Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore, previa deliberazione della Giunta provinciale 8 febbraio
2013, n. 220 (doc. 1), e delibera di ratifica del Consiglio
provinciale 19 febbraio 2013, n. 3 (doc. 2), rappresentata e difesa,
come da procura speciale n. rep. 27853 del 26 febbraio 2013 (doc. 3),
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento, con
domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi (cod. fisc.
MNZLGU34E15H501Y) di Roma in via Confalonieri, n.5, Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
25, lett. b), n. 4, e comma 28; comma 118; comma 132; se ed in quanto
riferibili alle Province autonome, commi 138; 141; 142; 143; 146;
380, in particolare lett. b), f), h) e i); 448; 455; 456; 457; 459;
da 461 a 465 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2013), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del
29 dicembre 2012 suppl. ord. n. 212/L;
Per violazione:
degli articoli 75, 79, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Statuto speciale);
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare degli
articoli 79, 80 e 81;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare
degli articoli 9, 10, 10-bis, 17, 18 e 19, e del d.P.R. 20 gennaio
1973, n. 115;
dell'articolo 9, n. 10) e dell'articolo 16 dello Statuto
speciale nonche' delle relative norme di attuazione (decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474);
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare
dell'articolo 2), e dell'articolo 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526;
degli articoli 117, 118, 119 e 120 della Costituzione in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e peri profili di seguito illustrati.
Fatto e diritto
Premessa.
Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2013).
Tale legge, conformemente alla sua natura, ha contenuto
eterogeneo, e contenuto eterogeneo hanno anche le diverse
disposizioni qui impugnate.
E' risultato percio' preferibile evitare una illustrazione
generale in fatto, e trattare invece direttamente delle singole
disposizioni impugnate, esponendo in relazione a ciascuna di esse sia
il contenuto che le censure e gli argomenti in diritto.
Alcune delle disposizioni qui impugnate sono certamente destinate
ad applicarsi alla ricorrente Provincia, in quanto esse espressamente
includono le Province autonome di Trento e di Bolzano tra i propri
destinatari.
In altri casi l'intenzione del legislatore di riferire le
discipline contestate alla ricorrente Provincia non e' certa, ed anzi
e' possibile intenderle nel senso che esse non si applichino ad essa.
Infatti, la legge n. 228/2012 contiene all'art. l, comma 554 una
clausola di salvaguardia cosi formulata: "le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano attuano le
disposizioni di cui alla presente legge nelle forme stabilite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione".
La ricorrente Provincia ritiene che tale clausola debba essere
intesa nel senso di un generale rinvio al meccanismo delle norme di
attuazione - quale meccanismo generale previsto dagli Statuti
speciali - e ad eventuali meccanismi differenziati previsti dalle
stesse norme di attuazione per specifici ambiti.
Tuttavia, ne' la particolare formulazione della clausola (con
l'assegnazione alle stesse Regioni speciali e province autonome di un
compito attuativo), ne' il contenuto delle singole disposizioni
impugnate consentono di escludere che esse intendano applicarsi - sia
pure indirettamente - anche in provincia di Trento. Cio' giustifica
la loro contestazione con il presente ricorso; qualora, invece, si
dovesse condividere che il comma 554 escluda l'applicabilita' delle
norme impugnate in provincia di Trento, senza porre per il futuro
vincoli di contenuto alle norme di attuazione dello statuto, le
ragioni di doglianza verrebbero meno, in relazione a tutte le
disposizioni che non si riferiscono espressamente alla ricorrente
Provincia.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 25, lett. b), n.
4 e comma 28.
L'art. 1, comma 25, lett. b), n. 4 modifica l'art. 37, comma 10,
d.l. n. 98/2011.
La modifica consiste nell'aggiunta, alla fine, del seguente
periodo: «Il maggior gettito derivante dall'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 6, lettera s), e' versato all'entrata
del bilancio dello Stato per essere riassegnato al pertinente
capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'economia e
delle finanze, alimentato con le modalita' di cui al periodo
precedente, per la realizzazione di interventi urgenti in materia di
giustizia amministrativa».
L'art. 37, comma 6, lett. s) ridetermina il contributo unificato
per i giudizi amministrativi.
A sua volta, l'art. 1, comma 28 stabilisce che "il maggior
gettito derivante dall'applicazione dei commi 25, lettera a), e 27 e'
versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato
al capitolo di cui all'articolo 37, comma 10, secondo periodo, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,... introdotto dal comma 25,
lettera b), numero 4), del presente articolo".
Il maggior gettito di cui al comma 25, lett. a), e' sempre quello
derivante dall'aumento del contributo unificato per i giudizi
amministrativi, perche' tale disposizione modifica l'art. 37, comma
6, lett. s) d.l. 98/2011.
Il comma 27 dispone che "il contributo di cui all'articolo 13,
comma 6-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, come da ultimo modificato dal
comma 25, lettera a), del presente articolo, e' aumentato della meta'
per i giudizi di impugnazione": anche l'art. 13, comma 6-bis, d.P.R.
115/2002 riguarda "il contributo unificato per i ricorsi proposti
davanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di
Stato".
Dunque, entrambe le norme impugnate riservano al bilancio statale
il maggior gettito derivante dall'aumento del contributo unificato
per i giudizi amministrativi, con lo scopo di effettuare "interventi
urgenti in materia di giustizia amministrativa". Ed entrambe violano
l'art. 75 dello Statuto.
Infatti, l'art. 75 dello Statuto speciale dispone che "sono
attribuite alle province le seguenti quote del gettito delle
sottoindicate entrate tributarie dello Stato, percette nei rispettivi
territori provinciali:... g) i nove decimi di tutte le altre entrate
tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate,
inclusa l'imposta locale sui redditi, ad eccezione di quelle di
spettanza regionale o di altri enti pubblici".
La natura "erariale" del contributo unificato e' pacifica: v. la
sent. di codesta Corte 73/2005, punto 3 del Diritto.
Dunque, il maggior gettito del contributo unificato - riservato
allo Stato dalle norme impugnate - rientra evidentemente tra le
"entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque
denominate", di cui all'art. 75, comma l, lett. g), St. In questi
termini, i nove decimi di esso spettano alla Provincia. Percio'
l'art. 1, comma 25, lett. b), n. 4 e comma 28 sono costituzionalmente
illegittimi.
La fondatezza della censura sopra esposta non potrebbe essere
contestata facendo valere la clausola di possibile riserva all'erario
statale prevista dalle norme di attuazione di cui al d.lgs. 268/1992.
Per quanto qui rileva, infatti, l'art. 9 di tale decreto dispone
che "il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o
dall'istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge, per
finalita' diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma
1, lettera b), dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell'art.
81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non
continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della
regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamita'
naturali, e' riservato allo Stato, purche' risulti temporalmente
delimitato, nonche' contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile"; si aggiunge poi che "fuori dei casi
contemplati nel presente articolo si applica quanto disposto dagli
articoli 10 e 10-bis".
Per una piu' completa comprensione di questa clausola conviene
ricordare che l'art. 10 regolava la "quota variabile" di cui all'art.
78 dello Statuto, quota che e' stata soppressa dall'art. 1, comma
107, della legge n. 191 del 2009 (comma emanato ai sensi dell'art.
104 dello Statuto di autonomia), come parte del contributo delle
Province autonome al conseguimento degli obbiettivi di perequazione e
di stabilita'. In relazione ad essa il comma 6 dell'art. 10 stabiliva
che "una quota del previsto incremento del gettito tributario,
escludendo comunque gli incrementi derivanti dall'evoluzione
tendenziale, spettante alle province autonome e derivante dalle
manovre correttive di finanza pubblica previste dalla legge
finanziaria e dai relativi provvedimenti collegati, nonche' dagli
altri provvedimenti legislativi aventi le medesime finalita' e non
considerati ai fini della determinazione dell'accordo relativo
all'esercizio finanziario precedente, da valutarsi al netto delle
eventuali previsioni di riduzione di gettito conseguenti
all'applicazione di norme connesse, puo' essere destinata,
limitatamente agli esercizi previsti dall'accordo, al raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai
precedenti provvedimenti".
A sua volta, l'art. 10-bis dispone che "entro la data di cui al
comma 2 dell'art. 10 e' altresi' definito l'accordo tra il Governo e
il presidente della giunta regionale che individua: a) la quota da
destinare al bilancio dello Stato del gettito tributario derivante da
maggiorazioni di aliquote di tributi o dall'istituzione di nuovi
tributi, se destinato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81
della Costituzione, delle spese di cui all'art. 9, qualora il
predetto gettito non risulti distintamente contabilizzato nel
bilancio dello Stato, ovvero temporalmente delimitato; b) l'eventuale
quota delle spese derivanti dall'esercizio delle funzioni statali
delegate alla regione, che rimane a carico del bilancio della regione
medesima, in relazione alle disposizioni di cui al comma 6 dell'art.
10, da determinarsi nei limiti del previsto incremento del gettito
tributario derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica,
nonche' tenuto conto della quota di cui alla lettera a)".
In altre parole, sin da prima della modifica dello Statuto
concordata nel 2009 tra lo Stato e la Regione e le Province autonome
(e tradotta - a termini dell'art. 104 dello Statuto - nelle
pertinenti disposizioni della legge n. 191 del 2009), solo attraverso
lo strumento dell'accordo possono essere riservate risorse allo
Stato, secondo le disposizioni degli artt. 10 e 10-bis dello stesso
d.lgs. n. 268/1992 , al di fuori dei rigorosi presupposti per la
riserva all'erario di cui all'art. 9 del d.lgs. 268/1992.
Ad avviso della ricorrente Provincia risulta evidente che, in
relazione al contributo unificato, non sussistono i requisiti posti
dall'art. 9 d.lgs. 268/1992 per la riserva all'erario del "gettito
derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi
tributi".
Tali requisiti sono stati sintetizzati dalla sentenza di codesta
Corte n. 182/2010, secondo la quale "tale articolo richiede, per la
legittimita' della riserva statale, che: a) detta riserva sia
giustificata da «finalita' diverse da quelle di cui al comma 6
dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso
d.lgs. n. 268 del 1992, e cioe' da finalita' diverse tanto dal
«raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese
derivanti dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla
regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b) il gettito sia
destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo
che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle
province, ivi comprese quelle relative a calamita' naturali»; e) il
gettito sia «temporalmente delimitato, nonche' contabilizzato
distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile»".
Ora, l'art. 1, comma 25, lett. b), n. 4 e comma 28 non prevedono
una limitazione temporale ne' del maggior gettito ne' della riserva
di esso al bilancio statale e, inoltre, non prevedono la separata
contabilizzazione, per cui non consentono di quantificare l'entita'
della riserva. Inoltre, le spese cui e' destinato il maggior gettito
sono specifiche ma non risulta il loro carattere "non continuativo":
non e' assicurato, infatti, che gli "interventi urgenti in materia di
giustizia amministrativa" siano temporanei.
Pare chiara, dunque, l'illegittimita' delle norme impugnate, per
violazione dell'art. 75, lett. g), dello Statuto speciale e degli
arti. 9, 10 e 10-bis d.lgs. 268/1992.
