Ricorso della regione Friuli-Venezia Giulia (codice fiscale
80014930327; partita IVA 00526040324), in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore dott. Renzo Tondo, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 261 del 20 febbraio 2013
(doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del
presente atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) di Padova, con domicilio eletto in Roma presso
l'ufficio di rappresentanza della regione, in piazza Colonna n. 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
118; comma 132; commi 138, 141, 142, 143, 146; commi 380 e 383; commi
454, 456, 457, 459 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2013), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
302 del 29 dicembre 2012, supplemento ordinario n. 212/L, per
violazione:
della statuto speciale adottato con legge costituzionale n. 1 del
1963;
degli articoli 3, 97, 116, 117, 118, 119 e 134 della
Costituzione;
delle norme di attuazione (decreto del Presidente della
Repubblica n. 902/1975, decreto del Presidente della Repubblica n.
114/1965, decreto legislativo n. 9/1997);
della legge n. 220/2010;
del principio dell'accordo in materia finanziaria e del principio
di leale collaborazione, per i profili e nei modi di seguito
illustrati.
Fatto e diritto
Premessa.
Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2013).
Tale legge, conformemente alla sua natura, ha contenuto
eterogeneo, e contenuto eterogeneo hanno anche le diverse
disposizioni qui impugnate.
E' risultato percio' preferibile evitare una illustrazione
generale in fatto, e trattare invece direttamente delle singole
disposizioni impugnate, esponendo in relazione a ciascuna di esse sia
il contenuto che le censure e gli argomenti in diritto.
Alcune delle disposizioni qui impugnate sono certamente destinate
ad applicarsi alla regione Friuli-Venezia Giulia, o in quanto si
riferiscono alle regioni a statuto speciale in generale, o
addirittura espressamente indicano come specifico destinatario la
ricorrente regione.
In altri casi l'intenzione del legislatore di riferire le
discipline contestate alla ricorrente regione non e' certa, ed anzi
e' possibile intenderle nel senso che esse non si applichino ad essa.
Infatti, la legge n. 228/2012 contiene all'art. 1, comma 554, una
clausola di salvaguardia cosi' formulata: «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano attuano le
disposizioni di cui alla presente legge nelle forme stabilite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione».
La ricorrente regione ritiene che tale clausola debba essere
intesa nel senso di un generale rinvio al meccanismo delle norme di
attuazione - quale meccanismo generale previsto dagli statuti
speciali - e ad eventuali meccanismi differenziati previsti dalle
stesse norme di attuazione per specifici ambiti.
Tuttavia, ne' la particolare formulazione della clausola (con
l'assegnazione alle stesse regioni speciali e province autonome di un
compito attuativo), ne' il contenuto delle singole disposizioni
impugnate consentono di escludere che esse intendano applicarsi - sia
pure indirettamente - anche in questa regione. Cio' giustifica la
loro contestazione con il presente ricorso; qualora, invece, si
dovesse condividere che il comma 554 escluda l'applicabilita' delle
norme impugnate nelle regioni speciali, senza porre per il futuro
vincoli di contenuto alle norme di attuazione dello statuto, le
ragioni di doglianza verrebbero meno in relazione a tutte le
disposizioni che non si riferiscono espressamente ne' alle regioni
speciali ne' in particolare alla regione Friuli-Venezia Giulia.
La regione desidera comunque premettere alla esposizione dei
singoli motivi di ricorso che - se anche alcune delle impugnate
disposizioni non fossero ad essa riferibili - la continua e
progressiva sottrazione di risorse al suo bilancio ed alle sue
capacita' di spesa, operata con le diverse manovre con ritmo sempre
accelerato, ha ormai raggiunto e superato il livello di guardia, il
livello oltre il quale e' a rischio il finanziamento delle funzioni
di base.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 118.
Il comma 118 modifica l'art. 16, comma 3, quarto periodo del
decreto-legge n. 95/2012. L'art. 16, comma 3, stabilisce ora che «con
le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
Bolzano assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015» (primo periodo). Inoltre,
si prevede che, fino «all'emanazione delle norme di attuazione di cui
al predetto art. 27, l'importo del concorso complessivo di cui al
primo periodo del presente comma e' annualmente accantonato, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, sulla base di
apposito accordo sancito tra le medesime autonomie speciali in sede
di Conferenza» Stato-regioni «e recepito con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno»
(secondo periodo, modificato dall'art. 1, comma 469, legge n.
228/2012); ma, in caso di mancato accordo, «l'accantonamento e'
effettuato, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
da emanare entro il 15 febbraio di ciascun anno, in proporzione alle
spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal
SIOPE» (terzo periodo, modificato dall'art. 1, comma 469, legge n.
228/2012).
Ancora, si prevede inoltre che, fino «all'emanazione delle norme
di attuazione ..., gli obiettivi del patto di stabilita' interno
delle predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto
degli importi incrementati di 500 milioni di euro annui derivanti
dalle predette procedure» (quarto periodo, come modificato dall'art.
1, comma 118, legge n. 228/2012).
Dunque, la norma impugnata aumenta di 500 milioni annui gli
obiettivi del patto di stabilita' interno delle regioni speciali e,
in sostanza, anche la misura del concorso delle stesse regioni alla
finanza pubblica, previsto dal primo periodo dell'art. 16, comma 3.
Questa regione ha gia' impugnato l'art. 16, comma 3,
decreto-legge n. 95/2012 con il ricorso n. 159/2012. Per l'art. 1,
comma 118, si possono dunque richiamare le argomentazioni svolte in
quella sede:
«Siamo, dunque, di fronte ad una ulteriore rilevante
sottrazione di risorse alle regioni speciali, che si aggiunge a
quelle previste dall'art. 14, decreto-legge n. 78/2010, dall'art. 20,
comma 5, decreto-legge n. 98/2011, dall'art. 1, comma 8,
decreto-legge n. 138/2011 (come sintetizzati e ripartiti dal comma 10
dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011) e dall'art. 28, comma 3,
decreto-legge n. 201/2011.
Come le precedenti, essa e' disposta su base meramente
potestativa, come se le norme statutarie che definiscono la finanza
della regione Friuli-Venezia Giulia non avessero alcun valore, o
fossero liberamente disponibili da parte del legislatore statale.
Infatti, la sottrazione di risorse qui contestata non ha alcuna
base statutaria. Al contrario, le disposizioni dello statuto, a
partire dal fondamentale art. 49, sono rivolte ad assicurare alla
regione le finanze necessarie all'esercizio delle funzioni: ed e'
chiaro che la devoluzione statutaria di importanti percentuali dei
tributi riscossi nella regione non avrebbe alcun senso, se poi fosse
consentito alla legge ordinaria dello Stato di riportare all'erario
tali risorse, per di piu' con determinazione unilaterale e meramente
potestativa. La ricorrente regione ha potuto far valere con successo
la garanzia di cui all'art. 49, ad esempio, nella controversia
definita con la sentenza n. 74/2009.
Inoltre, lo Stato ha gia' definito (con la legge n. 220/2010) i
modi in cui la regione Friuli-Venezia Giulia concorre al risanamento
della finanza pubblica, con norme che hanno recepito l'accordo di
Roma del 29 ottobre 2010: si rinvia, su cio', al punto 2.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
regioni speciali e' dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: vedasi le sentenze
nn. 82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010. L'"obbligo
generale di partecipazione di tutte le regioni, ivi comprese quelle a
statuto speciale, all'azione di risanamento della finanza pubblica" -
puntualizza la Corte con la sentenza n. 82/2007 - "deve essere
contemperato e coordinato con la speciale autonomia in materia
finanziaria di cui godono le predette regioni, in forza dei loro
statuti. In tale prospettiva, come questa Corte ha avuto occasione di
affermare, la previsione normativa del metodo dell'accordo tra le
regioni a statuto speciale e il Ministero dell'economia e delle
finanze, per la determinazione delle spese correnti e in conto
capitale, nonche' dei relativi pagamenti, deve considerarsi
un'espressione della descritta autonomia finanziaria e del
contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei limiti
alla spesa imposti dal cosiddetto ʽpatto di stabilitaʼ (sentenza n.
353 del 2004)".
Questo principio, sul piano della legislazione ordinaria, ha
trovato fino ad ora varie concretizzazioni. E' sufficiente richiamare
qui, per la sua portata sistematica, l'art. 27, legge n. 42/2009, che
rimette alle norme di attuazione statutaria la attuazione dei
principi del c.d. federalismo fiscale (tra i quali vi e' il rispetto
del patto di stabilita' e dei vincoli finanziari europei), tenendo
"conto della dimensione della finanza delle [...] regioni e province
autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle funzioni
da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri ...". Le
stesse misure particolari dei ricordati commi 152 e 156 dell'art. 1,
legge n. 220/2010, specificamente concernenti l'apporto della regione
Friuli-Venezia Giulia al risanamento delle finanze pubbliche, sono
state oggetto di confronto e discussione tra Governo e regione.
Con il principio costituzionale di collaborazione si pongono in
contrasto le disposizioni impugnate. L'art. 16, comma 3, deroga
unilateralmente all'accordo di Roma del 2010, fra l'altro
penalizzando irragionevolmente quelle regioni speciali che nel 2009 e
nel 2010 avevano gia' concordato il loro contributo al risanamento
finanziario, privandosi di notevoli risorse, rispetto a quelle che
non hanno mai assunto simili impegni.
Le risorse spettanti alla regione non possono essere
semplicemente "acquisite" dallo Stato, mentre la regione stessa
concorre al risanamento della finanza pubblica nei modi direttamente
previsti dalla legge n. 220/2010. Si tratta di un regime speciale,
che non puo' essere alterato unilateralmente dal legislatore
ordinario.
Di fronte a tale violazioni dei parametri costituzionali, non
varrebbe certo obiettare che tutte le autonomie territoriali -
regioni speciali comprese - sono soggette ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, inevitabilmente fissati a
livello nazionale, anche in adempimento di obblighi europei (sentenza
n. 82/2007); che la attribuzione di quote fisse di tributi erariali
puo' condurre ad un incremento delle risorse regionali, in funzione
di manovre tributarie statali, senza che vi sia necessita' - da parte
della regione - di nuove risorse per nuove funzioni, o per un
migliore assolvimento di compiti precedenti (ma le entrate potrebbero
anche diminuire, per l'andamento negativo del ciclo economico ...);
che lo stesso art. 49 statuto, nel momento in cui riconosce alla
regione autonomia finanziaria, aggiunge subito che essa si svolge (si
deve svolgere) "in armonia con i principi della solidarieta'
nazionale".
Infatti, la considerazione di tali valori deve essa stessa
manifestarsi mediante strumenti costituzionalmente ammissibili
nell'ordinamento.
Cosi', anzitutto, le stesse norme di attuazione statutaria -
radicate direttamente nel principio di solidarieta' nazionale
(sentenza n. 75/1967) - consentono di eccettuare dalla attribuzione
alla regione le nuove entrate tributarie statali il cui gettito sia
destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a
soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello
Stato, specificate nelle leggi medesime, a termini dell'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114. Ma
la legittimita' costituzionale della riserva e' subordinata alla
corretta destinazione di tali risorse in base alla citata
disposizione: il che nel caso presente non avviene.
Inoltre, le stesse disposizioni statutarie sulla autonomia
finanziaria (art. 49 compreso) possono sempre essere modificate (come
varie volte e' gia' accaduto) senza ricorrere alla revisione con
legge costituzionale, purche' vi sia il coinvolgimento della regione
(art. 63, comma 5, statuto).
Non puo' ingannare, in questo come negli altri casi, il rinvio
alle norme di attuazione dello statuto. In primo luogo,
l'accantonamento previsto in attesa delle norme di attuazione e' gia'
autonomamente lesivo, traducendosi in diretta violazione dell'art. 49
statuto, e in una sottrazione delle risorse disponibili per la
regione. La riduzione delle risorse e' operata direttamente e
unilateralmente dal legislatore statale, in contrasto con lo statuto
e con il principio consensuale che domina i rapporti tra Stato e
regioni speciali in materia finanziaria (vedasi le sentenze sopra
citate).
In secondo luogo, quanto alle stesse norme di attuazione, l'art.
49 e' modificabile solo con la procedura di cui all'art. 63 statuto,
e non in sede di attuazione. Inoltre, l'art. 16, comma 3, determina
(illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare
fittizio.
In definitiva, come detto, l'art. 16, comma 3, viola l'art. 63,
comma 5, statuto (che richiede il coinvolgimento della regione per la
modifica delle norme del titolo IV dello statuto) e l'art. 65
statuto, perche' una fonte primaria pretende di vincolare il
contenuto delle norme di attuazione.
