Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro-tempore Claudio Burlando, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale dell'11 novembre 2011, n. 1332 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. Barbara Baroli dell'Avvocatura regionale,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova dall'avv. prof. Franco
Mastragostino di Bologna, e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di quest'ultimo in via
Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138, recante Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, in quanto convertito,
con modificazioni, nella legge n. 148 del 2011, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 16 settembre 2011, con riferimento alle
seguenti disposizioni:
articolo 11;
articolo 16,
per violazione:
degli articoli 3, 5, 77, 97, 114, 117, 118 e 133 della
Costituzione;
del principi di non discriminazione e ragionevolezza e di leale
collaborazione;
nei modi e per i profili di seguito illustrati.
F a t t o
Il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 ha introdotto Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo.
Esso e' stato poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 148
del 2011. La presente impugnazione si rivolge dunque a talune
disposizioni del decreto-legge, in quanto esse sono state convertite
dalla citata legge e nella forma che con essa hanno assunto.
Naturalmente la Regione Liguria e' ben consapevole delle gravi
ragioni, legate alla situazione della finanza pubblica, che hanno
fornito la motivazione per le diverse disposizioni del decreto.
Ritiene pero' che anche le misure restrittive debbano muoversi nel
quadro delle regole costituzionali dei rapporti tra lo Stato, le
regioni e le autonomie locali, e che anzi il rispetto di tali regole
sia necessario sempre, ma lo sia ancor piu' quando la loro
applicazione comporta sacrifici per le comunita' territoriali
coinvolte e per le persone che di esse fanno parte.
Cio' premesso, la ricorrente Regione Liguria ritiene che le
disposizioni sopra indicate siano lesive della sua autonomia
regionale costituzionalmente garantita, nonche' in parte
dell'autonomia garantita agli enti locali della regioni, e che dunque
esse risultino costituzionalmente illegittime per le seguenti
ragioni;
D i r i t t o
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 11 recante «Livelli di
tutela essenziali per l'attivazione dei tirocinii». Violazione
dell'art.117, quarto comma Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Dopo aver precisato che «i tirocinii formativi e di orientamento
possono essere promossi unicamente da soggetti in possesso degli
specifici requisiti preventivamente determinati dalle normative
regionali, in funzione di idonee garanzie all'espletamento delle
iniziative medesime», l'art. 11 dispone che «fatta eccezione per i
disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, i soggetti in
trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti e i
condannati ammessi a misure alternative di detenzione, i tirocinii
formativi e di orientamento non curricolari non possono avere una
durata superiore e sei mesi, proroghe comprese, e possono essere
promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati entro e
non oltre dodici mesi dal conseguimento del relativo titolo di
studio». Viene, poi, precisato che in assenza di specifiche
regolamentazioni regionali, trovano applicazione le disposizioni
contenute nell'art. 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 ed il
relativo regolamento di attuazione.
Con tale norma viene dettata una disciplina statale dei tirocini
formativi e di orientamento non curriculari omogenea ed uniforme per
tutto il territorio nazionale. Sennonche', si tratta di una materia
di sicura competenza residuale regionale, qual e' quella della
«istruzione e formazione professionale» nel cui ambito la disciplina
del tirocinio formativo e di orientamento pacificamente rientra.
Il legislatore statale ha ritenuto di potersi «ritagliare» un
importante spazio della materia, in virtu' del titolo competenziale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m) Cost. «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali» che, infatti, e' evocato nella stessa rubrica dell'art.
11.
Tale qualificazione, tuttavia, e' ingannevole. Infatti, la legge
statale, ben lungi dal fissare prestazioni da garantire, ne fissa
invece limitazioni, impedendo alle regioni di garantire le
prestazioni in termini piu' estesi. Si tratta dunque di «limiti
prestazionali» e non della determinazione di «livelli minimi
essenziali».
La non riconducibilita' della norma alla indicata competenza
statale ne comporta l'illegittimita', per difetto di competenza.
A parte cio', tali limitazioni, per quanto bene intenzionate,
appaiono anche irragionevoli nella loro uniformita' per tutto il
territorio nazionale, che e' invece caratterizzato da una varieta' di
esigenze e situazioni che richiedono risposte diversificate, quali
solo la competenza regionale puo' assicurare.
Ma, anche se l'indicato titolo di competenza potesse giustificare
un intervento statale, va comunque rilevato che tale intervento non
potrebbe consistere nella uniforme e rigida unilaterale
determinazione uguale per tutto il territorio nazionale, ma semmai
nella istituzione di una procedura di collaborazione per le singole
determinazioni in sede locale.
