norme impugnate definiscano «un sistema organizzativo secondo il
quale le attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze [...] vengono ad essere espletate indifferentemente
da parte dei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti,
ovvero da parte di strutture private da autorizzare sulla scorta del
possesso di requisiti minimi predeterminati».
Ad avviso della ricorrente, «le attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione degli stati di tossicodipendenza vanno ascritte sia
alla materia della tutela della salute, che appartiene alla
competenza concorrente delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., sia all'ambito delle politiche sociali e degli
interventi di assistenza sociale, che ricadono nella competenza
legislativa regionale di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost.».
La Regione sottolinea che la disciplina dei principi fondamentali
spettante allo Stato nelle materie di legislazione concorrente e la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni «vanno
individuate con obbiettivo criterio e mantenendo saldo riferimento
all'ambito delle autonomie regionali e locali costituzionalmente
garantite». Al contrario, ad avviso della ricorrente, le norme
impugnate «si addentrano [...] in una pervasiva regolamentazione che
annulla ogni ambito di scelta legislativa regionale».
Inoltre, aggiunge la Regione, la fissazione dell'obbligo di
«uniformi condizioni di parita» dei servizi pubblici e delle
strutture private, «senza la previsione di un ambito di articolazione
e di adeguamento alle realta' locali ingenera conseguenze distorsive
sulla rete di servizi pubblici integrata con strutture private».
Ed ancora, «la nuova disciplina statale fissa altresi' in modo
dettagliato i requisiti soggettivi ed oggettivi che le strutture
private debbono possedere ai fini dell'autorizzazione».
La Regione Liguria contesta pure «l'ammissione pura e semplice» -
stabilita dall'art. 4-quinquiesdecies, nella parte in cui modifica il
comma 7 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990 - degli enti
attualmente iscritti negli albi regionali e provinciali
all'espletamento delle nuove attivita' ora contemplate.
Oggetto di specifiche censure e', poi, l'art. 4-quinquiesdecies,
nella parte in cui modifica il comma 9 dell'art. 116 del d.P.R.
n. 309 del 1990, ritenuto illegittimo in quanto vincolerebbe la
ripartizione da parte delle Regioni dei fondi provenienti da
erogazioni liberali ai sensi dell'art. 100 del d.P.R. n. 917 del
1986.
Le norme impugnate violerebbero anche l'art. 119 Cost., poiche'
le Regioni, se da una parte «vedono compressa oltre misura la
funzione normativa e di programmazione delle attivita' sanitarie ed
assistenziali nel campo delle tossicodipendenze», dall'altra parte
devono «sostenere la spesa delle prestazioni che vengono decise dalle
strutture private, operanti in parallelo ai servizi pubblici».
Infine, le norme censurate violerebbero il principio di leale
collaborazione, in quanto «non sono frutto di intesa con le Regioni».
6. - La Regione Umbria ha promosso, con ricorso notificato il
28 aprile 2006 e depositato il successivo 5 maggio (reg. ric. n. 63
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies,
4-sexiesdecies, 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30, e, in via
consequenziale, degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e
4-vicies bis del decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo integrato
dalla relativa legge di conversione n. 49 del 2006, in riferimento
agli artt. 117, anche in relazione all'art. 32 Cost., 118 e 119 Cost.
ed al principio di leale collaborazione.
6.1. - Preliminarmente, la ricorrente evidenzia come le norme
oggetto dell'odierna impugnazione siano state introdotte nel testo
del decreto-legge n. 272 del 2005 solo in sede di conversione,
ampliandone il contenuto originario in maniera rilevante, con
l'effetto di modificare, abrogare o sostituire circa un terzo
dell'articolato del d.P.R. n. 309 del 1990.
A tal proposito, la difesa regionale ricorda che, nel precedente
assetto normativo, «il fulcro del sistema era costituito dai servizi
pubblici per l'assistenza socio-sanitaria ai tossicodipendenti (noti
come SERT) istituiti presso le unita' sanitarie locali».
Nell'esercizio delle proprie funzioni, i detti servizi pubblici, i
consorzi e le associazioni fra comuni nonche' i centri gestiti in
economia dagli enti locali, potevano avvalersi della collaborazione
di enti di volontariato, di enti ausiliari senza fini di lucro,
iscritti in appositi albi istituiti dalle Regioni, e di associazioni
o di enti di loro emanazione aventi finalita' di educazione dei
giovani, di sviluppo socio-culturale della personalita', di
formazione professionale e di orientamento al lavoro.
In definitiva, il sistema si fondava «sull'integrazione tra
servizio pubblico (SERT ed enti locali) e apporto dei privati,
mediante sia l'accesso di singole persone al servizio pubblico,
debitamente autorizzate, sia l'appoggio degli utenti presso le
strutture private svolgenti la propria attivita' all'esterno, sotto
il controllo della Regione, titolare anche del potere di definirne i
requisiti per la collaborazione».