Ancora, l'art. 16, comma 3, viola l'art. 49 statuto, perche'
diminuisce l'importo spettante alla regione a titolo di
compartecipazioni, in base alla suddetta norma statutaria. Infine,
per le ragioni gia' viste, e' violato il principio di leale
collaborazione.
E' vero che la sentenza n. 193/2012 ha fatto salvi l'art. 20,
commi 4 e 5, decreto-legge n. 98/2011 e l'art. 1, comma 8,
decreto-legge n. 138/2011 (dichiarando illegittimo solo il carattere
non temporaneo dei tagli) ma e' arrivata a tale conclusione
semplicemente richiamando la sentenza n. 148/2012 (che aveva respinto
la questione di costituzionalita' dell'art. 14, commi 1 e 2,
decreto-legge n. 78/2010 sollevata da una regione ordinaria), senza -
dunque - esaminare la peculiare situazione, sopra descritta, della
regione Friuli-Venezia Giulia. Inoltre, l'art. 16, comma 3, si
traduce in concreto sia in una diminuzione della capacita' di spesa
della regione (come chiarisce del resto il comma 4 dello stesso
articolo) che in una correlativa diminuzione delle entrate statutarie
ad essa spettanti. Diversamente e' accaduto per l'art. 14,
decreto-legge n. 78/2010 e per l'art. 20, decreto-legge n. 98/2011 e
l'art. 1, decreto-legge n. 138/2011, che hanno determinato unicamente
limiti alla capacita' di spesa regionale, ferma restando ogni
prerogativa d'entrata.
E' poi, ulteriormente e specificamente illegittimo e lesivo
l'art. 16, comma 3, la' dove prevede il criterio del riparto
dell'accantonamento ("in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE"). Infatti, tale
criterio non risulta in alcun modo pariteticamente concordato tra
Stato e regioni speciali, in contrasto con il principio consensuale
di cui sopra, oggi stabilito espressamente nell'art. 1, comma 132,
legge n. 220/2010 per la determinazione del patto di stabilita' (e
comunque sempre seguito nelle precedenti leggi finanziarie dello
Stato).
Da ultimo, e ferme restando le censure fino ad ora esposte, la
disposizione di cui al comma 3 e' autonomamente altresi' illegittima
nella parte in cui dispone un concorso che "a decorrere dall'anno
2015" si protrae a tempo indeterminato.
In effetti, anche nei casi in cui codesta Corte costituzionale ha
ammesso la legittimita' di speciali contribuzioni verso lo Stato, e'
pur sempre rimasto fermo che tali contribuzioni si correlano a
situazioni temporalmente definite, e non possono divenire il regime
permanente dei rapporti finanziari (vedasi in particolare sentenza n.
193/2012). Di qui la palese illegittimita' anche in relazione a
questo specifico profilo.
La mancanza di base statutaria del contributo richiesto alla
regione e' base sufficiente per la richiesta di declaratoria di
illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata.
Per tuziorismo, la ricorrente regione fa valere in subordine
anche le seguenti considerazioni.
Violato e' in primo luogo l'art. 116, comma 1, Cost., il quale
riconosce alle regioni speciali forme e condizioni particolari di
autonomia, che non possono non riguardare - data la formulazione
della disposizione - anche la autonomia finanziaria (sentenza n.
82/2007).
L'art. 16, comma 3, lede la disposizione in quanto riserva alle
regioni speciali - e, per quanto interessa qui, alla regione
Friuli-Venezia Giulia - un trattamento deteriore rispetto a quanto
vale per le regioni ordinarie (vedasi l'entita' dei tagli di cui
all'art. 16, comma 2, e all'art. 16, comma 3).
L 'irragionevolezza del trattamento deteriore si apprezza
considerando che queste differenziazioni operano in un contesto
normativo stabile, quanto alle funzioni, per le regioni ordinarie,
mentre e' aumentato il concorso specifico della regione
Friuli-Venezia Giulia al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta' e all'assolvimento degli obblighi
derivanti dall'ordinamento europeo e dal patto di stabilita' interno.
Si rammenta qui il comma 152 dell'art. 1 della legge di stabilita'
per il 2011 (legge n. 220/2010), secondo cui "nel rispetto dei
principi indicati nella legge 5 maggio 2009, n. 42, a decorrere
dall'anno 2011, la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
contribuisce all'attuazione del federalismo fiscale, nella misura di
370 milioni di euro annui, mediante: a) il pagamento di una somma in
favore dello Stato; b) ovvero la rinuncia alle assegnazioni statali
derivanti dalle leggi di settore, individuate nell'ambito del tavolo
di confronto di cui all'art. 27, comma 7, della citata legge n. 42
del 2009; c) ovvero l'attribuzione di funzioni amministrative
attualmente esercitate dallo Stato, individuate mediante accordo tra
il Governo e la regione, con oneri a carico della regione. Con le
modalita' previste dagli articoli 10 e 65 dello statuto speciale
della regione Friuli-Venezia Giulia, di cui alla legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1, lo Stato e la regione definiscono le funzioni
da attribuire".
Il trattamento gravoso riservato alle autonomie speciali, e tra
esse alla ricorrente regione, non puo' essere giustificato sulla base
della considerazione della relativa maggiore ampiezza - rispetto alle
regioni ordinarie - delle risorse ad esse riservate. Tale maggiore
ampiezza infatti e' il frutto delle valutazioni dell'ordinamento
costituzionale dello Stato, e non puo' essere alterata se non
seguendo le vie costituzionalmente prescritte: le quali, del resto,
esistono.
E' poi da evidenziare che, anche se la autonomia finanziaria,
intesa come disponibilita' di risorse sufficienti ad esercitare le
proprie attribuzioni costituzionali e come effettiva capacita' di
spesa, va valutata nel complesso, e che "contenimenti" transitori
delle spese non sono necessariamente incostituzionali (secondo quanto
risulta ad esempio, in ordine ai vincoli derivanti dal patto di
stabilita', dalla sentenza n. 284/2009), tuttavia, se non si vuole
privare l'art. 119 Cost. e, per il Friuli-Venezia Giulia, l'art. 48
statuto, della capacita' di fungere da parametri di
costituzionalita', occorre riconoscere che singoli provvedimenti
normativi (gli unici contro i quali - ex art. 127 Cost. - la regione
puo' reagire, ed entro termini tassativi) possano essere sindacati e,
se del caso, censurati, anche alla luce di altri singoli
provvedimenti, l'insieme dei quali si dimostra lesivo dell'autonomia
finanziaria regionale.
Nel caso, la regione si trova nella condizione di affermare che
l'ulteriore "taglio" di risorse, in una con le riduzioni della legge
n. 220/2010, determina la incostituzionalita' dell'art. 16, comma 3,
anche in quanto impone riduzioni consistenti alla spesa, tali da
pregiudicare l'assolvimento delle funzioni pubbliche ad essa
attribuite, in violazione dell'art. 119 Cost. (vedasi soprattutto il
principio di corrispondenza tra risorse e funzioni di cui al comma 4:
"Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai comuni, alle province, alle citta' metropolitane e alle
regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite") e dell'art. 48 statuto.
Le misure di stabilizzazione finanziaria che non siano
quantificate in stretta relazione ai fabbisogni di spesa della
regione, anche a fronte della variabilita' del gettito ad essa
attribuito, pregiudicano la possibilita' che la stessa sia in grado
di finanziare il complesso delle proprie funzioni e, in particolare,
riesca ad assicurare sul proprio territorio la soddisfazione dei
livelli base delle prestazioni inerenti a diritti fondamentali della
persona demandati alla sua cura.
A parere della regione, tale vizio rileva gia' sul piano
astratto, per il solo fatto che lo Stato omette ogni tipo di
valutazione nel merito del fabbisogno di spesa.
Secondo la regione, al contrario, tale indagine costituirebbe il
necessario presupposto per operare contenimenti finanziari anche di
natura temporanea nell'ambito del coordinamento della finanza
pubblica, dovendo questi essere espressi sulla quota di risorse che
eccedono il livello di fabbisogno di spesa considerato
incomprimibile.
Diversamente accade agli enti finanziati con trasferimenti
statali, la' dove lo Stato compie una valutazione di adeguatezza
all'atto del trasferimento delle risorse ovvero della quantificazione
dell'aliquota di spettanza.
La quantificazione del livello di fabbisogno strettamente
necessario, in tale contesto, non costituirebbe a ben vedere parte
del tema di prova richiesto alla regione che ricorre contro il
provvedimento di contenimento, bensi' un presupposto strutturale del
contenimento stesso che condiziona esplicitamente la legittimita'
della misura.
Non sono, dunque, legittime misure di contenimento che riducono
la capacita' di spesa della regione e la sua autonomia di entrata,
senza alcuna considerazione dei livelli di spesa minimi da
finanziare.
E' da sottolineare che dal 2011 al 2014 la contrazione della
spesa imposta alla regione e' aumentata del 422,9% e quella di
entrata del 388,9%. Nel 2014 la regione avra' circa il 17,69% in meno
di risorse disponibili per impegni di spesa rispetto a quelle su cui
poteva contare nel 2010.
Anche letto alla luce dell'art. 3 della Costituzione,
l'incremento annuo e il valore assoluto dei tagli imposti alla
regione e' del tutto irragionevole».
Per le stesse ragioni e' illegittirno l'art. 1, comma 118.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 132.
Premesso che l'art. 1, comma 131, della legge n. 228/2012
modifica le misure in materia sanitaria gia' previste dall'art. 15,
comma 13, decreto-legge n. 95/2012, determinando «una riduzione della
spesa per acquisto di beni e servizi», il comma 132 stabilisce che,
«in funzione delle disposizioni recate dal comma 131 e dal presente
comma, il livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e
del correlato finanziamento, come rideterminato dall'art. 15, comma
22, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ... e' ridotto di 600
milioni di euro per l'anno 2013 e di 1.000 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2014». Stabilisce altresi' che le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, ad
esclusione della regione siciliana, «assicurano il concorso di cui al
presente comma mediante le procedure previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42», e che, inoltre, fino «all'emanazione
delle norme di attuazione di cui al citato art. 27 della legge n. 42
del 2009, l'importo del concorso alla manovra di cui al presente
comma e' annualmente accantonato, a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali».
Dunque, il comma 132 regola il concorso delle regioni speciali
alla riduzione del livello del fabbisogno del Servizio sanitario
nazionale e del correlato finanziamento. L'art. 15, comma 22,
decreto-legge n. 95/2012 gia' aveva ridotto il livello del fabbisogno
del Servizio sanitario nazionale e aveva regolato il concorso delle
regioni speciali con una disciplina (contenuta negli ultimi due
periodi del comma 22) uguale a quella di cui all'art. 1, comma 132,
legge n. 228/2012, che gia' e' stata impugnata dalla ricorrente
regione con il ricorso n. 159/2012.
Data l'identita' della disposizione, anche la nuova disciplina
risulta illegittima per le medesime ragioni svolte nel gia' citato
ricorso n. 159/2012, che si possono qui richiamare. Vanno premesse,
pero', alcune considerazioni generali.
Lo statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla
regione potesta' legislativa concorrente in materia di «igiene e
sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 5, n. 16), e la
corrispondente potesta' amministrativa (art. 8 statuto). A tali norme
e' stata data attuazione con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 869/1966 e con gli articoli 8 e 9 decreto del
Presidente della Repubblica n. 902/1975.
La competenza della regione in materia di sanita' si e' ampliata
a seguito della riforma del titolo V, in quanto ad essa si estende la
competenza di cui all'art. 117, comma 3, Cost., che, secondo codesta
Corte, e' «assai piu' ampia» di quella prevista dallo statuto
(sentenze nn. 240/2007, 162/2007 e 181/2006).
Tuttavia, l'autonomia della regione Friuli-Venezia Giulia in
campo sanitario ha ormai da piu' di 15 anni una caratteristica che la
differenzia radicalmente dalla condizione delle regioni ordinarie.
Infatti, in relazione all'assetto statutario delle competenze
sopra descritto e quale concorso della regione Friuli-Venezia Giulia
al riequilibrio della finanza pubblica nazionale, si deve rammentare
che «a decorrere dal 1997 sono soppresse le quote del Fondo sanitario
nazionale a carico del bilancio dello Stato a favore della regione
Friuli-Venezia Giulia che provvede al finanziamento dell'assistenza
sanitaria con i proventi dei contributi sanitari e con risorse del
proprio bilancio» (art. 1, comma 144, legge n. 662/1996). Lo Stato,
dunque, non puo' limitare direttamente una voce di spesa delle ASL
del Friuli-Venezia Giulia, dato che il finanziamento di queste e' a
carico del bilancio regionale (si veda la sentenza n. 341/09, punto
6: lo Stato non ha «ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario che definiscano le modalita' di contenimento di una spesa
sanitaria che e' interamente sostenuta dalla provincia autonoma di
Trento» (alla cui situazione, sotto questo profilo, corrisponde
quella della ricorrente regione; vedasi anche sentenza n. 133/2010,
punto 3).