E' fuor di dubbio, infatti, che laddove si rinvenga un
«intreccio» tra lep e competenze regionali, la condizione di
legittimita' dell'intervento statale e' data dalla «previsione di
adeguate procedure di coinvolgimento delle regioni nella
specificazione delle prestazioni», come la stessa Corte ha piu' volte
indicato. In altri termini, quando vi e' l'intreccio delle
competenze, derivante dalla sovrapposizione di interessi statali e
regionali convergenti, l'ente «minore» deve comunque essere
consultato, in misura graduata in base al livello di incisione della
sua competenza ed al rilievo dell'interesse di cui e' portatore, in
virtu' del principio di leale collaborazione (in tal senso sent.
88/2003; 387/2007; 134/2006, che ha sanzionato l'illegittima
riduzione della partecipazione regionale al livello del semplice
parere, anziche' della necessaria intesa). E non par dubbio che,
nello specifico, la Regione Liguria abbia interessi rilevanti nella
materia della formazione.
Nessuna procedura di coinvolgimento e' contenuta nella
disposizione in esame, che si limita a dettare una disciplina
uniforme dell'istituto, senza prevedere fasi successive di
specificazione ed attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni
entro cui coinvolgere le regioni, con la conseguenza che deve esserne
dichiarata l'illegittimita' per violazione dell'art. 117, quarto
comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, recante
«Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni
e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali».
Si premette che la Regione Liguria impugna l'art. 16 in nome
proprio, ma anche su richiesta del Consiglio delle Autonomie,
formulata ai sensi dell'art. 9, comma 2, della legge 5 giugno 2003,
n. 131, che modifica l'art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e quale portatrice dei loro interessi istituzionali (cfr.
delibera n. 128 del 3 novembre 2011, allegato doc. 2).
1. Illegittimita' dell'art. 16 per violazione dell'art. 77, commi
primo e secondo, Cost.
L'intero art. 16, qui impugnato, appare in primo luogo
costituzionalmente illegittimo per difetto del requisito dei «casi
straordinari di necessita' e d'urgenza» richiesti dall'art. 77, commi
primo e secondo, della Costituzione.
Si tratta, invero, di norme ordinamentali che incidono
profondamente sullo status istituzionale dei comuni. Infatti, i commi
da 1 a 16 impongono ai comuni fino a 1.000 abitanti la gestione
associata ed altre modalita' vincolate per l'esercizio di tutte le
funzioni amministrative e la gestione di tutti i servizi, definendo
altresi' minutamente l'istituzione e la composizione degli organi di
una nuova forma di associazione obbligatoria denominata Unione;
mentre i commi da 17 a 21 innovano nella composizione e
nell'articolazione degli organi dei comuni in genere, incidendo sulla
loro autonomia organizzativa e sul loro attuale funzionamento, e
dispongono in materia di retribuzione dei componenti degli organi di
governo degli enti territoriali.
Lo stesso decreto-legge stabilisce che la disciplina varata non
e' di immediata applicazione, laddove al comma 9 pospone la sua
operativita' «a decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti
negli organi di governo del comune che, successivamente al 13 agosto
2012, sia per primo interessato al rinnovo». Appare dunque di tutta
evidenza che l'applicazione delle disposizioni in questione non e'
destinata a compiersi, e nemmeno ad iniziare, nell'immediato. E'
altrettanto evidente che entro quel termine - ed anzi molto prima -
avrebbe potuto attivarsi e compiersi l'ordinario procedimento
legislativo, e che dunque non vi era ragione alcuna per la quale il
Governo dovesse sostituirsi al naturale titolare della funzione
legislativa.
Ne' si potrebbe replicare che l'urgenza, se non era di queste
disposizioni, era invece di altre contenute nello stesso decreto:
perche' questo, anziche' giustificare, aggrava il vulnus inferto alle
regole sulle competenze costituzionali, avendo con cio' il Governo
costretto il Parlamento a deliberare senza ragione nel breve termine
che la conversione del decreto-legge, e la reale urgenza economica
del paese, richiedevano.
A rendere ancor piu' evidente il gia' evidente difetto di urgenza
delle disposizioni introdotte vale ulteriormente la considerazione
che esse non solo sono destinate ad attuarsi in un momento lontano
nel tempo, ma neppure appaiono connesse a risparmi di spesa che si
possano considerare certi e rilevanti.
