LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 54/A/ORD. nel giudizio in
materia di pensione civile iscritto al n. 4434 del registro di
segreteria promosso ad istanza di CARTA CERRELLA Irene, nella
qualita' di procuratrice generale della madre ZERILLI Giuseppa,
rappresentata e difesa dall'avv. Gabriele Dara, nei confronti
dell'I.N.P.S. (gestione ex I.N.P.D.A.P.), rappresentato e difeso
dagli avv.ti Maria Assumma e Tiziana Giovanna Norrito, per la riforma
della sentenza n. 2605/2012 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per
la Regione Siciliana.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 26 maggio
2012.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 26 settembre 2013 il relatore
Consigliere Pino Zingale, l'avv. Gabriele Dara per l'appellante e
l'avv. Sparacino, su delega dell'avv. Norrito, per l'I.N.P.S.
Fatto
Con sentenza n. 2605/2012 la Corte dei conti - Sezione
Giurisdizionale per la Regione Siciliana, Giudice Unico delle
Pensioni, rigettava due ricorsi riuniti proposti da ZERILLI Giuseppa
e finalizzati, l'uno ad ottenere la riliquidazione della pensione di
reversibilita' del defunto coniuge CARTA CERRELLA Antonino, deceduto
il 9 novembre 2002, in pensione dall'11 novembre 1975, secondo il
meccanismo di cui all'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, e non, come invece accaduto, secondo quello dell'art. 1,
comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335; l'altro ad impugnare una
nota del dicembre 2006 con la quale la predetta pensione era stata
rideterminata in conformita' a quanto previsto dalla tabella "F"
allegata alla legge n. 335/95.
Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la signora
Irene CARTA CERRELLA, n.q., lamentando:
1) violazione, per il ricorso relativo alla riliquidazione
secondo il meccanismo di cui all'art. 15, comma 5, della legge n.
724/94, dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1 del protocollo 1 della
Convenzione;
2) omessa pronuncia, in relazione al ricorso afferente la
tabella "F", sulla domanda di irripetibilita' delle somme percepite
in buona fede.
Ha chiesto, conclusivamente, accogliersi i ricorsi, con
dichiarazione del suo diritto alla riliquidazione del trattamento
pensionistico di reversibilita' secondo il meccanismo di cui all'art.
15, comma 5, della legge n. 724/94, a decorrere dalla data di decesso
del coniuge, a vita, ed in via subordinata fino al dicembre 2006,
oltre accessori di legge e, per quanto riguarda il secondo ricorso,
dichiararsi l'irripetibilita' delle somme gia' percepite, perche' in
buona fede.
Si e' costituito in giudizio l'I.N.P.S. con memoria depositata il
13 settembre 2013 ed ha chiesto il rigetto del gravame.
Alla pubblica udienza del 26 settembre 2013 le parti presenti
hanno insistito nelle rispettive domande di cui agli atti scritti.
Diritto
La questione sottoposta al giudizio di questa Corte riguarda la
richiesta di una vedova di un ex dipendente pubblico, in quiescenza
da data antecedente al 1° gennaio 1995 e deceduto in data successiva,
di ottenere la riliquidazione della pensione di reversibilita' ai
sensi dell'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), e, dunque, con
corresponsione dell'indennita' integrativa speciale (I.I.S.) nella
misura piena in applicazione dell'art. 2 della legge 27 maggio 1959,
n. 324 (Miglioramenti economici al personale statale in attivita' ed
in quiescenza), giacche', per l'appunto, avente causa da un
trattamento diretto liquidato in data anteriore al 1° gennaio 1995, e
non gia' nella misura del 60 per cento del trattamento goduto dal
dante causa, come aveva invece provveduto a liquidare l'ente di
previdenza.
E' noto come sul punto, a far data dalla sentenza n. 8/2002/QM
delle Sezioni Riunite di questa Corte, si sia formata una
giurisprudenza pressoche' monolitica nel senso di ritenere che, in
ipotesi di decesso del pensionato, titolare di trattamento di
quiescenza liquidato prima del 1° gennaio 1995, il conseguente
trattamento di reversibilita' dovesse essere in ogni caso liquidato
secondo le norme di cui al predetto art. 15, comma 5, legge n.
724/94, indipendentemente dalla data del decesso medesimo.