Si puo' qui ricordare che la sent. 142/2012 ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 23, comma 21, d.l. 98/2011,
"nella parte in cui dispone che sia integralmente versato al bilancio
dello Stato il gettito dell'addizionale erariale sulla tassa
automobilistica provinciale percetto nei rispettivi territori delle
Province autonome di Trento e di Bolzano e non attribuisce a ciascuna
di tali Province autonome i nove decimi di detto gettito".
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 118.
Il comma 118 modifica l'art. 16, comma 3, quarto periodo del d.l.
95/2012.
L'art. 16, comma 3, stabilisce ora che, "con le procedure
previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
assicurano un concorso alla finanza pubblica per l'importo
complessivo di 600 milioni di euro per l'anno 2012, 1.200 milioni di
euro per l'anno 2013 e 1.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 1.575
milioni di euro a decorrere dall'anno 2015" (primo periodo). Inoltre,
si prevede che fino "all'emanazione delle norme di attuazione di cui
al predetto articolo 27, l'importo del concorso complessivo di cui al
primo periodo del presente comma e' annualmente accantonato, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, sulla base di
apposito accordo sancito tra le medesime autonomie speciali in sede
di Conferenza" Stato-Regioni "e recepito con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno"
(secondo periodo, modificato dall'art. 1, comma 469, legge 228/2012);
ma in caso di mancato accordo, "l'accantonamento e' effettuato, con
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da emanare entro
il 15 febbraio di ciascun anno, in proporzione alle spese sostenute
per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE" (terzo
periodo, modificato dall'art. 1, comma 469, legge 228/2012).
Ancora, si prevede inoltre che fino "all'emanazione delle norme
di attuazione..., gli obiettivi del patto di stabilita' interno delle
predette autonomie speciali sono rideterminati tenendo conto degli
importi incrementati di 500 milioni di euro annui derivanti dalle
predette procedure" (quarto periodo, come modificato dall'art. 1,
comma 118, legge n. 228/2012).
Dunque, la norma impugnata aumenta di 500 milioni annui gli
obiettivi del patto di stabilita' interno delle Regioni speciali e,
in sostanza, anche la misura del concorso delle stesse Regioni alla
finanza pubblica, previsto dal primo periodo dell'art. 16, comma 3.
Questa Provincia ha gia' impugnato l'art. 16, comma 3, d.l.
95/2012 con il ricorso n. 156/2012. Per l'art. 1, comma 118, si
possono dunque richiamare le argomentazioni svolte in quella sede:
"Siamo, dunque, di fronte ad una ulteriore rilevante sottrazione
di risorse alle Regioni speciali, che si aggiunge a quelle previsti
dall'art. 14 d.l. 78/2010, dall'art. 20, comma 5, d.l. 98/2011,
dall'art. 1, comma 8, d.l. 138/2011 (come sintetizzati e ripartiti
dal comma 10 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011) e dall'art.
28, comma 3, d.l. 201/2011. Come le precedenti, essa e' disposta su
base meramente potestativa, come se le norme statutarie che
definiscono la finanza della Provincia autonoma di Trento non
avessero alcun valore, o fossero liberamente disponibili da parte del
legislatore statale.
Infatti, la sottrazione di risorse qui contestata non ha alcuna
base statutaria. Al contrario, le disposizioni dello Statuto, a
partire dal fondamentale art. 75, sono rivolte ad assicurare alla
Provincia le finanze necessarie all'esercizio delle funzioni: ed e'
chiaro che la devoluzione statutaria di importanti percentuali dei
tributi riscossi nella provincia non avrebbe alcun senso, se poi
fosse consentito alla legge ordinaria dello Stato di riportare
all'erario tali risorse, per di piu' con determinazione unilaterale e
meramente potestativa.
Per di piu', come gia' ricordato, l'art. 79 dello Statuto di
autonomia disciplina ormai in modo preciso, esaustivo ed esclusivo le
regole secondo le quali le Province assolvono gli "obblighi di
carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto
di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale" (comma 1): e -
come lo stesso art. 79 esplicitamente precisa - tali regole "possono
essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104", mentre "fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1" (comma 2). Ed il comma 4 ribadisce che "le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta'... non trovano applicazione con riferimento alla regione
e alle province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo".
Con le disposizioni statutarie sopra ricordate l'impugnato art.
16, comma 3, si pone in insanabile conflitto. Le risorse spettanti
alla Provincia non possono essere semplicemente "acquisite" dallo
Stato, mentre la Provincia stessa concorre al risanamento della
finanza pubblica nei modi direttamente previsti dall'art. 79 o
comunque in quelli regolati dall'art. 79 (v. il comma 3). Si tratta
di un regime speciale, che non puo' essere alterato unilateralmente
dal legislatore ordinario.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali e' dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010.
Non puo' ingannare, in questo come negli altri casi, il rinvio
alle norme di attuazione dello Statuto. In primo luogo,
l'accantonamento previsto in attesa delle norme di attuazione e' gia'
autonomamente lesivo, traducendosi in diretta violazione dell'art. 75
St. e in una sottrazione delle risorse disponibili per la Provincia,
al di fuori delle regole di coordinamento finanziario stabilite
dall'art. 79 (v. anche argomenti esposti sopra). La riduzione delle
risorse e' operata direttamente e unilateralmente dal legislatore
statale, in contrasto con lo Statuto e con il principio consensuale
che domina i rapporti tra Stato e Regioni speciali in materia
finanziaria (v. le semi. sopra citate).
In secondo luogo, quanto alle stesse norme di attuazione, l'art.
79 e' modificabile solo con la procedura di cui all'art. 104 St. e
non in sede di attuazione. In terzo luogo, l'art. 16, comma 3,
determina (illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare
fittizio.
In definitiva, come detto, l'art. 16, comma 3, viola l'art. 79
St., comma 1, 2, e 4, primo periodo, perche' i modi in cui la
Provincia concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica o sono fissati direttamente dallo stesso art. 79 o vanno
concordati tra Stato e Provincia, sempre in base all'art. 79.
Corrispondentemente, e' violato l'art. 104, che richiede il
consenso della Provincia per la modifica delle norme del Titolo VI
dello Statuto.
Inoltre, e' violato l'art. 107 St., perche' una fonte primaria
pretende di vincolare il contenuto delle norme di attuazione.
Ancora, l'art. 16, comma 3, viola l'art. 75 St., perche'
diminuisce l'importo spettante alla Provincia a titolo di
compartecipazioni, in base alla suddetta norma statutaria.
E', poi, ulteriormente e specificamente illegittimo e lesivo
l'art. 16, comma 3, la' dove prevede il criterio del riparto
dell'accantonamento ("in proporzione alle spese sostenute per consumi
intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SlOPE"). Infatti, tale
criterio non risulta in alcun modo pariteticamente concordato tra
Stato e Regioni speciali, in contrasto con il principio consensuale
di cui sopra, oggi stabilito espressamente nello Statuto speciale per
la determinazione del patto di stabilita' (e comunque sempre seguito
nelle precedenti leggi finanziarie dello Stato).
Da ultimo, e ferme restando le censure fino ad ora esposte, la
disposizione di cui al comma 3 e' autonomamente altresi' illegittima
nella parte in cui dispone un concorso che "a decorrere dall'anno
2015" si protrae a tempo indeterminato.
In effetti, anche nei casi in cui - peraltro sul fondamento di
basi giuridiche che non possono essere applicate alla ricorrente
Provincia - codesta Corte costituzionale ha ammesso la legittimita'
di speciali contribuzioni verso lo Stato, e' pur sempre rimasto fermo
che tali contribuzioni si correlano a situazioni temporalmente
definite, e non possono divenire il regime permanente dei rapporti
finanziari (v. in particolare sent. 193/2012). Di qui la palese
illegittimita' anche in relazione a questo specifico profilo". Per le
stesse ragioni e' illegittimo l'art. 1, comma 118.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 132.
Premesso che l'art. 1, comma 131, della legge 228/2012 modifica
le misure in materia sanitaria gia' previste dall'art. 15, comma 13,
d.l. 95/2012, determinando "una riduzione della spesa per acquisto di
beni e servizi", il comma 132 stabilisce che, "in funzione delle
disposizioni recate dal comma 131 e dal presente comma, il livello
del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del correlato
finanziamento, come rideterminato dall'articolo 15, comma 22, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,...e' ridotto di 600 milioni di
euro per l'anno 2013 e di 1.000 milioni di euro a decorrere dall'anno
2014". Stabilisce altresi' che le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano, ad esclusione della Regione
siciliana, "assicurano il concorso di cui al presente comma mediante
le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42" e che, inoltre,fino "all'emanazione delle norme di attuazione di
cui al citato articolo 27 della legge n. 42 del 2009, l'importo del
concorso alla manovra di cui al presente comma e' annualmente
accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali"
Dunque, il comma 132 regola il concorso delle Regioni speciali
alla riduzione del livello del fabbisogno del Servizio sanitario
nazionale e del correlato finanziamento. L'art. 15, comma 22, d.l.
95/2012 gia' aveva ridotto il livello del fabbisogno del SSN e aveva
regolato il concorso delle Regioni speciali con una disciplina
(contenuta negli ultimi due periodi del comma 22), uguale a quella di
cui all'art. 1, comma 132, legge 228/2012, che gia' e' stata
impugnata dalla ricorrente Provincia con il ricorso 156/2012.
Data l'identita' della disposizione, anche la nuova disciplina
risulta illegittima per le medesime ragioni svolte nel gia' citato
ricorso 156/2012, che si possono qui richiamare. Vanno premesse,
pero', alcune considerazioni generali.
Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige attribuisce alle
Province autonome potesta' legislativa concorrente in materia di
igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera,
e la corrispondente potesta' amministrativa (art. 9, n. 10), e art.
16) St.). Tali norme statutarie sono state attuate ed integrate con
il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita') e
con il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni
alle norme di attuazione in materia di igiene e sanita' approvate con
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).
La competenza della Provincia di Trento in materia di sanita' si
e' ampliata a seguito della riforma del Titolo V, in quanto ad essa
si estende la competenza di cui all'art. 117, comma 3, Cost., che,
secondo codesta Corte, e' "assai piu' ampia" di quella prevista dallo
Statuto (sentt. 240/2007, 162/2007 e 181/2006).
Tuttavia, l'autonomia della Provincia di Trento in campo
sanitario ha ormai da quasi due decenni una caratteristica che la
differenzia radicalmente dalla condizione delle Regioni ordinarie.
Infatti, in relazione all'assetto statutario delle competenze sopra
descritto e quale concorso delle Province autonome al riequilibrio
della finanza pubblica nazionale, gia' l'articolo 34, comma 3, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha disposto che le Province autonome
di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le
entrate derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte
sostitutive e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Del resto, questa specifica disposizione in tema di finanziamento
del servizio sanitario e' parte del piu' ampio sistema dell'autonomia
finanziaria provinciale.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare in modo completo i termini e le modalita' del concorso
della Regione e delle Province autonome al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale (articolo 79, comma 1, St.). Tali misure "possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104
e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1".