Infatti, i contenuti delle norme censurate non sembrano
rispondere adeguatamente alla finalita' del «contenimento delle spese
degli enti territoriali», perseguita in nome del risanamento della
finanza pubblica, non essendo, tra l'altro, nemmeno quantificati i
supposti risparmi di spesa. Sicche', mentre gli effetti di
innovazione ordinamentale contenuti in queste norme sono di
grandissima rilevanza, anche sotto il profilo costituzionale, gli
effetti concreti che queste possono determinare sul contenimento
della spesa appaiono incerti e, comunque, solo eventuali: mancano,
infatti, di quella precisione ed evidenza che ne potrebbe
giustificare l'emanazione per decreto-legge. Sotto il profilo
economico e di contenimento della spesa manca ogni quantificazione
anche nella Relazione della Ragioneria Generale che ha accompagnato
il provvedimento di urgenza.
All'opposto, sarebbero stati da tenere in considerazione, anche
ai fini della copertura delle spese, gli oneri amministrativi a
carico delle amministrazioni coinvolte, che deriverebbero
dall'applicazione di queste norme come conseguenza dei mutamenti di
organizzazione, di strutture operative, di semplici ma non
irrilevanti costi di ristrutturazione degli uffici e del materiale
amministrativo. Si tratta di costi certi, che rendono solo
benintenzionata, ma non certo efficace, quella disposizione che
legislatore ha inserito in chiusura alla nuova disciplina (comma 30)
secondo cui «dall'applicazione di ciascuna delle disposizioni di cui
al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica».
Si tratta di una clausola la cui presenza non fa che introdurre
un ulteriore elemento di irrazionalita' nella disciplina, perche' le
spese sono davvero certe, ove si consideri che anche semplici
adempimenti burocratici, come il cambiamento dell'intestazione della
carta ufficiale, dei timbri o degli indirizzi elettronici dovra'
inevitabilmente comportare una qualche spesa a carico del bilancio
pubblico.
Che il difetto dei requisiti di necessita' ed urgenza generi
vizio di legittimita' costituzionale e' fuori di dubbio.
Gia' con la «storica» sent. n. 29/1995, codesta Corte ha
fermamente ribadito la sindacabilita' della sussistenza dei
presupposti di straordinarieta', necessita' e urgenza del
decreto-legge, i quali costituiscono «un requisito di validita'
costituzionale dell'adozione del predetto atto», di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimita' costituzionale del decreto-legge [...] quanto
un vizio in procedendo della legge di conversione, avendo
quest'ultima [...] valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validita' in realta' insussistenti e, quindi, «convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione»,
vizio che rimane censurabile quand'anche il decreto e' gia' stato
convertito in legge, come la stessa Corte ha ribadito nelle ben note
sent. nn. 171/2007 e 128/2008.
E' vero che la Corte ha affermato anche che la mancanza dei
presupposti della decretazione d'urgenza puo' dar luogo ad un vizio
di legittimita' dell'atto «solo quando essa appaia chiara e manifesta
perche' solo in questo caso il sindacato di legittimita' della Corte
non rischia di sovrapporsi alla valutazione di opportunita' politica
riservata al Parlamento» (sent. n. 398/1998, n. 3 del considerato in
diritto). Ma un decreto-legge che pospone l'operativita' delle
proprie misure ad una data indefinita, ma che comunque in nessun caso
puo' cadere prima di un anno dalla sua entrata in vigore appare del
tutto incompatibile con quella «immediata applicazione» che la legge
n. 400/1988, in attuazione dell'art. 77 Cost., pone come vincolo al
potere governativo di decretazione d'urgenza.
Denunciato il vizio, che ad avviso della ricorrente regione
inficia l'intera disciplina dell'art. 16, occorre ora affrontare, per
i dubbi che potrebbero essere sollevati in proposito, il tema della
legittimazione della regione a farlo valere.
Infatti, come codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte avuto modo di
affermare, «le regioni non sono legittimate a far valere nei ricorsi
in via principale gli ipotetici vizi nella formazione di una fonte
primaria statale, se non "quando essi si risolvano in violazioni o
menomazioni delle competenze'' regionali (in particolare le sentenze
n. 398 del 1998; fra le molte analoghe anche le sentenze n. 383 e n.
50 del 2005)», perche' puo' essere fatto valere il contrasto «con
norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza
legislativa soltanto se esso si risolva in una esclusione o
limitazione dei poteri regionali, senza che possano avere rilievo
denunce di illogicita' o di violazione di principi costituzionali che
non ridondino in lesione delle sfere di competenza regionale (tra le
molte, sentenze n. 383 e n. 50 del 2005; n. 287 del 2004)» (la
citazione e' tratta dalla sent. n. 116/2006). L'unico interesse che
le regioni sono legittimate a far valere e', infatti, «quello alla
salvaguardia del riparto delle competenze delineato dalla
Costituzione; esse, pertanto, hanno titolo a denunciare soltanto le
violazioni che siano in grado di ripercuotere i loro effetti, in via
diretta ed immediata, sulle prerogative costituzionali loro
riconosciute dalla Costituzione» (sent. n. 216/2008).
