Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato
presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi,
12;
Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro-tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della legge Regionale della Basilicata 30 aprile 2014,
n. 7, art. 10, commi 2, 3 e 4, e 29 come da delibera del Consiglio
dei ministri in data 20 maggio 2014.
1. Sul B.U.R. 30 aprile 2014 n. 13 e' stata pubblicata la legge
Regionale 30 aprile 2014 n. 7 recante «collegato alla legge di
bilancio 2014-2016».
2. Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile relativamente alle disposizioni di cui all'art. 10, commi
2, 3 e 4, e all'art. 29 e, pertanto, propone questione di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per
i seguenti
M O T I V I
3. L'art. 10 della legge in esame apporta modifiche agli articoli
7 e 8 della legge R. Basilicata n. 13/2005 recante «norme per la
protezione dei boschi dagli incendi».
In particolare, tale disposizione integra, con il comma 1, l'art.
7, comma 1, della legge regionale n. 13/2005 introducendo il
«eliminare mediante abbruciamento i residui vegetali, cosi' come
definiti dall'art. 184 comma 3, lettera e) e comma 3, lettera del
decreto legislativo n. 152/2006» e al contempo:
a) con il comma 2 (che modifica l'art. 7, lettera b), comma 2
della legge regionale n. 13/2005), prevede una deroga a tale divieto,
consentendo l'eliminazione mediante abbruciamento dei «residui
vegetali provenienti dai lavori di forestazione, in esecuzione di
Piani di Forestazione nel rispetto di quanto previsto dall'art. 8
comma 8 della legge regionale n. 13/2005»;
b) con successivo comma 4 (che aggiunge all'art. 8 della
legge regionale n. 13/2005 il comma 8) subordina «la combustione dei
residui vegetali derivanti dall'attuazione dei soli piani di
forestazione» ad alcune condizioni poste «a tutela della salute e
dell'ambiente» concernenti, per lo piu', le condizioni atmosferiche
in cui e' necessario operare e le quantita' massime di residui da
sottoporre alle procedure di abbruciamento;
c) con il comma 3, (che modifica l'art. 8, comma 3 della
legge regionale n. 13/2005), consente l'abbruciamento dei «residui
della potatura delle coltivazioni legno» e dei «complessi boscati»,
anche se solo «per esigenze di carattere fitosanitario al fine di
eliminare fonti di diffusione di organismi nocivi per le piante e per
l'uomo, nonche' (ne,i casi in cui il loro accumulo possa provocare un
rischio per gli incendi».
4. Orbene, le anzidette disposizioni si pongono in contrasto con
il decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 (che recepisce la
normativa comunitaria in materia di rifiuti e, in particolare, con le
sue successive modifiche e integrazioni, la direttiva comunitaria
2008/98/CE).
5. Il decreto legislativo n. 152/2006, invero:
a) definisce «rifiuto» «qualsiasi sostanza od oggetto di cui
il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di
disfarsi» (art. 183, comma 1, lettera a) e contempla espressamente «i
rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e
aree cimiteriali» tra i rifiuti urbani (art. 184, comma 2, lettera e)
e «i rifiuti da attivita' agricole e agro-industriali, ai sensi e per
gli effetti dell'art. 2135 del c.c.» tra i rifiuti speciali;
b) dispone, con l'art. 184-bis, che:
«E' un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell' art.
183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa
tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l'oggetto e' originato da un processo di
produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo
primario non e' la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) e' certo che la sostanza o l'oggetto sara' utilizzato, nel
corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di
utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l'oggetto puo' essere utilizzato
direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale
pratica industriale;
d) l'ulteriore utilizzo e' legale, ossia la sostanza o
l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti
pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e
dell'ambiente e non portera' a impatti complessivi negativi
sull'ambiente o la salute umana».
c) esclude, con l'art. 185, comma 1, lettera f), dal campo di
applicazione della normativa sul rifiuti «paglia, sfalci e potature,
nonche' altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso
utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di
energia da biomassa, mediante processi o metodi che non danneggiano
l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana».