La ricorrente evidenzia quindi le caratteristiche salienti del
nuovo quadro normativo, sottolineando come il sistema introdotto
dalla legge n. 49 del 2006 non si basi piu' sull'integrazione tra
servizio pubblico e privato secondo il modello della collaborazione,
ma «sulla istituzionalizzazione, in alternativa al servizio pubblico,
di strutture private autorizzate e accreditate che svolgono le
proprie funzioni separatamente, in condizioni di assoluta e totale
parita». Si sarebbe realizzata, pertanto, una «sorta di
«privatizzazione» in parte qua delle funzioni di prevenzione, di
riabilitazione e di reinserimento delle tossicodipendenze», che
troverebbe espressa previsione nelle norme di cui agli
artt. 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies e 4-sexiesdecies.
6.2. - Passando alle singole censure, la Regione Umbria illustra,
innanzitutto, quelle relative agli art. 4-quaterdecies e 4-vicies
ter, commi 27, 29 e 30, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto
comma, Cost. - anche in relazione all'art. 32 Cost. - e 118 Cost.
In proposito, la difesa regionale ricorda che l'art. 32 Cost.
affida il compito di assicurare la tutela della salute alla
Repubblica, «e quindi allo Stato, alle Regioni, alle Citta'
metropolitane, alle Province ed ai comuni». Pertanto, «la rilevanza
istituzionale del Servizio sanitario nazionale», se non esclude che
il cittadino possa rivolgersi a soggetti privati per ottenere le cure
e le prestazioni delle quali ritenga di avere bisogno, «non consente
che i fini istituzionali di prevenzione e cura del servizio possano
essere perseguiti al di fuori del servizio medesimo, che tali fini
individua, attua e verifica».
Peraltro, osserva ancora la ricorrente, la Costituzione non
assicura «la liberta' di scelta del cittadino tra servizio pubblico a
tutela della salute e servizio privato». Al contrario, il censurato
art. 4-quaterdecies introduce il principio fondamentale secondo cui
l'attivita' di prevenzione e intervento contro le tossicodipendenze
e' esercitata dai servizi pubblici e dalle strutture private
autorizzate «secondo uniformi condizioni di parita». La nozione e la
portata di questa formula sono poi specificate nelle ulteriori
disposizioni del medesimo art. 4-quaterdecies, come pure nei
commi 27, 29 e 30 dell'art. 4-vicies ter, il cui testo si riporta di
seguito.
Comma 27: «All'articolo 114 del testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309, il comma 2 e' sostituito dal seguente:
"2. Il perseguimento degli obiettivi previsti dal comma 1 puo'
essere affidato dai comuni e dalle comunita' montane o dalle loro
associazioni alle competenti aziende unita' sanitarie locali o alle
strutture private autorizzate ai sensi dell'articolo 116"».
Comma 29: «All'articolo 120 del testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 e' sostituito dal seguente:
"1. Chiunque fa uso di sostanze stupefacenti e di sostanze
psicotrope puo' chiedere al servizio pubblico per le
tossicodipendenze o ad una struttura privata autorizzata ai sensi
dell'articolo 116 e specificamente per l'attivita' di diagnosi, di
cui al comma 2, lettera d), del medesimo articolo di essere
sottoposto ad accertamenti diagnostici e di eseguire un programma
terapeutico e socio-riabilitativo";
b) al comma 3, le parole: "dell'unita'" sono sostituite dalle
seguenti: "delle aziende unita'" e dopo le parole: "unita' sanitarie
locali," sono inserite le seguenti: "e con le strutture private
autorizzate ai sensi dell'articolo 116";
c) il comma 4 e' sostituito dal seguente:
"4. Gli esercenti la professione medica che assistono
persone dedite all'uso di sostanze stupefacenti e di sostanze
psicotrope possono, in ogni tempo, avvalersi dell'ausilio del
servizio pubblico per le tossicodipendenze e delle strutture private
autorizzate ai sensi dell'articolo 116";
d) il comma 7 e' sostituito dal seguente:
"7. Gli operatori del servizio pubblico per le
tossicodipendenze e delle strutture private autorizzate ai sensi
dell'articolo 116, salvo l'obbligo di segnalare all'autorita'
competente tutte le violazioni commesse dalla persona sottoposta al
programma terapeutico alternativo a sanzioni amministrative o ad
esecuzione di pene detentive, non possono essere obbligati a deporre
su quanto hanno conosciuto per ragione della propria professione, ne'
davanti all'autorita' giudiziaria ne' davanti ad altra autorita'.
Agli stessi si applicano le disposizioni dell'articolo 200 del codice
di procedura penale e si estendono le garanzie previste per il
difensore dalle disposizioni dell'articolo 103 del codice di
procedura penale in quanto applicabili"».