L'art. 79, comma 3, stabilisce che, "al fine di assicurare il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo". Fermi restando gli
obiettivi complessivi di finanza pubblica, "spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende
sanitarie...", e "non si applicano le misure adottate per le regioni
e per gli altri enti nel restante territorio nazionale". Le province
"vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da
parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi
il controllo successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla
competente sezione della Corte dei conti". Anche il comma 4 ribadisce
che "le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi
di perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilita' interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo". Tenuto conto
della speciale autonomia finanziaria della Provincia, sia nel settore
sanitario che in generale, lo Stato non puo' limitare le spese
provinciali in campo sanitario. Poiche', come sopra esposto, le
Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, ne deriva che "lo
Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario"
(sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010). Inoltre, le limitazioni
sarebbero incongrue anche se commisurate alla generale autonomia
finanziaria provinciale, quale definita dalle disposizioni sopra
illustrate del Titolo VI dello Statuto. Da esse, ed in particolare
dalla disciplina di cui all'art. 79 St. e dal principio dell'accordo,
che domina il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie
speciali (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del
2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010), risulta che
la Provincia non e' soggetta alle misure di coordinamento finanziario
relative alle Regioni ordinarie, ma a quelle stabilite a priori dallo
Statuto ed a quelle ulteriori concordate con lo Stato.
In definitiva, e' illegittima l'assimilazione alle Regioni
ordinarie della Provincia di Trento, che finanza con proprie risorse
il SSN ed e' dotata di uno speciale regime per quel che riguarda il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, regime che prevede
espressamente, tra l'altro, il potere della Provincia di "provvedere
alle funzioni di coordinamento con riferimento... alle aziende
sanitarie" (art. 79, comma 3, statuto).
Premesso cio', valgono anche avverso l'art. 1, comma 132, della
legge 228/2012 le seguenti argomentazioni, gia' svolte nel ricorso
156/2012 contro l'art. 15, comma 22, d.l. 95/2012:
"Dunque, nella disciplina cosi' stabilita le norme di
razionalizzazione della spesa contenute nell'art. 15 costituiscono la
premessa di un minor fabbisogno e di un minore "correlato
finanziamento", cioe' di una minore dimensione del Fondo sanitario
nazionale: che poi si traduce, ovviamente, in un minor trasferimento
di risorse dallo Stato alle Regioni che partecipano di tale fondo.
Sin qui il meccanismo e' logico.
Non si puo' dire ugualmente della applicazione delle disposizioni
sopra descritte alle autonomie speciali nelle quali la sanita' e' a
carico della Regione stessa: come accade appunto per la Provincia di
Trento.
In esse non esiste un separato finanziamento per il servizio
sanitario, che e' invece finanziato con il bilancio generale. La
Provincia, che finanzia in proprio il servizio, rivendica - come
esposto ai punti precedenti - di non essere soggetta alle forzose
riduzioni dei livelli delle prestazioni sopra descritti. Ma ove tali
riduzioni si verificassero - e con esse un minore livello di spesa -
si tratterebbe pur sempre di una minore incidenza della spesa
sanitaria sull'autonomo bilancio complessivo della Provincia
autonoma, come definito dalle entrate che lo Statuto attribuisce ad
essa e dalle spese necessarie o opportune.
Nel meccanismo ideato dalle norme qui contestate, invece, la
violazione dell'autonomia della Provincia nella organizzazione e
gestione del servizio sanitario, con la forzosa riduzione dei suoi
livelli, si traduce addirittura in una forzosa acquisizione allo
Stato delle risorse che lo statuto di autonomia garantisce alla
Provincia autonoma. Tale, e non altro, e' infatti il significato del
passaggio di risorse da tali autonomie speciali allo Stato. La
lesione si raddoppia: alla violazione dell'autonomia nelle funzioni
si somma l'illegittima sottrazione di risorse.
E' dunque costituzionalmente illegittimo - per diretta violazione
dell'art. 75 dello statuto - il principio stesso di tale
acquisizione, infatti l'art. 75 St. attribuisce alle Province quote
del gettito di determinate entrate tributarie della Stato, percepite
nei rispettivi territori provinciali, e poi "nove decimi di tutte le
altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque
denominate" (comma 1, lett. g), affinche' queste vengano spese
nell'esercizio delle funzioni e competenze costituzionali della
Provincia stessa, e non affinche' lo Stato ne possa disporre a suo
piacimento. In pratica, il comma 22 determina un contributo
straordinario permanente, a carico della Provincia, al risanamento
della finanza pubblica statale.
Inoltre, e' violato anche l'art. 79 St., in quanto si dispone un
concorso della Provincia al risanamento della finanza statale, al di
la' di quanto previsto dalla noi statutaria, che definisce in modo
esaustivo gli strumenti con cui la Provincia conce agli obiettivi di
finanza pubblica, come gia' esposto ai punti 1 e 2.
Ancora, le norme del comma 22 alterano unilateralmente l'assetto
dei rapporti finanziari tra Stato e Provincia di Trento, violando il
principio dell'accordo domina tali rapporti (anche su cio' v. i punti
1 e 2) e gli artt. 103 e 104 dello Statuto che regolano la procedura
di revisione dello Statuto e la particolare procedure modifica delle
norme finanziarie di esso.
[...]
Il quomodo del concorso e' definito nei modi previsti dal quarto
e quinto periodo quarto periodo effettua un rinvio alle norme di
attuazione dello statuto, mentre il quinto prevede che, fino
all'emanazione di esse, lo Stato trattenga ogni anno, si quote di
compartecipazione ai tributi erariali previste dallo Statuto,
l'importo concorso della Provincia alla riduzione della spesa
sanitaria.
Ora, il rinvio alle norme di attuazione (quarto periodo) e'
comunque illegittimo, quanto l'art. 79 e' modificabile solo con la
procedura di cui all'art. 104 St. e non in sede di attuazione.
Inoltre, la norma in questione determina (illegittimamente) vincolo
di contenuto per le norme di attuazione, per cui il rinvio alla fonte
"concertata" appare fittizio e contrasta con l'art. 107 St.
Infine, la previsione dell'accantonamento di un importo
imprecisato su tali quote autonomamente viola l'art. 75, dato che le
somme da esso garantite alla Provincia vengono indebitamente ridotte.
Esso viola altresi' l'art. 2, comma 108, legge 191/2009 (approvato ai
sensi dell'art. 104 St.: v. l'art. 2, comma 106, legge 191/2009),
che, nel dare attuazione all'art. 75 St., ha stabilito che "le quote
dei proventi erariali spettanti alla regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e alle province autonome di Trento e di Boa ai sensi
degli articoli 69, 70 e 75" dello Statuto, "a decorrere dal 1°
gennaio 2011, sono riversate dalla struttura di gestione individuata
dall'articolo 22 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, per i
tributi oggetto di versamento unificato e di compensazione, e dai
soggetti a cui affluiscono, per gli altri tributi, direttamente alla
regione e alle province autonome sul conto infruttifero, intestato ai
medesimi enti, istituito presso la tesoreria provinciale dello Stato,
nei modi e nei tempi da definire con apposito decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, adottato previa intesa con la regione
e le province autonome".
Sono dunque lesivi e costituzionalmente illegittimi sia il
principio stesso del trasferimento di risorse provinciali allo Stato,
sia le modalita' applicative, nei termini sopra esposti".
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 138, nella parte
in cui introduce i nuovi commi 1-ter e 1-quater dell'art. 12 del d.l.
98/2011.
L'art. 1, comma 138, aggiunge diversi commi nell'art. 12 d.l.
98/2011, tra i quali rilevano qui commi 1-ter e 1-quater.
Il comma 1-ter dispone che "a decorrere dal l ° gennaio 2014 al
fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli
previsti dal patto di stabilita' interno, gli enti territoriali e gli
enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di
acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente
l'indispensabilita' e l'indilazionabilita' attestate dal responsabile
del procedimento. La congruita' del prezzo e' attestata dall'Agenzia
del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni
e' data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante
e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente".
Tale norma, qualora fosse ritenuta applicabile a questa Provincia
autonoma e agli enti locali trentini, sarebbe lesiva delle
prerogative costituzionali provinciali sono diversi profili.
In primo luogo, si tratta di una norma che interviene nella
materia del coordinamento della finanza pubblica ma non ha carattere
di principio fondamentale, in quanto e' una norma dettagliata,
direttamente applicabile, che limita una voce puntuale di spesa e
pone un vincolo non temporaneo. Essa, dunque, viola l'autonomia
finanziaria della Provincia (Titolo VI dello Statuto e d.lgs.
268/1992) e l'art. 117, comma 3, Cost. (se ritenuto piu' favorevole),
che prevede la competenza concorrente in materia di coordinamento
della finanza pubblica. E' opportuno ricordare che "spetta alla
regione e alle province emanare norme in materia di bilanci, di
rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti della
regione e delle province medesime e degli enti da esse dipendenti"
(art. 16 d.lgs. 268/1992) e che "le province disciplinano con legge i
criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza
comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione di personale, le
modalita' di ricorso all'indebitamento, nonche' le procedure per
l'attivita' contrattuale" (art. 17, comma 3, d.lgs. 268/1992).
Inoltre, il nuovo art. 12, comma 1-ter, d.l. 98/2011, dettando
norme direttamente applicabili in una materia di competenza
provinciale, viola l'art. 2 d.lgs. 266/1992, che stabilisce un regime
di separazione tra fonti statali e fonti provinciali nella materie di
competenza provinciale. L'obbligo di mero adeguamento, previsto
dall'art. 2 d.lgs. 266/1992, e' ribadito - per le leggi aventi
finalita' di coordinamento della finanza pubblica che concretano
limiti statutari - dall'art. 79, comma 4, secondo periodo, dello
Statuto speciale.
Ancora, il vincolo a far attestare la congruita' del prezzo
dall'Agenzia del demanio, "previo rimborso delle spese" viola sia
l'autonomia amministrativa che l'autonomia finanziaria provinciale.
Quanto alla prima, risulta in particolare violato l'art. 4 del d.lgs.
n. 266 del 1992, che vieta l'assunzione da parte statale di funzioni
amministrative locali, nelle materie di competenza provinciale.
Inoltre, le scelte dell'amministrazione provinciale o dell'ente
provinciale sarebbero condizionate da un organo statale, realizzando
cosi' una forma di controllo di merito anomala e non prevista ne'
dallo Statuto ne' dalla Costituzione.
Quanto all'autonomia finanziaria, risulta evidentemente incongruo
che il legislatore statale obblighi la provincia a corrispondere un
rimborso per una prestazione che essa sarebbe costretta a richiedere,
pur avendo gli uffici provinciali piena competenza e capacita' in
materia, in quanto titolari della competenza, tra l'altro, in materia
di espropriazioni.
Infine, ricordato che la Provincia non partecipa alla
ripartizione del Fondo sanitario nazionale, la norma in questione
viola l'art. 79 dello Statuto, che regola in modo esaustivo le
modalita' di concorso della Provincia al risanamento della finanza
pubblica e le procedure di definizione del patto di stabilita'
interno, precisando che "le misure di cui al comma 1 possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104
e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1" (comma 2), che,
"al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo", che "spetta alle province stabilire gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie,[...]", che "non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale" (comma 3) e che "le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' interno, non trovano applicazione con riferimento alla
regione e alle province e sono in ogni caso sostituite da quanto
previsto dal presente articolo" (comma 4).
