Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1, comma
5, lettere a), b), c) e k), e 7, comma 9, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia
di sviluppo economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e
delle famiglie, accelerazione di lavori pubblici), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 5-10
agosto 2009, depositato in cancelleria il 7 agosto 2009 ed iscritto
al n. 53 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 5 agosto 2009 e depositato il successivo giorno 7, ha
impugnato l'art. 1, comma 5, lettere a), b), c) e k), della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure
urgenti in materia di sviluppo economico regionale, sostegno al
reddito dei lavoratori e delle famiglie, accelerazione di lavori
pubblici), per asserita violazione dell'art. 4, primo comma, della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia) «in relazione all'art. 117, secondo
comma, lettere e) e l)» della Costituzione.
Con il ricorso e' stato, inoltre, impugnato l'art. 7, comma 9,
della predetta legge regionale n. 11 del 2009 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
1.2. - Il ricorrente sottolinea come la Regione, pur avendo una
potesta' legislativa primaria in materia di lavori pubblici di
interesse regionale ai sensi dell'art. 4, primo comma, n. 9), della
legge costituzionale n. 1 del 1963, deve tuttavia rispettare i
vincoli posti dalla stesso art. 4, primo comma, tra i quali quelli
risultanti dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale. Si
rileva, inoltre, come la Corte costituzionale abbia gia' avuto modo
di stabilire che lo Stato conserva, nelle materie di sua competenza
ex art. 117, Cost., il potere di introdurre norme volte a garantire
standard minimi ed uniformi ed introdurre limiti unificanti, con
prevalenza sulla competenza primaria regionale. Cio' varrebbe, in
particolare, per la materia della tutela della concorrenza nel
settore dei contratti pubblici (si citano le sentenze n. 160 del
2009, n. 411 del 2008 e n. 401 del 2007), come risulterebbe dalle
regole poste dall'art. 4 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
Avuto riguardo a questi principi, sarebbero contrarie agli
indicati parametri costituzionali le suddette norme come di seguito
riportate.
1.3. - L'art. 1, comma 5, lettera a), ha modificato l'art. 8,
comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio
2002, n. 14 (Disciplina organica dei lavori pubblici), stabilendo che
«per i lavori di minore complessita', la cui progettazione non
richieda fasi autonome di approfondimento, il progetto definitivo e
quello esecutivo sono sviluppati in un unico elaborato tecnico, salvo
diversa indicazione del responsabile unico del procedimento. Per i
suddetti lavori, di importo inferiore a 200.000 euro e per i quali
sia allegata una relazione descrittiva dell'intervento,
l'approvazione dell'elenco annuale dei lavori di cui all'articolo 7
sostituisce l'approvazione del progetto preliminare». Il richiamato
art. 7 prevede che l'attivita' di realizzazione dei lavori pubblici
di interesse regionale si svolga sulla base di un programma triennale
e dei suoi aggiornamenti annuali. Il programma e' predisposto, in
particolare, dalle amministrazioni aggiudicatrici nel rispetto dei
documenti programmatori, previsti dalla normativa vigente, ivi
compresa la normativa urbanistica, unitamente all'elenco dei lavori
da realizzare nell'anno di riferimento. Il programma e l'elenco dei
lavori, continua sempre il ricorrente, sono poi approvati unitamente
al bilancio preventivo, di cui costituiscono parte integrante;
l'individuazione nel programma dell'intervento costituisce
presupposto per l'avvio delle fasi di progettazione definitiva ed
esecutiva.
Con la disposizione censurata si «rende superflua (...) la fase
della progettazione preliminare e della sua approvazione».
Tale norma contrasterebbe con gli artt. 93 e 128 del d.lgs. n.
163 del 2006. Dalla lettura, in combinato disposto, delle predette
disposizioni, risulterebbe che il progetto preliminare e l'elenco
annuale sono strumenti eterogenei «volti l'uno alla programmazione
della singola opera e l'altro alla programmazione generale annuale»,
contenendo elementi non sovrapponibili. A conferma di tale assunto il
ricorrente richiama il contenuto del comma 7, primo periodo, del
citato art. 128, il quale prevede che «un lavoro puo' essere inserito
nell'elenco annuale, limitatamente ad uno o piu' lotti, purche' con
riferimento all'intero lavoro sia stata elaborata la progettazione
almeno preliminare e siano state quantificate le complessive risorse
finanziare necessarie per la realizzazione dell'intero lavoro».