Del resto, questa specifica disposizione in tema di finanziamento
del servizio sanitario e' parte del piu' ampio sistema dell'autonomia
finanziaria regionale.
In attuazione di un accordo stipulato tra regione e Stato, la
legge n. 220/2010 ha statuito che, «per gli esercizi 2011, 2012 e
2013, le regioni a statuto speciale ... concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze il livello complessivo delle spese correnti e in conto
capitale, nonche' dei relativi pagamenti, in considerazione del
rispettivo concorso alla manovra, determinato ai sensi del comma 131»
(comma 132).
In base al comma 152, «a decorrere dall'anno 2011, la regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia contribuisce all'attuazione del
federalismo fiscale, nella misura di 370 milioni di euro annui,
mediante: a) il pagamento di una somma in favore dello Stato; b)
ovvero la rinuncia alle assegnazioni statali derivanti dalle leggi di
settore, individuate nell'ambito del tavolo di confronto di cui
all'art. 27, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009; c) ovvero
l'attribuzione di funzioni amministrative attualmente esercitate
dallo Stato, individuate mediante accordo tra il Governo e la
regione, con oneri a carico della regione».
Il comma 154 dispone quanto segue: «la regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, gli enti locali del territorio, i suoi enti e
organismi strumentali, le aziende sanitarie e gli altri enti e
organismi il cui funzionamento e' finanziato dalla regione medesima
in via ordinaria e prevalente costituiscono nel loro complesso il
«sistema regionale integrato». Gli obiettivi sui saldi di finanza
pubblica complessivamente concordati tra lo Stato e la regione sono
realizzati attraverso il sistema regionale integrato. La regione
risponde nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli
obiettivi di cui al periodo precedente. Le disposizioni previste dal
presente comma si applicarlo successivamente all'adozione del
bilancio consolidato previsto dalle disposizioni relative
all'armonizzazione dei bilanci».
In base al comma 155, «a decorrere dall'esercizio finanziario
2011, l'accordo annuale relativo al patto di stabilita' interno della
regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' costruito considerando
complesso delle spese filiali, al netto delle concessioni di crediti,
valutate prendendo a riferimento le corrispondenti spese considerate
nell'accordo per l'esercizio precedente. L'obiettivo e' determinato
tenendo conto distintamente dell'andamento tendenziale della spesa
sanitaria regionale, in coerenza con quello nazionale. In attuazione
di quanto previsto dall'art. 17, comma 1, lettera c), della legge 5
maggio 2009, n. 42, in merito agli obiettivi sui saldi di finanza
pubblica, spetta alla regione individuare, con riferimento agli enti
locali costituenti il sistema regionale integrato, gli obiettivi per
ciascun ente e le modalita' necessarie al raggiungimento degli
obiettivi complessivi di volta in volta concordati con lo Stato per
il periodo di riferimento, compreso il sistema sanzionatorio. Qualora
la regione non provveda ad individuare le predette modalita' entro il
31 maggio, si applicano le disposizioni previste a livello nazionale.
Salvo quanto previsto dal periodo precedente, le disposizioni statali
relative al patto di stabilita' interno non trovano applicazione con
riferimento agli enti locali costituenti il sistema regionale
integrato».
Infine, in base al comma 156, «la regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia garantisce un effetto positivo sull'indebitamento netto,
ulteriore rispetto a quello previsto dalla legislazione vigente, ...
di 150 milioni di euro nel 2011, di 200 milioni di euro nel 2012, di
250 milioni di euro nel 2013, di 300 milioni di euro nel 2014, di 350
milioni di euro nel 2015, di 340 milioni di euro nel 2016, di 350
milioni di euro annui dal 2017 al 2030 e di 370 milioni di euro annui
a decorrere dal 2031».
Da tali norme risulta che lo Stato - nel quadro dei vincoli
finanziari che esso concorda con la regione (vedasi l'art. 1, comma
132, legge n. 220/2010) - deve lasciare a questa il compito di
regolare i rispettivi obblighi finanziari propri e dei propri enti
strumentali.
Ne' varrebbe replicare che anche le regioni speciali devono
concorrere al risanamento della finanza pubblica. Infatti, lo Stato
ha gia' definito - con le norme appena citate, che hanno recepito
l'accordo di Roma del 29 ottobre 2010 - i modi in cui la regione
Friuli-Venezia Giulia concorre al risanamento della finanza pubblica.
Puo' essere anche utile ricordare che codesta stessa Corte
costituzionale ha pronunciato sentenze recenti nelle quali ha
stabilito che altre regioni ad autonomia speciale non sono soggette
ai vincoli finanziari posti da atti legislativi statali, sulla base
di norme ed argomenti che ben si adattano anche alla situazione della
regione Friuli-Venezia Giulia.
Cosi' le sentenze nn. 215/2012, 151/2012 e 173/2012, hanno
stabilito che i vincoli di cui al decreto-legge n. 78/2010 non si
applicano alla regione Valle d'Aosta dopo la gia' citata legge n.
220/2010, dato che essa concorre all'assolvimento degli obblighi
finanziari nei modi previsti dalla stessa legge n. 220/2010. Nella
decisione ha assunto particolare rilievo l'art. 1, comma 132, legge
n. 220/2010 (secondo cui «per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le
regioni a statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e
le province autonome di Trenta e di Bolzano, concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze il livello complessivo delle spese correnti e in conto
capitale, nonche' dei relativi pagamenti, in considerazione del
rispettivo concorso alla manovra, determinato ai sensi del comma
131»), che vale sia per la Valle d'Aosta sia per il Friuli-Venezia
Giulia.
Ed il comma 136, poi, dispone che «le regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al
riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai
commi 132, 133 e 134, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione
dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le
modalita' stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di
attuazione statutaria».
Tenuto conto della speciale autonomia finanziaria della regione,
sia nel settore sanitario che in generale, la legge ordinaria dello
Stato non puo' limitare le spese regionali in campo sanitario.
Poiche', come sopra esposto, la regione Friuli-Venezia Giulia
provvede al finanziamento del Servizio sanitario nei rispettivi
territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, ne
deriva che «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della
spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario» (sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).
Inoltre, le limitazioni sarebbero incongrue anche se commisurate
alla generale autonomia finanziaria regionale, quale definita dalle
disposizioni sopra illustrate e dal principio dell'accordo, che
domina il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie
speciali (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del
2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010): da tali
norme e principi risulta che lo Stato deve concordare con la regione
gli obiettivi relativi ai saldi di finanza pubblica, mentre spetta
alla regione il potere di coordinamento finanziario sulle proprie
ASL.
In definitiva, e' illegittima l'assimilazione della regione
Friuli-Venezia Giulia alle regioni ordinarie, dato che essa finanzia
con proprie risorse il Servizio sanitario nazionale ed e' dotata di
uno speciale regime per quel che riguarda il concorso agli obiettivi
di finanza pubblica, regime che prevede espressamente, tra l'altro,
il potere della regione di raggiungere gli obiettivi concordati con
lo Stato «attraverso il sistema regionale integrato» (art. 1, comma
154, legge n. 220/2010), cioe' anche attraverso le ASL.
Premesso cio', valgono anche avverso l'art. 1, comma 132, della
legge n. 228/2012 le seguenti argomentazioni, gia' svolte nel ricorso
n. 159/2012 contro l'art. 15, comma 22, decreto-legge n. 95/2012:
«Dunque, nella disciplina cosi' stabilita le norme di
razionalizzazione della spesa contenute nell'art. 15 costituiscono la
premessa di un minor fabbisogno e di un minore "correlato
finanziamento", cioe' di una minore dimensione del Fondo sanitario
nazionale: che poi si traduce, ovviamente, in un minor trasferimento
di risorse dallo Stato alle regioni che partecipano di tale fondo.
Sin qui il meccanismo e' logico.
Non si puo' dire ugualmente della applicazione delle disposizioni
sopra descritte alle autonomie speciali nelle quali la sanita' e' a
carico della regione stessa: come accade appunto per la regione
Friuli-Venezia Giulia.
In esse non esiste un separato finanziamento per il servizio
sanitario, che e' invece finanziato con il bilancio generale. La
regione, che finanzia in proprio il servizio, rivendica - come
esposto ai punti precedenti - di non essere soggetta alle forzose
riduzioni dei livelli delle prestazioni sopra descritti. Ma ove tali
riduzioni si verificassero - e con esse un minore livello di spesa -
si tratterebbe pur sempre di una minore incidenza della spesa
sanitaria sull'autonomo bilancio complessivo della regione, come
definito dalle entrate che lo statuto attribuisce ad essa e dalle
spese necessarie o opportune.
Nel meccanismo ideato dalle norme qui contestate, invece, la
violazione dell'autonomia della regione nella organizzazione e
gestione del servizio sanitario, con la forzosa riduzione dei suoi
livelli, si traduce addirittura in una forzosa acquisizione allo
Stato delle risorse che lo statuto di autonomia garantisce alla
regione Friuli-Venezia Giulia. Tale, e non altro, e' infatti il
significato del passaggio di risorse da tali autonomie speciali allo
Stato. La lesione si raddoppia: alla violazione dell'autonomia nelle
funzioni si somma l'illegittima sottrazione di risorse. E' dunque
costituzionalmente illegittimo - per diretta violazione dell'art. 49
dello statuto e del principio di leale collaborazione - il principio
stesso di tale acquisizione. Infatti l'art. 49 statuto, attribuisce
alla regione quote del gettito di determinate entrate tributarie
dello Stato, percepite nel rispettivo territorio, affinche' queste
vengano spese nell'esercizio delle funzioni e competenze
costituzionali della regione stessa, e non affinche' lo Stato ne
possa disporre a suo piacimento. In pratica, il comma 22 determina
unilateralmente un contributo straordinario permanente, a carico
della regione, al risanamento della finanza pubblica statale.
E' opportuno ricordare che la sentenza n. 133/2010 ha annullato,
per violazione del principio di leale collaborazione, l'art. 22,
comma 3, decreto-legge n. 78/2009, nella parte in cui si applicava
alla Valle d'Aosta e alle province autonome, in quanto "l'art. 22,
commi 2 e 3, incide ... in modo unilaterale sull'autonomia
finanziaria di entrambe le ricorrenti, imponendo loro di riversare
nel bilancio dello Stato le somme ricavate dalle economie sulla spesa
farmaceutica. La specialita' dell'autonomia finanziaria delle stesse
ricorrenti sarebbe vanificata se fosse possibile variare l'assetto
dei rapporti finanziari con lo Stato con una semplice legge
ordinaria, in assenza di un accordo bilaterale che la preceda".
In effetti, le norme del comma 22 alterano unilateralmente
l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e regione Friuli-Venezia
Giulia, violando il principio dell'accordo che domina tali rapporti
(anche su cio' vedasi sopra) e l'art. 63, commi 1 e 5, dello statuto,
che regolano la procedura di revisione dello statuto e la particolare
procedura di modifica delle norme finanziarie di esso.
Inoltre, lo Stato ha gia' definito (con la legge n. 220/2010) i
modi in cui la regione Friuli-Venezia Giulia concorre al risanamento
della finanza pubblica, con norme che hanno recepito l'accordo di
Roma del 29 ottobre 2010: si rinvia, su cio', al punto precedente.
[...]
Il quomodo del concorso e' definito nei modi previsti dal quarto
e quinto periodo: il quarto periodo effettua un rinvio alle norme di
attuazione dello statuto, mentre il quinto prevede che, fino
all'emanazione di esse, lo Stato trattenga ogni anno, sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali previste dallo statuto,
l'importo del concorso della regione Friuli-Venezia Giulia alla
riduzione della spesa sanitaria.
Ora, il rinvio alle norme di attuazione (quarto periodo) e'
comunque illegittimo, in quanto la norma in questione determina
(illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare fittizio
e contrasta con l'art. 65 statuto.
Infine, la previsione dell'accantonamento di un importo
imprecisato su tali quote autonomamente viola l'art. 49 statuto, dato
che le somme da esso garantite alla regione vengono indebitamente
ridotte.
Sono dunque lesivi e costituzionalmente illegittimi sia il
principio stesso del trasferimento di risorse regionali allo Stato,
sia le modalita' applicative, nei termini sopra esposti».
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 138, nella parte
in cui introduce i nuovi commi 1-ter e 1-quater dell'art. 12 del
decreto-legge n. 98/2011.