Sennonche', successivamente, con i commi 774 e 776 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il legislatore ha disposto che
l'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore
dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del
regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme
esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'art. 1, comma
42, delle legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpretasse nel senso che
per le pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in
vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla
data di decorrenza della pensione diretta, l'indennita' integrativa
speciale gia' in godimento da parte del dante causa, parte integrante
del complessivo trattamento pensionistico percepito, sia attribuita
nella misura percentuale prevista per il trattamento di
reversibilita', stabilendo nel contempo che sia abrogato l'art. 15,
comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
I giudici di merito non ritennero di potere recepire
pacificamente il nuovo orientamento del legislatore e, intravedendo
alcuni profili di incostituzionalita' della nuova disciplina,
rimisero la questione alla Corte Costituzionale la quale, con
sentenza n.74/2008, dichiaro' non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
sollevate in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Nell'odierno atto di appello l'interessata torna ad invocare la
violazione dell'art. 6 e dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU - gia'
prospettata in primo grado e risolta negativamente dal Giudice - e
chiede che il ricorso sia deciso in conformita' ai principi enunciati
nella sentenza emessa dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo -
Sezione 2ª, nel ricorso sul caso AGRATI ed altri contro ITALIA, del 7
giugno 2011.
Il Collegio osserva, innanzi tutto, che l'unico strumento per
potere valorizzare la CEDU, cosi' come interpretata dalla Corte
Europea dei Diritti dell'Uomo, consiste, in atto, nel sollevare
questione di legittimita' costituzionale della norma nazionale che si
assume essere stata posta in essere in contrasto con la predetta
Convenzione, e cio' in violazione dell'art. 117 Cost., cosi' come ha
chiarito la Corte Costituzionale con le due importanti sentenze nn.
348 e 349 del 2007.
Nel caso richiamato dall'appellante, la Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo ha rammentato di avere constatato una duplice violazione.
In primo luogo, l'intervento legislativo controverso, che
decideva in via definitiva, e in maniera retroattiva, sul merito
della controversia pendente davanti ai giudici interni tra i
ricorrenti e lo Stato, non era giustificato da ragioni imperative di
interesse generale e vi era quindi violazione dell'articolo 6 § 1
della Convenzione.
In secondo luogo, i ricorrenti beneficiavano, prima
dell'intervento della legge finanziaria 2007, di un interesse
patrimoniale che costituiva, se non un credito nei confronti della
parte avversa, per lo meno una «legittima aspettativa» di potere
ottenere il pagamento delle somme controverse.
Ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo n. 1, tale aspettativa
costituiva un «bene».
La Corte ha poi giudicato che l'adozione dell'articolo 1 della
legge finanziaria 2007 ha imposto ai ricorrenti un «onere anomalo ed
esorbitante» e che il pregiudizio arrecato ai loro beni e' stato
talmente sproporzionato da alterare il giusto equilibrio tra le
esigenze dell'interesse generale e la salvaguardia dei diritti
fondamentali degli individui.
La Corte, poi, ha notato che il principio sotteso
all'attribuzione dell'equa soddisfazione e' ben consolidato: per
quanto possibile, e' necessario porre l'interessato in una situazione
corrispondente a quella in cui si troverebbe se la violazione della
Convenzione non fosse avvenuta (si veda, mutatis mutandis, Kingsley
c. Regno Unito [GC], n. 35605/97, § 40, CEDU 2002-IV; si vedano anche
Smith e Grady c. Regno Unito [equa soddisfazione], n. 33985/96 e n.
33986/96, § 18, CEDU 2000 IX). Del resto, la condizione sine qua non
per l'attribuzione del risarcimento del danno materiale e'
l'esistenza di un nesso di causalita' tra il danno denunciato e la
violazione constatata (Nikolova c. Bulgaria [GC], n. 31195/96, § 73,
CEDU 1999-II).
La stessa Corte ha sottolineato come, nel caso all'esame, la
giurisprudenza della Corte di cassazione fosse, prima dell'adozione
della legge controversa, favorevole alla posizione dei ricorrenti.
Cosi', se non si fosse verificata nessuna violazione della
Convenzione, la situazione dei ricorrenti sarebbe stata
verosimilmente diversa, dato che essi avrebbero potuto vedersi
riconoscere l'anzianita' maturata presso gli enti locali. Pertanto,
Ia Corte ne deduce che la violazione della Convenzione constatata nel
caso di specie e' suscettibile di avere causato ai ricorrenti un
danno materiale.
In sintesi, quindi, la Corte Europea ha affermato che, benche'
non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante nuove
disposizioni retroattive, diritti derivanti da leggi in vigore, il
principio di certezza del diritto e la nozione di processo equo
contenuti nell'articolo 6 impediscono, tranne che per impellenti
motivi di interesse generale, ogni ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia al fine di influire sulla
conclusione giudiziaria di una lite. Nel caso di specie, lo Stato
italiano aveva violato l'art. 6 par. 1 CEDU, essendo esso intervenuto
con una norma ad hoc al fine di assicurarsi un esito favorevole nei
giudizi di cui era parte.