Benche' questa consolidata giurisprudenza abbia finora impedito
alle regioni di poter far valere i vizi «formali» degli atti
legislativi, la Corte non ha mai dichiarato questa preclusione nei
confronti del soggetto regione in quanto tale, ma in relazione alla
particolare (e particolarmente restrittiva) definizione
dell'interesse ad agire. Come sottolinea la sentenza da ultimo
citata, perche' tale interesse sia ritenuto ammissibile e' richiesto
che «l'iniziativa assunta dalle regioni ricorrenti sia oggettivamente
diretta a conseguire l'utilita' propria», in quanto la sussistenza
dell'interesse ad agire puo' essere postulata «soltanto quando esso
presenti le caratteristiche della concretezza e dell'attualita',
consistendo in quella utilita' diretta ed immediata che il soggetto
che agisce puo' ottenere con il provvedimento richiesto al giudice».
Tuttavia, l'«utilita' propria, diretta e immediata» non puo'
essere fatta coincidere con la difesa della specifica attribuzione
legislativa assegnata alla regione, dal momento che la violazione di
questa costituirebbe un vulnus al riparto costituzionale delle
competenze denunciatile per se' stesso, senza che venga in rilievo la
specifica forma dell'atto legislativo che ne e' responsabile.
Le «prerogative costituzionali» delle regioni debbono pertanto
estendersi, ad avviso della regione, anche al loro status
costituzionale e al ruolo ad esse assegnato nel processi decisionali.
E lo stesso deve dirsi anche per i comuni, quali enti che
primariamente «costituiscono» la Repubblica ai sensi dell'art. 114
della Costituzione, che ugualmente la violazione della regola del
procedimento legislativo ordinario ha privato della possibilita' di
far valere la propria voce.
Inoltre, la questione della legittimita' di anticipare, con
misure di urgenza, interventi di natura ordinamentale, che
dovrebbero, invece, essere affrontati nel quadro di un riordino
organico del sistema dei livelli territoriali di governo, si pone
ormai in termini acuti, oltre che dal punto di vista del «buon
governo» del sistema repubblicano, anche nell'assetto delle relazioni
costituzionali che intercorrono tra Stato e regioni, le quali, per
costante affermazione della Corte costituzionale, devono ispirarsi al
principio di leale collaborazione.
Ed e' evidente che, nello stesso arco temporale fissato dal comma
9 dell'art. 16, si sarebbe potuto giungere ad un testo meditato e
condiviso di riforma, dagli effetti assai piu' vasti e benefici, sia
sotto il profilo della funzionalita' dell'Amministrazione nel suo
complesso, che del contenimento dei costi finanziari. E' quanto
denuncia il documento approvato il 24 giugno 2010, dalla Conferenza
delle regioni, il quale, in relazione alla successione di
decreti-legge e di altri provvedimenti che si sono accavallati nel
corso di quest'ultimo anno, osservava che: «Oltre alla preoccupazione
di una disarticolazione del quadro istituzionale, se non corroborato
da un quadro strutturale organico di riforme, e' anche abbastanza
preoccupante che provvedimenti di riforma strutturale, come il
disegno di legge c.d. Calderoli (C 3118) e il disegno di legge in
materia di semplificazione e carta dei doveri della P.A. (C. 3209),
attualmente all'esame del Parlamento, risultino progressivamente
svuotati mediante l'anticipazione di singole parti in essi contenute
nella manovra appena approvata dal Governo. Ci si riferisce, in
particolare, all'art. 14, commi da 25 a 31 (contenenti disposizioni
in materia di funzioni fondamentali dei comuni). Senza considerare
quanto incida, o possa incidere, questa manovra, sulla stessa legge
n. 42/2009 e, soprattutto, sulla sua concreta attuazione. Questo
approccio metodologico, anche solo da un punto di vista tecnico,
potrebbe mettere a rischio la realizzabilita' concreta dei disegni
complessivi di riforma, e sconfessa il metodo che sinora ha
caratterizzato le relazioni istituzionali tra i diversi livelli di
Governo, improntate al principio di leale collaborazione; un metodo
che si regge su precise fondamenta normative (d.lgs. n. 281/1997),
tuttora in vigore ed espressione di principi costantemente ribaditi
dalla Corte costituzionale».
Le regioni, alla pari dei rappresentanti delle associazioni degli
enti locali, sono state coinvolte in defatiganti procedure di
negoziazione, che avrebbero dovuto portare ad un riassetto chiaro ed
equilibrato, come da tutti auspicato, dei poteri locali e delle
relazioni, anche finanziarie, tra Stato, regioni e autonomie
territoriali.