L'art. 1, comma 138, aggiunge diversi commi nell'art. 12,
decreto-legge n. 98/2011, tra i quali rilevano qui i commi 1-ter e
1-quater.
Il comma 1-ter dispone che «a decorrere dal 1° gennaio 2014 al
fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli
previsti dal patto di stabilita' interno, gli enti territoriali e gli
enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di
acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente
l'indispensabilita' e l'indilazionabilita' attestate dal responsabile
del procedimento. La congruita' del prezzo e' attestata dall'Agenzia
del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni
e' data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante
e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente».
Tale norma, qualora fosse ritenuta applicabile a questa regione,
alle sue ASL e agli enti locali del suo territorio, sarebbe lesiva
delle prerogative costituzionali regionali sotto diversi profili. In
primo luogo, si tratta di una norma che interviene nella materia del
coordinamento della finanza pubblica ma non ha carattere di principio
fondamentale, in quanto e' una norma dettagliata, direttamente
applicabile, che limita una voce puntuale di spesa e pone un vincolo
non temporaneo. Essa, dunque, viola l'autonomia finanziaria della
regione (titolo IV dello statuto e decreto del Presidente della
Repubblica n. 114/1965) e l'art. 117, comma 3, Cost. (se ritenuto
piu' favorevole), che prevede la competenza concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
Essa viola anche l'autonomia organizzativa della regione (art. 4,
n. 1, statuto, o art. 117, comma 4, Cost., se ritenuto piu'
favorevole) e la competenza regionale in materia di finanza locale,
risultante dall'art. 4, n. 1-bis statuto, e dall'art. 9, decreto
legislativo n. 9/1997, in base al quale «spetta alla regione
disciplinare la finanza locale, l'ordinamento finanziario e
contabile, l'amministrazione del patrimonio e i contratti degli enti
locali»; inoltre, «la regione finanzia gli enti locali con oneri a
carico del proprio bilancio, salvo il disposto di cui al comma 3».
Inoltre, la norma in questione viola la legge n. 220/2010 ed il
gia' citato principio dell'accordo in materia finanziaria, in quanto
la legge n. 220/2010, adottata sulla base di un accordo tra Stato e
regione Friuli-Venezia Giulia, regola in modo esaustivo le modalita'
di concorso della regione al risanamento della finanza pubblica e le
procedure di definizione del patto di stabilita' interno, e
attribuisce poteri di coordinamento della finanza pubblica alla
regione in relazione alle ASL e agli enti locali, che costituiscono
il «sistema regionale integrato» (art. 1, comma 154 e 155: vedasi il
punto 2; e' da ricordare che ricordato che questa regione non
partecipa alla ripartizione del Fondo sanitario nazionale).
Anche di recente, codesta ecc.ma Corte ha ribadito che il
coordinamento della finanza pubblica per le regioni speciali e' stato
assegnato alla competenza delle norme di attuazione dall'art. 27,
commi 1 e 3, legge n. 42/2009 (vedasi sentenze nn. 193/2012 e
118/2012). In particolare, dalla sentenza n. 193/2012 risulta che
l'art. 27, legge n. 42/2009 «possiede una portata generale ed esclude
- ove non sia espressamente disposto in senso contrario per casi
specifici da una norma successiva - che le previsioni finalizzate al
contenimento della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili
alle regioni a statuto speciale al di fuori delle particolari
procedure previste dai rispettivi statuti». La sentenza n. 118/2012
ha confermato che «l'accordo e' lo strumento, ormai consolidato (in
quanto gia' presente nella legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante
«Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica» e poi
confermato da tutte le disposizioni che si sono occupate
successivamente della materia) per conciliare e regolare in modo
negoziato il doveroso concorso delle regioni a statuto speciale alla
manovra di finanza pubblica e la tutela della loro autonomia
finanziaria, costituzionalmente rafforzata».
Ancora, il vincolo a far attestare la congruita' del prezzo
dall'Agenzia del demanio, «previo rimborso delle spese» viola sia
l'autonomia amministrativa che l'autonomia finanziaria regionale.
Quanto alla prima, le scelte dell'amministrazione regionale o
dell'ente regionale sarebbero condizionate da un organo statale,
realizzando cosi' una forma di controllo di merito anomala e non
prevista ne' dallo statuto ne' dalla Costituzione.
Quanto all'autonomia finanziaria, risulta evidentemente incongruo
che il legislatore statale obblighi la regione a corrispondere un
rimborso per una prestazione che essa sarebbe costretta a richiedere,
pur avendo gli uffici regionali piena competenza e capacita' in
materia, in quanto titolari della competenza, tra l'altro, in materia
di espropriazioni.
Il nuovo art. 12, comma 1-quater, decreto-legge n. 98/2011
statuisce che «per l'anno 2013 le amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT [...], non possono acquistare immobili a
titolo oneroso ne' stipulare contratti di locazione passiva salvo che
si tratti di rinnovi di contratti, ovvero la locazione sia stipulata
per acquisire, a condizioni piu' vantaggiose, la disponibilita' di
locali in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad
avere la disponibilita' di immobili venduti. [...]».
Anche tale norma, qualora fosse applicabile alla regione e agli
enti locali del suo territorio, sarebbe illegittima per le medesime
ragioni illustrate con riferimento all'art. 12, comma 1-ter, poiche'
anch'essa e' una norma dettagliata di coordinamento della finanza
pubblica, direttamente applicabile.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 141, 142, 143 e
146.
L'art. 1, comma 141, legge n. 228/2012 stabilisce quanto segue:
«ferme restando le misure di contenimento della spesa gia'
previste dalle vigenti disposizioni, negli anni 2013 e 2014 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) [...] non possono effettuare spese di
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media
negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, salvo che
l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla
conduzione degli immobili. In tal caso il collegio dei revisori dei
conti o l'Ufficio centrale di bilancio verifica preventivamente i
risparmi realizzabili, che devono essere superiori alla minore spesa
derivante dall'attuazione del presente comma. La violazione della
presente disposizione e' valutabile ai fini della responsabilita'
amministrativa e disciplinare dei dirigenti».
Il comma 142, dal canto suo, dispone che «le somme derivanti
dalle riduzioni di spesa di cui al comma 141 sono versate
annualmente, entro il 30 giugno di ciascun anno, dagli enti e dalle
amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato. Il presente comma non si
applica agli enti e agli organismi vigilati dalle regioni, dalle
province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali».
In base al comma 143, «ferme restando le misure di contenimento
della spesa gia' previste dalle disposizioni vigenti, a decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al 31
dicembre 2014, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 141 non
possono acquistare autovetture ne' possono stipulare contratti di
locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture. Le relative
procedure di acquisto iniziate a decorrere dal 9 ottobre 2012 sono
revocate».
Il comma 144 precisa che «le disposizioni dei commi da 141 a 143
non si applicano per gli acquisti effettuati per le esigenze del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i servizi istituzionali di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali
e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza».
Il comma 145 dispone che «per le regioni l'applicazione dei commi
da 141 a 144 costituisce condizione per l'erogazione da parte dello
Stato dei trasferimenti erariali di cui all'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174».
Infine, il comma 146 stabilisce che «le amministrazioni pubbliche
individuate ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, [...] possono conferire incarichi di consulenza in
materia informatica solo in casi eccezionali, adeguatamente motivati,
in cui occorra provvedere alla soluzione di problemi specifici
connessi al funzionamento dei sistemi informatici. La violazione
della disposizione di cui al presente comma e' valutabile ai fini
della responsabilita' amministrativa e disciplinare dei dirigenti».
I commi 141, 143 e 146 sono norme dettagliate di coordinamento
finanziario, che limitano voci ultra-minute di spesa (acquisto di
mobili e arredi, compravendite e contratti di locazione finanziaria
aventi ad oggetto autovetture, consulenze in materia informatica). Si
tratta di norme direttamente applicabili e, nel caso del comma 146,
non temporanee (mentre i commi 141 e 143 fissano un limite
temporale). Dunque, qualora tali norme fossero ritenute applicabili
alla regione e agli enti locali del suo territorio (nonostante la
clausola di salvaguardia di cui all'art. 1, comma 554), esse
sarebbero illegittime per le ragioni sopra illustrate con riferimento
al comma 138, che si intendono qui richiamate.
Quanto al comma 142, esso «non si applica agli enti e agli
organismi vigilati dalle regioni, dalle province autonome di Trento e
di Bolzano e dagli enti locali» e, quindi, si puo' ritenere che, a
maggior ragione, esso non dovrebbe applicarsi alla regione
Friuli-Venezia Giulia e agli enti locali del suo territorio (tenendo
conto anche del comma 554). Esso dovrebbe intendersi dunque nel senso
che - essendo le regioni speciali gia' tutelate dalla clausola di
salvaguardia - non vi era bisogno per esse di specificare la non
applicazione.
Nel caso in cui, invece, esso sia inteso come rivolto anche a
questa regione e agli enti locali situati nel suo territorio, si
dovrebbe censurare l'obbligo di versare «le somme derivanti dalle
riduzioni di spesa di cui al comma 141 ... ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato», in quanto esso si tradurrebbe
in un ulteriore contributo a carico dei bilanci della regione e degli
enti locali. La previsione di tale contributo da parte della regione
violerebbe, da un lato, l'art. 49 statuto, in quanto parte delle
risorse affluite alla regione in base a tale norma statutaria sarebbe
unilateralmente avocata dal legislatore statale; dall'altro la
succitata legge n. 220/2010, che regola in modo compiuto i modi in
cui la regione concorre agli obiettivi di finanza pubblica, ed il
principio dell'accordo in materia finanziaria (su questi profili si
puo' rinviare anche agli argomenti illustrati nei punti 1 e 2 del
presente ricorso). Inoltre, sarebbe violata l'autonomia regionale di
spesa in quanto il comma 142 verrebbe ad impedire alla regione di
utilizzare liberamente le risorse frutto dei risparmi per altri
scopi, da essa individuati nell'esercizio della propria autonomia
organizzativa e delle proprie competenze di settore (articoli 4 e 5
statuto, e art. 117, commi 3 e 4, Cost.).
In relazione agli enti locali, la previsione del contributo
violerebbe l'autonomia finanziaria degli enti locali e la competenza
della regione in materia di finanza locale (vedasi l'art. 4, n.
1-bis, dello statuto e l'art. 9, decreto legislativo n. 9/1997),
perche' le risorse risparmiate, che erano affluite agli enti locali
dalla regione, non tornerebbero alla regione o non sarebbero spese
nell'ambito della propria autonomia dagli enti locali ma dovrebbero
essere versate al bilancio statale. Cio' rappresenta anche violazione
del principio di ragionevolezza, con evidente ripercussione di tale
vizio sulla competenza regionale, dato che si verte in materia
regionale e si tratta di risorse regionali.
Inoltre, il comma 142 violerebbe l'art. 1, commi 154 e 155, legge
n. 220/2010, che attribuiscono alla regione poteri di coordinamento
della finanza pubblica in relazione agli enti locali e sono norme
definite di comune accordo, sulla base del principio consensuale che
- nell'ambito del quadro statutario - domina i rapporti finanziari
tra Stato e regioni speciali.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 380.
A) Premessa. La disciplina dell'IMU e la sottrazione delle risorse al
sistema locale. Illegittimita' costituzionale delle lettere b), f),
h) e i).
Il comma 380 detta diverse norme «al fine di assicurare la
spettanza ai comuni del gettito dell'imposta municipale propria, di
cui all'art. 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, [...] per
gli anni 2013 e 2014». Si tratta, in altre parole, della disciplina e
soprattutto della destinazione dell'IMU.
Converra' ricordare che l'art. 13, decreto-legge n. 201/2011 ha
regolato l'anticipazione sperimentale dell'imposta municipale
propria, stabilendo (comma 1) che l'istituzione di tale imposta «e'
anticipata, in via sperimentale, a decorrere dall'anno 2012, ed e'
applicata in tutti i comuni del territorio nazionale fino al 2014 in
base agli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n.
23, in quanto compatibili, ed alle disposizioni che seguono», e che
conseguentemente, «l'applicazione a regime dell'imposta municipale
propria e' fissata al 2015».
Il riferimento a «tutti i comuni del territorio nazionale» ha
indotto a ritenere che l'art. 13 intenda applicarsi anche nella
regione Friuli-Venezia Giulia, ed in relazione alla relativa
disciplina questa regione ha introdotto il ricorso n. 50/2012 tuttora
pendente. Quanto al contenuto della disciplina, l'art. 8, comma 1,
decreto legislativo n. 23/2011, richiamato dall'art. 13, comma 1, del
decreto-legge n. 201/2011 ora citato, stabilisce che l'imposta
municipale propria istituita dallo stesso articolo «sostituisce, per
la componente immobiliare, l'imposta sul reddito delle persone
fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi
fondiari relativi ai beni non locati, e l'imposta comunale sugli
immobili».