Il ricorrente sottolinea che «il progetto preliminare definisce,
in particolare, le caratteristiche qualitative e funzionali dei
lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche
prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle
ragioni della scelta della soluzione prospettata in base alla
valutazione delle eventuali soluzioni possibili, anche con
riferimento ai profili ambientali e all'utilizzo dei materiali
provenienti dalle attivita' di riuso e riciclaggio, della sua
fattibilita' amministrativa e tecnica, accertata attraverso le
indispensabili indagini di prima approssimazione, dei costi, da
determinare in relazione ai benefici previsti, nonche' in schemi
grafici per l'individuazione delle caratteristiche dimensionali,
volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da
realizzare».
Si tratta, si puntualizza nel ricorso, di una scelta gia'
effettuata dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), la quale prevedeva che l'attivita' di
progettazione fosse articolata in tre fasi, rappresentate
dall'approvazione del progetto preliminare, di quello definitivo e
infine di quello esecutivo. La ricorrente rileva come ai principi
della predetta legge n. 109 del 1994, l'art. 1, comma 2, della legge
stessa attribuiva natura di «norme fondamentali di riforma
economico-sociale» e di «principi della legislazione dello Stato ai
sensi degli statuti delle Regioni a statuto speciale, anche per il
rispetto degli obblighi internazionali».
Il ricorrente conclude affermando come sia «da escludere che le
informazioni contenute nell'elenco annuale, ancorche' integrate dalla
"relazione descrittiva" che la disposizione censurata prescrive,
possano efficacemente surrogare quelle richieste ai fini del progetto
preliminare o, comunque, soddisfare le esigenze ad esso sottese».
Deve, inoltre, escludersi che «la normativa statale consenta di
prescindere dalla fase della progettazione preliminare».
Sotto altro aspetto, si assume che la norma in esame invade anche
la competenza statale in materia di tutela della concorrenza.
1.3.1. - L'art. 1, comma 5, lettere b) e c), modificando gli
artt. 9 e 17 della legge regionale n. 14 del 2002, introduce una
preferenza per il criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa nel caso di aggiudicazione degli incarichi di
progettazione. Tale criterio preferenziale si risolve in un obbligo
di specifica e adeguata motivazione nel caso in cui la stazione
appaltante decida di ricorrere al criterio del prezzo piu' basso.
Tale disposizione contrasterebbe con gli artt. 91, comma 2, e 57,
comma 6, del Codice dei contratti pubblici, i quali stabiliscono che
«la stazione appaltante sceglie l'operatore economico che ha offerto
le condizioni piu' vantaggiose, secondo il criterio del prezzo piu'
basso o dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa». Da qui la
violazione della competenza statale in materia di tutela della
concorrenza.
1.3.2. - L'art. 1, comma 5, lettera k), prevede che gli oneri per
spese tecniche generali e di collaudo sono commisurati alle aliquote
determinate dal Presidente della Regione.
Tale disposizione, sottolinea il ricorrente, «non e' in linea con
l'art. 92, comma 2, del Codice dei contratti pubblici», il quale
attribuisce ad un decreto del Ministro della giustizia, di concerto
con quello delle infrastrutture e dei trasporti, la determinazione di
dette aliquote. Si assume, pertanto, la violazione della competenza
statale in materia di ordinamento civile.
1.4. - Infine, si censura l'art. 7, comma 9, della medesima legge
regionale, il quale prevede una riduzione alla meta' dei termini
stabiliti per l'approvazione dei progetti (preliminari e definitivi)
di opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della
mobilita' e della logistica. Tale riduzione contrasterebbe con quanto
disposto dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), il quale sancisce, per le opere soggette a
valutazione di impatto ambientale (v.i.a.), «una precisa scansione
temporale per l'espletamento del procedimento di compatibilita'
ambientale, fissando all'art. 26, comma 1, il termine di conclusione
del procedimento (150 giorni elevati a 210 nel caso di progetti di
particolare complessita')».
La disposizione censurata ostacolerebbe, poi, il rispetto dei
tempi stabiliti dalla norma nazionale per la consultazione del
pubblico (art. 20, comma 3, in tema di «verifica di
assoggettabilita'»: 45 giorni; art. 24, comma 4, in tema di
«consultazione»: 60 giorni), ponendosi cosi' in contrasto con i
principi di partecipazione sanciti dalla normativa comunitaria
(direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, concernente
la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati, art. 6).
Inoltre, la impugnata normativa regionale interferirebbe con i
termini sostanziali e di consultazione del pubblico previsti (si
citano gli art. 12 e 14) con riferimento al procedimento di rilascio
della valutazione ambientale strategica (v.a.s.).
Per le ragioni sin qui esposte la norma violerebbe la competenza
statale in materia di tutela dell'ambiente ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o
infondato.