E' evidente che esse sono del tutto inutili se poi al Governo e'
consentito di procedere unilateralmente a modificare tratti
fondamentali del quadro istituzionale con caotici e unilaterali
provvedimenti ordinamentali (dalla legge finanziaria di fine anno,
legge n. 191/2009 e dal decreto-legge ad essa collegato, convertito
con legge n. 42/2010, al successivo inserimento di molta parte delle
residue disposizioni nella c.d. Manovra estiva 2010, ovvero nel d.l.
n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, fino alle c.d. Manovre
estive 2011, ossia il d.l. n. 98/2011 convertito con legge n.
111/2011 e il d.l. n. 138/2011 convertito dalla legge n. 148/2011) e
soprattutto con quelli emanati in forma di decreti-legge, che, come
si e' piu' sopra evidenziato, sono del tutto ingiustificabili, sia
per quanto riguarda l'urgenza del provvedere, sia per l'effettiva
congruita' delle misure rispetto al fine dichiarato.
Ora, ad avviso della regione ricorrente deve essere affermato che
cio' viene a ledere non soltanto un generico quadro di buoni rapporti
tra Stato e regioni, ma anche tutti quei vincoli procedurali che le
stesse leggi di delega normalmente prevedono per dare attuazione al
principio di leale collaborazione.
Per questi motivi, la ricorrente regione ritiene di essere
legittimata a far valere, in relazione alle disposizioni
ordinamentali di cui all'art. 16, la violazione dell'art. 77 Cost.,
per quanto riguarda la carenza dei presupposti della necessita' e
dell'urgenza, nonche' per violazione degli artt. 114 (ruolo
costituzionale delle regioni) e 118, comma 1, (come espressione del
piu' generale principio di sussidiarieta'), ed infine dell'art. 5
Cost., come implicito riconoscimento del principio di leale
collaborazione.
2. Illegittimita' costituzionale dei commi da 1 a 16 per
violazione degli artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, 118 e 133, secondo comma,
Cost., nonche' per violazione del principio di non discriminazione,
ragionevolezza e di buon andamento, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
L'art. 16, nei commi da 1 a 16, prevede che:
a decorrere dalla data fissata dal comma 9, i comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti debbano esercitare
obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni amministrative
e tutti i servizi pubblici loro spettanti tramite una Unione,
disciplinata dall'art. 32 del TUEL e dalle norme puntuali, e
ampiamente innovative, contenute nei citati commi dell'art. 16;
di queste Unioni potranno far parte anche comuni superiori a
1.000 abitanti, che possono esercitare attraverso di esse le funzioni
fondamentali o, a loro scelta, tutte le funzioni o servizi loro
attribuiti;
a queste Unioni spetta «per conto dei comuni che ne sono
membri, la programmazione finanziaria e la gestione contabile con
riferimento alle funzioni esercitate per mezzo dell'Unione»,
disponendosi poi che «i comuni concorrono alla predisposizione del
bilancio di previsione dell'Unione» soltanto «mediante l'adozione di
un documento programmatico, nell'ambito del piano generale di
indirizzo deliberato dall'Unione» (comma 4);
l'Unione succede, a tutti gli effetti, nei rapporti giuridici
in essere che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa
affidati, nonche' nei relativi rapporti finanziari derivanti dal
bilancio; dal momento dell'istituzione dell'Unione, per tutti i
comuni (compresi quelli con popolazione superiore che svolgano,
mediante l'Unione, tutte le loro funzioni) decadono le giunte, ed
unici organi sono il sindaco e il consiglio, a cui residuano
«esclusivamente i poteri di indirizzo»;
l'Unione e' dotata di propri organi ed, in particolare, di un
consiglio composto dai sindaci e da un certo numero dei consiglieri
dei comuni membri, i quali eleggono il presidente che, a sua volta,
nomina la giunta (in seguito il legislatore statale potra' prevedere
l'elezione a suffragio universale e diretto di questi organi: commi
10 e 11).
I commi 12, 13, 14, 15 inoltre disciplinano minutamente
composizione, funzioni, durata in carica ed emolumenti degli organi
delle Unioni; i comuni inferiori a 1.000 abitanti possono derogare
all'obbligo di esercitare, tramite l'Unione, tutte le loro funzioni e
i loro servizi, solo se adottano altra forma associativa, quale la
convenzione di cui all'art. 30 TUEL, fermo restando che anche in
questo caso devono gestire tutte le funzioni e i servizi ad essi
attribuiti tramite la convenzione.