Dunque, l'IMU sostituisce - oltre all'ICI, gia' destinata ai
comuni - imposte destinate alla regione: o per sei decimi, come
l'Irpef relativa ai redditi fondiari degli immobili non locati (art.
49 statuto) o interamente, come le addizionali regionale e comunale
relative ai redditi fondiari degli immobili non locati e l'ICI: va
infatti ricordato che, in base all'art. 51, comma 2, statuto, «il
gettito relativo a tributi propri e a compartecipazioni e addizionali
su tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscano agli enti
locali spetta alla regione con riferimento agli enti locali del
proprio territorio, ferma restando la neutralita' finanziaria per il
bilancio dello Stato». Del resto, la regione e' competente in materia
di finanza locale, ai sensi degli articoli 4, n. 1-bis, 51 e 54
statuto, e 9 decreto legislativo n. 9/1997.
Ora, se lo Stato si fosse limitato a rinunciare, in favore della
finanza comunale, a determinati tributi, non vi sarebbe nulla da
eccepire. Ma se, come avviene nel vigente disegno normativo dell'IMU,
il reddito dell'imposta «municipale» viene assegnato allo Stato, ne
risulta una violazione dello statuto, che determina un complessivo
impoverimento del sistema locale: dietro la «municipalizzazione»,
infatti, vi e' sempre l'imposta erariale, soltanto che il suo gettito
viene sottratto alla regione, con evidente sostanziale violazione
degli articoli 49 e 51 dello statuto.
Cio' e' avvenuto con le disposizioni dell'art. 13, decreto-legge
n. 201/2011 (che percio', come detto, e' stato impugnato da questa
regione) e accade ora con le disposizioni dell'art. 1, comma 380, del
quale tocca ora esaminare il contenuto specifico.
La lettera a) - che non e' qui impugnata - sopprime «la riserva
allo Stato di cui al comma 11 del citato art. 13 del decreto-legge n.
201 del 2011». Il comma 11 riservava «allo Stato la quota di imposta
pari alla meta' dell'importo calcolato applicando alla base
imponibile di tutti gli immobili, ad eccezione dell'abitazione
principale e delle relative pertinenze ..., l'aliquota di base».
La lettera b) istituisce, «nello stato di previsione del
Ministero dell'interno, il Fondo di solidarieta' comunale che e'
alimentato con una quota dell'imposta municipale propria, di
spettanza dei comuni, di cui al citato art. 13 del decreto-legge n.
201 del 2011, definita con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire
presso la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, da emanare
entro il 30 aprile 2013 per l'anno 2013 ed entro il 31 dicembre 2013
per l'anno 2014». E' stabilito che in caso «di mancato accordo, il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e' comunque emanato
entro i quindici giorni successivi». L'ammontare iniziale «del
predetto Fondo e' pari, per l'anno 2013, a 4.717,9 milioni di euro e,
per l'anno 2014, a 4.145,9 milioni di euro». Corrispondentemente,
«nei predetti esercizi e' versata all'entrata del bilancio statale
una quota di pari importo dell'imposta municipale propria, di
spettanza dei comuni».
Dal comma 382 risulta che il dispone che il Fondo di solidarieta'
comunale e' ripartito tra i comuni delle regioni a statuto ordinario
e i comuni della regione Siciliana e della regione Sardegna.
La lettera f) riserva «allo Stato il gettito dell'imposta
municipale propria di cui all'art. 13 del citato decreto-legge n. 201
del 2011, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel
gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per
cento».
La lettera h) abroga l'art. 13, comma 11, decreto-legge n.
201/2011 e l'art. 2, commi 3 e 7, decreto-legge n. 23/2011; inoltre,
precisa che «per gli anni 2013 e 2014 non operano i commi 1, 2, 4, 5,
8 e 9 del medesimo art. 2» e che «il comma 17 dell'art. 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad applicarsi nei soli
territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle
province autonome di Trento e Bolzano».
Infine, la lettera i) stabilisce che «gli importi relativi alle
lettere a), c), e) ed f) possono essere modificati a seguito della
verifica del gettito dell'imposta municipale propria riscontrato per
il 2012, da effettuarsi ai sensi del comma 3 dell'art. 5 dell'accordo
del 1° marzo 2012 presso la Conferenza Stato, citta' e autonomie
locali».
Cosi' descritti i contenuti dell'art. 1, comma 380, occorre ora
esaminare in quali parti essi incidano sull'autonomia finanziaria.
Non e' chiaro se riguardi il territorio di questa regione il
«Fondo di solidarieta' comunale» alimentato «con una quota
dell'imposta municipale propria, di spettanza dei comuni», di cui
alla lettera b). Infatti, dato che dal comma 382 risulta che esso
viene ripartito «ai comuni delle regioni a statuto ordinario ed ai
comuni della regione Siciliana e della regione Sardegna», si deve
supporre, che esso non sia alimentato con l'imposta spettante ai
comuni delle regioni escluse dal riparto, tra le quali la regione
Friuli-Venezia Giulia. Tuttavia, il succitato comma 380, lettera b),
non stabilisce espressamente cio': percio', esso deve venire qui
impugnato in via cautelativa, per il caso in cui la disposizione
dovesse intendersi nel senso che anche i comuni trentini debbano
contribuire al Fondo di solidarieta' comunale.
Riguarda invece sicuramente la regione Friuli-Venezia Giulia ed i
suoi comuni la disposizione di cui alla lettera f), che riserva «allo
Stato il gettito dell'imposta municipale propria di cui all'art. 13
del citato decreto-legge n. 201 del 2011, derivante dagli immobili ad
uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad
aliquota standard dello 0,76 per cento». Ad avviso della regione,
tale riserva e' illegittima per le ragioni che di seguito si
esporranno. Poiche' gli importi di cui (tra l'altro) alla lettera f)
possono essere modificati ai sensi della lettera i), anche questa e'
impugnata.
Inoltre, secondo la lettera h) «il comma 17 dell'art. 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad applicarsi nei soli
territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle
province autonome di Trento e Bolzano».
Si tratta della disposizione secondo la quale lo Stato si
appropria di tutto il maggior gettito, cioe' ogni importo eccedente
le entrate che affluivano ai comuni della regione Friuli-Venezia
Giulia in base alle norme previgenti: e lo fa acquisendo tali fondi
dalla regione. Infatti, il comma 17, terzo periodo, dispone - in
relazione alle autonomie speciali competenti in materia di finanza
locale - che «con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta,
nonche' le province autonome di Trento e di Bolzano, assicurano il
recupero al bilancio statale del predetto maggior gettito stimato dei
comuni ricadenti nel proprio territorio». Ed il quarto periodo
precisa che, «fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui
allo stesso art. 27, a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali, e' accantonato un importo pari al maggior gettito
stimato di cui al precedente periodo». Il quinto periodo, infine,
prevede che «l'importo complessivo della riduzione del recupero di
cui al presente comma e' pari per l'anno 2012 a 1.627 milioni di
euro, per l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di euro e per l'anno 2014 a
2.162 milioni di euro». E sembra da ritenere che - al di la'
dell'oscuro riferimento alla «riduzione del recupero» - i numeri
indicati rappresentino la quantificazione del «recupero» a carico
delle autonomie speciali.
Tale disposizione e' gia' stata contestata con il ricorso n.
50/2012, e per le corrispondenti ragioni deve essere impugnata anche
con il presente ricorso.
In sintesi, del comma 380 sono qui impugnati: la lettera b) in
via cautelativa; la lettera f) e - in quanto collegata ad essa - la
lettera i); la lettera h), in quanto confermativa del regime del
comma 17 dell'art. 13 del decreto-legge n. 201 del 2011.
Tutte le norme impugnate determinano una attribuzione allo Stato
- o in via diretta attraverso la riserva di cui alla lettera f), o in
via indiretta attraverso i meccanismi del Fondo di solidarieta' di
cui alla lettera b), qualora non si accolga l'interpretazione sopra
prospettata - di risorse devolute al sistema finanziario locale. Nel
caso del Fondo di solidarieta', le risorse «tornano» ai comuni, ma
non a quelli del Friuli-Venezia Giulia, per cui resta fermo che la
lettera b) - se intesa in senso lesivo - determinerebbe una
sottrazione di risorse che spettano al sistema regionale in base allo
statuto e alle norme di attuazione. Inoltre, ove il Fondo di
solidarieta' fosse alimentato dalle risorse dei comuni del
Friuli-Venezia Giulia, sarebbe illegittima l'omissione della
partecipazione della regione all'accordo sulla dimensione della
contribuzione, in quanto lesiva sia dell'autonomia finanziaria
regionale sia della competenza istituzionale in materia di finanza
locale; e sarebbe illegittimo altresi' il meccanismo che prevede che
in caso di mancato accordo il decreto sia emanato nei quindici giorni
successivi, senza alcun meccanismo di composizione del dissenso, dato
che cio' rende il raggiungimento dell'accordo meramente potestativo
da parte dello Stato, come e' stato sancito anche da codesta Corte
costituzionale con le sentenze nn. 121/2010 e 179/2012.
Infine, come visto, la lettera h) tiene ferma l'applicazione
dell'art. 13, comma 17, decreto-legge n. 201/2011 in questa regione.
In relazione alla regione Friuli-Venezia Giulia, dunque, la nuova
disciplina conserva le caratteristiche e il contenuto sostanziale
della precedente, gia' impugnata. Lo Stato ha provveduto a
ristrutturare le imposte «immobiliari» e a rideterminare le basi
imponibili, ma - nel periodo 2013-2014 - i maggiori incassi derivanti
da questa operazione sono interamente destinati allo Stato, il quale
in parte li riceve direttamente dai contribuenti in base alla riserva
di cui al comma 380, lettera f), in parte li riceve dalla regione con
i meccanismi di «recupero» o «accantonamento» di cui all'art. 13,
comma 17, decreto-legge n. 201/2011, e in parte dai comuni (per il
Fondo di solidarieta' di cui alla lettera b), ove questa risultasse
applicabile).
Come gia' accennato, l'IMU sostituisce - oltre all'ICI, gia'
destinata ai comuni - imposte destinate alla regione in base allo
statuto: o per sei decimi, come l'Irpef relativa ai redditi fondiari
degli immobili non locati (art. 49 statuto) o interamente, come le
addizionali regionale e comunale relative ai redditi fondiari degli
immobili non locati e l'ICI (dopo la modifica dell'art. 51 statuto,
operata dalla legge n. 220/2010): va infatti ricordato che, in base
all'art. 51, comma 2, statuto, gettito relativo a tributi propri e a
compartecipazioni e addizionali su tributi erariali che le leggi
dello Stato attribuiscano agli enti locali spetta alla regione con
riferimento agli enti locali del proprio territorio, ferma restando
la neutralita' finanziaria per il bilancio dello Stato». Del resto,
la regione e' competente in materia di finanza locale, ai sensi degli
articoli 4, n. 1-bis, 51 e 54 statuto, («Allo scopo di adeguare le
finanze delle province e dei comuni al raggiungimento delle finalita'
ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, il consiglio
regionale puo' assegnare ad essi annualmente una quota delle entrate
della regione») e 9, decreto legislativo n. 9/1997 («Spetta alla
regione disciplinare la finanza locale, l'ordinamento finanziario e
contabile, l'amministrazione del patrimonio e i contratti degli enti
locali. La regione finanzia gli enti locali con oneri a carico del
proprio bilancio, salvo il disposto di cui al comma 3»).
In questi termini, attraverso una nominalistica comunalizzazione
dei tributi immobiliari si realizza il transito delle corrispondenti
risorse dal bilancio regionale al bilancio statale, per effetto delle
norme di cui alle lettere b), f) e h). La regione, che prima
«integrava» la finanza locale avvalendosi delle predette risorse, ora
ne e' priva ma dovra' comunque far fronte alle necessita' finanziarie
dei comuni, in base alle norme appena citate, e dovrebbe
contestualmente versare allo Stato proprie risorse in misura
corrispondente alle maggiori entrate dei comuni, o comunque in misura
corrispondente a quella a priori determinata dall'art. 13, comma 17,
decreto-legge n. 201/2011.
Anche volendo prescindere dalla destinazione alla regione anche
dei tributi comunali propri (dopo la modifica dell'art. 51 statuto,
operata dalla legge n. 220/2010), in un sistema nel quale la regione
ha la responsabilita' complessiva della finanza locale, la
sottrazione ai comuni delle risorse derivanti dalle imposte ad essi
destinate costituisce contemporaneamente una lesione dell'autonomia
finanziaria regionale: in questi termini, la devoluzione di parte
dell'IMU allo Stato viola lo statuto (articoli 4, n. 1-bis, 51 e 54)
e l'art. 9, decreto legislativo n. 9/1997 anche in relazione alle
risorse sostitutive dell'ICI, cioe' dell'imposta che affluiva ai
comuni.