Secondo la Corte, quindi, l'ingerenza nel diritto al rispetto dei
beni deve garantire un giusto equilibrio tra le esigenze
dell'interesse generale della comunita' e gli imperativi della
salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo; deve altresi'
esistere un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi
impiegati e lo scopo perseguito da qualsiasi misura privativa della
proprieta'. Nel caso di specie, l'adozione della legge di
interpretazione autentica, avendo privato in via definitiva i
ricorrenti della possibilita' di ottenere il riconoscimento
dell'anzianita' di servizio pregressa, costituisce un attentato
sproporzionato ai loro beni, spezzando il giusto equilibrio tra le
esigenze di interesse generale e la salvaguardia dei diritti
fondamentali dell'individuo.
Alla predetta pronuncia la Corte Europea e' pervenuta nonostante,
in quella fattispecie, la Corte costituzionale avesse gia' esaminato
la vicenda ritenendo la norma sopravvenuta conforme a Costituzione ed
alla CEDU.
Orbene, la questione sottoposta al giudizio di questa Corte
sembra ripercorrere puntualmente la fattispecie gia' esaminata dalla
Corte Europea con riferimento ad altra normativa.
Si tratta, nella fattispecie, del diritto alla riliquidazione
della pensione di reversibilita' che, a far data dalla sentenza n.
8/QM/2002 delle Sezioni Riunite di questa Corte, avveniva, per le
pensioni dirette con decorrenza anteriore al 1° gennaio 1995, con le
modalita' di cui all'art. 15, comma 5, legge n. 724/94,
indipendentemente dalla data del decesso del dante causa.
Una giurisprudenza gia' ampiamente maggioritaria che, a seguito
della citata pronuncia delle SS.RR., ebbe a divenire praticamente
monolitica.
Sennonche', successivamente, a ben quattro anni di distanza, con
i commi 774 e 776 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, il
legislatore ha disposto che l'estensione della disciplina del
trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e
pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale
obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime
prevista dall'art. 1, comma 42, delle legge 8 agosto 1995, n. 335, si
interpretasse nel senso che per le pensioni di reversibilita' sorte a
decorrere dall'entrata in vigore della legge n. 335/1995,
indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l'indennita' integrativa speciale gia' in godimento da parte del
dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito, fosse attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilita', stabilendo nel
contempo l'abrogazione dell'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre
1994, n. 724.
Qualora non ci fosse stato tale intervento legislativo, quindi,
tutti coloro che a quella data - come l'odierna appellante - avevano
in corso un contenzioso sul punto, sicuramente avrebbero visto
accolto il loro ricorso.
La normativa sopravvenuta, invece, ha determinato il rigetto
della domanda, con un danno non trascurabile in relazione alla
condizione di pensionato di tutti gli interessati.
L'intervento (rectius: ingerenza) del legislatore, peraltro,
appare alieno, nel caso di specie, dal garantire un giusto equilibrio
tra le esigenze dell'interesse generale della comunita' e gli
imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo, limitandosi a falcidiare una posizione
giuridico-economica che, alla luce del diritto vivente scaturente
dall'interpretazione giurisprudenziale, apparteneva al patrimonio
degli interessati, senza che fossero evidenziati gli ingenti e
preminenti interessi generali da salvaguardare, anche alla luce del
fatto che, in ogni caso, la fattispecie era, fino a quel momento,
assai limitata dal punto di vista quantitativo e, comunque, tale da
non potere certamente attentare agli equilibri finanziari di bilancio
nazionali, tant'e' che il legislatore, nonostante ben conscio del
pacifico orientamento giurisprudenziale in essere fin dal 2002, ha
atteso fino al 2006 per operare un qualche intervento correttivo.
Tale intervento non appare neppure assistito da un ragionevole
rapporto di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo
conseguito, restando indimostrati gli apprezzabili effetti
contenitivi della spesa pubblica nel settore previdenziale che, per
altro verso, si sarebbero potuti conseguire solo intervenendo
innovativamente sulle future pensioni di reversibilita', senza
intaccare le limitate posizioni gia' maturate a quella data e,
quindi, senza ricorrere ad una interpretazione autentica e ad un
correlato effetto retroattivo.