Ad avviso della ricorrente regione, l'intera disciplina sopra
sintetizzata, risulta viziata da illegittimita' costituzionale per
violazione degli artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo
comma, lettera p), e quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost.
nonche' per violazione del principio di ragionevolezza e di buon
andamento di cui agli art. 3 e 97 Cost.
Conviene qui in primo luogo riassumere le disposizioni
costituzionali che riguardano i comuni, e le competenze che in
relazione ad essi spettano allo Stato e alle regioni.
Non occorre ricordare che secondo l'art. 114, primo comma, della
Costituzione i comuni, insieme alle province, alle citta'
metropolitane, alle regioni ed allo Stato costituiscono la
Repubblica. Inoltre, ai sensi del secondo comma, essi «sono enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione».
Secondo l'art. 118, comma primo, ai comuni spettano le funzioni
amministrative, nel quadro del principio di sussidiarieta', e secondo
il comma terzo essi hanno funzioni proprie, oltre a quelle conferite
ad essi dalla regione e dallo Stato.
Secondo l'art. 117, comma secondo, lettera p), spetta alla legge
statale definire le funzioni fondamentali dei comuni, ed inoltre
spetta ad essa la competenza in materia di legislazione elettorale e
organi di governo.
Invece, spetta alle regione, ai sensi dell'art. 133, primo comma,
della Costituzione, «istituire nel proprio territorio nuovi comuni e
modificare le loro circoscrizioni e denominazioni», sentite le
popolazioni interessate. E pure alla competenza regionale spetta, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., la disciplina di ogni altro
aspetti delle istituzioni comunali, in quanto non si tratti di
aspetti riservati alla loro stessa autonomia.
Questo quadro di garanzie costituzionali delle autonomie locali e
questo riparto di competenze va ovviamente tenuto presente anche
nell'affrontare il problema, che certo la regione non ignora (avendo
intrapreso essa stessa, sempre in accordo con gli enti locali,
rilevanti iniziative istituzionali rivolte a risolverlo) della
insufficiente dimensione di molti dei comuni italiani.
Si tratta di un problema complesso, che non puo' essere risolto
in modo sbrigativo e per via traversa, come fa la disciplina qui
impugnata (si conferma qui la gia' lamentata drammatica inadeguatezza
dello strumento della decretazione d'urgenza), mediante lo
svuotamento istituzionale dei comuni con popolazione inferiore a
1.000 abitanti, privandoli delle funzioni, strutture e risorse
finanziarie e disponendo la loro pratica sostituzione con un ente
nuovo, l'Unione, nella quale finisce per «sciogliersi» ogni comune la
cui popolazione non superi la soglia indicata: un ente che ovviamente
non compare nella tipologia costituzionale degli enti costituivi
della Repubblica e privo di legittimazione democratica diretta, come
e' stato rilevato, nel corso dei lavori preparatori, sia dalla
Commissione affari costituzionali del Senato, che dalla Commissione
parlamentare per le questioni regionali che, nel parere reso sul
disegno di legge di conversione del d.l. n. 138/2011, suggeriva
«l'opportunita' di sopprimere l'articolo 16».
In effetti, altro e' promuovere entita' associative attraverso le
quali i comuni associati possano meglio esercitare alcune delle
proprie funzioni, fermo restando il nucleo centrale della loro
consistenza funzionale e strutturale di comuni, altro e' ridurre i
comuni a mere strutture di rappresentanza, da aggregare in altro ente
che - senza essere esso stesso «Comune», con le proprie
caratteristiche di immediata espressione della democrazia al livello
locale - dei comuni originari assorbe pressoche' integralmente le
funzioni, le strutture e le risorse.
Quanto alle funzioni, infatti, la disposizione qui censurata
priva i comuni interessati di tutte le funzioni amministrative e di
gestione dei servizi pubblici. Quanto all'organizzazione, se e' vero
che la legge di conversione ha evitato la drastica soppressione dello
stesso consiglio comunale accanto a quella mantenuta della Giunta, e'
anche vero che tali consigli comunali restano come semplici organi
d'indirizzo ai quali «competono esclusivamente poteri di indirizzo
nei confronti del consiglio dell'Unione» (comma 9). Gli stessi
sindaci dei comuni diventano semplici rappresentanti nel consiglio
dell'Unione, mentre le funzioni di Sindaco vengono assunte, a termini
del comma 12, dal presidente dell'Unione. Paradossalmente, privati
delle funzioni di vertice del comune, i sindaci si caratterizzano
ormai soprattutto per l'esercizio delle funzioni relative ai servizi
statali di cui all'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Insomma, e' palese che il disegno proprio delle disposizioni
dell'art. 16, nei commi da 1 a 16, e' di sostituire nella sostanza i
comuni di piccola dimensione con le Unioni. Questo disegno, tuttavia,
contrasta con le garanzie che la Costituzione offre a tutti i comuni,
e costituisce un aggiramento delle apposite procedure e competenze
che essa stabilisce per la creazione di nuovi comuni e per il
mutamento delle circoscrizioni comunali.
