IL TRIBUNALE DI ROMA
Il Tribunale, nella persona del giudice designato dott. Ileana
Fedele alla udienza del 27/11/2013 ha pronunciato la seguente
ordinanza nella causa lavoro di I grado iscritta al n. 34438/2012
R.G. promossa da F.L.P. - Federazione Lavoratori Pubblici e Funzioni
Pubbliche - e FIALP - Federazione Italiana Lavoratori Pubblici - in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore con il
patrocinio degli avv.ti Michele Mirenghi, Stefano Viti e Michele
Lioi, con elezione di domicilio presso il loro studio, sito in piazza
della Liberta' 20, Roma, giusta procura a margine del ricorso,
ricorrente;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, e A.R.A.N. - Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - in persona
del Presidente pro tempore con il patrocinio dell'Avvocatura Generale
dello Stato, domiciliate ex lege presso i suoi uffici, siti in via
dei Portoghesi n. 12, Roma, resistenti;
Con l'intervento di Fabrizio Albertacci piu' altri con il
patrocinio degli avv.ti Michele Mirenghi, Stefano Viti e Michele
Lioi, con elezione di domicilio presso il loro studio, sito in piazza
della Liberta' 20, Roma, giusta procura in calce all'atto di
intervento, intervenuti;
All'esito della camera di consiglio,
Visti gli atti,
Premesso in fatto che:
1. con ricorso depositato in data 26 ottobre 2012 la F.L.P. -
Federazione Lavoratori Pubblici e Funzioni Pubbliche - e FIALP -
Federazione Italiana Lavoratori Pubblici, nella qualita' di
firmatarie di contratti collettivi negoziati e stipulati con
l'A.R.A.N. rispettivamente per il personale della Presidenza del
Consiglio dei ministri e del compatto Ministeri e per il personale
degli enti pubblici non economici, hanno chiesto l'accertamento del
proprio diritto a dare corso alle procedure contrattuali e negoziali
relative al triennio 2010/2012 per il personale di cui all'art. 2,
comma 2, d.lgs. n. 165/2001, previo promovimento della questione di
costituzionalita' dell'art. 9, commi 1 e 17, d.l. n. 78/2010,
convertito nella legge n. 122/2010 e dell'art. 16, comma 1, d.l. n.
98/2011, convertito nella legge n. 111/2011 nella parte in cui
dispongono congelamento dei trattamenti economici percepiti dai
dipendenti ed il blocco della contrattazione collettiva per il
triennio 2011-2013, con possibilita' di proroga anche per l'anno
2014. A sostegno del ricorso sindacati, precisato il proprio
interesse a censurare la legittimita' delle disposizioni impugnate
per ottenere la ri-espansione del diritto alla contrattazione,
nell'esercizio delle prerogative istituzionali ex art. 39 Cost.,
hanno argomentato in diritto circa la ravvisabilita' di diversi
profili di contrasto fra la normativa in commento ed i parametri di
cui agli artt. 3, 36 e 39 Cost.;
2. si e' costituita tempestivamente la Presidenza del
Consiglio dei ministri e l'AR.A.N. - Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni, con il patrocinio
dell'Avvocatura Generale dello Stato contestando la ritualita' e la
fondatezza del ricorso. In particolare, la difesa erariale ha
eccepito in via pregiudiziale l'inammissibilita' della questione di
costituzionalita' in quanto carente del requisito
dell'incidentalita', per essere piuttosto coincidente con l'oggetto
del giudizio, e, nel merito, l'insussistenza dei denunciati profili
di costituzionalita' rispetto ai parametri indicati;
3. nel giudizio sono intervenuti ad adiuvandum diversi
dipendenti di amministrazioni pubbliche, con atto depositato in data
8 marzo 2013, insistendo per l'accoglimento del ricorso principale;
4. su richiesta della parte ricorrente, la discussione e'
stata differita onde poter seguire l'iter di approvazione del
regolamento di cui all'art. 16, comma 1, d.l. n. 98/2011, convertito
nella legge n. 111/2011, comportante la proroga fino al 31 dicembre
2014 delle predette disposizioni che limitano la crescita dei
trattamenti economici del personale delle pubbliche amministrazioni;
Considerato in diritto che:
1. l'art. 9, comma 1, d.l. n. 78/2010, siccome convertito
nella legge n. 122/2010 stabilisce: "Per gli anni 2011, 2012 e 2013
il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio,
previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31
dicembre 2009, n, 196, non puo' superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010";
2. il successivo comma 17 del medesimo articolo prevede poi
che "Non si da' luogo, senza possibilita' di recupero, alle procedure
contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale
di cui all'art. 2, comma 2, e art. 3, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni. E' fatta salva
l'erogazione dell'indennita' di vacanza contrattuale nelle misure
previste a decorrere dall'anno 2010 in applicazione dell'art. 2,
comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203.";
3. inoltre, l'art. 16, comma 1, d.l. n. 98/2011, convertito
nella legge n. 111/2011, "Al fine di assicurare il consolidamento
delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in
materia di pubblico impiego adottate nell'ambito della manovra di
finanza pubblica per gli anni 2011-2013, nonche' ulteriori risparmi
in termini di indebitamento netto, non inferiori a 30 milioni di euro
per l'anno 2013 e ad euro 740 milioni di euro per l'anno 2014, ad
euro 340 milioni di euro per l'anno 2015 ed a 370 milioni di euro
annui a decorrere dall'anno 2016 con uno o piu' regolamenti da
emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e dell'economia e delle finanze, puo' essere disposta:
(Omissis).