6. Sembra del tutto evidente, quindi, che i «residui vegetali
provenienti dai lavori di forestazione» e i residui della potatura
delle coltivazioni legno» e dei «complessi boscati»:
a) non sono sottoprodotti, in quanto la nozione di
sottoprodotto dettata dall'art. 184-bis del decreto legislativo n.
152/2006 si incentra sulla certezza di un riutilizzo che non produca
impatti negativi sull'ambiente o sulla salute umana.
Cfr., in proposito, la sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02,
Niseili, della Corte di Giustizia CE, la quale ha precisato (v. punti
n. 44-45) che:
pur potendosi ammettere «un'analisi secondo la quale un bene,
un materiale o una materia prima derivante da un processo di
fabbricazione o di estrazione che non e' principalmente destinato a
produrlo puo' costituire non un residuo, bensi' un sottoprodotto, del
quale l'impresa non ha intenzione di "disfarsi"», «tuttavia, tenuto
conto dell'obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di
rifiuti, per limitare gli inconvenienti o i danni inerenti alla loro
natura, il ricorso a tale argomentazione, relativa ai sottoprodotti,
deve essere circoscritto alle situazioni in cui il riutilizzo di un
bene, di un materiale o di una materia prima non sia solo eventuale,
ma certo, senza previa trasformazione, e avvenga nel corso del
processo di produzione».
b) non possono essere esclusi dal campo di applicazione della
parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 ai sensi dell'art. 185,
comma 1, lettera f) stesso decreto legislativo, in quanto tale
esclusione si incentra sul successivo utilizzo dei materiali agricoli
ivi contemplati mediante processi o metodi che non danneggino
l'ambiente e non mettano in pericolo la salute umana.
Cfr. in proposito il punto n. 32 della sentenza della sentenza
della Corte di Giustizia CE, la quale ha ribadito il pacifico
principio secondo cui «l'ambito di applicazione della nozione di
rifiuto dipende dal significato del verbo «disfarsi». Esso deve
essere interpretato alla luce della finalita' della direttiva 75/442,
che, ai sensi del suo terzo «considerando», e' la tutela della salute
umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del
trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti,
ma anche alla luce dell'art. 174, n. 2, CE, secondo il quale la
politica della Comunita' in materia ambientale mira a un elevato
livello di tutela ed e' fondata in particolare sui principi della
precauzione e dell'azione preventiva».
7. In definitiva, i «residui vegetali provenienti dai lavori di
forestazione» e i residui della potatura delle coltivazioni legno» e
dei «complessi boscati» contemplati dalle disposizioni regionali
impugnati costituiscono - salvo il caso di un loro utilizzo con le
modalita' e i limiti prescritti dagli articoli 184-bis e 185, comma
1, lettera f) decreto legislativo n. 152/2006 - veri e propri
rifiuti, e sono quindi assoggettati alle prescrizioni di cui alla
parte IV dello stesso decreto legislativo, e in particolare:
a) all'art. 179, primo comma, secondo cui «la gestione dei
rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia: a)
prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d)
recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e)
smaltimento»;
b) all'art. 182, che disciplina lo smaltimento dei rifiuti.
8. Poiche' con la parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 il
legislatore ha puntualmente recepito le direttive comunitarie in
materia di rifiuti (da ultimo, la direttiva 2008/98/CE), le
disposizioni regionali impugnate violano l'art. 117, primo comma,
Cost., secondo cui «la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato
e dalle Regioni nel rispetto [...] dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario».
9. Inoltre, poiche' la disciplina dei rifiuti afferisce alla
materia di tutela dell'ambiente, le disposizioni regionali impugnate
violano l'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., che attribuisce
tale materia alla legislazione esclusiva dello Stato.
10. Pertanto le Regioni non possono derogare alle norme statali
che disciplinano la materia, neppure in via sussidiaria.