Il nuovo art. 12, comma 1-quater, d.l. 98/2011 statuisce che "per
l'anno 2013 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'ISTAT [...], non possono acquistare immobili a titolo oneroso
ne' stipulare contratti di locazione passiva salvo che si tratti di
rinnovi di contratti, ovvero la locazione sia stipulata per
acquisire, a condizioni piu' vantaggiose, la disponibilita' di locali
in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad avere
la disponibilita' di immobili venduti[...]".
Anche tale norma, qualora fosse applicabile alla Provincia e agli
enti locali trentini, sarebbe illegittima per le medesime ragioni
illustrate con riferimento all'art. 12, comma 1-ter, poiche'
anch'essa e' una norma dettagliata di coordinamento della finanza
pubblica, direttamente applicabile.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 141, 142, 143 e
146.
L'art. 1, comma 141, legge 228/2012 stabilisce quanto segue:
"ferme restando le misure di contenimento della spesa gia' previste
dalle vigenti disposizioni, negli anni 2013 e 2014 le amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di
statistica (ISTAT) [...] non possono effettuare spese di ammontare
superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni
2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, salvo che l'acquisto
sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione
degli immobili. In tal caso il collegio dei revisori dei conti o
l'ufficio centrale di bilancio verifica preventivamente i risparmi
realizzabili, che devono essere superiori alla minore spesa derivante
dall'attuazione del presente comma. La violazione della presente
disposizione e' valutabile ai fini della responsabilita'
amministrativa e disciplinare dei dirigenti".
Il comma 142, dal canto suo, dispone che "le somme derivanti
dalle riduzioni di spesa di cui al comma 141 sono versate
annualmente, entro il 30 giugno di ciascun anno, dagli enti e dalle
amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato. Il presente comma non si
applica agli enti e agli organismi vigilati dalle regioni, dalle
province autonome di Trenta e di Bolzano e dagli enti locali".
In base al comma 143, "ferme restando le misure di contenimento
della spesa gia' previste dalle disposizioni vigenti, a decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al 31
dicembre 2014, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 141 non
possono acquistare autovetture ne' possono stipulare contratti di
locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture. Le relative
procedure di acquisto iniziate a decorrere dal 9 ottobre 2012 sono
revocate".
Il comma 144 precisa che "le disposizioni dei commi da 141 a 143
non si applicano per gli acquisti effettuati per le esigenze del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i servizi istituzionali di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali
e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza".
Il comma 145 dispone che "per le regioni l'applicazione dei commi
da 141 a 144 costituisce condizione per l'erogazione da parte dello
Stato dei trasferimenti erariali di cui all'articolo 2, comma 1, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174".
Infine, il comma 146 stabilisce che "le amministrazioni pubbliche
individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196,[...] possono conferire incarichi di consulenza
in materia informatica solo in casi eccezionali, adeguatamente
motivati, in cui occorra provvedere alla soluzione di problemi
specifici connessi al funzionamento dei sistemi informatici. La
violazione della disposizione di cui al presente comma e' valutabile
ai fini della responsabilita' amministrativa e disciplinare dei
dirigenti".
I commi 141, 143 e 146 sono norme dettagliate di coordinamento
finanziario, che limitano voci ultra-minute di spesa (acquisto di
mobili e arredi, compravendite e contratti di locazione finanziaria
aventi ad oggetto autovetture, consulenze in materia informatica). Si
tratta di norme direttamente applicabili e, nel caso del comma 146,
non temporanee (mentre i commi 141 e 143 fissano un limite
temporale). Dunque, qualora tali norme fossero ritenute applicabili
alla Provincia e agli enti locali trentini (nonostante la clausola di
salvaguardia di cui all'art. 1, comma 554), esse sarebbero
illegittime per le ragioni illustrate sopra con riferimento al comma
138, che si intendono qui richiamate.
Quanto al comma 142, esso "non si applica agli enti e agli
organismi vigilati dalle regioni, dalle province autonome di Trento e
di Bolzano e dagli enti locali" e, quindi, si puo' ritenere che, a
maggior ragione, esso non dovrebbe applicarsi alla Provincia di
Trento e agli enti locali trentini (tenendo conto anche del comma
554). Esso dovrebbe intendersi dunque nel senso che - essendo la
Provincia autonoma gia' tutelata dalla clausola di salvaguardia - non
vi era bisogno per essa di specificare la non applicazione.
Nel caso in cui, invece, esso sia inteso come rivolto anche alle
Province autonome e agli enti locali situati nel loro territorio, si
dovrebbe censurare l'obbligo di versare "le somme derivanti dalle
riduzioni di spesa di cui al comma 141... ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato", in quanto esso si tradurrebbe
in un ulteriore contributo a carico dei bilanci provinciali e
comunali. La previsione di tale contributo da parte della Provincia
violerebbe, da un lato, l'art. 75 Statuto, in quanto parte delle
risorse affluite alla Provincia in base a tale norma statutaria
sarebbe unilateralmente avocata dal legislatore statale; dall'altro
l'art. 79 St., che regola in modo compiuto i modi in cui la Provincia
concorre agli obiettivi di finanza pubblica, ed il principio
dell'accordo in materia finanziaria (si possono qui richiamare anche
gli argomenti illustrati nel punto 2 del presente ricorso).
In relazione agli enti locali, la previsione del contributo
violerebbe, da un lato, l'autonomia finanziaria degli enti locali e
la competenza della Provincia in materia di finanza locale (v. gli
artt. 80 e 81 dello Statuto e l'art. 17 d.lgs. 268/1992), dall'altro
l'art. 79, comma 3, dello Statuto, che attribuisce alla Provincia
poteri di coordinamento della finanza pubblica in relazione agli enti
locali.
6) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 380.
A) Premessa. La disciplina dell'Imu e la sottrazione delle
risorse al sistema locale. Illegittimita' costituzionale delle lett.
b), f), h) e i).
Il comma 380 detta diverse norme "al fine di assicurare la
spettanza ai Comuni del gettito dell'imposta municipale propria, di
cui all'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,[...]
per gli anni 2013 e 2014". Si tratta, in altre parole, della
disciplina e soprattutto della destinazione dell'IMU.
Converra' ricordare che l'art. 13 d.l. 201/2011 ha regolato
l'Anticipazione sperimentale dell'imposta municipale propria,
stabilendo (comma 1) che l'istituzione di tale imposta "e'
anticipata, in via sperimentale, a decorrere dall'anno 2012, ed e'
applicata in tutti i comuni del territorio nazionale fino al 2014 in
base agli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n.
23, in quanto compatibili, ed alle disposizioni che seguono", e che
conseguentemente, "l'applicazione a regime dell'imposta municipale
propria e' fissata al 2015".
Il riferimento a "tutti i comuni del territorio nazionale" ha
indotto a ritenere che l'art. 13 intenda applicarsi anche nella
regione Trentino-Alto Adige, ed in relazione alla relativa disciplina
la Provincia autonoma di Trento ha introdotto il ricorso n. 34/2012
tuttora pendente.
Quanto al contenuto della disciplina, l'art. 8, comma 1, d.lgs.
23/2011, richiamato dall'art. 13, comma 1, del d.l. 201/11 ora
citato, stabilisce che l'imposta municipale propria istituita dallo
stesso articolo "sostituisce, per la componente immobiliare,
l'imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali
dovute in relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati,
e l'imposta comunale sugli immobili".
Dunque, l'Imu e' venuta a sostituire - oltre all'ICI, gia'
destinata ai Comuni - imposte destinate alla Provincia: o per nove
decimi, come l'Irpef relativa ai redditi fondiari degli immobili non
locati (art. 75 Statuto) o interamente, come le addizionali
provinciale e comunale relative ai redditi fondiari degli immobili
non locati: va infatti ricordato che, in base all'art. 80, comma
1-ter, St., le addizionali altrimenti comunali spettano alla
Provincia, nel quadro della sua complessiva competenza e
responsabilita' in materia di finanza locale prevista dall'art. 80,
comma 1, St.
Ora, se lo Stato si fosse limitato a rinunciare, in favore della
finanza comunale, a determinati tributi, non vi sarebbe nulla da
eccepire. Ma se, come avviene nel vigente disegno normativo dell'IMU,
il reddito dell'imposta "municipale" viene assegnato allo Stato, ne
risulta una violazione dello Statuto, che determina un complessivo
impoverimento del sistema locale: dietro la "municipalizzazione",
infatti, vi e' sempre l'imposta erariale, soltanto che il suo gettito
viene sottratto alla Provincia autonoma, con evidente sostanziale
violazione dell'art. 75 dello Statuto.
Cio' e' avvenuto con le disposizioni dell'art. 13 d.l. 201/2011
(che percio', come detto, e' stato impugnato da questa Provincia)) e
accade ora con le disposizioni dell'art. 1, comma 380, del quale
tocca ora esaminare il contenuto specifico.
La lett. a) - che non e' qui impugnata - sopprime "la riserva
allo Stato di cui al comma 11 del citato articolo 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011". Il comma 11 riservava "allo Stato la
quota di imposta pari alla meta' dell'importo calcolato applicando
alla base imponibile di tutti gli immobili, ad eccezione
dell'abitazione principale e delle relative pertinenze..., l'aliquota
di base".
La lett. b) istituisce, "nello stato di previsione del Ministero
dell'interno, il Fondo di solidarieta' comunale che e' alimentato con
una quota dell'imposta municipale propria, di spettanza dei comuni,
di cui al citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011,
definita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire presso la
Conferenza Stato-Citta' ed autonomie locali, da emanare entro il 30
aprile 2013 per l'anno 2013 ed entro il 31 dicembre 2013 per l'anno
2014", E' stabilito che in caso "di mancato accordo, il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri e' comunque emanato entro i 15
giorni successivi". L'ammontare iniziale "del predetto Fondo e' pari,
per l'anno 2013, a 4.717,9 milioni di euro e, per l'anno 2014, a
4.145,9 milioni di euro". Corrispondentemente, "nei predetti esercizi
e' versata all'entrata del bilancio statale una quota di pari importo
dell'imposta municipale propria, di spettanza dei comuni".
Dal comma 382 risulta che il dispone che il Fondo di solidarieta'
comunale e' ripartito tra i comuni delle Regioni a statuto ordinario
e i comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna.
La lett. f) riserva "allo Stato il gettito dell'imposta
municipale propria di cui all'articolo 13 del citato decreto-legge n.
201 del 2011, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati
nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per
cento".
La lett. h) abroga l'art. 13, comma 11, d.l. 201/2011 e l'art. 2,
commi 3 e 7, d.l. 23/2011; inoltre, precisa che "per gli anni 2013 e
2014 non operano i commi 1, 2, 4, 5, 8 e 9 del medesimo articolo 2" e
che "il comma 17 dell'articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011
continua ad applicarsi nei soli territori delle regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle Province autonome di
Trento e Bolzano".
Infine, la lett. i) stabilisce che "gli importi relativi alle
lettere a), c), e) ed possono essere modificati a seguito della
verifica del gettito dell'imposta municipale propria riscontrato per
il 2012, da effettuarsi ai sensi del comma 3 dell'articolo 5
dell'Accordo del 1° marzo 2012 presso la Conferenza Stato citta' e
autonomie locali".
Cosi' descritti i contenuti dell'art. 1, comma 380, occorre ora
esaminare in quali parti essi incidano sull'autonomia finanziaria.