b) la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni
che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori
del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle
disposizioni medesime";
4. esercitando la facolta' di cui alla disposizione da ultimo
citata, con d.P.R. del 4 settembre 2013, n. 122, pubblicato nella
G.U. del 25 ottobre 2013 n. 251, e' stato emanato il "Regolamento in
materia di proroga del blocco della contrattazione e degli
automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti", con il quale,
limitatamente a quanto qui interessa, e' stata disposta la proroga
fino al 31 dicembre 2014 delle disposizioni recate dall'art. 9, comma
1, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
122/2010, nonche' consentita per gli anni 2013-2014 la negoziazione
per la sola parte normativa e senza possibilita' di recupero per la
parte economica. Nel medesimo regolamento si precisa, altresi', che
"non si' da' luogo, senza possibilita' di recupero, al riconoscimento
degli incrementi contrattuali eventualmente previsti a decorrere
dall'anno 2011" e si aggiunge che "in deroga alle previsioni di cui
all'art. 47-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, ed all'art. 2, comma 35, della legge
22 dicembre 2008, n. 203, per gli anni 2013 e 2014 non si da' luogo,
senza possibilita' di recupero, al riconoscimento di incrementi a
titolo di indennita' di vacanza contrattuale che continua ad essere
corrisposta, nei predetti anni, nelle misure di cui all'art. 9, commi
17, secondo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78";
5. l'eccezione di inammissibilita' della questione di
costituzionalita' per difetto del carattere di incidentalita',
sollevata dalla difesa erariale, non e' fondata ove si ponga mente
all'oggetto del presente giudizio, costituito dalla domanda di
accertamento del diritto a dare corso alle procedure di negoziazione
per il rinnovo della contrattazione collettiva per il triennio
2010/2012, con conseguente condanna dell'A.R.A.N. a dare corso alle
trattative per il rinnovo dei corrispondenti contratti; da quanto
esposto, risulta che la controversia ha ad oggetto un preciso e
concreto bene della vita, vale a dire l'esplicazione di un diritto di
rilevanza costituzionale (ex art. 39 Cost.), onde lo scrutinio della
legittimita' costituzionale delle disposizioni censurate si configura
alla stregua di una questione pregiudiziale, che deve essere risolta
per pervenire all'accertamento del diritto rivendicato dalla parte
ricorrente. In questo senso, non si attaglia alla presente
fattispecie il precedente richiamato nella memoria di costituzione
delle parti resistenti a conforto del difetto di incidentalita', in
quanto riferibile ad un caso in cui era stato chiesto l'annullamento
di un atto sospettato di incostituzionalita' e non gia' un autonomo
bene della vita (onde il petitum del giudizio principale si
identificava con l'oggetto della questione in esso sollevata: Corte
cost. ord. 16 gennaio 2009 n. 2). Peraltro, vi e' pure da osservare
che, a voler portare ad estreme conseguenze la questione relativa al
difetto di incidentalita', risulterebbe di fatto impossibile ottenere
tutela le volte in cui l'accertamento di un diritto imponga il vaglio
di costituzionalita' di una legge che tale diritto condizioni
direttamente; onde non puo' che concludersi, anche sotto un profilo
di ragionevolezza dell'interpretazione del requisito in questione,
che risulti preclusiva dell'accesso alla Corte costituzionale
unicamente una questione che, lungi dall'essere strumentale al
conseguimento dell'oggetto del giudizio, costituisca essa stessa
l'oggetto del giudizio a quo.