In altre parole, le disposizioni impugnate costituiscono non solo
superamento dei poteri statali previsti dall'art. 117, comma secondo,
ma anche e prima di tutto violazione dell'art. 133 Cost.
Solo in apparenza il legislatore statale dispone di organi e
funzioni degli enti locali, perche', in realta', quello che ne viene
alterata e' la stessa mappa dell'autonomia comunale, che e'
costituzionalmente garantita dalle peculiari procedure appositamente
apprestate dall'art. 133. Infatti, i comuni sotto i 1.000 abitanti
vengono svuotati di ogni loro attribuzione e delle risorse umane e
strumentali, e persino della titolarita' dei rapporti giuridici
relativi alle funzioni amministrative, tutte trasferite all'Unione.
Cio' significa che dei vecchi comuni resta solo l'involucro; di
fatto, essi sono svuotati e ridotti a poco piu' che circoscrizioni
elettorali dell'Unione di cui fanno parte.
Come codesta Corte ha osservato nella sent. n. 2/2004 a proposito
degli statuti regionali, le disposizioni costituzionali vanno
interpretate rispettandone lo spirito, oltre che la lettera: se
questo fondamentale principio vale per gli statuti regionali, vale di
certo anche per il legislatore ordinario. Mal si concilia con lo
«spirito» dell'art. 133 Cost. una legge che lasci delle
circoscrizioni comunali soltanto le indicazioni segnaletiche, perche'
l'esercizio delle funzioni amministrative e' stato, d'imperio,
traslocato altrove.
Come sopra accennato, non si vuole certo negare che un riassetto
delle autonomie locali sia necessario, ma non lo si puo' operare con
strumenti impropri e improvvisati nella fretta, paralizzando,
oltretutto, il lavoro di elaborazione condivisa che da tempo si stava
sviluppando nelle sedi istituzionali disponibili.
Il complesso normativo costituito dall'art. 16, commi da 1 a 16,
non e' dunque compatibile con i principi costituzionali sopra
esposti: ne' con il riconoscimento, che e' espressamente fatto, della
natura costitutiva dei comuni nella costruzione della Repubblica, ne'
con i principi di autonomia statutaria, organizzativo-regolamentare e
finanziaria, ne' con i principi piu' specifici dell'art. 118 Cost.,
per quanto riguarda le funzioni fondamentali e le funzioni proprie
dei comuni, che - come insegna codesta Corte (sent. n. 43/2004) -
sono «definite dalla legge, sulla base di criteri oggi assistiti da
garanzia costituzionale». Lo stesso principio di sussidiarieta'
subisce una violazione, in quanto la «differenziazione» dei comuni e
delle loro funzioni non puo' essere disgiunta da una considerazione,
in concreto, della capacita' amministrativa e di gestione che
distingue gli enti minori in ogni diversa realta' del Paese, e non
puo' ridursi alla privazione delle funzioni dei comuni minori.
Inoltre, risulta violata la Carta europea delle autonomie locali,
ratificata dall'Italia con la legge 30 dicembre 1989, n. 439. Il
contrasto e' evidente, in particolare, con l'art. 3, che nel definire
il Concetto di autonomia locale non solo precisa che «per autonomia
locale, s'intende il diritto e la capacita' effettiva, per le
collettivita' locali, di regolamentare ed amministrare nell'ambito
della legge, sotto la loro responsabilita', e a favore delle
popolazioni, una parte importante di affari pubblici» (comma 1), ma
sottolinea anche che «tale diritto e' esercitato da consigli e
assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto,
paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di organi
esecutivi responsabili nei loro confronti».
Dunque, il trasferimento coattivo delle funzioni, strutture e
risorse relative a tutte le funzioni amministrative e di gestione dei
pubblici servizi dei comuni minori ad amministrazioni di secondo
grado viola anche gli impegni liberamente assunti dall'Italia nel
quadro europeo, e con cio' l'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
Si noti, tra l'altro, che in concreto molto spesso i comuni con
popolazione non superiore a 1.000 abitanti non sono contigui, sicche'
essi debbono partecipare ad Unioni che comprendono comuni che
affidano all'Unione solo alcune delle proprie funzioni, mantenendo
per il resto (ed ovviamente) la pienezza della propria natura di
comuni: sicche' la situazione istituzionale risulta anche fortemente
asimmetrica e diseguale, con il solo comune minore che perde nella
sostanza la propria natura di vero comune, a favore di una Unione che
per tutti gli altri comuni rimane un'organizzazione settoriale.