Non e' chiaro se riguardi il territorio provinciale il "Fondo di
solidarieta' comunale" alimentato "con una quota dell'imposta
municipale propria, di spettanza dei comuni", di cui alla lett. b),
Infatti, dato che dal comma 382 risulta che esso viene ripartito "ai
comuni delle Regioni a statuto ordinario ed ai comuni della Regione
Siciliana e della Regione Sardegna", si deve supporre, che esso non
sia alimentato con l'imposta spettante ai comuni delle Regioni
escluse dal riparto, tra le quali la Provincia di Trento. Tuttavia,
il succitato comma 380, lett. b), non stabilisce espressamente cio':
percio', esso deve venire qui impugnato in via cautelativa, per il
caso in cui la disposizione dovesse intendersi nel senso che anche i
comuni trentini debbano contribuire al Fondo di solidarieta'
comunale.
Riguarda invece sicuramente la Provincia di Trento ed i suoi
comuni la disposizione di cui alla lett. f) riserva "allo Stato il
gettito dell'imposta municipale propria di cui all'articolo 13 del
citato decreto-legge n. 201 del 2011, derivante dagli immobili ad uso
produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota
standard dello 0,76 per cento". Ad avviso della Provincia, tale
riserva e' illegittima per le ragioni che di seguito si esporranno.
Poiche' gli importi di cui (tra l'altro) alla lett. f) possono essere
modificati ai sensi della lett. i), anche questa e' impugnata.
Inoltre, secondo la lett. h) "il comma 17 dell'articolo 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad applicarsi nei soli
territori delle regioni Eriuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle
Province autonome di Trento e Bolzano".
Si tratta della disposizione secondo la quale lo Stato si
appropria di' tutto il maggior gettito, cioe' ogni importo eccedente
le entrate che affluivano ai comuni della provincia di Trento in base
alle norme previgenti: e lo fa acquisendo tali fondi dalla Provincia.
Infatti, il comma 17, terzo periodo, dispone - in relazione alle
autonomie speciali competenti in materia di finanza locale - che "con
le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, nonche' le
Province autonome di Trento e di Bolzano, assicurano il recupero al
bilancio statale del predetto maggior gettito stimato dei comuni
ricadenti nel proprio territorio". Ed il quarto periodo precisa che,
"fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui allo stesso
articolo 27, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali, e' accantonato un importo pari al maggior gettito stimato
di cui al precedente periodo". Il quinto periodo, infine, prevede che
"l'importo complessivo della riduzione del recupero di cui al
presente comma e' pari per l'anno 2012 a 1.627 milioni di euro, per
l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di euro e per l'anno 2014 a 2.162
milioni di euro". E sembra da ritenere che al di la' dell'oscuro
riferimento alla "riduzione del recupero" - i numeri indicati
rappresentino la quantificazione del "recupero" a carico delle
autonomie speciali.
Tale disposizione e' gia' stata contestata con il ricorso n.
34/2012, e per le corrispondenti ragioni deve essere impugnata anche
con il presente ricorso.
In sintesi, del comma 380 sono qui impugnati: la lett. b) in via
cautelativa; la lett. f) e - in quanto collegata ad essa - la lett.
i); la lett. h), in quanto confermativa del regime del comma 17
dell'articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011.
Tutte le norme impugnate determinano una attribuzione allo Stato
- o in via diretta attraverso la riserva di cui alla lettera f), o in
via indiretta attraverso i meccanismi del Fondo di solidarieta' di
cui alla lettera b), qualora non si accolga l'interpretazione sopra
prospettata - di risorse devolute al sistema finanziario locale. Nel
caso del Fondo di solidarieta', le risorse "tornano" ai comuni, ma
non a quelli trentini, per cui resta fermo che la lett. b) - se
intesa in senso lesivo - determinerebbe una sottrazione di risorse
che spettano al sistema trentino in base allo Statuto e alle norme di
attuazione. Inoltre, ove il Fondo di solidarieta' fosse alimentato
dalle risorse dei Comuni trentini, sarebbe illegittima l'omissione
della partecipazione della Provincia di Trento all'accordo sulla
dimensione della contribuzione, in quanto lesiva sia dell'autonomia
finanziaria provinciale sia della competenza istituzionale in materia
di finanza locale; e sarebbe illegittimo altresi' il meccanismo che
prevede che in caso di mancato accordo il decreto sia emanato nei 15
giorni successivi, senza alcun meccanismo di composizione del
dissenso, dato che cio' rende il raggiungimento dell'accordo
meramente potestativo da parte dello Stato, come e' stato sancito
anche da codesta Corte costituzionale con le sentenze n. 179/2012 e
n. 121 del 2010.
Infine, come visto, la lett. h) tiene ferma l'applicazione
dell'art. 13, comma 17, d.l. 201/2011 nella provincia di Trento.
In relazione alla Provincia di Trento, dunque, la nuova
disciplina conserva le caratteristiche e il contenuto sostanziale
della precedente, gia' impugnata. Lo Stato ha provveduto a
ristrutturare le imposte "immobiliari" e a rideterminare le basi
imponibili, ma - nel periodo 2013-2014 - i maggiori incassi derivanti
da questa operazione sono interamente destinati allo Stato, il quale
in parte li riceve direttamente dai contribuenti in base alla riserva
di cui al comma 380, lett. f), in parte li riceve dalla Provincia con
i meccanismi di "recupero" o "accantonamento" di cui all'art. 13,
comma 17, d.l. 201/2011, e in parte dai comuni (per il Fondo di
solidarieta' di cui alla lett. b, ove questa risultasse applicabile).
Come gia' accennato, l'Imu sostituisce - oltre all'ICI, gia'
destinata ai Comuni - imposte destinate alla Provincia in base allo
Statuto: o per nove decimi, come l'Irpef relativa ai redditi fondiari
degli immobili non locati (art. 75 Statuto) o interamente, come le
addizionali provinciale e comunale relative ai redditi fondiari degli
immobili non locati: va infatti ricordato che, in base all'art. 80,
comma 1-ter, St., le addizionali altrimenti comunali spettano alla
Provincia, nel quadro della sua complessiva competenza e
responsabilita' in materia di finanza locale prevista dall'art. 80,
comma 1, St. e dall'art. 81, comma 2, St. ("Allo scopo di adeguare le
finanze dei comuni al raggiungimento delle finalita' e all'esercizio
delle funzioni stabilite dalle leggi, le province di Trento e di
Bolzano corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari, da
concordare fra il Presidente della relativa Provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni").
In questi termini, attraverso una nominalistica comunalizzazione
dei tributi immobiliari si realizza il transito delle corrispondenti
risorse dal bilancio provinciale al bilancio statale, per effetto
delle norme di cui alle lett. b), f) e h). La Provincia, che prima
"integrava" la finanza locale avvalendosi delle predette risorse, ora
ne e' priva ma dovra' comunque far fronte alle necessita' finanziarie
dei comuni (art. 81, comma 2, St.), e dovrebbe contestualmente
versare allo Stato proprie risorse in misura corrispondente alle
maggiori entrate dei Comuni, o comunque in misura corrispondente a
quella a priori determinata dall'art. 13, comma 17, d.l. 201/2011.
In un sistema nel quale la Provincia ha la responsabilita'
complessiva della finanza locale, la sottrazione ai comuni delle
risorse derivanti dalle imposte ad essi destinate costituisce
contemporaneamente una lesione dell'autonomia finanziaria
provinciale: in questi termini, la devoluzione di parte dell'Imu allo
Stato viola lo Statuto (artt. 80 e 81) anche in relazione alle
risorse sostitutive dell'Ici, cioe' dell'imposta che affluiva ai
comuni.
Dunque, le lett. b), f) e h) (e la collegata lett. i) violano gli
artt. 75, 80, comma 1 e comma 1-ter, e 81, comma 2, St. in quanto
attribuiscono allo Stato risorse che spettano alla Provincia (per
nove decimi, come l'Irpef relativa ai redditi fondiari degli immobili
non locati - art. 75 St. - o interamente, come le addizionali
provinciale e comunale relative ai redditi fondiari: art. 80, comma
1-ter, St.) o che rappresentano una componente essenziale della
finanza comunale, con ripercussioni sulla responsabilita' provinciale
in materia (art. 81, comma 2, St.).
Inoltre, la lett. f) e la lett. h) violano l'articolo 79 St., che
definisce in modo completo i termini e le modalita' del concorso
delle Province autonome e degli enti locali trentini al conseguimento
degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche'
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale. Infatti, la devoluzione di parte dell'Imu al
bilancio statale rappresenta una misura di concorso al raggiungimento
degli obiettivi finanziari dello Stato (su cio' v. amplius infra,
punto C).
Le norme in questione violano anche gli artt. 9, 10 e 10-bis del
d.lgs. 268/1992, perche' riservano allo Stato parte del gettito Imu
in assenza dei presupposti previsti dalle succitate norme di
attuazione (su cio' v. amplius infra, punto B).
Infine, tutte le norme impugnate violano il principio
dell'accordo che regola i rapporti fra Stato e Regioni speciali in
materia finanziaria (Corte costituzionale, sentenze n. 82 del 2007,
n. 353 del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000). In particolare per
questa Provincia la Corte costituzionale (sentenza n. 133 del 2010)
ha ribadito che i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione
Trentino-Alto Adige e le Province autonome sono regolati secondo
procedure paritetiche garantite a norma degli articoli 103, 104 e 107
dello Statuto speciale.
8) Specifica illegittimita' costituzionale del comma 380, lett. f) e
lett. i).
Come sopra esposto, il comma 380, lett. f) riserva "allo Stato il
gettito dell'imposta municipale propria..., derivante dagli immobili
ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad
aliquota standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo
periodo, del citato articolo 13". In base al comma 380, lett. g), "i
comuni possono aumentare sino a 0,3 punti percentuali l'aliquota
standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo periodo
del citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 per gli
immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D".
Dunque, l'Imu derivante dagli immobili produttivi e' versata
direttamente allo Stato, che regola anche la possibilita' dei comuni
di aumentare l'aliquota.
L'art. 75 dello Statuto speciale dispone che "sono attribuite
alle province le seguenti quote del gettito delle sottoindicate
entrate tributarie dello Stato, percette nei rispettivi territori
provinciali:... g) i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie
erariali, dirette o indirette, comunque denominate, inclusa l'imposta
locale sui redditi, ad eccezione di quelle di spettanza regionale o
di altri enti pubblici".
Dunque, la quota di Imu riservata allo Stato dalla lett. f)
rientra tra le "entrate tributarie erariali, dirette o indirette,
comunque denominate", di cui all'art. 75, comma 1, lett. g), St.
Infatti, il senso della disposizione statutaria e' esattamente quello
di riservare al sistema locale i nove decimi di tutte le entrate
tributarie destinate in via generale allo Stato.
In questi termini, i nove decimi di essa sono destinati alla
Provincia, ai sensi dell'art. 75 Statuto: ma la lett. f) contraddice
tale destinazione, e la clausola di salvaguardia di cui al comma 554
non e' in grado di garantire un'applicazione della lett. f) conforme
a Statuto.
Percio' la lett. f) si pone in contrasto con l'art. 75, comma l,
lett. g) dello Statuto.