Nel caso di specie, come gia' in quello oggetto di esame da parte
della Corte Europea e sopra richiamato, l'adozione della legge di
interpretazione autentica, avendo privato in via definitiva i
ricorrenti della possibilita' di ottenere il riconoscimento del
diritto alla piu' favorevole liquidazione della pensione di
reversibilita', costituisce un attentato sproporzionato ai loro beni,
spezzando il giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale
e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
I commi 774 e 776 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006,
pertanto, nella parte in cui incidono sui giudizi pendenti alla data
della loro entrata in vigore, sembrerebbero collidere con l'art. 117,
comma 1, Cost., per violazione dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1,
del protocollo 1, della Convenzione medesima.
Il Collegio non ignora che le suddette modifiche normative poste
dalla legge n. 296/2006 sono state gia', in passato, sospettate di
incostituzionalita' e che il Giudice delle leggi con la sentenza n.
74/08 ha statuito che "la norma censurata, ove considerata
espressione di funzione di interpretazione autentica, non puo'
considerarsi lesiva dei canoni costituzionali di ragionevolezza, e
dei principi generali di tutela del legittimo affidamento e di
certezza delle situazioni giuridiche, atteso che essa si limita ad
assegnare alla disposizione interpretata un significato riconoscibile
come una delle possibili letture del testo originario (si veda anche
la sentenza n. 274 del 2006), senza, peraltro, che siffatta
operazione debba essere necessariamente volta a comporre contrasti
giurisprudenziali, ben potendo il legislatore precisare il
significato di norme in presenza di indirizzi omogenei (sentenze n.
374 del 2002, n. 29 del 2002 e a 525 del 2000)".
La norma censurata, prosegue la sentenza della Corte
Costituzionale, "... pone in rilievo due dati essenziali: a)
l'indipendenza del trattamento pensionistico di reversibilita'
rispetto alla data di liquidazione della pensione diretta del dante
causa; b) la decorrenza della estensione della disciplina della
pensione di reversibilita' prevista dall'assicurazione generale
obbligatoria a tutte le forme esclusive o sostitutive di detto regime
dalla data di entrata in vigore della legge n. 335 del 1995,
riaffermando cosi' il principio dell'autonomia del diritto alla
pensione di reversibilita' come diritto originario; principio
ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 446 del 2002
(con la quale era stata dichiarata non fondata proprio la questione
di costituzionalita' dell'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto
1995, n. 335)".
Nel contesto di siffatta operazione, precisa ancora il Giudice
delle leggi, "non puo' reputarsi contraddittoria, e dunque
irragionevole, l'abrogazione - ad opera del comma 776 dell'art. 1
della legge n. 296 del 2006 - del comma 5 dell'art. 15 citato,
giacche' essa risulta rispondente ad una esigenza di ordine
sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua
applicazione".
Del pari, non ignora il Collegio che la stessa Corte
Costituzionale, con la sentenza n. 1/2011, proprio con riferimento
alla normativa qui in discussione, abbia evidenziato, relativamente
all'applicazione, da parte della Corte di Strasburgo, dell'art. 6
della CEDU, in relazione alle norme nazionali interpretative
concernenti disposizioni oggetto di procedimenti nei quali e' parte
Io Stato, che la legittimita' di tali interventi e' stata
riconosciuta: 1) in presenza di "ragioni storiche epocali", come nel
caso della riunificazione tedesca, unitamente alla considerazione
«della sussistenza effettiva di un sistema che aveva garantito alle
parti, che contestavano le modalita' del riassetto, l'accesso a, e Io
svolgimento di, un processo equo e garantito» (caso Forrer-Niederthal
c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003); 2) per «ristabilire
un'interpretazione piu' aderente all'originaria volonta' del
legislatore», al fine di «porre rimedio ad una imperfezione tecnica
della legge interpretata» (sentenza 23 ottobre 1997, nel caso
National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building
Society e Yorkshire Building Society c. Regno Unito; sentenza del 27
maggio 2004, Ogis-institut Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De
Castille e altri c. Francia).
Alla stregua di quanto evidenziato dalla citata sentenza n. 311
del 2009 nella vicenda scrutinata dalla Corte Costituzionale, i
principi in materia richiamati dalla giurisprudenza delle Corte
europea, ad avviso della Corte costituzionale medesima,
«costituiscono espressione di quegli stessi principi di uguaglianza,
in particolare sotto il profilo della parita' delle armi nel
processo, ragionevolezza, tutela del legittimo affidamento e della
certezza delle situazioni giuridiche che questa Corte ha escluso
siano stati vulnerati dalla norma qui censurata».