2.1. - Con riferimento all'impugnazione dell'art. 1, comma 5,
lettera a), si sottolinea, in via preliminare, come, avendo lo Stato
fatto riferimento sia a parametri costituzionali contenuti nella
parte seconda del titolo V della Costituzione sia a parametri
statutari, occorre avere riguardo soltanto a questi ultimi. Infatti,
la Regione ha una competenza primaria in materia di lavori pubblici
di interesse regionale, con la conseguenza che non sarebbe
ipotizzabile, perche' non maggiormente ampliativa dei margini di
autonomia ex art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
un'applicazione delle norme contenute nel suddetto titolo V.
Chiarito cio', si chiede che la questione venga dichiarata
inammissibile per genericita', atteso che non si argomenta perche' la
previsione del progetto preliminare costituisca uno di quei principi
della disciplina statale che costituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale. Inoltre, sempre sul piano
dell'ammissibilita', si sottolinea come il ricorrente evochi, quale
parametro interposto, una norma, l'art. 1, comma 2, della legge n.
109 del 1994, non piu' in vigore a seguito dell'emanazione del d.lgs.
n. 163 del 2006.
Nel merito, la questione, sempre nella prospettiva della difesa
regionale, non sarebbe fondata.
In primo luogo, perche' la presenza del progetto preliminare non
sarebbe un requisito inderogabile nell'ambito della disciplina
statale, non integrando gli estremi di un «nucleo essenziale» della
disciplina stessa. A tale proposito, si richiama quanto affermato
nella sentenza di questa Corte n. 482 del 1995, che avrebbe
attribuito la predetta valenza soltanto alla progettazione esecutiva.
In secondo luogo, si deduce come, in ogni caso, l'art. 7 della
legge regionale n. 14 del 2002 stabilisca che l'approvazione del
programma triennale e dell'elenco annuale presuppone l'esistenza «di
una relazione illustrativa, dell'inquadramento territoriale di
massima, di uno studio di fattibilita' tecnico-amministrativa e di
identificazione e quantificazione dei bisogni con particolare
riferimento al bacino di utenza, di un preventivo di spesa e della
individuazione dei presumibili tempi di attuazione» (comma 4).
Inoltre, l'elenco annuale dei lavori «deve contenere l'indicazione
dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul
proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contribuiti o risorse
comunitarie, statali, regionali o di altri enti pubblici, nonche'
quelli comunque acquisibili» (comma 6). Si aggiunge che il comma
impugnato puntualizza che «l'approvazione dell'elenco annuale dei
lavori» sostituisce «l'approvazione del progetto preliminare»
soltanto quando «sia allegata una relazione descrittiva
dell'intervento».
Da quanto esposto conseguirebbe che tutti i contenuti della
progettazione preliminare, contemplati dal comma 3 dell'art. 93 del
Codice degli appalti pubblici, sarebbero rinvenibili anche nella
legislazione regionale.
In terzo luogo, si rileva come il campo di applicazione della
norma impugnata sarebbe alquanto limitato, riguardando soltanto i
lavori di importo inferiore a 200.000 euro. Inoltre, lo stesso Codice
prevede diversi casi in cui l'inclusione di un lavoro nell'elenco
annuale non e' subordinata alla previa approvazione della
progettazione preliminare. Ne' a sostegno della censura si potrebbe
invocare l'art. 128, comma 7, del d.lgs. n. 163 del 2006, «sia
perche' esso riguarda il caso specifico dell'inserimento di un lavoro
nell'elenco annuale limitatamente ad uno o piu' lotti, sia perche'
l'art. 128 regola i procedimenti che attengono alle materia di
competenza concorrente (...) mentre i lavori pubblici di interesse
locale e regionale rientrano nella potesta' primaria della Regione
Friuli-Venezia Giulia».
Infine, non sarebbe conferente neanche il richiamo all'art. 4 del
Codice dei contratti pubblici, in quanto tale norma si rivolge alle
Regioni a statuto ordinario.
2.2.- Con riferimento alle censure che hanno investito l'art. 1,
comma 5, lettere b) e c) della legge n. 11 del 2009, che hanno
modificato l'art. 9, commi 9-ter e 9-quater, e l'art. 17, comma 1,
lettera b), della precedente legge regionale n. 14 del 2002, si
deduce la inammissibilita', da un lato, della censura formulata con
riferimento all'art. 117, secondo comma, Cost., perche' tale norma
non si applicherebbe, per le ragioni esposte, alla Regione
resistente, dall'altro, della doglianza prospettata in relazione alle
norme statutarie, in quanto non si indicano le ragioni per le quali
le disposizioni impugnate dovrebbero essere considerate norme
fondamentali di grande riforma economico-sociale.
Sotto un diverso profilo, si deduce la inammissibilita' della
censura per incertezza in ordine all'oggetto della questione per le
seguenti ragioni: le norme censurate riguardano l'affidamento degli
incarichi di progettazione (art. 9, commi 9-ter e 9-quater) e
l'aggiudicazione degli appalti (art. 17, comma 1), ma l'Avvocatura
generale dello Stato «lamenta solo l'introduzione di preferenza per
il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa nel caso
dell'aggiudicazione degli incarichi di progettazione».
Le norme interposte evocate nel ricorso riguardano, inoltre, sia
l'affidamento degli incarichi di progettazione (art. 91, comma 2, del
d.lgs. n. 163 del 2006), sia l'aggiudicazione del lavoro mediante
«procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando» (art.
57, comma 6).
Nel merito, la censura non sarebbe fondata, in quanto la norma
impugnata si spiegherebbe in ragione della «essenziale rilevanza
dell'elemento qualitativo negli affidamenti in questione»; elemento
che «e' meglio tutelato dal criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa rispetto a quello del prezzo piu' basso, che si mostra
invece maggiormente idoneo quando i profili qualitativi possono
essere esauriti in modo oggettivo dal bando di gara». Cio'
spiegherebbe il motivo per il quale la preferenza espressa dalla
legge e' solo tendenziale ed e' superabile in casi specifici, sulla
base di elementi concreti. Sul punto, si conclude affermando che «non
si vorra' certo sostenere che un'autonomia assoluta della stazione
appaltante e' un principio di grande riforma della legislazione
statale».
2.3. - Con riferimento alle censure relative all'art. 1, comma 5,
lettera k), della legge n. 11 del 2001, che ha apportato modifiche
all'art. 56, comma 2, della precedente legge n. 14 del 2002, si
deduce anche in questo caso la inammissibilita' della doglianza, in
quanto non si motiverebbe «ne' per quale ragione la norma statale
invocata sarebbe di grande riforma ne' per quale ragione la norma
impugnata invaderebbe la materia dell'ordinamento civile».
Inoltre, si afferma come la censura sia il «frutto di un
equivoco». La norma impugnata «regola la concessione del
finanziamento a enti pubblici per la realizzazione di lavori pubblici
e il comma 2 definisce il modo in cui si deve quantificare il
contributo regionale relativo agli oneri per spese tecniche
gestionali e di collaudo». Il decreto ministeriale di cui all'art.
92, commi 2 e 3, non disciplinerebbe questo aspetto, occupandosi
soltanto del modo in cui si determinano i «corrispettivi delle
attivita' di progettazione». In altri termini, «mentre l'art. 56
regola il rapporto fra Regione ed ente pubblico beneficiario del
contributo, l'art. 92 del Codice regola il rapporto fra
amministrazione aggiudicatrice e professionista progettista». In
questa prospettiva, la norma impugnata non escluderebbe affatto
l'applicazione del decreto ministeriale di cui all'art. 92, «che
dovra' esser rispettato dall'amministrazione aggiudicatrice», ma
definirebbe la misura del contributo regionale per le spese tecniche
generali e di collaudo.
Infine, si sottolinea come la norma censurata fosse gia' presente
nel testo originario della legge regionale n. 14 del 2002 e che
l'unica novita' sarebbe consistita nella previsione del decreto del
Presidente della Regione, mentre la disposizione precedente rinviava
ad un generico «decreto del Presidente della Regione, previa
deliberazione della Giunta regionale».
2.4. - Con riferimento all'impugnazione dell'art. 7, comma 9,
della legge regionale n. 11 del 2009, si deduce, in via preliminare,
la inammissibilita' della relativa censura in ragione del fatto che
il ricorrente ha fatto esclusivo riferimento al secondo comma
dell'art. 117 Cost., senza argomentare in ordine alla violazione dei
parametri statutari.
Nel merito, si sottolinea come la norma impugnata riguardi
procedimenti di competenza regionale e degli enti locali, per i quali
lo stesso Codice dell'ambiente ammetterebbe una competenza regionale
(si cita l'art. 7, commi 2, 4, 6 e 7 del d.lgs. n. 152 del 2006).
In relazione all'art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, si
osserva che «la lesione della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente ci sarebbe se il decorso del termine abbreviato dalla
norma regionale implicasse v.i.a favorevole, ma l'art. 26, comma 2,
del Codice dell'ambiente non prevede affatto che l'inutile decorso
del termine produca questo esito».
In relazione all'art. 12 dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, si
sottolinea che anch'esso «non prevede che l'inutile decorso del
termine implichi l'esclusione del piano dalla v.a.s.».