Comma 30: «All'articolo 122 del testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 e' sostituito dal seguente:
"1. Il servizio pubblico per le tossicodipendenze e le
strutture private autorizzate ai sensi dell'articolo 116, compiuti i
necessari accertamenti e sentito l'interessato, che puo' farsi
assistere da un medico di fiducia autorizzato a presenziare anche
agli accertamenti necessari, definiscono un programma terapeutico e
socio-riabilitativo personalizzato che puo' prevedere, ove le
condizioni psicofisiche del tossicodipendente lo consentano, in
collaborazione con i centri di cui all'articolo 114 e avvalendosi
delle cooperative di solidarieta' sociale e delle associazioni di cui
all'articolo 115, iniziative volte ad un pieno inserimento sociale
attraverso l'orientamento e la formazione professionale, attivita' di
pubblica utilita' o di solidarieta' sociale. Nell'ambito dei
programmi terapeutici che lo prevedono, possono adottare metodologie
di disassuefazione, nonche' trattamenti psico-sociali e farmacologici
adeguati. Il servizio per le tossicodipendenze controlla l'attuazione
del programma da parte del tossicodipendente";
b) al comma 2, le parole: "deve essere" sono sostituite dalla
seguente: "viene" e dopo la parola: "studio" e' inserita la seguente:
"e";
c) al comma 3, le parole: "riabilitative iscritte in un albo
regionale o provinciale" sono sostituite dalle seguenti: "private
autorizzate ai sensi dell'articolo 116";
d) il comma 4 e' sostituito dal seguente:
"4. Quando l'interessato ritenga di attuare il programma
presso strutture private autorizzate ai sensi dell'articolo 116 e
specificamente per l'attivita' di diagnosi, di cui al comma 2,
lettera d), del medesimo articolo, la scelta puo' cadere su qualsiasi
struttura situata nel territorio nazionale che si dichiari di essere
in condizioni di accoglierlo"».
Ad avviso della Regione Umbria, le norme sopra indicate,
riconoscendo alle strutture private accreditate «una condizione di
parita' istituzionale» si porrebbero in contrasto con la competenza
regionale in tema di tutela della salute (art. 117, terzo comma,
Cost.) e di assistenza sociale (art. 117, quarto comma, Cost.),
nonche' con i principi desumibili dall'art. 32, primo comma, Cost. Al
riguardo, la ricorrente ribadisce che la liberta' di scelta
dell'assistito deve sempre essere soggetta «al controllo, indirizzo e
verifica del servizio pubblico, organizzato a livello regionale e
degli enti locali».
Le norme di cui agli art. 4-quaterdecies e 4-vicies ter,
commi 27, 29 e 30, sono, inoltre, censurate per violazione
dell'art. 118, quarto comma, Cost., in quanto si baserebbero su una
«interpretazione estensiva del principio costituzionale della c.d.
sussidiarieta' orizzontale». Infatti, secondo la difesa regionale,
agli enti locali (comunita' montane e comuni) chiamati a svolgere
compiti riconducibili alla materia dell'assistenza sociale, non
spetterebbe piu' «favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, ma
prendere solo atto della esistenza di strutture private autorizzate a
cio' finalizzate, alle quali [...] i compiti della prevenzione, della
emarginalizzazione e del disadattamento sociale, nonche' del
reinserimento scolastico e lavorativo del tossicodipendente vanno
obbligatoriamente affidati».
6.3. - Oggetto dell'impugnativa regionale e' anche
l'art. 4-quinquiesdecies, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, Cost.
La ricorrente evidenzia come la norma censurata definisca,
impropriamente, «livello essenziale delle prestazioni» la liberta' di
scelta dell'utente - che «gia' costituisce principio della
legislazione sanitaria» - ed i requisiti necessari all'ottenimento
dell'autorizzazione da parte delle strutture private. Cio'
determinerebbe la violazione della competenza regionale in materia di
tutela della salute.
6.4. - Sono, inoltre, censurati gli artt. 4-quinquiesdecies e
4-sexiesdecies per violazione dell'art. 119 Cost.
In particolare, la Regione Umbria ritiene che le norme in
questione, consentendo l'esercizio, da parte di strutture private,
delle attivita' di prevenzione, cura, recupero e riabilitazione dei
soggetti tossicodipendenti, incidano fortemente sulla spesa sanitaria
delle Regioni.
6.5. - La ricorrente reputa illegittimi anche gli artt. 4-octies
e 4-undecies, «limitatamente alla previsione della attribuzione della
potesta' certificatoria anche in capo alle strutture private
accreditate», per violazione dell'art. 97 Cost.
Il parametro costituzionale evocato sarebbe violato in quanto le
norme impugnate conferirebbero «una funzione tipicamente
amministrativa ad un soggetto privato senza idonee garanzie circa
l'efficienza, efficacia e trasparenza dell'attivita' e, soprattutto,
senza la sottoposizione a strumenti di controllo sia della
legittimita' che del buon andamento». Ad avviso della difesa
regionale, trattandosi della materia sanitaria, «la disciplina della
funzione in questione e l'eventuale esternalizzazione della stessa
non potrebbe che spettare alla Regione quale soggetto responsabile
dell'organizzazione e della gestione dei servizi sanitari».