Dunque, le lettere b), f) e h) (e la collegata lettera i) violano
gli articoli 4, n. 1-bis, 49, 51, comma 2, 54 statuto, e l'art. 9,
decreto legislativo n. 9/1997 in quanto attribuiscono allo Stato
risorse che spettano alla regione (per sei decimi, come l'Irpef
relativa ai redditi fondiari degli immobili non locati - art. 49
statuto - o interamente, come le addizionali provinciale e comunale
relative ai redditi fondiari: art. 51, comma 2, statuto) o che
rappresentano una componente essenziale della finanza comunale, con
ripercussioni sulla responsabilita' regionale in materia (art. 54
statuto, e art. 9, decreto legislativo n. 9/1997).
Inoltre, la lettera f) e la lettera h) violano anche l'art. 4,
decreto del Presidente della Repubblica n. 114/1965 e l'art. 6, comma
2, decreto legislativo n. 8/1997, perche' riservano allo Stato parte
del gettito IMU in assenza dei presupposti previsti dalle succitate
norme di attuazione (su cio' vedasi amplius infra, punto B).
Ancora, le norme impugnate violano il principio di «neutralita'
finanziaria» (riconosciuto dallo stesso legislatore statale all'art.
1, comma 159, legge n. 220/2010, cui deve attribuirsi valore
interpretativo dello statuto: «Qualora con i decreti legislativi di
attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, siano istituite sul
territorio nazionale nuove forme di imposizione, in sostituzione
totale o parziale di tributi vigenti, con le procedure previste
dall'art. 27 della medesima legge n. 42 del 2009, e' rivisto
l'ordinamento finanziario della regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia al fine di assicurare la neutralita' finanziaria dei predetti
decreti nei confronti dei vari livelli di governo»), in quanto esse
regolano un nuovo tributo, sostituendolo a tributi preesistenti, con
il risultato di spostare risorse dal sistema regionale allo Stato.
La lettera h) e la lettera h) violano poi il principio di parita'
di trattamento tra regioni e tra comuni delle diverse regioni (art. 3
Cost.), perche' solo i comuni del Friuli-Venezia Giulia (e di altre
due regioni speciali) non beneficiano del Fondo di solidarieta'
(lettera b) e solo il maggior gettito ad essi destinato viene avocato
allo Stato (lettera h): la regione e' legittimata ad invocare tale
parametro dato che la discriminazione colpisce essa ed i comuni della
cui finanza e' responsabile.
Infine, tutte le norme impugnate violano il principio
dell'accordo che regola i rapporti fra Stato e regioni speciali in
materia finanziaria (Corte costituzionale, sentenze nn. 133/2010,
74/2009, 82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000). In effetti, e'
chiaramente illegittimo che lo Stato, con una fonte avente valore di
legge ordinaria unilateralmente adottata, alteri in modo cosi'
rilevante l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e regione,
laddove il principio consensuale e' da tempo riconosciuto in questa
materia.
B) Specifica illegittimita' costituzionale del comma 380, lettera f)
e lettera i).
Come sopra esposto, il comma 380, lettera f) riserva «allo Stato
il gettito dell'imposta municipale propria ..., derivante dagli
immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D,
calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per cento, prevista dal
comma 6, primo periodo, del citato art. 13». In base al comma 380,
lettera g), «i comuni possono aumentare sino a 0,3 punti percentuali
l'aliquota standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo
periodo del citato art. 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 per gli
immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D».
Dunque, l'IMU derivante dagli immobili produttivi e' versata
direttamente allo Stato, che regola anche la possibilita' dei comuni
di aumentare l'aliquota. L'art. 49 dello statuto speciale dispone che
«spettano alla regione le seguenti quote fisse delle sottoindicate
entrate tributarie erariali riscosse nel territorio della regione
stessa: 1) sei decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle
persone fisiche». L'art. 51, comma 2, come gia' visto, stabilisce che
«il gettito relativo a tributi propri e a compartecipazioni e
addizionali su tributi erariali che le leggi dello Stato
attribuiscano agli enti locali spetta alla regione con riferimento
agli enti locali del proprio territorio».
Dunque, alla regione spettano i 6/10 dell'Irpef e le addizionali
Irpef (regionale e comunali). L'art. 13, decreto-legge n. 201/2011
sostituisce l'IMU a tali imposte (per la quota fondiaria) ma
l'operazione si rivela elusiva, fittizia, perche' il comma 380,
lettera f) in parte riporta le somme in questione allo Stato. Non
basta, pero', un semplice cambio di «etichetta» del tributo per
eludere il sistema statutario. La lettera viola gli articoli 49, n.
1, e 51, comma 2, perche' avoca allo Stato risorse riscosse a titolo
di tributo erariale e che sostanzialmente corrispondono a tributi
spettanti alla regione (pro quota o interamente).
Qualora, invece, si volesse valorizzare lo status di tributo
locale dell'IMU, allora la lettera f) violerebbe l'art. 51, comma 2,
la' dove dispone che «il gettito relativo a tributi propri ... che le
leggi dello Stato attribuiscano agli enti locali spetta alla regione
con riferimento agli enti locali del proprio territorio». L'IMU e' un
tributo attribuito agli enti locali ma la lettera f) riserva parte
del gettito allo Stato, in contrasto con l'art. 51, comma 2, statuto.
Ne' varrebbe replicare che, in base all'art. 4, comma 1, decreto
del Presidente della Repubblica n. 114/1965, a certe condizioni e'
ammessa la riserva all'erario del «gettito derivante da maggiorazioni
di aliquote o da altre modificazioni in ordine ai tributi devoluti
alla regione».
Tali condizioni, infatti, non ricorrono nella norma di cui alla
lettera f).
Infatti, i requisiti sono: a) la destinazione per legge «alla
copertura di nuove specifiche spese di carattere non continuativo,
che non rientrano nelle materie di competenza della regione, ivi
comprese quelle relative a calamita' naturali»; b) la delimitazione
temporale del gettito; c) la contabilizzazione distinta nel bilancio
statale e la quantificabilita'.
Ora, ad avviso della regione ricorrente risulta evidente che e'
assente il primo requisito sopra indicato, in quanto la lettera f)
non destina le maggiori entrate a «nuove specifiche spese»: nel caso
in questione, infatti, ne' si tratta di «spese», ne' le situazioni
alle quali si vuole far fronte sono «nuove» ne' «specifiche» (vedasi
sul punto la sentenza n. 182/2010). Non puo' essere dubbio che i
requisiti posti dall'art. 4, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 114/1965, sono requisiti essenziali, il cui rispetto
non puo' essere legittimamente pretermesso.
Escluso che la lettera f) possa trovare fondamento nell'art. 4
decreto del Presidente della Repubblica n. 114/1965, e' anche da
escludere che esso possa ricondursi all'art. 6, comma 2, decreto
legislativo n. 8/1997, in base al quale, «nelle more del
completamento del processo di trasferimento e di delega di funzioni
dallo Stato alla regione, qualora la quota delle spese relative
all'esercizio delle funzioni delegate eventualmente a carico della
regione ai sensi dell'art. 4, comma 2, lettera b) [decreto del
Presidente della Repubblica n. 114/1965], fosse insufficiente al
raggiungimento degli obiettivi di risanamento della finanza pubblica,
una quota del previsto incremento del gettito tributario spettante
alla regione - ad esclusione in ogni caso degli incrementi derivanti
dall'evoluzione tendenziale ed al netto delle eventuali previsioni di
riduzioni di gettito - derivante dalle manovre correttive di finanza
pubblica previste dalla legge finanziaria e dai relativi
provvedimenti collegati, nonche' dagli altri provvedimenti
legislativi aventi le medesime finalita', non considerati ai fini
della determinazione dell'accordo relativo all'esercizio finanziario
precedente, puo' essere destinata al raggiungimento degli obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai predetti
provvedimenti, tenuto conto altresi' delle spese a carico della
regione per funzioni trasferite in data successiva al 1° gennaio
1997».
Ad avviso della ricorrente regione questa norma non e'
applicabile alla disciplina qui contestata, in quanto essa non ha
portata generale ma opera in relazione allo specifico accordo
annuale, tra Governo e regione, che determinava «l'eventuale quota
che rimane a carico del bilancio della regione - per l'esercizio
oggetto dell'accordo - delle spese derivanti dall'esercizio delle
funzioni statali delegate alla medesima, in relazione alle manovre
correttive di finanza pubblica previste dalla legge finanziaria e dai
relativi provvedimenti collegati, nonche' dagli altri provvedimenti
legislativi aventi le medesime finalita', da determinarsi nei limiti
del previsto incremento del gettito tributario derivante dalle
manovre medesime, ad esclusione in ogni caso degli incrementi
derivanti dall'evoluzione tendenziale ed al netto delle eventuali
previsioni di riduzione del gettito» (art. 4, comma 2, lettera b),
decreto del Presidente della Repubblica n. 114/1965).
In ogni modo, anche qualora la disposizione di cui all'art. 6,
comma 2, decreto legislativo n. 8/1997 fosse ritenuta applicabile, la
lettera f) non vi corrisponderebbe per l'unilateralita' della riserva
(essendo chiaro che l'art. 6, comma 2, presuppone l'accordo: vedasi
anche l'art. 6, comma 3). Dunque, nella denegata ipotesi
dell'applicabilita' dell'art. 6, comma 2, decreto legislativo n.
8/1997, lo Stato avrebbe pur sempre dovuto cercare l'accordo con la
regione, non potendo unilateralmente alterare le regole statutarie.
La lettera f), dunque, violerebbe pur sempre il principio di leale
collaborazione e, in particolare, il principio consensuale che domina
le relazioni finanziarie fra lo Stato e le regioni speciali (vedasi
le sentenze nn. 82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 74/2009 e
133/2010).
In effetti, e' chiaramente illegittimo che lo Stato, con una
fonte primaria unilateralmente adottata, alteri in modo cosi'
rilevante l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e regione,
laddove il principio consensuale e' da tempo riconosciuto in questa
materia. Inoltre, ed in subordine alla totale illegittimita' della
riserva allo Stato, la lettera f) sarebbe comunque illegittima nella
parte in cui individua la quota statale con riferimento ad una
particolare categoria di immobili, cioe' agli immobili «produttivi»
(gruppo catastale D), determinando forti sperequazioni tra comuni a
seconda della tipologia di immobili in essi presente, ne' vi e'
alcuna plausibile ragione per una simile differenziazione. Cio'
rappresenta violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.)
e produce gravi effetti negativi sui bilanci di taluni comuni, specie
di medio-piccole dimensioni, in contrasto con il principio di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.); a tali effetti non
rimedia il Fondo di solidarieta', dai quali i comuni del
Friuli-Venezia Giulia sono esclusi, con ovvia necessita' di
intervento perequativo della regione. La regione e' legittimata a far
valere tali parametri perche' la norma rientra in materia regionale
(finanza locale).
La lettera i), secondo la quale gli importi relativi alle lettere
a), c), e) ed f) possono essere modificati a seguito della verifica
del gettito dell'imposta municipale propria riscontrato per il 2012,
da effettuarsi ai sensi del comma 3 dell'art. 5 dell'accordo del 1°
marzo 2012 presso la Conferenza Stato, citta' e autonomie locali», e'
del tutto incomprensibile in relazione alle lettere a) ed e), le
quali si limitano a sopprimere riserve o fondi.
Qui interessa comunque quanto essa dispone in collegamento con la
lettera f): cosi' disponendo, infatti, essa rende del tutto incerto
il contenuto della disposizione, con violazione del principio della
certezza del diritto (che questa regione e' legittimata a denunciare
dato che la norma rientra in materia regionale). Inoltre
l'illegittimita' della stessa riserva di cui alla lettera f), sopra
illustrata, comporta l'illegittimita' anche della facolta' di cui
alla lettera i).
C) Specifica illegittimita' costituzionale del comma 380, lettera h).
Come visto, il comma 380, lettera h), stabilisce che «il comma 17
dell'art. 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad applicarsi
nei soli territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle
d'Aosta e delle province autonome di Trento e Bolzano». L'art. 13,
comma 17, terzo periodo prevede che «con le procedure previste
dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, nonche' le province autonome
di Trento e di Balzano, assicurano il recupero al bilancio statale
del predetto maggior gettito stimato dei comuni ricadenti nel proprio
territorio». Il quarto periodo aggiunge che, «fino all'emanazione
delle norme di attuazione di cui allo stesso art. 27, a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali, e' accantonato un
importo pari al maggior gettito stimato di cui al precedente
periodo». In base al quinto periodo, «l'importo complessivo della
riduzione del recupero di cui al presente comma e' pari per l'anno
2012 a 1.627 milioni di euro, per l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di
euro e per l'anno 2014 a 2.162 milioni di euro».