Peraltro, in quell'occasione fu anche soggiunto che
l'identificazione dei "motivi imperativi d'interesse generale", che
suggeriscono al legislatore nazionale interventi interpretativi, e'
opportuno che sia in parte lasciata agli stessi Stati contraenti,
«trattandosi, tra l'altro, degli interessi che sono alla base
dell'esercizio del potere legislativo», considerato che «le decisioni
in questo campo implicano, infatti, una valutazione sistematica di
profili costituzionali, politici, economici, amministrativi e
sociali».
In tale complessiva cornice cosi tratteggiata, la Corte
costituzionale ritenne che le denunciate norme di cui ai commi 774,
775 e 776 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, fossero
effettivamente interpretative e assumessero come referente un
orientamento giurisprudenziale presente, seppur minoritario, cosi da
scegliere, «in definitiva, uno dei possibili significati della norma
interpretata».
Inoltre, se si tiene presente che nella fattispecie vengono in
evidenza rapporti di durata, ritenne la Corte costituzionale che non
potesse parlarsi di un legittimo affidamento nella loro
immutabilita', mentre d'altro canto si deve tenere conto del fatto
che le innovazioni che sono state apportate, e che non hanno
trascurato del tutto i diritti acquisiti, hanno non irragionevolmente
mirato alla armonizzazione e perequazione di tutti i trattamenti
pensionistici, pubblici e privati. La legge n. 335 del 1995, infatti,
avrebbe costituito "il primo approdo di un progressivo
riavvicinamento della pluralita' dei sistemi pensionistici, con
effetti strutturali sulla spesa pubblica e sugli equilibri di
bilancio, anche ai fini del rispetto degli obblighi comunitari in
terna di patto di stabilita' economica finanziaria nelle more del
passaggio alla moneta unica europea".
Da qui, pertanto, la dichiarata non fondatezza della questione,
sotto i profili di censura che evocano la lesione degli artt. 117,
primo comma, Cost. e 6 CEDU.
Le argomentazioni seguite dalla Corte costituzionale, per un
verso, sembrerebbero postulare che la riforma operata con la legge n.
335/95 possa qualificarsi come dettata da "ragioni storiche epocali"
e, per altro verso, che il legislatore abbia inteso «porre rimedio ad
una imperfezione tecnica della legge interpretata».
Ne' l'una, ne' l'altra asserzione danno, ad avviso del Collegio,
effettiva contezza della realta' storica e giuridica nella quale la
norma di interpretazione autentica e' andata ad incidere.
Intanto, la legge n. 335/95 e', molto piu' modestamente, una
legge di armonizzazione del sistema pensionistico che, pur nella sua
innegabile rilevanza sotto il profilo degli equilibri finanziari del
sistema medesimo, non puo' certo assurgere a "ragione storica
epocale".
In secondo luogo, come peraltro gia' chiarito, dopo la sentenza
n. 8/QM/2002 delle Sezioni Riunite di questa Corte, la giurisprudenza
non ebbe piu' nessun dubbio sulla corretta interpretazione delle
norme che, pertanto, furono letteralmente sovvertite (a distanza di
ben quattro anni dal 2002) dall'intervento del legislatore.
Da ultimo, la Corte costituzionale, nella sentenza sopra
richiamata, non ha potuto tenere conto dell'ulteriore sviluppo, in
tema di art. 6 CEDU, della giurisprudenza della Corte Europea, nei
termini sopra richiamati e contenuti nella sentenza emessa dalla
Corte Europea dei Diritti dell'Uomo - Sezione 2ª, nel ricorso sul
caso AGRATI ed altri contro ITALIA, del 7 giugno 2011, specialmente
con riferimento alla qualificazione dell'aspettativa - in rapporti di
durata - come "bene", dalla cui lesione, quindi, deriva la violazione
dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1, del protocollo 1, della
Convenzione medesima.
Sussistono, pertanto, i necessari requisiti per potere ritenere
la questione di legittimita' costituzionale non manifestamente
infondata.
La questione, poi, e' rilevante ai fini del decidere, poiche'
dalla dichiarazione di incostituzionalita' della norma in questione
potrebbe derivare un accoglimento del gravame, in linea con la
giurisprudenza favorevole all'appellante formatasi prima della norma
di interpretazione autentica.
In conclusione, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' di cui in
dispositivo, che pertanto, con la presente ordinanza, viene sollevata
e rimessa al vaglio del Giudice delle leggi.
Il giudizio e' sospeso fino alla pronuncia della Corte
Costituzionale.