6.6. - Le norme di cui agli artt. 4-quaterdecies,
4-quinquiesdecies, 4-sexiesdecies, 4-vicies ter, commi 27, 29 e 30,
sono oggetto delle censure regionali anche per violazione del
principio di leale collaborazione.
Con specifico riferimento alla norma di cui
all'art. 4-quinquiesdecies, la ricorrente ricorda che la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e' regolata
da una precisa procedura - prevista dall'art. 6, comma 1, del
decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in
materia di spesa sanitaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405 - secondo la quale
siffatta determinazione deve avvenire con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, previa intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni.
La stessa ricorrente ricorda, altresi', che i livelli essenziali
stabiliti con il d.P.C.m. 29 novembre 2001 sono stati,
successivamente, «confermati» dall'art. 54 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003). Da quanto detto
discenderebbe che i livelli essenziali di cui al censurato
art. 4-quinquiesdecies sono stati adottati «al di fuori delle
procedure previste specificamente per il settore sanitario,
all'evidente fine di aggirare la procedura della previa intesa con le
Regioni e le province autonome».
Peraltro, osserva la difesa regionale, il legislatore statale
avrebbe dovuto tenere conto dell'«inevitabile intreccio di discipline
e di materie (assistenza sociale, tutela della salute, determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali)», al fine di ritenere necessaria la preventiva intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni.
Analoghe considerazioni valgono, a detta della ricorrente, anche
per le altre norme impugnate, per le quali sarebbe stato necessario
acquisire il parere della citata Conferenza in virtu' di quanto
prescritto dall'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997.
6.7. - La Regione Umbria chiede infine che, in caso di
accoglimento del ricorso nei termini sopraesposti, la Corte dichiari
l'illegittimita' costituzionale in via consequenziale degli artt. 4,
4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e 4-vicies bis del decreto-legge
n. 272 del 2005, «limitatamente alla parte in cui si prevedono
uniformi condizioni di parita' tra i servizi pubblici per
l'assistenza ai tossicodipendenti e le strutture private autorizzate
dal servizio sanitario nazionale».
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
tutti i giudizi, svolgendo considerazioni sostanzialmente
coincidenti.
7.1. - In merito alla presunta violazione del principio di leale
collaborazione, la difesa erariale contesta l'esistenza di un
fondamento costituzionale dell'obbligo di procedure legislative
ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni, richiamando
le sentenze della Corte costituzionale n. 196 del 2004, n. 272 del
2005 e n. 181 del 2006.
7.2. - Quanto alle censure relative all'art. 4-quinquiesdecies,
l'Avvocatura dello Stato sostiene che, nella competenza statale ex
art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., rientra la potesta' di
riconoscere il diritto a fruire, presso una struttura privata
autorizzata, di prestazioni sanitarie analoghe a quelle erogate dalla
struttura pubblica.
Ad avviso del resistente, la richiamata competenza esclusiva
statale concorre, nella fattispecie, con la potesta' legislativa
concorrente in materia di tutela della salute; di conseguenza, «anche
sotto detto ultimo profilo la competenza del legislatore statale
appare innegabile, attesa la natura di principio fondamentale» della
prevista parificazione delle strutture pubbliche con quelle private.
Inoltre, la mera previsione dei requisiti minimi per il rilascio
dell'autorizzazione, secondo la difesa erariale, non esulerebbe dalla
competenza concorrente statale e quindi dalla potesta' legislativa di
principio.
7.3. - Sulla base di analoghe considerazioni dovrebbero ritenersi
infondate anche le censure riguardanti gli artt. 4-quaterdecies,
4-sexiesdecies e 4-vicies ter, commi 27, 28, 29 e 30.
7.4. - La resistente chiede il rigetto anche delle questioni
relative agli artt. 4-octies e 4-undecies. In particolare,
l'Avvocatura ritiene inammissibile la censura, mossa dalle Regioni
Toscana e Umbria, in riferimento all'art. 97 Cost., sul rilievo che
detta censura non implicherebbe di per se' la violazione di una
competenza direttamente attribuita dalla Costituzione alle Regioni.
In ogni caso, le questioni in oggetto dovrebbero considerarsi
infondate, in quanto le norme impugnate sarebbero riconducibili alla
materia «ordinamento penale», di competenza legislativa esclusiva
statale ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Inoltre, ad avviso della resistente, la norma di cui
all'art. 4-undecies troverebbe fondamento anche nell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
8. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Toscana (reg. ric.
58 del 2006), Emilia-Romagna (reg. ric. 60 del 2006), Liguria (reg.
ric. 61 del 2006) ed Umbria (reg. ric. 63 del 2006) hanno depositato
memorie integrative, con le quali insistono nelle conclusioni gia'
formulate nei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Liguria, Piemonte
ed Umbria hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies,
4-sexiesdecies, 4-vicies ter, commi 27, 28, 29 e 30, ed, in via
consequenziale, degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e
4-vicies bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure
urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime
Olimpiadi invernali, nonche' la funzionalita' dell'Amministrazione
dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), nel
testo integrato dalla relativa legge di conversione 21 febbraio 2006,
n. 49, per violazione degli artt. 5, 97, 117 - anche in relazione
all'art. 32 Cost. -, 118, 119 e 120 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione.