Come detto, tali norme sono state impugnate con il ricorso n.
50/2012.
Dunque, lo Stato non solo trattiene direttamente una parte
dell'IMU come entrata erariale (in base alla lettera f), ma vorrebbe
incamerare dalla regione anche tutto l'importo eccedente le entrate
che affluivano ai comuni in base alle norme previgenti. Si noti che -
come gia' rilevato con il ricorso n. 50/2012 - il comma 17 e'
formulato in modo tale da poter essere inteso nel senso che l'importo
IMU 2012 non debba essere confrontato con l'importo 2011 dei tributi
sostituiti ma solo con l'importo dei tributi sostituiti percepiti dai
comuni (cioe', l'ICI 2011). Se cosi' fosse, il taglio delle risorse
assumerebbe un carattere del tutto particolare rispetto alla regione
Friuli-Venezia Giulia. Infatti, delle tre componenti sostituite
dall'IMU (cioe' l'Irpef fondiaria, le addizionali regionale e
comunali e l'ICI), l'ICI era precedentemente riscossa direttamente
dai comuni (anche se destinata alla regione, dopo le modifiche
apportate all'art. 51 statuto, dalla legge n. 220/2010), mentre sia
le risorse derivanti dall'Irpef fondiaria che quelle derivanti dalle
addizionali spettavano alla regione. Ne risulta che - concentrata la
fiscalita' - il «maggior gettito stimato dei comuni» della regione
sara' particolarmente elevato, comprendendo anche il gettito dei
tributi che prima costituivano entrate della regione.
Se cosi' fosse, la regione e i suoi enti locali risulterebbero
depauperati:
dei sei decimi dell'Irpef sui redditi immobiliari, soppressi;
delle addizionali regionale e comunale precedentemente previste
(la seconda era destinata alla regione in luogo dei comuni).
Inoltre, il comma 17 potrebbe essere interpretato anche nel senso
che dal gettito precedente sia esclusa la somma che perveniva ai
comuni (tramite la regione) ai sensi dell'art. 1, comma 4,
decreto-legge n. 98/2008, che aveva previsto un fondo sostituivo
delle entrate comunali relative all'ICI sull'abitazione principale
(norma ora abrogata dall'art. 13, comma 14, lettera a), del
decreto-legge n. 201 del 2011). Se cosi' fosse, ne risulterebbe un
ulteriore rilevante depauperamento del sistema regionale. Gia' questa
incertezza delle disposizioni e' irragionevole (art. 3 Cost.) e
rappresenta una lesione dell'autonomia finanziaria della regione e
dei comuni, perche' si riflette in incertezza sulle risorse
disponibili e in impossibilita' di un'adeguata programmazione nelle
diverse materie.
Il terzo e quarto periodo del comma 17 violano l'art. 49 statuto,
e gli articoli 4, decreto del Presidente della Repubblica n. 114/1965
e 6, comma 2, decreto legislativo n. 8/1997, perche' pretendono di
avocare allo Stato risorse di spettanza regionale, al di fuori dei
casi previsti.
Cio' e' vero sia nel caso in cui si ritenga che il comma 17
produca l'effetto di avocare allo Stato le risorse che prima
spettavano alla regione a titolo di compartecipazione all'Irpef
fondiaria (art. 49 statuto,) e di addizionali regionale e comunale
(art. 51, comma 2, statuto,), sia nel caso in cui si ritenga che la
regione dovrebbe assicurare il recupero allo Stato del maggior
gettito con le proprie risorse ordinarie, per cui il comma 17 produce
l'effetto di «far tornare» nelle casse statali risorse spettanti alla
regione e ad essa affluite in attuazione delle regole finanziarie
poste dallo statuto e dalle norme di attuazione (comma 17, terzo
periodo).
Ancora, il terzo e quarto periodo del comma 17 violano gli
articoli 63 e 65 statuto, proprio perche' pretendono di derogare agli
articoli 49 e 51 statuto, e al decreto del Presidente della
Repubblica n. 114/1965 con una fonte primaria «ordinaria».
L'art. 65 statuto e' violato anche perche' il comma 17, terzo
periodo, pretende di vincolare unilateralmente il contenuto delle
norme di attuazione.
* Inoltre, il comma 17, terzo e quarto periodo, viola l'autonomia
finanziaria regionale (assicurata dagli articoli 48 e 49 statuto, e
dall'art. 119, commi 1, 2, e 4, Cost.) in quanto produce l'effetto di
infliggere un nuovo, rilevante «taglio» di risorse al sistema
regionale.
Le norme in questione producono l'effetto di «espropriare» la
regione e gli enti locali delle risorse corrispondenti ai 6/10
dell'Irpef fondiaria, alle addizionali regionale e comunali e a
quelle che l'art. 1 decreto-legge n. 93/2008 (ora abrogato)
attribuiva ai comuni (tramite la regione) per compensare l'esenzione
lei sulla prima casa. Si tratta di una quota rilevante di risorse, la
cui eliminazione si aggiunge ai tagli gia' operati con l'art. 14,
decreto-legge n. 78/2010, l'art. 20, comma 5, decreto-legge n.
98/2011, l'art. 1, comma 8, decreto-legge n. 138/2011 e l'art. 1,
comma 156, primo periodo, della legge n. 220/2010.
Le risorse «avocate» dalle norme qui impugnate (soprattutto
quelle compensative dell'ICI sulla prima casa) erano dirette al
finanziamento delle «funzioni normali» dei comuni, per cui la loro
sottrazione produce gravi squilibri e incide sulla finanza regionale
(vedasi l'art. 54 statuto, e l'art. 9 decreto legislativo n. 9/1997).
Lo Stato non puo' revocare quote cosi' rilevanti di risorse senza
alcuna compensazione. Il gia' citato principio di «neutralita'
finanziaria» (art. 1, comma 159, legge n. 220/2010) e' stravolto
dalle norme qui impugnate, che regolano un nuovo tributo,
sostituendolo a tributi preesistenti, con il risultato di spostare
risorse dal sistema regionale allo Stato.
E' anche violato il principio consensuale che domina i rapporti
finanziari tra Stato e regioni speciali (vedasi le sentenza nn.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010), perche' lo Stato ha
proceduto a sovvertire l'assetto della finanza regionale e comunale
del tutto unilateralmente, anzi violando le norme (come il succitato
principio di neutralita' finanziaria) concordate con la regione
(l'art. 1, comma 159, legge n. 220/2010 recepisce l'art. 11 del
protocollo di intesa Tondo-Tremanti).
Infine, e' da sottolineare che le norme impugnate colpiscono
essenzialmente le regioni speciali, sia perche' solo esse dispongono
delle compartecipazioni e delle addizionali locali, sia perche' i
comuni delle regioni ordinarie non perdono la «compensazione»
dell'ICI sulla prima casa (che e' confluita nel fondo sperimentale di
riequilibrio). Di qui la violazione dell'art. 3 Cost., con ovvie
ripercussioni sull'autonomia finanziaria della regione e degli enti
locali situati nel suo territorio.
Una menzione separata e specifica richiede l'illegittimita' del
quarto periodo del comma 17 che prevede lo «accantonamento» delle
quote di compartecipazione previste dall'art. 49 statuto.
Va rilevato, infatti, che tale «accantonamento» contrasta
anch'esso frontalmente con l'art. 49 dello statuto e con l'intero
sistema finanziario della regione da esso istituito. E' evidente,
infatti, che le risorse che lo statuto prevede come entrate regionali
sono cosi' stabilite perche' esse vengano utilizzate dalla regione
per lo svolgimento delle sue funzioni costituzionali, e non perche'
esse vengano «accantonate». L'istituto dell'accantonamento non ha nel
sistema statutario cittadinanza alcuna.
Inoltre, l'illegittimita' del trasferimento previsto determina
anche l'illegittimita' dell'accantonamento disposto nella prospettiva
del trasferimento.
Specifica illegittimita' colpisce poi il quinto periodo del comma
17, che stabilisce in un ammontare fisso e determinato l'importo del
«recupero», stimandolo a priori con criteri del tutto oscuri. Si
tratta di una norma irragionevole, che prevede un importo fisso senza
contemplare alcun meccanismo di conguaglio o rimborso in caso di
inesattezza. L'irragionevolezza, naturalmente, si riflette
sull'autonomia finanziaria della regione, tenuta ad assicurare il
«recupero».
Inoltre e' violato il gia' citato principio consensuale in
materia di finanza delle regioni speciali, perche' la norma avrebbe
dovuto prevedere una determinazione concordata dell'importo in
questione.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 383.
Il comma 383 stabilisce che «la verifica del gettito dell'imposta
municipale propria dell'anno 2012, di cui al comma 6-bis dell'art. 9
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, ... avviene utilizzando
anche i dati relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi
deliberati dai singoli comuni e raccolti dall'IFEL nell'ambito dei
propri compiti istituzionali sulla base di una metodologia concordata
con Ministero dell'economia e delle finanze».
Il richiamato art. 9, comma 6-bis, decreto-legge n. 174/2012
dispone che, «a seguito della verifica del gettito dell'imposta
municipale propria dell'anno 2012, da effettuare entro il mese di
febbraio 2013, si provvede all'eventuale conseguente regolazione dei
rapporti finanziari tra lo Stato e i comuni, nell'ambito delle
dotazioni del fondo sperimentale di riequilibrio e dei trasferimenti
erariali previste a legislazione vigente».
Il comma 383, dunque, ridetermina ex post le modalita' di calcolo
del maggior gettito IMU, che l'art. 13, comma 17, decreto-legge n.
201/2011 riserva allo Stato. Mentre quest'ultima disposizione fa
riferimento al «gettito stimato ad aliquota di base», il comma 383
prevede di utilizzare «anche i dati relativi alle aliquote e ai
regimi agevolativi deliberati dai singoli comuni».
Pur non essendo del tutto chiaro quale risultato differenziale si
ottenga, nelle specifiche situazioni, dal mutato merito di calcolo,
risulta evidente che - ove esso si traducesse in minori
disponibilita' rispetto a quelle derivanti dal precedente metodo -
cio' si tradurrebbe in una incolpevole ma irrimediabile
compromissione del bilancio degli enti interessati. E' dunque
illegittimo modificare in peius, a fine 2012, una regola
(quantificazione del gettito in base all'aliquota base) che e' stata
il principio di riferimento che ha guidato la formazione dei bilanci
comunali dello scorso anno. Lo Stato non puo' modificare a posteriori
e unilateralmente regole gia' prese a riferimento per la
programmazione delle politiche locali e gia' impegnate nella spesa.
Facendolo, il comma 383 viola il principio di certezza e l'autonomia
finanziaria degli enti locali e, di conseguenza, della regione,
competente in materia di finanza locale.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 448.
Il comma 454 dispone che, «al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, le regioni a statuto speciale, escluse
la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, con il Ministro dell'economia e delle finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016, l'obiettivo in termini di
competenza finanziaria e di competenza eurocompatibile, determinato
riducendo il complesso delle spese finali in termini di competenza
eurocompatibile risultante dal consuntivo 2011: a) degli importi
indicati per il 2013 nella tabella di cui all'art. 32, comma 10,
della legge 12 novembre 2011, n. 183; b) del contributo previsto
dall'art. 28, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, ...
come rideterminato dall'art. 35, comma 4, del decreto-legge 24
gennaio 2012, n. 1, ... e dall'art. 4, comma 11, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, ...; c) degli importi indicati nel decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, relativi al 2013, 2014, 2015
e 2016, emanato in attuazione dell'art. 16, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 ...; d) degli ulteriori contributi
disposti a carico delle autonomie speciali». Inoltre, il comma 454
stabilisce che «il complesso delle spese finali in termini di
competenza finanziaria di ciascuna autonomia speciale di cui al
presente comma non puo' essere superiore, per ciascuno degli anni dal
2013 al 2016, all'obiettivo di competenza eurocompatibile determinato
per il corrispondente esercizio ai sensi del presente comma». A tal
fine, «entro il 31 marzo di ogni anno, il presidente dell'ente
trasmette la proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle
finanze».
Il comma 456 stabilisce che, «in caso di mancato accordo di cui
ai commi 454 e 455 entro il 31 luglio, gli obiettivi delle regioni
Sardegna, Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta sono
determinati sulla base dei dati trasmessi, ai sensi dell'art. 19-bis,
comma 1, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, ... ridotti
degli importi previsti dal comma 454».