Per le ragioni sin qui esposte, si conclude affermando che «la
legge regionale non compromette in alcuna misura la tutela ambientale
e corrisponde invece ad una ragionevole esigenza di accelerazione
delle opere individuate come strategiche».
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria, con la quale ha
richiamato il contenuto della sentenza di questa Corte n. 45 del
2010, che ha ricostruito il riparto di competenze tra Stato ed enti
ad autonomia speciale, riconoscendo a questi ultimi uno spazio di
intervento, nel settore dei contratti pubblici, piu' ampio rispetto a
quello che il titolo V della parte seconda della Costituzione
riconosce alle Regioni a statuto ordinario.
La difesa della Regione richiama anche quanto affermato, alla
luce della citata sentenza n. 45 del 2010, dal Consiglio di Stato con
il parere della Sezione consultiva per gli atti normativi del 24
febbraio 2010.
Alla luce delle suindicate indicazioni giurisprudenziali,
risulterebbero ulteriormente confermate le argomentazioni gia'
contenute nell'atto di costituzione e volte a dimostrare la
infondatezza delle censure formulate con il ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 5,
lettere a), b), c) e k), della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 4 giugno 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sviluppo
economico regionale, sostegno al reddito dei lavoratori e delle
famiglie, accelerazione di lavori pubblici), per asserita violazione
dell'art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l). E' stato,
inoltre, impugnato l'art. 7, comma 9, della predetta legge regionale
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2. - Prima di esaminare le singole censure proposte e' opportuno
delineare - alla luce di quanto gia' affermato da questa Corte con la
sentenza n. 45 del 2010 - le linee fondamentali del riparto delle
competenze legislative nel settore degli appalti pubblici tra Stato
ed enti ad autonomia differenziata.
L'art. 4 della citata legge costituzionale n. 1 del 1963
attribuisce alla Regione Friuli-Venezia Giulia competenza legislativa
primaria in materie specificamente enumerate, tra le quali rientra
anche quella dei «lavori pubblici di interesse regionale» (n. 9).
In presenza di tale specifica attribuzione, deve ritenersi che,
non contemplando il novellato titolo V della parte seconda della
Costituzione la materia «lavori pubblici», trova applicazione -
secondo quanto previsto dall'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione» - la previsione statutaria sopra
indicata.
Quanto esposto non significa che - in relazione alla disciplina
dei contratti di appalto che incidono nel territorio della Regione -
la legislazione regionale sia libera di esplicarsi senza alcun
vincolo e che non possano trovare applicazione le disposizioni di
principio contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Il medesimo
art. 4 sopra citato prevede, infatti, che la potesta' legislativa
primaria regionale deve essere esercitata «in armonia con la
Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato
(...)».
In questa prospettiva vengono in rilievo, in primo luogo, i
limiti derivanti dal rispetto dei principi della tutela della
concorrenza, strumentali ad assicurare le liberta' comunitarie, e
dunque le disposizioni contenute nel Codice degli appalti pubblici,
che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste a
livello europeo. In tale ambito, la disciplina regionale non puo'
avere un contenuto difforme da quella prevista, in attuazione delle
norme comunitarie, dal legislatore nazionale e, quindi, non puo'
alterare negativamente il livello di tutela assicurato dalla
normativa statale.
In secondo luogo, il legislatore regionale deve osservare i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, tra i quali
sono ricompresi anche quelli afferenti la disciplina di istituti e
rapporti privatistici relativi, soprattutto, alla fase di conclusione
ed esecuzione del contratto di appalto, che deve essere uniforme
sull'intero territorio nazionale, in ragione della esigenza di
assicurare il rispetto del principio di uguaglianza. A cio' e' da
aggiungere che nella suindicata fase di conclusione ed esecuzione del
rapporto contrattuale si collocano anche istituti che rispondono ad
interessi unitari e che - implicando valutazioni e riflessi
finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel territorio
dello Stato - possono ritenersi espressione del limite rappresentato
dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
Alla luce di quanto sopra, prima di esaminare le singole censure
proposte, occorre chiarire - avendo riguardo alle eccezioni sollevate
dalla difesa regionale e al fine dell'esatta individuazione del thema
decidendum - che la risoluzione delle questioni di costituzionalita'
deve essere svolta alla luce delle disposizioni statutarie evocate
dal ricorrente.
3. - Si puo' passare, dunque, all'esame delle singole censure
proposte.
Lo Stato ha, innanzitutto, impugnato l'art. 1, comma 5, lettera
a), della legge regionale n. 11 del 2009 - che ha modificato l'art.
8, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio
2002, n. 14 (Disciplina organica dei lavori pubblici) - nella parte
in cui stabilisce che «per i lavori di minore complessita', la cui
progettazione non richieda fasi autonome di approfondimento, il
progetto definitivo e quello esecutivo sono sviluppati in un unico
elaborato tecnico, salvo diversa indicazione del responsabile unico
del procedimento. Per i suddetti lavori, di importo inferiore a
200.000 euro e per i quali sia allegata una relazione descrittiva
dell'intervento, l'approvazione dell'elenco annuale dei lavori di cui
all'articolo 7 sostituisce l'approvazione del progetto preliminare».
Tale norma violerebbe l'art. 4, primo comma, della legge
costituzionale n. 1 del 1963, in relazione all'art. 117, secondo
comma, lettere e) e l), Cost. che attribuiscono alla competenza
esclusiva statale la materia della tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile. In particolare, sarebbero violati gli artt.
93 e 128 del d.lgs. n. 163 del 2006, i quali configurano il progetto
preliminare e l'elenco annuale come strumenti eterogenei «volti l'uno
alla programmazione della singola opera e l'altro alla programmazione
generale annuale», contenendo, quindi, elementi non sovrapponibili.
3.1. - Al riguardo, deve essere preliminarmente disattesa
l'eccezione di inammissibilita' della questione, per genericita'
della relativa censura, sollevata dalla difesa regionale. Dall'esame
del ricorso dello Stato, infatti, emerge, con sufficiente
specificita', il contenuto della doglianza proposta, la quale si basa
sulla deduzione del contrasto tra la norma regionale e un principio
fondamentale di riforma economico-sociale desumibile dalla
legislazione dello Stato in materia.
3.2. - Nel merito, la questione e' fondata.
L'art. 93 del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede che «la
progettazione in materia di lavori pubblici si articola, nel rispetto
dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile
fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti,
secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in
preliminare, definitiva ed esecutiva». Tale articolazione persegue il
fine di assicurare la qualita' dell'opera e la rispondenza alle
finalita' relative alla conformita' alle norme ambientali e
urbanistiche, nonche' il soddisfacimento dei requisiti essenziali,
definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario.
Questa Corte, con la sentenza n. 401 del 2007 (punto 6.9 del
Considerato in diritto), ha gia' avuto modo di chiarire che la
progettazione non costituisce una materia, ma un momento del
complesso iter procedimentale preordinato alla realizzazione
dell'opera pubblica. Ed ha anche precisato che, ai fini del rispetto
del principio di libera concorrenza, vengono in rilievo
esclusivamente i criteri che presiedono allo svolgimento
dell'attivita' di progettazione.
Inoltre, la Corte, con la sentenza n. 482 del 1995, richiamata
dalla predetta sentenza n. 401, ha affermato - in relazione all'art.
16, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), il cui contenuto e' stato
sostanzialmente recepito dal riportato art. 93, comma 1, del d.lgs.
n. 163 del 2006 - che l'aspetto qualificante dell'attivita' di
progettazione e' dato dal fatto che essa deve svolgersi secondo la
suindicata articolazione, essendo questa essenziale «per assicurare,
con il progetto esecutivo, l'eseguibilita' dell'opera» e
«indispensabile per rendere certi i tempi e i costi di realizzazione»
dell'opera stessa. Sulla base di tale premessa, la Corte ha ritenuto
che la norma statale costituisca «elemento coessenziale alla riforma
economico-sociale», con la conseguenza che essa opera come limite
all'attivita' legislativa regionale.
Nel caso in esame, tale limite non e' stato osservato, atteso che
la disposizione impugnata prevede la non essenzialita' della
progettazione preliminare, considerandola assorbita nell'approvazione
dell'elenco annuale dei lavori. Ne' puo' ritenersi, come sostenuto
dalla difesa della Regione, che tale approvazione consenta di
assicurare le medesime finalita' che connotano l'attivita' di
progettazione. Cio' in quanto, a prescindere da ogni altra
valutazione, la programmazione dei lavori ha una valenza, appunto,
programmatoria di carattere generale, rispondente a scopi diversi e
piu' ampi. Tale diversita' e' confermata dallo stesso art. 128 del
d.lgs. n. 163 del 2006 il quale, al comma 7, stabilisce che «un
lavoro puo' essere inserito nell'elenco annuale, limitatamente ad uno
o piu' lotti, purche' con riferimento all'intero lavoro sia stata
elaborata la progettazione almeno preliminare (...)».
Sulla base delle suindicate considerazioni, deve essere, dunque,
dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 5,
lettera a), della legge regionale n. 11 del 2009, che ha modificato
l'art. 8, comma 8, della legge regionale n. 14 del 2002.
4. - Lo Stato, inoltre, ha impugnato l'art. 1, comma 5, lettere
b) e c), della predetta legge regionale n. 11 del 2009 che,
modificando gli artt. 9 e 17 della legge regionale n. 14 del 2002, ha
stabilito una preferenza per il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa nel caso di aggiudicazione degli incarichi di
progettazione.
Tale norma sarebbe in contrasto con l'art. 4, primo comma, della
legge costituzionale n. 1 del 1963, in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettere e) e l), che attribuiscono alla competenza
esclusiva statale le materie della tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile; e in particolare, con gli artt. 91, comma 2,
e 57, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, i quali stabiliscono che
«la stazione appaltante sceglie l'operatore economico, che ha offerto
le condizioni piu' vantaggiose, secondo il criterio del prezzo piu'
basso o dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa».
4.1. - La questione non e' fondata.
Innanzi tutto, in via preliminare, la censura proposta dallo
Stato deve ritenersi ammissibile, in quanto il ricorso specifica,
nella parte introduttiva, le ragioni per le quali le disposizioni del
Codice degli appalti pubblici, prese in considerazione, possono
essere qualificate come espressione di principi fondamentali di
riforma economico-sociale, nonche' le ragioni per cui e' ammissibile
il riferimento anche alle disposizioni del novellato titolo V della
parte seconda della Costituzione.
Quanto al merito, deve osservarsi che il Codice degli appalti
pubblici prevede che gli incarichi di progettazione devono essere
affidati utilizzando, ai fini dell'aggiudicazione, «il criterio del
prezzo piu' basso o dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa». Il
legislatore regionale ha, invece, previsto che le stazioni appaltanti
debbano optare «preferibilmente» per quest'ultimo criterio.
Tale rilevata diversita' di regolamentazione non e' suscettibile
di alterare le regole di funzionamento del mercato e, pertanto, non
e' idonea ad alterare i livelli di tutela della concorrenza fissati
dalla legislazione nazionale.
Il legislatore regionale, con la impugnata disposizione, non ha
escluso, in via aprioristica e astratta, uno dei due possibili
criteri di aggiudicazione, ma ha soltanto indicato un ordine di
priorita' nella scelta, che non elimina il potere discrezionale della
stazione appaltante di ricorrere all'altro criterio, cioe' a quello
del prezzo piu' basso. Al fine di evitare possibili dubbi
interpretativi, l'art. 1, comma 5, lettera b), della legge impugnata
ha introdotto il comma 9-quater all'art. 9 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 14 del 2002, il quale chiarisce
espressamente che gli incarichi in esame «possono essere affidati con
il criterio del prezzo piu' basso ove ritenuto motivatamente piu'
adeguato dalla stazione appaltante» rispetto all'altro criterio
previsto dalla disposizione censurata.
Ne consegue che la normativa regionale, rispetto a quella
statale, si limita ad imporre un obbligo di motivazione - in linea,
tra l'altro, con il principio generale consacrato dall'art. 3 della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) -
qualora l'amministrazione decida di ricorrere al criterio del prezzo
piu' basso. Tale diversita', come gia' sottolineato, non e'
suscettibile di ridurre la partecipazione degli operatori economici
alle procedure di gara, non avendo alcuna capacita' di recare un
vulnus, in particolare, ai principi della libera circolazione delle
persone e delle merci.
5. - Lo Stato ha anche impugnato l'art. 1, comma 5, lettera k),
della predetta legge regionale n. 11 del 2009, nella parte in cui,
modificando l'art. 56, comma 2, della precedente legge n. 14 del
2002, prevede che gli oneri per spese tecniche generali e di collaudo
sono commisurati alle aliquote determinate dal Presidente della
Regione. In particolare, si assume che tale disposizione violerebbe
la competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza e di ordinamento civile, ponendosi in contrasto con
l'art. 92, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale attribuisce
ad un decreto del Ministro della giustizia, di concerto con quello
delle infrastrutture, la determinazione di dette aliquote.
5.1. - La questione e' inammissibile.
La norma impugnata ha modificato il comma 2 dell'art. 56 della
citata legge regionale, n. 14 del 2002.
Tale articolo, nell'insieme, disciplina le modalita' di
concessione dei finanziamenti regionali alle amministrazioni
aggiudicatrici, in relazione a specifici lavori individuati dalla
Giunta regionale. Nel contesto dell'intero articolo, il comma 2
attribuisce al Presidente della Regione il compito di fissare le
aliquote per la determinazione degli oneri per spese tecniche
generali e di collaudo.