2. - I giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza per la sostanziale coincidenza dell'oggetto delle singole
questioni e dei parametri evocati.
3. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilita'
delle questioni, sollevate dalla Regione Piemonte, relative agli
artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies del
decreto-legge sopra citato - con eccezione, per quest'ultima
disposizione, della parte in cui modifica il comma 9 dell'art. 116
del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia
di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), della
quale si trattera' nel prosieguo della presente sentenza - per
genericita' delle censure di legittimita' costituzionale. La
ricorrente, infatti, non puntualizza i motivi di illegittimita' delle
singole norme impugnate ma individua una serie di parametri
costituzionali che sarebbero genericamente violati da tutte le norme
censurate.
3.1. - Vanno pure dichiarate inammissibili, per mancanza di
motivazione, le censure della Regione Toscana relative agli
artt. 4-octies e 4-undecies dello stesso decreto-legge rispetto agli
artt. 117 e 118 Cost.
3.2. - Sono parimenti inammissibili le censure mosse dalle
Regioni Toscana ed Umbria agli artt. 4-octies e 4-undecies, per
violazione dell'art. 97 Cost., poiche' le denunciate violazioni di
tale norma costituzionale non ridondano in una lesione della sfera di
attribuzioni legislative costituzionalmente garantite delle Regioni e
il detto parametro non e' percio' evocabile, da parte delle
ricorrenti, nell'ambito di un procedimento in via principale (ex
plurimis, sentenze n. 98 del 2007 e n. 116 del 2006).
4. - Le questioni relative a tutte le norme oggetto dei ricorsi,
sollevate in riferimento alla presunta violazione del principio di
leale collaborazione, non sono fondate.
4.1. - Questa Corte ha piu' volte affermato che tale principio
non e' invocabile, quale requisito di legittimita' costituzionale, a
proposito dell'esercizio della funzione legislativa, poiche' non e'
individuabile un fondamento costituzionale dell'obbligo di adottare
procedure collaborative atte a condizionare la funzione suddetta (ex
plurimis, sentenze n. 98 del 2007, n. 133 del 2006, n. 31 del 2005 e
n. 196 del 2004).
5. - La questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4-quinquiesdecies del decreto-legge n. 272 del 2005, nel
testo integrato dalla legge di conversione n. 49 del 2006, e' fondata
nei limiti di seguito specificati.
5.1. - La sopra citata disposizione, nella parte in cui modifica
i commi 1 e 2 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, qualifica la
liberta' di scelta dell'utente tra strutture pubbliche e private -
autorizzate alla prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze - «livello essenziale delle prestazioni ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione».
Dizione analoga compare nella rubrica del medesimo articolo.
Questa Corte ha ripetutamente precisato che l'attribuzione allo
Stato della competenza trasversale ed esclusiva di cui all'art. 117,
comma secondo, lettera m), Cost. si riferisce alla determinazione
degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da
garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale, in
quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali.
Non sono pertanto inquadrabili in tale categoria le norme volte ad
altri fini, quali, ad esempio, l'individuazione del fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005) o la
regolamentazione dell'assetto organizzativo e gestorio degli enti
preposti all'erogazione delle prestazioni (sentenza n. 120 del 2005).
Il suddetto art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., consente
infatti una forte restrizione dell'autonomia legislativa delle
Regioni al solo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento
dei diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione stessa.
Avendo riguardo alla normativa impugnata, che indubbiamente
rientra nell'ambito materiale della «tutela della salute», assegnato
alla potesta' legislativa concorrente ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost., si deve riconoscere allo Stato il potere di
fissare la quantita', la qualita' e la tipologia delle prestazioni
cui tutti gli utenti hanno diritto nell'intero territorio nazionale.
Nel porre tali livelli essenziali, lo Stato ha facolta' di dettare
norme di principio o di dettaglio, avendo cura di operare con legge
le scelte di carattere generale, all'interno delle quali la legge
stessa deve stabilire «adeguate procedure e precisi atti formali per
procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si
rendano necessarie nei vari settori» (sentenza n. 88 del 2003; in
senso conforme, sentenza n. 134 del 2006).
La deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di
quella dello Stato, e' ammessa nei limiti necessari ad evitare che,
in parti del territorio nazionale, gli utenti debbano, in ipotesi,
assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitaria inferiore, per
quantita' e qualita', a quello ritenuto intangibile dallo Stato. Alle
Regioni sara' sempre possibile fornire, con proprie risorse,
prestazioni aggiuntive tese a migliorare ulteriormente il livello
delle prestazioni, oltre la soglia minima uniforme prescritta dalla
legge statale.