Cfr., in proposito, la sentenza n. 249/2009 di codesta ecc.ma
Corte ove si evidenzia che:
a) «il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima la' possibilita' delle Regioni
di provvedere attraverso la propria legislazione esclusiva o
concorrente in relazione a temi che hanno riflessi sulla materia
ambientale, dall'altro non costituisce limite alla competenza
esclusiva dello Stato a stabilire regole omogenee nel territorio
nazionale per procedimenti e competenze che attengono alla tutela
dell'ambiente e alla salvaguardia del territorio».
b) «la disciplina dei rifiuti si colloca nell'ambito della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, anche se interferisce con altri interessi e competenze»
e, pertanto, poiche' rientra In una materia che, per la molteplicita'
dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un
carattere di pervasivita' rispetto anche alle attribuzioni
regionali».
11. In conclusione le norme introdotte dall'art. 10, commi 2, 3,
e 4 della legge regionale in esame, dettando disposizioni difformi
dagli articoli 183, 184, 184-bis e 185, comma 1, lettera del decreto
legislativo n. 152/2006 che afferisce alla materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» e recepiscono le previsioni di cui
alla direttiva 2008/98/CE, si pongono in violazione dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), Costituzione.
12. L'art. 29 della legge regionale n. 7/2014 modifica l'art. 4,
comma 1, della precedente legge regionale n. 4/2014, disponendo il
trasferimento nei ruoli organici della Regione Basilicata o degli
altri enti strumentali da essa dipendenti (in precedenza previsto per
il solo personale a tempo indeterminato della Agenzia della Regione
Basilicata per te Erogazioni in Agricoltura - ARBEA-) anche del
personale a tempo determinato, purche' nei ruoli di altra pubblica
amministrazione.
13. Tale norma e' illegittima in quanto - ponendosi in contrasto
con le disposizioni dell'art. 30, comma 1, del decreto legislativo n.
165/2001 che, in materia di passaggio diretto di personale tra
amministrazioni diverse, dispone che le amministrazioni possono
ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di
dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso
altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento - viola
l'art. 117, comma 2, lettera l, Cost., che attribuisce alla
legislazione esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento
civile.
14. Si richiama quanto osservato da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 324/2010 a proposito dell'istituto della mobilita'
volontaria il quale «altro non e' che una fattispecie di cessione del
contratto; a sua volta, la cessione del contratto e' un negozio
tipico disciplinato dal codice civile (articoli 1406-1410). Si e',
pertanto, in materia di rapporti di diritto privato» (v. punto n. 4.2
della motivazione).
15. La norma in esame viola gli articoli 3 e 97 della
Costituzione in quanto, in violazione dei principi dell'eguaglianza,
dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica
amministrazione, dispone l'inquadramento nei ruoli regionali con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato di personale che assunto a
tempo determinato che non ha superato un pubblico concorso.
16. Detta norma, inoltre, non rispettando le disposizioni sui
vincoli di assunzione di cui all'art. 76, comma 7, del decreto-legge
n. 112/2008, (1) viola l'art 117, terzo comma, della Costituzione,
nella parte in cui riserva allo Stato i principi in materia di
coordinamento di finanza pubblica.
Cfr., in proposito, la sentenza n. 148/2012 di codesta ecc.ma
Corte, ove si legge (punto n. 5.1 della motivazione):
«Questa Corte - nel definire una questione introdotta da un
ricorso statale avverso una legge regionale (sentenza n. 108 del
2011) - ha affermato che le norme di cui all'art. 1, commi 557 e
557-bis, della legge n. 296 del 2006, nonche' quelle di cui all'art.
76, commi 6 e 7, del n. 112 del 2008, essendo «ispirate alla
finalita' del contenimento della spesa pubblica, costituiscono
principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalita' per il perseguimento dei
medesimi». La citata conclusione trova il suo presupposto nella
considerazione che «la spesa per il personale, per la sua importanza
strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilita' interna
(data la sua rilevante entita'), costituisce non gia' una minuta voce
di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione
statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169
del 2007)».
17. Infine, l'art. 27 della legge regionale Basilicata n. 7/2014,
non prevedendo che il trasferimento del personale sia accompagnato
dal trasferimento delle relative risorse finanziarie, viola il
principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica di
cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
(1) Secondo cui «e' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza
delle spese di personale e' pari o superiore al 50 per cento
delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo e con qualsivoglia tiPologia contrattuale; i
restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a
tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa
corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente».