IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1252 del 2013, proposto da: Provincia del Verbano
Cusio Ossola, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandra Simone, con
domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, corso
Stati Uniti, 45, contro:
Regione Piemonte, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanna
Scollo, con domicilio eletto presso Giovanna Scollo in Torino, piazza
Castello, 165;
Provincia di Biella;
per l'annullamento:
della d.G.R. 47-6446 del 30 settembre 2013 recante
individuazione e riparto per il 2013 delle risorse finanziarie da
destinare all'esercizio delle funzioni conferite agli Enti locali,
nella parte in cui viene individuata in soli euro 912.526,86 la somma
da destinare alla Provincia del VCO;
della d.G.R. 26-6327 del 17 settembre 2013 inerente ulteriore
assegnazione di risorse finanziarie iscritte sul bilancio pluriennale
2013/2015;
e per l'annullamento di tutti gli atti precedenti, preordinati,
consequenziali e comunque connessi e per ogni consequenziale
statuizione; nonche', per l'eventuale rinvio alla Corte
costituzionale, della questione di legittimita' costituzionale della
legge regionale n. 9/2013 di approvazione del Bilancio di previsione
regionale per contrasto con gli artt. 97, 117, 118 e 119 Cost.;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2014 il
dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Fatto
1. La Provincia del Verbano Cusio Ossola ha domandato a questo
TAR l'annullamento, previa sospensione cautelare, della delibera
della Giunta regionale del Piemonte, n. 47-6446 del 30 settembre
2013, recante l'individuazione ed il riparto per il 2013 delle
risorse finanziarie da destinare all'esercizio delle funzioni
conferite agli Enti locali. Oggetto di impugnazione, peraltro, e'
anche la d.G.R. n. 26-6327, del 17 settembre 2013 (atto presupposto),
che ha assegnato le risorse finanziarie di parte corrente - gia'
indicate nella legge regionale n. 9 del 2013, recante l'approvazione
del bilancio di previsione regionale per il 2013 - alle varie
Direzioni regionali.
Lamenta la Provincia ricorrente - in quanto conferitaria di
funzioni amministrative regionali, a norma del sistema di
decentramento amministrativo delineato dalla legge n. 59 del 1997,
dal d.lgs. n. 112 del 1998 e dalle leggi regionali attuative - che le
somme cosi' stanziate dalla Regione (per un importo riconosciuto alla
Provincia ricorrente di soli euro 912.526,86 complessivi), non sono
sufficienti a dare copertura neanche alle mere spese necessarie per
il funzionamento degli uffici provinciali che esercitano le funzioni
decentrate, in quanto non consentono di coprire neppure gli stipendi
del personale (ammontanti ad euro 2.173.140,00).
Vengono quindi sollevate diverse censure di legittimita' avverso
le impugnate delibere, in particolare per violazione dell'art. 149,
comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 (norma che fonderebbe una "vera e
propria situazione giuridica di diritto soggettivo di credito" in
capo alla Provincia), dell'art. 4, comma 3, lett. i, della legge n.
59 del 1997 e degli artt. 3, comma 3, e 7, commi 2, lett. b, e 8,
lett. d, del d.lgs. n. 112 del 1998, sub specie di violazione del
principio di copertura finanziaria "congrua" dei costi per
l'esercizio delle funzioni amministrative conferite dalle Regioni
alle Province.
Si lamenta, similmente, anche la violazione degli artt. 7 e 10
della legge della Regione Piemonte n. 17 del 1999 ("Riordino
dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
agricoltura, alimentazione, sviluppo male, caccia e pesca), e dei
principi di cui alla legge della Regione Piemonte n. 34 del 1998
("Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione
e degli Enti locali), segnatamente agli artt. 2, 4, 10 e 16; nonche'
la violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge regionale
n. 44 del 2000 ("Disposizioni normative per l'attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»") ed, infine,
eccesso di potere sotto svariati aspetti.
In via subordinata, peraltro, la Provincia ricorrente ha chiesto
a questo TAR di sollevare questione di legittimita' costituzionale
della legge regionale di bilancio (la n. 9 del 2013), "nella parte in
cui assegna alla Direzione affari istituzionali e rapporti con le
autonomie locali - titolo 1 - spese corrente - cat 05 - la sola somma
di € 21.500.000,00", somma sulla base della quale individuare la
ripartizione dei trasferimenti alla Provincia ricorrente.
2. All'esito dell'udienza camerale del 15 gennaio 2014 il
Collegio ha ritenuto di sollevare questione di legittimita'
costituzionale in relazione alle norme delle leggi regionali del 2013
contenenti il bilancio di previsione 2013, norme riconosciute
rilevanti per la decisione del gravame, e, con separata ordinanza n.
38 del 2014, ha disposto la sospensione cautelare degli atti
impugnati sino alla prima camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti relativi al giudizio da parte della Corte
costituzionale.
Deve quindi osservarsi che questo TAR non ha ancora esaurito la
propria potestas iudicandi nella sede cautelare, in quanto la
sospensione degli atti impugnati e' stata disposta sino all'esito
della decisione della questione di legittimita' costituzionale (cfr.
Corte cost,, seni. n. 172 del 2012).
Diritto
1. Emerge dagli atti versati in giudizio che la Regione Piemonte,
in attuazione delle leggi regionali n. 9 del 2013 ("Bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2013 e bilancio pluriennale per gli
anni finanziari 2013-2015") e n. 16 del 2013 ("Assestamento al
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015"), con d.G.R. n.
26-6327, del 17 settembre 2013, ha assegnato integralmente le risorse
finanziarie di parte corrente 2013 (pari ad euro 20.000.000,00) alla
Direzione "Affari Istituzionali e Avvocatura - Rapporti con le
Autonomie locali", per l'esercizio delle funzioni conferite agli Enti
locali piemontesi. Con la successiva deliberazione n. 47-6446, del 30
settembre 2013, la Giunta regionale ha quindi provveduto a ripartire
proporzionalmente, tra i suddetti Enti, la somma cosi' assegnata,
provvedendo per l'effetto ad assegnare alla Provincia odierna
ricorrente la somma complessiva di euro 912.526,86.
Tale ultima somma e' pero' manifestamente insufficiente a
garantire la copertura di tutte le spese necessarie a far fronte
all'esercizio delle funzioni conferite alla Provincia. Come
documentato in giudizio dalla ricorrente (doc. n. 6), infatti, per il
pagamento dei soli stipendi al personale impiegato nelle varie
funzioni delegate la somma necessaria supererebbe i 2 milioni di euro
annui, con la conseguenza che l'amministrazione - oltre a non poter
materialmente esercitare le funzioni conferite - non sarebbe neanche
in grado di mantenere le obbligazioni contratte con i terzi.
In proposito, non ignora il Collegio che, a norma dell'art. 19,
comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011, a decorrere dall'anno 2013,
ciascuna Regione a Statuto ordinario deve assicurare la soppressione
di tutti i trasferimenti regionali, aventi carattere di generalita' e
permanenza, di parte corrente e, ove non finanziati tramite il
ricorso all'indebitamento, in conto capitale diretti al finanziamento
delle spese delle Province, ai sensi dell'articolo 11, comma 1, lett.
e, della legge-delega n. 42 del 2009. Tale previsione normativa, nel
concorrere ad attuare il disegno di federalismo fiscale ai sensi
dell'art. 119 Cost., ha altresi' stabilito che, per assicurare alle
Province un importo corrispondente ai trasferimenti regionali cosi'
soppressi, ciascuna Regione deve comunque determinare, con proprio
atto amministrativo (previo accordo concluso in sede di Consiglio
delle autonomie locali, d'intesa con le Province del proprio
territorio), una compartecipazione delle Province alla tassa
automobilistica regionale, con successiva possibilita' di adeguamento
dell'aliquota e di incremento della compartecipazione; in caso di
persistente incapienza rispetto all'ammontare delle risorse regionali
soppresse, ciascuna Regione e' altresi' chiamata ad assicurare alle
Province la compartecipazione ad altro tributo regionale, nei limiti
della compensazione dei trasferimenti soppressi (comma 2 dell'art. 19
cit.). E' stato altresi' previsto che, in caso di mancata fissazione
della compartecipazione alla tassa automobilistica entro la data del
30 novembre 2012, lo Stato sarebbe intervenuto in via sostitutiva ai
sensi dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
Con riguardo alla situazione esistente in Piemonte, la difesa
della Regione non ha documentato se essa abbia fissato, entro il 30
novembre 2012, la misura della suddetta compartecipazione; ne' se si
e' verificato un successivo intervento statale sostitutivo; ne',
ancora, se sia stato istituito il "Fondo sperimentale regionale di
riequilibrio" che, ai sensi del comma 4 della disposizione in esame,
potrebbe consentire di realizzare, in forma progressiva e
territorialmente equilibrata, l'attuazione del nuovo sistema. Nel
presente giudizio, l'amministrazione resistente ha unicamente
riferito che, con d.G.R. n. 27-6545, del 22 ottobre 2013, la Giunta
regionale ha costituito un "tavolo regionale di coordinamento" in
materia di riorganizzazione del conferimento delle funzioni e dei
compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali: in tale
atto, in effetti (doc. n. 1 della Regione), e' stato deliberato di
affidare al suddetto "tavolo di coordinamento" anche la
determinazione della percentuale di compartecipazione delle Province
alla tassa automobilistica spettante alla Regione "in misura tale da
assicurare un importo corrispondente ai trasferimenti regionali
soppressi in applicazione delle disposizioni di cui all'alt. 19 del
d.lgs. 68/2011". Ma e' evidente che, al momento, nessuna
determinazione e' stata adottata; con la conseguenza che l'eventuale
venir meno dei trasferimenti regionali, ai sensi del comma 1
dell'art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, non potrebbe attualmente
trovare copertura in alcuna voce. Ne consegue l'attuale completa
inoperativita', per la Regione Piemonte, della previsione di cui
all'art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011: tale norma, rimasta inattuata
nella pars construens (ossia, laddove assicura il recupero delle
risorse soppresse), non puo' di conseguenza trovare applicazione
neanche nella pars destruens (ossia, laddove dispone la soppressione
dei trasferimenti regionali alle Province), pena la violazione delle
disposizioni costituzionali che di seguito si richiameranno (infra,
par. n. 2): con la conseguenza che questo Giudice deve interpretarla
in modo costituzionalmente orientato, ossia nel senso che la sua
operativita' deve rimanere sospesa finche' non saranno concretamente
stabilite le modalita' di recupero delle risorse soppresse.
2. Le leggi regionali che hanno approvato il bilancio di
previsione per l'anno 2013, dal canto loro, nello stabilire una
consistente riduzione degli stanziamenti a favore delle Province per
le funzioni loro delegate (riduzione pari a circa il 50% delle
risorse stanziate per il 2012 le quali, a loro volta, erano gia'
state consistentemente diminuite rispetto agli anni precedenti), di
fatto impediscono a queste ultime la concreta possibilita' di
esercitare quelle funzioni, in violazione degli artt. 114, 117, 119,
97, 3 e 118 Cost.
2.1. Si evidenzia, anzitutto, la violazione dell'autonomia
finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119 Cost., con
negative ricadute anche sul buon andamento dell'amministrazione (art.
97 Cost.).
Fintanto che le Province continuano ad essere individuate, nella
Costituzione, come enti costituenti la Repubblica e dotati di
autonomia, anche finanziaria (art. 114, commi 1 e 2, e 119, comma 1
Cost.), la sottrazione delle risorse loro spettanti in base alla
legge si traduce in una menomazione della loro autonomia finanziaria
(cfr. Corte cost., sent. n. 241 del 2012) perche' costringe tali enti
a dare copertura ai costi delle funzioni trasferite con risorse
proprie (che, peraltro, la Provincia ricorrente allega di non
possedere). Al tempo stesso, la descritta menomazione dell'autonomia
finanziaria si traduce in un ostacolo all'assolvimento dei compiti
istituzionali che, anche in base al ricordato sistema di
decentramento amministrativo avviato con la legge n. 59 del 1997,
tali enti territoriali sono chiamati a svolgere. L'autonomia
finanziaria e', infatti, funzionale all'assolvimento di detti compiti
(cosi' Corte cost., sent. n. 63 del 2013), ed il suo venir meno non
favorisce di certo l'effettivo esercizio delle funzioni e dei servizi
secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita'. In tale
quadro, pertanto, il ruolo delle autonomie locali, quale attualmente
disegnato dalle richiamate norme costituzionali, non puo'
considerarsi compatibile con una drastica riduzione dei servizi che
gli Enti locali sono chiamati a fornire ai cittadini, giustificata
esclusivamente da considerazioni di carattere finanziario.
L'equilibrio di bilancio che anche le Regioni sono chiamate a
mantenere, insieme al loro dovere di concorrere ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea (art. 119, comma 1, Cost., nella
formulazione risultate a seguito della legge cost. n. 1 del 2012,
peraltro solo a decorrere dall'esercizio finanziario 2014), non puo'
infatti tradursi nel taglio indiscriminato dei servizi e delle
attivita' amministrative, assurgendo a valore primario del nostro
ordinamento costituzionale. Analogamente a quanto osservato dalla
sentenza n. 36 del 2013 della Corte costituzionale (tesa in materia
di Livelli essenziali di assistenza), anche il soddisfacimento delle
ordinarie attivita' amministrative non dipende solo dalle risorse
disponibili, ma anche dalla loro allocazione ed utilizzazione: cio'
soprattutto allorche' - come nel caso di specie - il mancato o
l'insufficiente stanziamento comporti la compromissione delle istanze
costituzionali gia' richiamate. Pertanto anche le leggi regionali,
della cui legittimita' costituzionale in questa sede si dubita,
potevano e dovevano allocare od utilizzare diversamente le risorse a
disposizione, pur di garantire alle Province la salvaguardia della
loro autonomia finanziaria e - correlativamente - pur di mantenere il
buon andamento nell'amministrazione pubblica. Il tutto, ovviamente,
nel necessario rispetto del principio di previa copertura della spesa
in sede legislativa (art. 81, comma 4 Cost).
Va, in proposito, ricordato che - come piu' volte sottolineato
dalla Corte costituzionale - se e' vero che dall'art. 81 Cost. (ai
cui principi anche le Regioni devono sottostare: cfr., di recente,
Corte cost., sent. n. 4 del 2014) deriva un principio di tendenziale
equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato (e delle Regioni),
tanto su base annuale che su base pluriennale, "da questa premessa
non puo' logicamente conseguire che sussista in materia un limite
assoluto alla cognizione del giudice di costituzionalita' delle
leggi. Al contrario, ritenere che quel principio sia riconosciuto in
Costituzione non puo' avere altro significato che affermare che esso
rientra nella tavola complessiva dei valori costituzionali, la cui
commisurazione reciproca e la cui ragionevole valutazione sono
lasciate al prudente apprezzamento" della Corte costituzionale. "In
altri termini, non si puo' ipotizzare che la legge di approvazione
del bilancio dello Stato o qualsiasi altra legge incidente sulla
stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato
del giudice di costituzionalita', dal momento che non vi puo' essere
alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta
esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di
legittimita' costituzionale" (cosi' Corte cost., sent. n. 260 del
1990).
2.2. Al contempo, si staglia anche la violazione dell'art. 3
della Costituzione, sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, sia
sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza
sostanziale.
Sul primo versante, la drastica riduzione degli stanziamenti
sofferta dalla Provincia ricorrente non tiene conto dell'esigenza
(logica, ancor prima che giuridica) che le funzioni assegnate siano
conferite unitamente alle risorse disponibili per il loro
svolgimento, vieppiu' in considerazione del livello dei costi delle
funzioni delegate.
Sul secondo versante, appare al Collegio evidente che quella
drastica riduzione si pone in frontale contrasto con il compito della
Repubblica (e quindi, per la parte di propria competenza, anche delle
Regioni) di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che,
limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese (art. 3, comma 2 Cost.). E' infatti
evidente che il mancato esercizio delle funzioni delegate alle
Province - afferenti a settori nevralgici della vita economica e
sociale della comunita' territoriale: si pensi, solo per citarne
alcuni, all'industria, alle miniere, all'inquinamento atmosferico,
acustico ed elettromagnetico, alla gestione dei rifiuti, all'energia,
alla tutela delle acque, alla difesa del suolo, alla protezione
civile, al turismo, ai trasporti, all'istruzione, ai servizi sociali,
ai beni culturali, ecc. - lungi dal "rimuovere" gli ostacoli
descritti dall'art. 3, comma 2 Cost., al contrario li causerebbe e,
allo stesso tempo, si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di
fatto tra i cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti
di liberta'.
2.3. Si evidenzia, infine, anche la violazione dell'art. 118
Cost. e dei principi ivi proclamati di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza.