La natura intrinseca dei livelli essenziali delle prestazioni,
previsti dalla norma costituzionale prima citata, esclude, per
evidenti ragioni logico-giuridiche, che la stessa norma possa essere
indicata come fondamento di un principio di liberta' di scelta, da
parte dell'utente, tra strutture pubbliche e private operanti nel
campo della prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze. Questo principio introduce in capo all'utente un
diritto non incidente sui livelli quantitativi e qualitativi delle
prestazioni, che, qualora lo Stato ritenga di doverli stabilire,
devono essere fissati in modo eguale per entrambi i tipi di
struttura. Tale diritto inerisce, invece, ad una liberta' di
autodeterminazione dell'utente, cui viene riconosciuta la facolta' di
avvalersi delle prestazioni di quelle strutture, pubbliche o private,
nelle quali ripone maggiore fiducia. L'intervento del legislatore
statale non si pone quindi sul versante delle prestazioni, ma su
quello delle modalita' con le quali l'utente puo' fruire delle
stesse.
5.2. - Da quanto detto si ricava la conclusione che
l'inquadramento della liberta' di scelta nell'ambito normativo
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non solo e'
concettualmente inappropriato, ma comporta conseguenze lesive
dell'autonomia regionale, in quanto consente il superamento dei
confini tra principi fondamentali della materia, riservati alla
legislazione dello Stato, e disciplina di dettaglio, riservata alle
Regioni, tipici della competenza ripartita di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost., nel cui ambito indubbiamente ricade la normativa
de qua, volta alla tutela della salute dei tossicodipendenti.
5.3. - Esiste gia' nei principi fondamentali della legislazione
statale in materia di tutela della salute il riconoscimento del
diritto di scelta dell'assistito tra le strutture sanitarie,
pubbliche e private, in grado di offrire le prestazioni richieste.
Tale diritto - come ha precisato questa Corte - non e' assoluto,
«dovendo invece essere contemperato con altri interessi,
costituzionalmente tutelati, puntualmente indicati da norme di
principio della legislazione statale» (sentenza n. 200 del 2005).
L'esistenza del diritto di libera scelta si deve accompagnare, a
tutela dell'utente, ad una disciplina generale, uniforme in tutto il
territorio nazionale, destinata a rendere possibile la verifica degli
standard di qualificazione delle strutture, mediante la fissazione di
requisiti minimi affinche' le stesse siano autorizzate e accreditate.
La previsione di un sistema di accreditamento non incide sui poteri
amministrativi regionali (giacche' spetta sempre alla Regione
introdurre eventuali requisiti ulteriori e stabilire in concreto la
sussistenza degli stessi), ma obbedisce soltanto all'esigenza di
garantire uniformita' di condizioni di ammissione delle strutture
private all'erogazione di prestazioni sanitarie, in regime di
concorrenzialita' con quelle pubbliche. In questo senso si era gia'
orientata la giurisprudenza di questa Corte prima della riforma del
titolo V della parte seconda della Costituzione (sentenza n. 416 del
1995), con considerazioni da ritenersi ancora valide dopo la suddetta
riforma.
5.4. - Le norme impugnate nel presente giudizio, una volta
espunto il riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., non contravvengono ai criteri di legittimita' prima ricordati
e non ledono pertanto, per i profili denunciati dalle Regioni
ricorrenti, il sistema di riparto tra legislazione statale e
regionale delineato nell'art. 117, terzo comma, Cost.
In particolare, come sopra e' stato ricordato, la liberta' di
scelta dell'utente tra strutture pubbliche e private operanti nel
campo delle tossicodipendenze si colloca all'interno del piu'
generale principio di liberta' di scelta dell'utente del Servizio
sanitario nazionale, gia' esistente nella legislazione statale.
Poiche' la liberta' di scelta non e' assoluta, devono essere previsti
principi generali affinche' «le attivita' di prevenzione e di
intervento contro l'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope siano
esercitate secondo uniformi condizioni di parita' dei servizi
pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e delle strutture
private autorizzate dal Servizio sanitario nazionale» (art. 113,
comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 309 del 1990, come modificato
dall'art. 4-quaterdecies del decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo
integrato dalla legge di conversione n. 49 del 2006).
I principi contenuti nelle successive disposizioni dell'art. 113
prima citato, nel testo introdotto dalla norma impugnata, sono
rivolti a conseguire il fine di uniformita' enunciato in via generale
e non incidono, con prescrizioni di dettaglio, sulla potesta'
legislativa delle Regioni nel campo considerato. Si tratta infatti di
garantire il possesso, da parte delle strutture private autorizzate,
di alcuni requisiti minimi strutturali, tecnologici, organizzativi e
funzionali, previsti dal successivo art. 116 (lettera b); di
prescrivere alla disciplina dell'accreditamento istituzionale dei
servizi e delle strutture - che deve essere conforme ai criteri di
cui all'art. 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) - di «garantire
la parita' di accesso ai servizi ed alle prestazioni erogate dai
servizi pubblici e dalle strutture private accreditate» (lettera c);
di attribuire alcune funzioni essenziali a tutte le strutture
autorizzate, pubbliche e private, (lettera d) ed in particolare: 1)
analisi delle condizioni cliniche, socio-sanitarie e psicologiche del
tossicodipendente, anche nei rapporti con la famiglia; 2) controlli
clinici e di laboratorio necessari per accertare lo stato di
tossicodipendenza effettuati da strutture pubbliche accreditate per
tali tipologie di accertamento; 3) individuazione del programma
farmacologico o delle terapie di disintossicazione e diagnosi delle
patologie in atto, con particolare riguardo alla individuazione
precoce di quelle correlate allo stato di tossicodipendenza; 4)
elaborazione, attuazione e verifica di un programma terapeutico e
socio-riabilitativo, nel rispetto della liberta' di scelta del luogo
di trattamento di ogni singolo utente; 5) progettazione ed esecuzione
in forma diretta o indiretta di interventi di informazione e
prevenzione.