La fondatezza della censura sopra esposta non potrebbe essere
contestata facendo valere la clausola di possibile riserva all'erario
statale prevista dalle norme di attuazione di cui al d.lgs. 268/1992.
Per quanto qui rileva, infatti, l'art. 9 di tale decreto dispone
che "il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o
dall'istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge, per
finalita' diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma
1, lettera b), dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell'art.
81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non
continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della
regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamita'
naturali, e' riservato allo Stato, purche' risulti temporalmente
delimitato, nonche' contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile"; si aggiunge poi che "fuori dei casi
contemplati nel presente articolo si applica quanto disposto dagli
articoli 10 e 10-bis".
Per una piu' completa comprensione di questa clausola conviene
ricordare che l'art. 10 regolava la "quota variabile" di cui all'art.
78 dello Statuto, quota che e' stata soppressa dall'art. 1, comma
107, della legge n. 191 del 2009 (comma emanato ai sensi dell'art.
104 dello Statuto di autonomia), come parte del contributo delle
Province autonome al conseguimento degli obbiettivi di perequazione e
di stabilita'. In relazione ad essa il comma 6 dell'art. 10 stabiliva
che "una quota del previsto incremento del gettito tributario,
escludendo comunque gli incrementi derivanti dall'evoluzione
tendenziale, spettante alle province autonome e derivante dalle
manovre correttive di finanza pubblica previste dalla legge
finanziaria e dai relativi provvedimenti collegati, nonche' dagli
altri provvedimenti legislativi aventi le medesime finalita' e non
considerati ai fini della determinazione dell'accordo relativo
all'esercizio finanziario precedente, da valutarsi al netto delle
eventuali previsioni di riduzione di gettito conseguenti
all'applicazione di norme connesse, puo' essere destinata,
limitatamente agli esercizi previsti dall'accordo, al raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai
precedenti provvedimenti".
A sua volta, l'art. 10-bis dispone che "entro la data di cui al
comma 2 dell'art. 10 e' altresi' definito l'accordo tra il Governo e
il presidente della giunta regionale che individua: a) la quota da
destinare al bilancio dello Stato del gettito tributario derivante da
maggiorazioni di aliquote di tributi o dall'istituzione di nuovi
tributi, se destinato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81
della Costituzione, delle spese di cui all'art. 9, qualora il
predetto gettito non risulti distintamente contabilizzato nel
bilancio dello Stato, ovvero temporalmente delimitato; b) l'eventuale
quota delle spese derivanti dall'esercizio delle funzioni statali
delegate alla regione, che rimane a carico del bilancio della regione
medesima, in relazione alle disposizioni di cui al comma 6 dell'art.
10, da determinarsi nei limiti del previsto incremento del gettito
tributario derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica,
nonche' tenuto conto della quota di cui alla lettera a)".
In altre parole, sin da prima della modifica dello Statuto
concordata nel 2009 tra lo Stato e la Regione e le Province autonome
(e tradotta - a termini dell'art. 104 dello Statuto - nelle
pertinenti disposizioni della legge n. 191 del 2009) solo attraverso
lo strumento dell'accordo possono essere riservate risorse allo
Stato, secondo le disposizioni degli artt. 10 e 10-bis dello stesso
d.lgs. n. 268/1992, al di fuori dei rigorosi presupposti per la
riserva all'erario di cui all'art. 9 del d.lgs. 268/1992.
Ad avviso della ricorrente Provincia risulta evidente che in
relazione alla quota erariale dell'Imu non sussistono i requisiti
posti dall'art. 9 d.lgs. 268/1992 per la riserva all'erario del
"gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di
nuovi tributi".
Tali requisiti sono stati sintetizzati dalla sentenza di codesta
Corte n. 182/2010, secondo la quale "tale articolo richiede, per la
legittimita' della riserva statale, che: a) detta riserva sia
giustificata da «finalita' diverse da quelle di cui al comma 6
dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso
d.lgs. n. 268 del 1992, e cioe' da finalita' diverse tanto dal
«raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese
derivanti dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla
regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b) il gettito sia
destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo
che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle
province, ivi comprese quelle relative a calamita' naturali»; e) il
gettito sia «temporalmente delimitato, nonche' contabilizzato
distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile»".
Ora, il comma 380, lett. f) non contiene alcuna specifica
destinazione, ne' alcuna ulteriore particolare disposizione che possa
riferirsi all'applicazione dell'art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992:
sicche' da questo punto di vista e' chiara l'illegittimita' della
riserva.
La lett. i), secondo la quale "gli importi relativi alle lettere
a), c), e) ed f) possono essere modificati a seguito della verifica
del gettito dell'imposta municipale propria riscontrato per il 2012,
da effettuarsi ai sensi del comma 3 dell'articolo 5 dell'Accordo del
1° marzo 2012 presso la Conferenza Stato citta' e autonomie locali",
e' del tutto incomprensibile in relazione alle lett. a) ed e), le
quali si limitano a sopprimere riserve o fondi.
Qui interessa comunque quanto essa dispone in collegamento con la
lett. f): cosi' disponendo, infatti, essa rende del tutto incerto il
contenuto della disposizione, con violazione del principio della
certezza del diritto. Inoltre l'illegittimita' della stessa riserva
di cui alla lett. f), sopra illustrata, comporta l'illegittimita'
anche della facolta' di cui alla lett. i).
C) Specifica illegittimita' costituzionale del comma 380, lett.
h).
Come visto, il comma 380, lett. h) stabilisce che "il comma 17
dell'articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011 continua ad
applicarsi nei soli territori delle regioni Friuli-Venezia Giulia e
Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano". L'art.
13, comma 17, terzo periodo prevede che "con le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le regioni
Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, nonche' le Province autonome
di Trento e di Bolzano, assicurano il recupero al bilancio statale
del predetto maggior gettito stimato dei comuni ricadenti nel proprio
territorio". Il quarto periodo aggiunge che, "fino all'emanazione
delle norme di attuazione di cui allo stesso articolo 27, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali, e' accantonato
un importo pari al maggior gettito stimato di cui al precedente
periodo". In base al quinto periodo, "l'importo complessivo della
riduzione del recupero di cui al presente comma e' pari per l'anno
2012 a 1.627 milioni di curo, per l'anno 2013 a 1.762,4 milioni di
euro e per l'anno 2014 a 2.162 milioni di euro".
Come detto, tali norme sono state impugnate con il ricorso
34/2012.
Dunque, lo Stato non solo trattiene direttamente una parte
dell'Imu come entrata erariale (in base alla lett. f), ma vorrebbe
incamerare dalla Provincia anche tutto l'importo eccedente le entrate
che affluivano ai comuni in base alle norme previgenti. Si noti che -
come gia' rilevato con il ricorso 34/2011 - il comma 17 e' formulato
in modo tale da poter essere inteso nel senso che l'importo Imu non
debba essere confrontato con l'importo 2011 dei tributi sostituiti ma
solo con l'importo dei tributi comunali sostituiti (cioe', l'Ici
2011). Se cosi fosse, il taglio delle risorse assumerebbe un
carattere del tutto particolare rispetto alla Provincia di Trento (ed
ovviamente a quella di Bolzano). Infatti, delle tre componenti
sostituite dall'Imu (cioe' l'Irpef fondiaria, le addizionali
provinciali e comunali e l'ICI), soltanto l'ICI era precedentemente
destinata direttamente ai comuni, mentre sia le risorse derivanti
dall'Irpef fondiaria che quelle derivanti dalle addizionali
pervenivano poi ai comuni per il tramite del finanziamento
provinciale. Ne risulta che - concentrata la fiscalita' nell'Imu - il
"maggior gettito stimato dei comuni" della Provincia sara'
particolarmente elevato, comprendendo anche il gettito dei tributi
che prima costituivano entrate della Provincia. Se cosi' fosse, la
Provincia e i suoi enti locali risulterebbero depauperati:
dei nove decimi dell'Irpef sui redditi immobiliari,
soppressi;
delle addizionali provinciale e comunale precedentemente
previste (la seconda era incassata dalla Provincia in luogo dei
comuni);
Inoltre, il comma 17 potrebbe essere interpretato anche nel senso
che dal gettito precedente sia esclusa la somma che perveniva ai
comuni (tramite le Province autonome) ai sensi dell'art. 1, comma 4,
d.l. 98/2008, che aveva previsto un fondo sostituivo delle entrate
comunali relative all'ICI sull'abitazione principale (norma ora
abrogata dall'art. 13, comma 14, lett. a), del d.l. n. 201 del 2011).
Se cosi' fosse, ne risulterebbe un ulteriore rilevante depauperamento
del sistema provinciale.
Il terzo e quarto periodo del comma 17 violano l'art. 75 St. e
gli artt. 9 e 10 d.lgs. 268/1992 perche' pretendono di avocare allo
Stato risorse di spettanza provinciale, al di fuori dei casi
previsti.
Cio' e' vero sia nel caso in cui si ritenga che il comma 17
produca l'effetto di avocare allo Stato le risorse che prima
spettavano alla Provincia a titolo di compartecipazione all'Irpef
fondiaria (art. 75 St.) e di addizionali provinciale e comunale (art.
80, comma 1-ter), sia nel caso in cui si ritenga che la Provincia
dovrebbe assicurare il recupero allo Stato del maggior gettito con le
proprie risorse ordinarie, per cui il comma 17 produce l'effetto di
"far tornare" nelle casse statali risorse spettanti alla Provincia e
ad essa affluite in attuazione delle regole finanziarie poste dallo
Statuto e dalle norme di attuazione (comma 17, terzo periodo).
Inoltre, essi violano l'art. 79 St. perche' l'avocazione e'
disposta con il fine del concorso al risanamento della finanza
pubblica, mentre la norma statutaria configura un sistema completo di
concorso delle Province agli obiettivi di finanza pubblica, non
derogabile se non con le modalita' previste dallo Statuto. In
particolare, l'art. 79, comma 1, fissa gli strumenti con i quali le
Province concorrono "al conseguimento degli obiettivi di perequazione
e di solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli
stessi derivanti nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale", ed il comma 2
precisa che "le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 e fino
alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1". Il comma 3
stabilisce che, "al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo", e attribuisce alle Province poteri di
coordinamento della finanza pubblica in relazione agli enti locali,
precisando che "non si applicano le misure adottate per le regioni e
per gli altri enti nel restante territorio nazionale". Infine, il
comma 4 dispone che "le disposizioni statali relative all'attuazione
degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno,
non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province
e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente
articolo".
Ancora, il terzo e quarto periodo del comma 17 violano gli artt.
103, 104 e 107 St., proprio perche' pretendono di derogare agli artt.
75 e 79 St. e al d.lgs. 268/1992 con una fonte primaria "ordinaria".
L'art. 107 St. e' violato anche perche' il comma 17, terzo
periodo, pretende di vincolare unilateralmente il contenuto delle
norme di attuazione.
Una menzione separata e specifica richiede l'illegittimita' del
quarto periodo del comma 17 che prevede lo "accantonamento" delle
quote di compartecipazione previste dall'art. 75 Statuto.
Va rilevato, infatti, che tale "accantonamento" contrasta
anch'esso frontalmente con l'art. 75 dello Statuto e con l'intero
sistema finanziario della Provincia da esso istituito.