Siffatti principi postulano, infatti, che determinate funzioni
siano conferite anche alle Province le quali, cosi', ne diventano
titolari ai sensi dell'art. 118, comma 2 Cost. In tale quadro
costituzionale, il mantenimento delle funzioni gia' conferite con
legge statale, accompagnato pero' dal taglio delle risorse destinate
a quelle funzioni, equivale ad una sostanziale espropriazione delle
funzioni di cui le Province sono titolari, in violazione del dettato
costituzionale e del principio di sussidiarieta' verticale (in
applicazione del quale, invece, quelle funzioni erano state allocate
alle Province). Ne esce violentato anche il principio di adeguatezza,
in quanto lo stanziamento disposto e' del tutto inidoneo a consentire
alla Provincia di far fronte ai costi che lo svolgimento delle
funzioni delegate implica.
3. La questione di legittimita' costituzionale cosi' prospettata
e' anche rilevante per la decisione che questo TAR dovra' assumere
sul ricorso, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953.
Le impugnate delibere di Giunta regionale, nell'attribuire lo
stanziamento oggetto di contestazione alla Provincia ricorrente, non
potevano infatti che rimanere entro gli ambiti finanziari indicati
dalle leggi regionali di approvazione del bilancio di previsione
2013, con riferimento alle somme da queste indicate nell'apposita
Unita' previsionale di base (UPB) n. DB05011 "Affari istituzionali ed
Avvocatura - Rapporti con le Autonomie locali" - Titolo 1 "Spese
correnti" - cat. 05 "Trasferimenti correnti ad amministrazioni
pubbliche", di cui all'Allegato A di entrambe le leggi (intitolato
"Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013"). In tal senso
si e' infatti mossa, dapprima, la d.G.R. n. 26-6372, del 17 settembre
2013, la quale ha provveduto ad "assegnare integralmente le risorse
regionali 2013 di parte corrente delle Direzioni Affari istituzionali
ed Avvocatura", e successivamente la d.G.R. n. 47-6446, del 30
settembre 2013, la quale ha specificamente provveduto alla
suddivisione e ripartizione di quelle risorse agli Enti locali
piemontesi (nelle cui premesse, tra l'altro, si legge che, con la
precedente d.G.R. n. 26-6372, del 17 settembre 2013, "sono state
assegnate le risorse finanziarie di € 20.000.000,00 (Ass. 100591)
alla Direzione 'Affari istituzionali ed Avvocatura' stanziate sul
Cap. 149827 del Bilancio 2013 per le funzioni conferite agli Enti
locali del Piemonte"). E' quindi evidente che le impugnate delibere
di Giunta regionale non avrebbero potuto attribuire agli Enti locali
piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate negli allegati
delle leggi di approvazione del bilancio 2013 e che - di conseguenza
- le doglianze in questa sede avanzate dalla Provincia ricorrente non
possono che coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale, proprio
quelle leggi di bilancio.
In particolare, vengono in considerazione ai fini del giudizio di
costituzionalita':
l'art. 2, commi 1 e 2, della legge della Regione Piemonte 7
maggio 2013, n. 9 ("Bilancio di previsione per l'anno finanziario
2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015"),
mediante il quale e' stato approvato il totale generale delle spese
ed e' stata autorizzata l'assunzione degli impegni di spesa entro i
limiti degli stanziamenti di competenza dello stato di previsione
della spesa per l'anno finanziario 2013, in combinato disposto con
l'Allegato A della medesima legge, nella parte relativa all'UPB
DB05011 - Titolo 1 - cat. 05;
l'art. 4 della medesima legge regionale, che ha approvato il
quadro generale riassuntivo del bilancio per l'anno finanziario 2013,
in combinato disposto con l'Allegato A della medesima legge, nella
parte in cui assegna al Capitolo n. 149827 (denominato "Fondo per
l'esercizio delle funzioni conferite (L.R. 34/98)") la somma, in
termini di competenza, di curo 20.000.000,00;
l'art. 1 della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n.
16 ("Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015"),
che ha introdotto gli aggiornamenti e le variazioni allo stato di
previsione dell'entrata e della spesa del bilancio di previsione per
l'anno finanziario 2013, in combinato disposto con l'Allegato A della
medesima legge, nella parte relativa all'UPB DB05011 - Titolo 1 -
cat. 05.
Il Collegio ritiene pertanto che sussistano tutti i presupposti
per sollevare questione di legittimita' costituzionale delle indicate
disposizioni.