A sua volta, l'art. 4-quinquiesdecies, nella parte in cui
modifica il comma 2 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, fissa i
seguenti requisiti minimi per il rilascio dell'autorizzazione, ai
sensi dell'art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992: a) personalita'
giuridica di diritto pubblico o privato o natura di associazione
riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli articoli 12 e seguenti
del codice civile; b) disponibilita' di locali e attrezzature
adeguate al tipo di attivita' prescelta; c) personale dotato di
comprovata esperienza nel settore di attivita' prescelto; d) presenza
di un'equipe multidisciplinare composta dalle figure professionali
del medico con specializzazioni attinenti alle patologie correlate
alla tossicodipendenza o del medico formato e perfezionato in materia
di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o dello psicologo abilitato
all'esercizio della psicoterapia e dell'infermiere professionale,
qualora l'attivita' prescelta sia quella di diagnosi della
tossicodipendenza; e) presenza numericamente adeguata di educatori,
professionali e di comunita', supportata dalle figure professionali
del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la
specifica attivita' prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti.
Si tratta, come risulta da tali elencazioni, di requisiti di
carattere generale, difficilmente controvertibili, miranti alla
garanzia di uno standard qualitativo minimo delle strutture, allo
scopo di assicurare prestazioni adeguate ed uniformi su tutto il
territorio nazionale anche da parte delle strutture private
autorizzate. La cautela si presenta come particolarmente necessaria
proprio in virtu' della liberta' di scelta tra strutture pubbliche e
private.
Le stesse elencazioni che precedono dimostrano che si e' in
presenza di principi fondamentali e non di una normativa di
dettaglio, giacche' le prescrizioni contenute nelle norme censurate
sono molto ampie e richiedono sia un'attivita' normativa di
attuazione, precisazione e adattamento alle singole realta'
territoriali, di competenza delle Regioni, sia un'attivita'
amministrativa di valutazione - volta ad accertare, nel concreto, la
sussistenza dei requisiti per l'accreditamento e l'autorizzazione
delle strutture private - di vigilanza e di controllo sulle stesse.
Che le norme impugnate si limitino a stabilire principi
fondamentali in una materia di competenza legislativa concorrente, e'
confermato dal comma 4 dell'art. 116 del d.P.R. n. 309 del 1990, come
modificato dall'art. 4-quinquiesdecies del decreto impugnato, il
quale attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il potere di
stabilire le modalita' di accertamento e certificazione dei requisiti
richiesti dalla legge e le cause che danno luogo alla sospensione o
alla revoca dell'autorizzazione.
Ulteriore conferma del ruolo non meramente esecutivo riconosciuto
alle Regioni proviene dall'art. 4-sexiedecies, il quale, sul
presupposto che l'autorizzazione di cui sopra e' condizione
necessaria per accedere all'accreditamento istituzionale, stabilisce:
«Le regioni e le province autonome fissano gli ulteriori specifici
requisiti strutturali, tecnologici e funzionali, necessari per
l'accesso degli enti autorizzati all'istituto dell'accreditamento
istituzionale per lo svolgimento di attivita' di prevenzione, cura,
certificazione attestante lo stato di tossicodipendenza o di
alcooldipendenza, recupero e riabilitazione dei soggetti dipendenti
da sostanze stupefacenti e psicotrope, ai sensi
dell'articolo 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni». La stessa disposizione, nella
parte in cui modifica il comma 2 dell'art. 117 del d.P.R. n. 309 del
1990, aggiunge che l'esercizio delle attivita' di prevenzione, cura,
recupero e riabilitazione dei soggetti dipendenti da sostanze
stupefacenti e psicotrope, con oneri a carico del Servizio sanitario
nazionale, e' subordinato alla stipula degli accordi contrattuali di
cui all'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.