La norma statale, evocata dal ricorrente come parametro
interposto, riguarda invece le modalita' di determinazione delle
tabelle dei corrispettivi delle attivita' relative alla progettazione
preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonche' alla
direzione dei lavori e agli incarichi di supporto
tecnico-amministrativo alle attivita' del responsabile del
procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma
triennale dei lavori pubblici espletate dai soggetti specificamente
indicati al comma 1 dell'art. 90 del d.lgs. n. 163 del 2006. In
particolare, si prevede che detta determinazione debba essere
effettuata con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con
il Ministro delle infrastrutture.
Dal contenuto delle richiamate norme risulta che la disposizione
regionale impugnata - riguardando le modalita' di determinazione
dell'importo dei finanziamenti che possono essere concessi dalla
Regione alle amministrazioni aggiudicatrici - attiene ai rapporti
«esterni» tra queste ultime e la Regione stessa. La norma statale,
invece, e' relativa ai criteri di fissazione dei compensi spettanti
ai soggetti che prestino la loro attivita' nel corso della
realizzazione dell'opera a partire dalla procedura di gara, sicche'
essa incide sui rapporti «interni» tra tali soggetti e la stazione
appaltante. In definitiva, la disposizione statale, avendo un
differente ambito applicativo rispetto a quella regionale, non puo'
essere utilmente evocata quale limite alla competenza statutaria
della Regione in materia. Deve, pertanto, ritenersi che la erronea
indicazione del parametro interposto impedisca, nella specie, la
disamina nel merito della questione proposta (da ultimo, sentenza n.
45 del 2010).
6. - Lo Stato, infine, ha impugnato l'art. 7, comma 9, della
predetta legge regionale n. 11 del 2009, il quale prevede che, «fermo
restando le disposizioni normative a tutela della concorrenza, sono
ridotti del 50 per cento i termini previsti dai singoli procedimenti
di competenza della Regione e degli enti locali correlati alla
realizzazione» di opere nel settore delle infrastrutture di
trasporto, della mobilita' e della logistica.
Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale,
ponendosi in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., e in particolare con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), il quale prevede, per le opere
soggette a valutazione di impatto ambientale (v.i.a.), «una precisa
scansione temporale per l'espletamento del procedimento di
compatibilita' ambientale, fissando all'art. 26, comma 1, il termine
di conclusione del procedimento (150 giorni elevati a 210 nel caso di
progetti di particolare complessita')». La disposizione regionale
censurata ostacolerebbe, poi, il rispetto dei tempi stabiliti dalla
normativa nazionale per la consultazione del pubblico (art. 20, comma
3, in tema di «verifica di assoggettabilita'»: 45 giorni; art. 24,
comma 4, in tema di «consultazione»: 60 giorni), violando in tal modo
i principi di partecipazione sanciti dalle disposizioni comunitarie
(direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, concernente
la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati, art. 6). Inoltre, la normativa regionale
interferirebbe con i termini sostanziali e di consultazione del
pubblico previsti (si citano, al riguardo, gli artt. 12 e 14 della
normativa nazionale) con riferimento al procedimento di valutazione
ambientale strategica (v.a.s.).
6.1. - Anche tale questione va esaminata nel merito, non essendo
sorretta da valide argomentazioni la preliminare eccezione di
inammissibilita' proposta dalla difesa regionale, e non e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che la procedura di
valutazione di impatto ambientale e' autonoma, ancorche' connessa,
rispetto al procedimento amministrativo nell'ambito del quale si
colloca. La sua funzione prevalente e' quella di tutela dell'ambiente
(sentenza n. 234 del 2009). Analogamente e' a dirsi per la procedura
di valutazione ambientale strategica.
La norma regionale impugnata - inserendosi in una piu' ampia
disposizione che, con contenuto articolato e complesso, disciplina le
modalita' di realizzazione delle opere nel settore delle
infrastrutture di trasporto, della mobilita' e della logistica - non
reca alcun vulnus, per il suo contenuto precettivo, alla suddetta
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente.
D'altronde, se il legislatore regionale, per fini di
accelerazione e semplificazione procedurale nei particolari settori
sopra indicati, ha ridotto la durata dei procedimenti amministrativi,
deve ritenersi che abbia in tal modo responsabilmente valutato,
nell'esercizio della sua discrezionalita', che nel suddetto arco
temporale sia possibile effettuare tutti gli adempimenti, compresi
quelli relativi alla consultazione del pubblico, contemplati a
livello nazionale. In altri termini, non e' da ravvisare alcuna
interrelazione tra la riduzione della durata dei procedimenti e la
violazione dei precetti contenuti nelle norme statali evocate dal
ricorrente: norme che la Regione e le amministrazioni aggiudicatrici
sono comunque tenute ad osservare.