Dunque, il comma 454 prevede in teoria l'accordo tra la regione
ed il Ministro dell'economia e delle finanze per il patto di
stabilita', ma in realta' stabilisce unilateralmente che il saldo
programmatico e' «determinato riducendo il complesso delle spese
finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011» degli importi previsti da alcune leggi. Il comma 456
conferma il carattere illusorio della determinazione concordata del
patto, in quanto rende facoltativo l'accordo.
In questi termini, i commi 454 e 456 violano, in primo luogo,
l'art. 1, comma 155, legge n. 220/2010, che e' norma adottata sulla
base di un accordo tra Stato e regione Friuli-Venezia Giulia e
codifica, in relazione al patto di stabilita', il gia' citato
principio consensuale che domina i rapporti finanziari tra Stato e
regioni speciali (sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 39 del
1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010), stabilendo che, «a decorrere
dall'esercizio finanziario 2011, l'accordo annuale relativo al patto
di stabilita' interno della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e'
costruito considerando il complesso delle spese finali, al netto
delle concessioni di crediti, valutate prendendo a riferimento le
corrispondenti spese considerate nell'accordo per l'esercizio
precedente».
E' da ricordare che, in base alla sentenza n. 118/2012,
«l'accordo e' lo strumento, ormai consolidato (in quanto gia'
presente nella legge 27 dicembre 1997, n. 449, ... e poi confermato
da tutte le disposizioni che si sono occupate successivamente della
materia) per conciliare e regolare in modo negoziato il doveroso
concorso delle regioni a statuto speciale alla manovra di finanza
pubblica e la tutela della loro autonomia finanziaria,
costituzionalmente rafforzata (ex plurimis sentenza n. 353 del
2004)». La Corte ha sottolineato che «nel solco di questo indirizzo
normativo l'art. 1, comma 132, della legge n. 220 del 2010, ha
stabilito che per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a
statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze le concrete modalita' attuative del
patto di stabilita' e del concorso alla manovra di finanza pubblica».
Inoltre, la sentenza n. 3/2013 (punto 7.3 del diritto) ha
annullato una norma legislativa di questa regione, per violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto contrastava con una
norma della legge n. 220/2010, adottata in recezione del Protocollo
d'intesa firmato a Roma il 29 ottobre 2010. E' poi da sottolineare
che, mentre l'art. 1, comma 155, legge n. 220/2010 considerava come
punto di partenza per il patto di stabilita' le «spese considerate
nell'accordo per l'esercizio precedente», il comma 454 fa riferimento
al «complesso delle spese finali in termini di competenza
eurocompatibile risultante dal consuntivo 2011», cioe' alle spese
effettivamente sostenute anziche' a quelle sostenibili nei termini
dell'accordo. Il tetto di competenza eurocompatibile per il 2013 e'
pertanto piu' basso di quasi 600 milioni di euro rispetto al
previgente tetto di cassa 2013, il tutto anteriormente
all'applicazione delle manovre statali previste per gli anni 2013 e
seguenti: il che rende il limite reale ancora inferiore, ed in
termini assai rilevanti.
Infatti, per un effetto cumulato delle manovre e della
ridefinizione della base di partenza, la regione Friuli-Venezia
Giulia si trovera' a dover osservare nell'anno 2013 un limite ai
propri impegni di spesa di 1,4 miliardi inferiore rispetto al tetto
2011, con un'incidenza percentuale del 23,55%.
L'entita' della riduzione comporta il gravissimo rischio, per non
dire la certezza, che sia compromesso l'esercizio di funzioni
fondamentali esercitate dalla regione e risulti - secondo calcoli
oggettivi effettuati dai competenti uffici regionali - insostenibile
qualora rapportato alle grandezze rappresentate dai dovuti
trasferimenti al sistema sanitario, alle autonomie locali ed alle
spese obbligatorie cui far fronte. Tale distorsione e' determinata
dalla utilizzazione quale base di partenza delle risultanze finali di
un esercizio finanziario, scelto in base a criteri non esplicitati e
senza tenere in considerazione alcuna le peculiarita' che possono
aver segnato l'andamento della spesa e non averne permesso il
perfezionamento, talora anche per importi rilevanti e magari
dipendenti dalla stessa dinamica dei trasferimenti statali. Cio'
conduce alla grottesca conclusione che l'essersi mantenuti al di
sotto dei tetti di spesa per l'anno 2011 abbia indotto delle
conseguenti ben piu' serie di quelle che avrebbe comportato, nel
medesimo esercizio, l'inosservanza del patto per sforamento dei tetti
in questione. Le spese effettivamente sostenute sono spesso
condizionate da eventi specificamente ascrivibili all'esercizio di
riferimento, che non e' congruo possano condizionare l'accordo degli
esercizi successivi.
Il comma 454 e' dunque irragionevole (con violazione dell'art. 3
Cost.) e viola altresi' l'autonomia finanziaria regionale (art. 48
ss. statuto, e art. 119 Cost.) ed il principio di corrispondenza tra
funzioni regionali e risorse (art. 119, comma 4, Cost.).
Un ulteriore aspetto di irragionevolezza insito nell'aprioristica
applicazione delle risultanze di un esercizio quale base di partenza
per l'obiettivo del patto di stabilita' e' rappresentato dal fatto
che la minore spesa puo' essere stata determinata, anche solo in
parte, dalla decisione di avvalersi di una specifica previsione
statale (precisamente l'art. 1, comma 138, legge n. 220/2010, secondo
il quale «a decorrere dall'anno 2011, le regioni, escluse la regione
Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di Bolzano,
possono autorizzare gli enti locali del proprio territorio a
peggiorare il loro saldo programmatico attraverso un aumento dei
pagamenti in conto capitale e contestualmente e per lo stesso importo
procedono a rideterminare il proprio obiettivo programmatico in
termini di cassa o di competenza»), che consente alle regioni di
abbassare volontariamente i propri obiettivi di spesa, al fine di
cedere spazi finanziari agli enti locali del proprio territorio, per
un importo definito annualmente e con esclusivo riferimento
all'esercizio in corso.
Quindi una riduzione della spesa, autonomamente - e
provvisoriamente - determinata da una regione per sopperire a gravi
esigenze di spesa dei propri enti locali, viene fatta propria ed
incamerata dallo Stato senza alcuna disamina della ratio sottostante
e delle conseguenze.
Ancora, le norme sono affette da irragionevolezza in quanto
internamente contraddittorie, perche' da un lato prevedono un accordo
e, dall'altro, lo vanificano tramite una definizione aprioristica del
suo contenuto. I commi 454 e 456 contraddicono anche il comma 458, in
base al quale «l'attuazione dei commi 454, 455 e 457 avviene nel
rispetto degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano e delle relative norme di
attuazione». La regione e' legittimata a far valere il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) perche' le norme impugnate rientrano in
materia regionale (coordinamento della finanza pubblica) e incidono
sull'autonomia finanziaria della regione.
Il comma 456, in particolare, ha per effetto la vanificazione
della previsione di un'intesa di natura forte con lo Stato,
prevedendo che al «mancato accordo» segua la determinazione
unilaterale (predefinita dalla legge) degli obiettivi finanziari.
Cio' implica violazione del principio di leale collaborazione, che si
declina nell'art. 1, comma 155, legge n. 220/2010 e nelle norme che
richiedono il consenso della regione per la disciplina dei rapporti
finanziari con lo Stato (articoli 63, comma 5, e 65 statuto
speciale).
Il legislatore statale non puo' prevedere che la possibilita' di
una decisione unilaterale scatti semplicemente «in caso di mancato
accordo», dato che cio' «vanifica la previsione dell'intesa, in
quanto attribuisce ad una delle parti "un ruolo preminente,
incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata [...] dalla
paritaria codeterminazione dell'atto" (sentenza n. 121/2010); e'
invece necessario, come messo in luce dalla giurisprudenza
costituzionale, che il legislatore preveda meccanismi paritetici
volti a superare il dissenso (sentenza n. 383/2005).
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 457.
Il comma 457 stabilisce che «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale definiscono, per
gli enti locali dei rispettivi territori, nell'ambito degli accordi
di cui ai commi 454 e 455, le modalita' attuative del patto di
stabilita' interno mediante l'esercizio delle competenze alle stesse
attribuite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione e fermo restando l'obiettivo complessivamente
determinato in applicazione dell'art. 31 della legge 12 novembre
2011, n. 183». Inoltre, il comma 457 dispone che, «in caso di mancato
accordo, si applicano, per gli enti locali di cui al presente comma,
le disposizioni previste in materia di patto di stabilita' interno
per gli enti locali del restante territorio nazionale».
Anche tale disposizione risulta illegittima, come puo' essere
evidenziato sotto tre profili.
In primo luogo, essa prevede che la regione definisca il patto di
stabilita' per gli enti locali «nell'ambito degli accordi di cui ai
commi 454 e 455», il che non e' conforme allo statuto (articoli 4, n.
1-bis, 51 e 54) e all'art. 9, decreto legislativo n. 9/1997, che
attribuiscono competenza alla regione in materia di finanza locale.
Inoltre e' violato l'art. 1, commi 154 e 155, legge n. 220/2010 (che,
come visto supra, e' fonte «rinforzata») che attribuiscono alla
regione poteri di coordinamento finanziario sugli enti locali; in
particolare, il comma 155 dispone che, «in merito agli obiettivi sui
saldi di finanza pubblica, spetta alla regione individuare, con
riferimento agli enti locali costituenti il sistema regionale
integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalita' necessarie
al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in volta
concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso il
sistema sanzionatorio». Sono tali disposizioni - e non gli «accordi
di cui ai commi 454 e 455 - a definire il quadro entro il quale la
regione definisce il patto di stabilita' per i rispettivi enti
locali».
Inoltre, l'illegittimita' del comma 454 (il comma 455 non
riguarda la ricorrente regione) si riverbera in via derivata sul
comma 457.
Inoltre, il comma 457 assoggetta anche gli enti locali del
territorio della regione allo «obiettivo complessivamente determinato
in applicazione dell'art. 31» per gli enti locali del restante
territorio nazionale.
Ma cio' si pone in primo luogo in contrasto con la gia' citata
clausola di salvaguardia di cui al comma 458: contrasto che - data la
puntualita' della disposizione impugnata - non sembra possa essere
superato in via di interpretazione del comma 457.
Inoltre cio' si pone in contrasto con i succitati commi 154 e 155
dell'art. 1, legge n. 220/2010, che attribuiscono alla regione poteri
di coordinamento finanziario sugli enti locali, in attuazione della
competenza regionale in materia di finanza locale (articoli 4, n.
1-bis, 51 e 54 statuto, e art. 9, decreto legislativo n. 9/1997). Il
comma 155, oltre a stabilire che, «in merito agli obiettivi sui saldi
di finanza pubblica, spetta alla regione individuare, con riferimento
agli enti locali costituenti il sistema regionale integrato, gli
obiettivi per ciascun ente e le modalita' necessarie al
raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in volta
concordati con lo Stato per il periodo di riferimento», dispone che,
salvo il caso di inerzia regionale, «le disposizioni statali relative
al patto di stabilita' interno non trovano applicazione con
riferimento agli enti locali costituenti il sistema regionale
integrato».
Infine, il comma 457 e' illegittimo anche la' dove regola la
fattispecie del mancato accordo, stabilendo che in caso di mancato
accordo si applichino le regole stabilite per gli enti locali del
restante territorio nazionale. Valgono le medesime ragioni gia'
illustrate a proposito dell'analoga norma contenuta nel comma 456,
che sia consentito qui di richiamare. Ancora, la diretta applicazione
agli enti locali di norme statali contraddice l'esclusiva
responsabilita' della regione per il coordinamento finanziario degli
enti locali (articoli 4, n. 1-bis, 51 e 54 statuto, art. 9, decreto
legislativo n. 9/1997 e art. 1, commi 154 e 155, legge n. 220/2010).
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 459.
Il comma 459 dispone che «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio
della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai commi 454,
455 e 457, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per
il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione dell'esercizio di
funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le modalita' stabilite
dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria;
tali norme di attuazione precisano le modalita' e l'entita' dei
risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o
comunque per annualita' definite».
Tale disposizione viola l'autonomia finanziaria regionale (art.
48 ss. statuto), e in particolare il principio di corrispondenza tra
funzioni e risorse (art. 119, comma 4 Cost.), in quanto prevede
l'assunzione - da parte regionale - dell'esercizio di funzioni
statali senza un corrispondente trasferimento di risorse.
Il comma 459 viola anche l'art. 65 statuto, perche' pretende di
vincolare, in parte, il contenuto delle norme di attuazione
statutaria.