E' evidente, infatti, che le risorse che lo Statuto prevede come
entrate provinciali sono cosi' stabilite perche' esse vengano
utilizzate dalla Provincia per lo svolgimento delle sue funzioni
costituzionali, e non perche' esse vengano "accantonate". L'istituto
dell'accantonamento non ha nel sistema statutario cittadinanza
alcuna.
Inoltre, l'illegittimita' del trasferimento previsto determina
anche l'illegittimita' dell'accantonamento disposto nella prospettiva
del trasferimento.
7) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 448.
Il comma 448 dispone che, "ai fini della tutela dell'unita'
economica della Repubblica, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi da
449 a 472, che costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione".
Il comma 448 mira ad assimilare la Provincia di Trento alle
Regioni ordinarie e alle altre Regioni speciali, assoggettandola alle
disposizioni dettate dalla legge 228/2012 in materia di patto di
stabilita'.
Si e' gia' visto, pero' (v. il punto 6, lett. C), che l'art. 79
dello Statuto, introdotto a seguito di esplicito accordo con lo
Stato, concluso ai sensi dell'art. 104 dello stesso Statuto,
disciplina in modo specifico la posizione delle Province autonome di
Trento e di Bolzano e regola in modo completo le modalita' con cui le
Province autonome concorrono al conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica, precisando in modo espresso che "le misure di cui
al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura
prevista dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1", che "non si applicano le misure adottate per le regioni
e per gli altri enti nel restante territorio nazionale" (comma 3) e
che "le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi
di perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilita' interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo" (comma 4).
Il comma 448 si pone in chiaro e netto contrasto con l'art. 79
St.
Il legislatore ordinario non puo' alterare unilateralmente
l'assetto dei rapporti in materia finanziaria disegnato dallo
Statuto, assimilando la posizione delle Province autonome - regolate
da disciplina speciale - a quella delle Regioni ordinarie. Del resto,
tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e Regioni speciali
e' dominato dal principio dell'accordo, pienamente riconosciuto nella
giurisprudenza costituzionale: v. le sentt. 82/2007, 353/2004,
39/1984, 98/2000, 133/2010.
Inoltre, il comma 448 viola l'art. 2 d.lgs. 266/1992, in quanto
esso presuppone la diretta applicabilita' delle norme richiamate,
mentre il d.lgs. 266/1992 esclude la diretta applicazione delle norme
statali in materia provinciale (come il coordinamento della finanza
pubblica). L'esistenza di un mero dovere di adeguamento alle leggi
statali aventi finalita' di coordinamento della finanza pubblica e'
ribadita dallo stesso art. 79, comma 4, dello Statuto speciale: "La
regione e le province provvedono alle finalita' di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5".
Ne' il comma 448 potrebbe fondarsi sul riferimento alla "tutela
dell'unita' economica della Repubblica", che evoca il potere
sostitutivo di cui all'art. 120 Cost.: basti dire che, per le materie
statutarie (il coordinamento della finanza pubblica era materia
concorrente gia' nel sistema statutario), restano fermi i poteri
sostitutivi previsti dalle norme di attuazione (art. 8 d.P.R.
526/1987), come chiarito da codesta Corte nella sent. 236/2004.
D'altronde, il rinvio generico fatto ai commi da 449 a 472
risulta chiaramente incongruo, se si analizza il loro contenuto.
In particolare, i commi da 449 a 453 si rivolgono espressamente
alle sole Regioni ordinarie e l'estensione dei vincoli che esse
pongono alle autonomie speciali in quanto "costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica" contraddice il
regime specifico di cui tali autonomie - e in ogni caso la ricorrente
Provincia - godono secondo lo Statuto. Il comma 454 esclude
espressamente la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome
di Trento e di Bolzano dal proprio ambito di applicazione. Invece, i
commi da 455 a 457, 459, nonche' da 461 a 465 si rivolgono anche o
solo alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, e sono specificamente
impugnati nei punti che seguono.
8) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 455 e 456.
Il comma 455 dispone che, "al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni dal 2013 al
2016, il saldo programmatico calcolato in termini di competenza
mista, determinato aumentando il saldo programmatico dell'esercizio
2011: a) degli importi indicati per il 2013 nella tabella di cui
all'articolo 32, comma 10, della legge 12 novembre 2011, n. 183; b)
del contributo previsto dall'articolo 28, comma 3, del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201... come rideterminato dall'articolo 35, comma
4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,... e dall'articolo 4,
comma 11, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16...; c) degli importi
indicati nel decreto del Ministero dell'economia e delle finanze,
relativi al 2013, 2014, 2015 e 2016, emanato in attuazione
dell'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95,...; d) degli ulteriori contributi disposti a carico delle
autonomie speciali". A tale fine, "entro il 31 marzo di ciascun anno,
il presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo al Ministro
dell'economia e delle finanze".
Il comma 456 stabilisce che, "in caso di mancato accordo di cui
ai commi 454 e 455 entro il 31 luglio,... gli obiettivi della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
sono determinati applicando agli obiettivi definiti nell'accordo
relativo al 2011 i contributi previsti dal comma 455".
Dunque, il comma 455 prevede in teoria l'accordo tra la Provincia
ed il Ministro dell'economia e delle finanze per il patto di
stabilita', ma in realta' stabilisce unilateralmente che il saldo
programmatico e' "determinato aumentando il saldo programmatico
dell'esercizio 2011" dei contributi previsti da alcune leggi. Il
comma 456 conferma il carattere illusorio della determinazione
concordata del patto, in quanto rende facoltativo l'accordo.
I commi 455 e 456 violano, in primo luogo, l'art. 79, comma 3,
primo periodo dello Statuto (secondo il quale "al fine di assicurare
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le
province concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli
obblighi relativi al patto di stabilita' interno con riferimento ai
saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo"), che assicura la
natura pattizia della regolazione degli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno.
Inoltre, essi violano il principio dell'accordo in materia
finanziaria, risultante dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze
n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n.
133 del 2010).
Ancora, le norme sono affette da irragionevolezza in quanto
internamente contraddittorie, perche' da un lato prevedono un accordo
e, dall'altro, lo vanificano tramite una definizione aprioristica del
suo contenuto. I commi 455 e 456 contraddicono anche il comma 458, in
base al quale "l'attuazione dei commi 454, 455 e 457 avviene nel
rispetto degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano e delle relative norme di
attuazione". La Provincia e' legittimata a far valere il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) perche' le norme impugnate rientrano in
materia provinciale (coordinamento della finanza pubblica) e incidono
sull'autonomia finanziaria della Provincia.
Il comma 456, in particolare, ha per effetto la vanificazione
della previsione di un'intesa di natura forte con lo Stato,
prevedendo che al "mancato accordo" segua la determinazione
unilaterale (predefinita dalla legge) degli obiettivi finanziari.
Cio' implica violazione del principio di leale collaborazione, che si
declina nell'art. 79, comma 3, primo periodo e nelle norme che
richiedono il consenso della Provincia per la disciplina dei rapporti
finanziari con lo Stato (artt. 104 e 107 Statuto speciale).
Il legislatore statale non puo' prevedere che la possibilita' di
una decisione unilaterale scatti semplicemente "in caso di mancato
accordo", dato che cio' "vanifica la previsione dell'intesa, in
quanto attribuisce ad una delle parti 'un ruolo preminente,
incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata [...] dalla
paritaria codeterminazione dell'atto"' (sent. 121/2010); e' invece
necessario, come messo in luce dalla giurisprudenza costituzionale,
che il legislatore preveda meccanismi paritetici volti a superare il
dissenso (sent. 383/2005).
Ma il punto decisivo e' che comunque - come sopra esposto - di
fronte al vincolo posto dall'art. 79, comma 3, dello Statuto,
liberamente e volontariamente posto dallo Stato ad un livello
superiore a quello della legislazione ordinaria, tale legislatore
ordinario non puo' neppure esso stabilire una propria disciplina per
il caso di mancato accordo. Per esercitare un potere unilaterale lo
Stato deve utilizzare una fonte di rango pari o superiore allo
Statuto speciale, secondo le regole proprie delle sue diverse parti.
E non occorre ricordare che lo Statuto speciale e' esso stesso una
fonte statale, in parte di livello costituzionale, in parte - con
riferimento al Titolo VI - di livello subcostituzionale, ma comunque
superiore alla legge ordinaria.
9) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 457.
Il comma 457 stabilisce che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale definiscono, per
gli enti locali dei rispettivi territori, nell'ambito degli accordi
di cui ai commi 454 e 455, le modalita' attuative del patto di
stabilita' interno mediante l'esercizio delle competenze alle stesse
attribuite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione e fermo restando l'obiettivo complessivamente
determinato in applicazione dell'articolo 31 della legge 12 novembre
2011, n. 183". Inoltre, il comma 457 dispone che, "in caso di mancato
accordo, si applicano, per gli enti locali di cui al presente comma,
le disposizioni previste in materia di patto di stabilita' interno
per gli enti locali del restante territorio nazionale".
Anche tale disposizione risulta illegittima, come puo' essere
evidenziato sotto tre profili.
In primo luogo, essa prevede che la Provincia definisca il patto
di stabilita' per gli enti locali "nell'ambito degli accordi ci cui
ai commi 454 e 455", il che non e' conforme allo Statuto: ne'
all'art. 79, comma 3 (secondo il quale spetta alla Provincia il
potere di "stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita'
interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento
agli enti locali"), ne' agli artt. 80 e 81 (che prevedono la potesta'
legislativa concorrente in materia di finanza locale e un principio
di accordo con i comuni); inoltre e' violato l'art. 17 d.lgs.
268/1992 (che affida alla legge provinciale "i criteri per assicurare
un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti
all'assunzione di personale, le modalita' di ricorso
all'indebitamento, nonche' le procedure per l'attivita'
contrattuale"). Sono tali disposizioni - e non gli "accordi di cui ai
commi 454 e 455 - a definire il quadro entro il quale le Province
definiscono il patto di stabilita' per i rispettivi enti locali.
Inoltre, l'illegittimita' del comma 455 (il comma 454 non
riguarda la ricorrente Provincia) si riverbera in via derivata sul
comma 457.
Si noti che la Provincia di Trento esercita da anni la propria
competenza in materia di finanza locale sulla base dell'art. 3 l.p.
36/1993, che - correttamente e legittimamente attuando le citate
disposizioni - precisa che "in sede di definizione dell'accordo
previsto dall'articolo 81 dello Statuto speciale sono stabilite,
oltre alla quantita' delle risorse finanziarie da trasferire ai
comuni e agli altri enti locali, le misure necessarie a garantire il
coordinamento della finanza comunale e quella provinciale, con
particolare riferimento alle misure previste dalla legge finanziaria
per il perseguimento degli obiettivi della finanza provinciale
correlati al patto di stabilita' interno".
Inoltre, il comma 457 assoggetta anche gli enti locali del
territorio della Provincia autonoma allo "obiettivo complessivamente
determinato in applicazione dell'articolo 31" per gli enti locali del
restante territorio nazionale.
Ma cio' si pone in primo luogo in contrasto con la gia' citata
clausola di salvaguardia di cui al comma 458: contrasto che - data la
puntualita' della disposizione impugnata - non sembra possa essere
superato in via di interpretazione del comma 457.