Viene riprodotto, con riferimento al settore delle prestazioni
sanitarie in favore dei soggetti tossicodipendenti, il sistema di
rapporti delineato in generale per tutte le prestazioni sanitarie dal
d.lgs. n. 502 del 1992, fondato sulla fissazione in sede nazionale
dei requisiti minimi delle strutture e sulla competenza regionale a
stabilire gli ulteriori requisiti necessari per l'accreditamento ed a
stipulare gli accordi contrattuali, senza i quali gli oneri delle
prestazioni non possono essere posti a carico del Servizio sanitario
nazionale. Non emerge, in definitiva, uno specifico restringimento
dello spazio normativo regionale rispetto alla disciplina generale
contenuta nel suddetto d.lgs. n. 502 del 1992. Rimangono, in altre
parole, alle Regioni congrui margini per l'esercizio della potesta'
legislativa, nell'ambito dei principi fondamentali contenuti nella
legge statale, e la piena padronanza delle competenze amministrative
in materia, le quali, visto il grado di generalita' della disciplina
legislativa statale, non sono tali da predeterminare - come invece
sostenuto dalle ricorrenti - le scelte concrete delle singole Regioni
e degli enti di gestione del SSN dalle stesse dipendenti.
6. - La questione relativa al comma 9 dell'art. 116 del d.P.R.
n. 309 del 1990, come sostituito dall'articolo 4-quinquiesdecies del
decreto-legge n. 272 del 2005, e' fondata nei limiti di seguito
specificati.
6.1. - Nell'abilitare le Regioni e le Province autonome a
ricevere erogazioni liberali, fatte ai sensi dell'art. 100, comma 2,
lettera a), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del
testo unico delle imposte sui redditi), per le finalita' indicate nel
comma 1 dello stesso articolo, la norma censurata pone una duplice
prescrizione: a) le medesime Regioni e Province autonome devono
ripartire le somme percepite tra gli enti di cui all'art. 115 del
t.u. sulle tossicodipendenze; b) i criteri per la ripartizione devono
essere predeterminati dalle «rispettive assemblee».
Entrambe le prescrizioni sono in conflitto con norme
costituzionali.
La prima viola l'art. 119 Cost., in quanto pone un preciso
vincolo di destinazione rispetto ad entrate costituite da erogazioni
liberali disposte direttamente in favore delle Regioni. Questa Corte
ha ripetutamente precisato che la predeterminazione di vincoli
siffatti da parte dello Stato, al di fuori degli indirizzi e dei
limiti resi necessari dal coordinamento della finanza pubblica, e'
lesiva dell'autonomia finanziaria, costituzionalmente protetta, delle
Regioni e delle Province autonome (ex plurimis, sentenze numeri 169,
157, 105 e 95 del 2007).
La seconda prescrizione viola l'autonomia organizzativa interna
delle Regioni, poiche' individua quale organo regionale debba fissare
i criteri di ripartizione dei fondi derivanti dalle erogazioni
liberali di cui sopra. L'art. 123 Cost. attribuisce allo statuto la
determinazione dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione. Nella fattispecie viene peraltro in
rilievo la violazione diretta del quarto comma dell'art. 117 Cost.,
in quanto trattasi di normativa di dettaglio attinente
all'organizzazione interna della Regione e rientrante quindi, entro
la cornice generale dei principi statutari, nella competenza
residuale delle stesse.
7. - Restano assorbite le altre questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, per profili diversi, nei ricorsi
introduttivi del presente giudizio e relative alle stesse norme, la
cui illegittimita' viene dichiarata nei limiti sopra precisati.
8. - La qualificazione della liberta' di scelta tra strutture
pubbliche e private come principio fondamentale in materia di
prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di tossicodipendenza,
determina l'infondatezza delle questioni aventi ad oggetto gli
artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e 4-vicies ter, commi 27, 28, 29 e
30, promosse per violazione dell'art. 117 Cost. Le norme censurate,
infatti, si limitano a ribadire il suddetto principio di libera
scelta del tossicodipendente e pertanto non determinano alcuna
lesione delle competenze legislative regionali.
9. - Infondate sono pure le questioni aventi ad oggetto gli
artt. 4-octies, 4-undecies, 4-quaterdecies, 4-quinquiesdecies (nella
sua interezza), 4-sexiesdecies e 4-vicies ter, commi 27, 28, 29 e 30,
promosse per violazione degli artt. 118 e 119 Cost. Al riguardo, va
rilevato che gli effetti sull'organizzazione amministrativa e sulla
finanza delle Regioni, derivanti dalle norme impugnate, costituiscono
mere conseguenze di fatto della fissazione da parte dello Stato di un
principio fondamentale nella materia in esame, non configurando,
pertanto, alcuna lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria
delle Regioni.
10. - Infine, sono infondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e
4-vicies bis del decreto-legge n. 272 del 2005, nel testo integrato
dalla relativa legge di conversione n. 49 del 2006, promosse dalla
Regione Umbria «in via consequenziale» rispetto all'eventuale
declaratoria di integrale incostituzionalita' delle norme censurate.
Infatti, poiche' l'asserita illegittimita' costituzionale delle norme
sopra richiamate e', per espressa dichiarazione della ricorrente,
consequenziale alla incostituzionalita' delle altre norme impugnate,
la declaratoria di infondatezza delle questioni relative a queste
ultime si riverbera su quelle relative alle norme di cui agli
artt. 4, 4-bis, 4-ter, 4-sexies, 4-septies e 4-vicies bis.