In altre parole la stessa Unione non ha la stessa natura per
tutti i comuni componenti, dato che per la maggior parte essa resta
una organizzazione funzionale di servizio, mentre per il comune fino
a 1.000 abitanti essa in realta' subentra nel ruolo di vero comune.
Ad avviso della regione sotto questo profilo risultano violati,
oltre che l'art. 114, anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto
soluzione discriminatrice, priva di ragionevolezza ed in contrasto
con il principio di buon andamento dell'amministrazione.
Oltre alle regole costituzionali in materia di autonomia
comunale, le disposizioni impugnate violano le competenze residuali
delle regioni in materia di associazionismo tra enti locali.
Infatti, come confermato da codesta Corte costituzionale nella
sent. n. 456/2005 (ivi il riferimento specifico era alla disciplina
delle Comunita' montane), nello stabilire la competenza statale,
l'art. 117, secondo comma, lettera p), «fa espresso riferimento ai
comuni, alle province e alle citta' metropolitane e l'indicazione
deve ritenersi tassativa». Dunque, la potesta' legislativa dello
Stato si ferma all'ordinamento degli enti locali, e non si estende
alle loro forme associative (cfr. anche la sent. n. 27/2010), ne' a
quel «caso speciale di unioni di comuni» (cfr. Corte cost. n.
456/2005) quali sono, appunto, le comunita' montane, enti non dotati
di «autonomia costituzionalmente garantita» (sent. n. 397/2006). In
effetti, la giurisprudenza costituzionale ha in diverse occasioni
confermato l'incompetenza del legislatore statale ad intervenire in
un ambito, quello delle forme associative, riconducibile alla
potesta' legislativa regionale residuale (sentenze nn. 244 e 456 del
2005, n. 387 del 2006, n. 237/2009, n. 27/2010 e n. 326/2010).
Di conseguenza, l'intera disciplina della speciale Unione
prevista dai commi da 1 a 16, a maggiore ragione per il suo carattere
dettagliato e minuzioso, appare costituzionalmente illegittima per
lesione della competenze residuale delle regioni in materia di
associazionismo tra enti locali.
Da ultimo, e in subordine, va censurata la specifica
incostituzionalita' di talune disposizioni dell'art. 16 che prevedono
poteri regolativi e amministrativi statali nella applicazione della
normativa impugnata.
Cosi' il comma 4 dispone, tra l'altro, che «con regolamento» da
adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto
1988, n. 400 «su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con
il Ministro per le riforme per il federalismo, sono disciplinati il
procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione
del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua
attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra
ciascun comune e l'unione».
Ad avviso della ricorrente regione, si tratta di un potere che in
nessun modo e' riconducibile alla competenza legislativa statale in
materia di individuazione della funzioni fondamentali, o ad alcuna
altra materia di competenza statale. Si tratta invece della
disciplina dei rapporti tra i comuni e l'entita' associativa,
rapporti che - per la parte che non ricade nella stessa autonomia
comunale - compete alla regione ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
Di conseguenza, non vi e' potere regolamentare statale, a termini
dell'art. 117, comma sesto, Cost.
In ulteriore subordine, ove dovesse ammettersi una competenza
statale, risulta violato il principio di leale collaborazione, non
essendo prevista ne' l'intesa con la regione interessata ne' l'intesa
con la Conferenza unificata.
Ugualmente, risulta illegittimo il comma 16, per violazione del
principio di leale collaborazione, per avere il legislatore statale
completamente pretermesso le regioni nella valutazione - demandata in
via esclusiva al Ministro degli interni - in ordine al conseguimento,
da parte dei comuni gia' coinvolti in forme associative di cui
all'art. 30 del T.U.E.L., dei «significativi livelli di efficacia ed
efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive
attribuzioni». E' eclatante la circostanza che gli effetti delle
leggi regionali sull'associazionismo vengano a dipendere da una
valutazione unilaterale e centralizzata del Ministero degli interni,
senza alcun coinvolgimento delle regioni stesse, in violazione
dell'art. 117, comma 4. E' evidente, altresi', la violazione
dell'art. 114, in quanto detta disposizione introduce un controllo
statale sulla efficacia ed efficienza della gestione delle forme
associative diverse dalle unioni, in violazione dell'autonomia
riconosciuta agli enti territoriali dall'attuale testo dell'art. 114,
come modificato dalla riforma del titolo V.