Inoltre cio' si pone in contrasto con l'art. 79, comma 3, St.,
che attribuisce alle Province, "fermi restando gli obiettivi
complessivi di finanza pubblica", il potere di "stabilire gli
obblighi relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle
funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali". Ne'
l'obiettivo complessivo del patto di stabilita' relativo agli enti
locali delle regioni ordinarie (art. 31 legge 183/2011), richiamato
nel comma 457, puo' essere confuso o identificato con gli "obiettivi
complessivi di finanza pubblica" di cui all'art. 79, comma 3, St.,
che attengono ai limiti definiti consensualmente per il sistema
provinciale.
Infine, il comma 457 e' illegittimo anche la' dove regola la
fattispecie del mancato accordo, stabilendo che in caso di mancato
accordo si applichino le regole stabilite per gli enti locali del
restante territorio nazionale: disposizione che frontalmente
contrasta con l'espressa previsione dell'art. 79, comma 3, secondo
cui "non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli
altri enti nel restante territorio nazionale". Inoltre, valgono le
medesime ragioni gia' illustrate a proposito dell'analoga nonna
contenuta nel comma 456, che sia consentito qui di richiamare.
Ancora, la diretta applicazione agli enti locali della provincia di
norme statali contraddice l'esclusiva responsabilita' della Provincia
per il coordinamento finanziario degli enti locali (art. 79, comma 3,
secondo periodo, dello Statuto), la competenza legislativa
provinciale in materia di finanza locale (artt. 80 e 81 St. e art.
17, comma 3, d.lgs. 268/1992), e l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992,
che subordina la diretta applicazione di sopravvenute norme statali
all'accertamento da parte di codesta ecc.ma Corte costituzionale del
mancato adeguamento della legislazione provinciale.
10) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 459.
Il comma 459 dispone che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio
della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai commi 454,
455 e 457, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per
il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione dell'esercizio di
funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le modalita' stabilite
dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria;
tali norme di attuazione precisano le modalita' e l'entita' dei
risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o
comunque per annualita' definite".
Anche tale disposizione eccede la competenza del legislatore
ordinario. Infatti, la fattispecie dell'assunzione di funzioni
statali e' anch'essa disciplinata dall'art. 79 dello Statuto, il
quale dispone che "le province concorrono... all'assolvimento degli
obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario,
dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale:... c) con
il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio della finanza
pubblica mediante l'assunzione di oneri relativi all'esercizio di
funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze, nonche' con il finanziamento di
iniziative e di progetti, relativi anche ai territori confinanti,
complessivamente in misura pari a 100 milioni di curo annui a
decorrere dall'anno 2010 per ciascuna provincia". Nel comma 2 si
aggiunge che "le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 e fino
alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1".
Poiche' e' pacifico che il legislatore ordinario non puo'
sovrapporsi alla speciale disciplina dettata dallo Statuto, se non
con la procedura di cui all'art. 104 St., ne risulta in modo piano
l'illegittimita' della disposizione impugnata.
Il comma 459 viola anche l'art. 107 St., perche' pretende di
vincolare, in parte, il contenuto delle norme di attuazione
statutaria.
11) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 461-465.
I commi da 461 a 465 prevedono le condizioni per l'adempimento
del patto di stabilita', i casi di inadempimento e le relative
sanzioni, anche in relazione alla Provincia di Trento.
Il comma 461 dispone che, "ai fini della verifica del rispetto
degli obiettivi del patto di stabilita' interno, ciascuna regione e
provincia autonoma e' tenuta ad inviare, entro il termine perentorio
del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, ai
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato una certificazione, sottoscritta dal
rappresentante legale e dal responsabile del servizio finanziario,
secondo i prospetti e con le modalita' definite dal decreto di cui al
comma 460". La disposizione prosegue statuendo che "la mancata
trasmissione della certificazione entro il termine perentorio del 31
marzo costituisce inadempimento al patto di stabilita' interno"; nel
caso "in cui la certificazione, sebbene trasmessa in ritardo, attesti
il rispetto del patto, si applicano le sole disposizioni di cui
all'articolo 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 149".
Il comma 462 stabilisce quanto segue:
"In caso di mancato rispetto del patto di stabilita' interno
la Regione o la Provincia autonoma inadempiente, nell'anno successivo
a quello dell'inadempienza: a) e' tenuta a versare all'entrata del
bilancio statale, entro sessanta giorni dal termine stabilito per la
trasmissione della certificazione relativa al rispetto del patto di
stabilita' interno, l'importo corrispondente alla differenza tra il
risultato registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato. Per
gli enti per i quali il patto di stabilita' interno e' riferito al
livello della spesa, si assume quale differenza il maggiore degli
scostamenti registrati in termini di cassa o di competenza. Dal 2013,
per gli enti per i quali il patto di stabilita' interno e' riferito
al livello della spesa, si assume quale differenza il maggiore degli
scostamenti registrati in termini di competenza eurocompatibile o di
competenza finanziaria. In caso di mancato versamento si procede, nei
sessanta giorni successivi, al recupero di detto scostamento a valere
sulle giacenze depositate nei conti aperti presso la tesoreria
statale. Trascorso inutilmente il termine perentorio stabilito dalla
normativa vigente per la trasmissione della certificazione da parte
dell'ente territoriale, si procede al blocco di qualsiasi prelievo
dai conti della tesoreria statale sino a quando la certificazione non
viene acquisita[...]; b) non puo' impegnare spese correnti, al netto
delle spese per la sanita', in misura superiore all'importo annuale
minimo dei corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo triennio; c)
non puo' ricorrere all'indebitamento per gli investimenti; i mutui e
i prestiti obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie
e finanziarie per il finanziamento degli investimenti devono essere
corredati da apposita attestazione da cui risulti il conseguimento
degli obiettivi del patto di stabilita' interno per l'anno
precedente. L'istituto finanziatore o l'intermediario finanziario non
puo' procedere al finanziamento o a] collocamento del prestito in
assenza della predetta attestazione; d) non puo' procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con
riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresi'
divieto di stipulare contratti di servizio che si configurino come
elusivi della presente disposizione; e) e' tenuta a rideterminare le
indennita' di funzione ed i gettoni di presenza del Presidente e dei
componenti della Giunta con una riduzione del 30 per cento rispetto
all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2010".
Il comma 463 dispone che "le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano che si trovano nelle condizioni indicate
dall'ultimo periodo dell'articolo 7, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149, si considerano adempienti al
patto di stabilita' interno se, nell'anno successivo: a) non
impegnano spese correnti, al netto delle spese per la sanita', in
misura superiore all'importo annuale minimo dei corrispondenti
impegni effettuati nell'ultimo triennio; b) non ricorrono
all'indebitamento per gli investimenti; c) non procedono ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo con qualsivoglia tipologia
contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi
di stabilizzazione in atto"; dispone ancora che "e' fatto, altresi',
divieto di stipulare contratti di servizio che si configurino come
elusivi della presente disposizione", che "a tal fine, il
rappresentante legale e il responsabile del servizio finanziario
certificano trimestralmente il rispetto delle condizioni di cui alle
lettere a) e b) e di cui alla presente lettera", e che "la
certificazione e' trasmessa, entro i dieci giorni successivi al
termine di ciascun trimestre, al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato"; che
"in caso di mancata trasmissione della certificazione, le regioni si
considerano inadempienti al patto di stabilita' interno", e che "lo
stato di inadempienza e le sanzioni previste, ivi compresa quella di
cui all'articolo 7, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 149, hanno effetto decorso il termine perentorio
previsto per l'invio della certificazione".
In base al comma 464, "alle regioni e alle province autonome di
Trento e di Bolzano, per le quali la violazione del patto di
stabilita' interno sia accertata successivamente all'anno seguente a
quello cui la violazione si riferisce, si applicano, nell'anno
successivo a quello in cui e' stato accertato il mancato rispetto del
patto di stabilita' interno, le sanzioni di cui al comma 462"; e'
inoltre disposto che "in tali casi, la comunicazione della violazione
del patto e' effettuata al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato entro 30 giorni
dall'accertamento della violazione da parte degli uffici dell'ente".
Infine, in base al comma 465 "i contratti di servizio e gli altri
atti posti in essere dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano che si configurano elusivi delle regole del patto
di stabilita' interno sono nulli".
Ad avviso della ricorrente Provincia anche tali disposizioni sono
illegittime per violazione dell'art. 79 St., che pone le regole per
la definizione del patto di stabilita', precisando che "non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale" (comma 3) e in particolare che "le
disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilita' interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo" (comma 4).
E' evidente, nella disposizione concordata dell'art. 79 Statuto,
l'intento di creare una disciplina del patto di stabilita' completa e
completamente sostitutiva della normativa statale ordinaria
concernente il patto di stabilita', codificando la permanente
specialita', sotto questo profilo, della Regione
Trentino-Alto/Südtirol.
Ugualmente, e' evidente che le disposizioni qui impugnate sono
"relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' interno" e che dunque esse "non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province" e sono "sostituite da
quanto previsto dal presente articolo": in questo caso come "in ogni
caso", secondo l'espressa previsione dell'art. 79 Statuto.
E' dunque illegittima, nelle impugnate disposizioni, la
previsione che esse si applichino alla ricorrente Provincia.
Posto il quadro statutario, il legislatore statale ordinario,
infatti, non puo' definire unilateralmente le condizioni perche' la
Provincia sia considerata adempiente al patto di stabilita', le
fattispecie di inadempimento e le sanzioni, in violazione del gia'
illustrato principio consensuale che domina i rapporti finanziari fra
Stato e Regioni speciali e degli artt. 103, 104 e 107 St,, che
richiedono o il procedimento di revisione costituzionale o comunque
un procedimento concertato per la modifica o attuazione del Titolo VI
dello Statuto.
Nel caso in cui le norme succitate fossero intese come
applicabili anche in relazione agli obblighi concernenti il patto di
stabilita' degli enti locali, esse violerebbero l'art. 79, comma 4,
dello Statuto (sopra citato) e l'art. 79, comma 3, in base al quale
spetta alle Province stabilire gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con
riferimento agli enti locali, mentre "non si applicano le misure
adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale"; inoltre, viene stabilito che "le province vigilano sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
enti di cui al presente comma".
Inoltre, sarebbero violati gli artt. 80 e 81 St., che
garantiscono competenza legislativa alle Province in materia di
finanza locale, e l'art. 17, comma 3, d.lgs. 268/1992, che
attribuisce alle Province il potere di disciplinare "con legge i
criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza
comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione di personale, le
modalita' di ricorso all'indebitamento, nonche' le procedure per
l'attivita' contrattuale".
Tale potesta' legislativa e' stata attuata con la l.p. 36/1993,
il cui art. 3 - come visto - dispone che "in sede di definizione
dell'accordo previsto dall'articolo 81 dello Statuto speciale sono
stabilite... le misure necessarie a garantire il coordinamento della
finanza comunale e quella provinciale, con particolare riferimento
alle misure previste dalla legge finanziaria per il perseguimento
degli obiettivi della finanza provinciale correlati al patto di
stabilita' interno".
Le norme in questione, dunque, pretendono di sovrapporsi con
diretta applicabilita' ad una disciplina gia' vigente in provincia,
con conseguente violazione dell'art. 2 d.lgs. 266/1992.