Tale interpretazione, infine, risulta avallata da recenti
pronunce (in particolare Corte cost. ord. 8 ottobre 2012, n. 223),
nelle quali, tipicamente, e' stata affrontata nel merito una
questione sollevata nell'ambito di un giudizio relativo
all'accertamento di un diritto che si assumeva direttamente leso da
disposizioni sospettate di incostituzionalita';
6. superata la questione pregiudiziale e venendo al merito, le
disposizioni censurate, siccome sopra riportate, e valutate
nell'ambito complessivo del contesto in cui sono inserite, fanno
emergere quale non manifestamente infondato, in parte qua, un dubbio
di legittimita' costituzionale, sotto molteplici e concorrenti
parametri, anche ulteriori rispetto a quelli prospettati dalla parte
ricorrente. In particolare, sussistono, ad avviso del giudicante, i
presupposti per sollevare la questione di legittimita' costituzionale
con riguardo ai seguenti profili;
7. violazione degli artt. 35 e 39 Cost. nonche' dell'art. 36
Cost.: la sospensione della possibilita' di negoziare, anche solo in
ordine ad incrementi retributivi, viene a determinare,
indirettamente, un'anomala interruzione dell'efficacia delle
disposizioni vigenti in materia (artt. 40, comma 1°, art. 43, comma
1°, e art. 45, comma 1°, d.lgs. n. 165/2001) e, quindi, del valore
dell'autonomia negoziale riservata alle parti nell'ambito della
contrattazione collettiva, interruzione determinata a causa della
esclusiva ed affatto peculiare posizione dello Stato-datore di
lavoro. Peraltro, in un regime normativo nel quale la retribuzione e'
determinata da accordi di categoria, il rispetto del principio
costituzionale della proporzionalita' tra il lavoro svolto e la sua
remunerazione e' affidato proprio allo strumento del contratto
collettivo (tanto che i minimi retributivi previsti dalla
contrattazione collettiva sono assunti dalla giurisprudenza, quale
diritto vivente, quale parametro di riferimento della giusta
retribuzione spettante al lavoratore ex art. 36 Cost., anche
indipendentemente dall'iscrizione o meno del datore di lavoro ad
un'associazione sindacale stipulante: ex multis Cass. 15.10.2010, n.
21274); conseguentemente, l'inibizione prolungata della
contrattazione in ordine all'adeguamento dei trattamenti retributivi
puo' sollevare il legittimo dubbio di una conseguente violazione del
principio di proporzionalita' e sufficienza della retribuzione. Ne'
tale situazione risulta sanata per effetto della parziale
riespansione del diritto alla negoziazione previsto dal citato
regolamento n. 122/2013: infatti, da un lato l'ammissibilita' delle
procedure contrattuali e' stata limitata agli anni 2013/2014,
rimanendo comunque compromessa, dunque, quella per gli anni
2010-2012; dall'altro - ed e' l'aspetto che maggiormente rileva - la
negoziazione e' stata circoscritta alla parte normativa e senza
possibilita' di recupero per la parte economica. Pertanto, non solo
rimane inibita la contrattazione sui trattamenti retributivi, con gli
effetti gia' sopra delineati, ma viene ulteriormente ribadita
l'esclusione del recupero, con cio' evidenziando il carattere
definitivo della limitazione imposta a prescindere dalla attuale
situazione emergenziale posta a fondamento della decretazione
d'urgenza;
8. violazione dell'art. 3 Cost., anche in relazione all'art. 2
Cost.: la disposizione in contestazione solleva ulteriori ed autonomi
dubbi di non manifesta infondatezza per violazione dei principi di
uguaglianza, ragionevolezza legislativa e di solidarieta' sociale, di
cui agli artt. 3 e 2 Cost. Infatti, a fronte delle esigenze
contingenti che hanno sollecitato l'agire del legislatore d'urgenza,
come rese evidenti dal preambolo del d.l. n. 78/2010, convertito con
modificazioni dalla legge n. 122/2010 ("straordinaria necessita' ed
urgenza di emanate disposizioni per il contenimento della spesa
pubblica e per il contrasto all'evasione fiscale, alle finalita' di
stabilizzazione finanziaria e del rilancio della competitivita'
economica"), le misure di risanamento sono state adottate agendo
sulle retribuzioni dei soli pubblici dipendenti, cio' che prospetta
la contemporanea violazione del principio di uguaglianza tra i
cittadini e del dovere di solidarieta' politica, sociale ed economica
di cui rispettivamente agli artt. 3 e 2 Cost. In effetti, ove
l'esigenza inderogabile di riduzione della spesa derivasse dalla
richiamata "eccezionalita' della situazione economica
internazionale", ne discenderebbe la necessita' di accollare tale
onere sulla collettivita' considerata nel suo insieme e non gia' solo
su di una parte dei cittadini (i pubblici dipendenti). Tale approccio
appare, pertanto, in contrasto anche con l'art. 2 Cost. e con i
principi di solidarieta' sociale, politica ed economica ivi indicati,
cui corrispondono ben precisi "doveri inderogabili", che devono
essere rapportati all'intera comunita';
9. non si ignora come in passato la Corte costituzionale abbia
gia' positivamente vagliato la legittimita' di disposizioni analoghe
a quelle contestate nel presente giudizio (si intende riferirsi
all'art. 7 del d.1. n. 384 del 1992, convertito in legge n. 438 del
1992, secondo cui "per l'anno 1993 non trovano applicazione le norme
che comunque comportano incrementi retributivi in conseguenza sia di
automatismi stipendiali, sia dell'attribuzione di trattamenti
economici, per progressione automatica di carriera"). E' noto,
tuttavia, come le relative pronunce, pur salvaguardando la misura
adottata, abbiano nel contempo definito le condizioni ed i limiti di
azione per il legislatore in simili circostanze: infatti, la Corte,
dato che atto che la normativa in questione era stata emanata «in un
momento delicato della vita nazionale», avente «la finalita' di
realizzare, con immediatezza, un contenimento della spesa pubblica»,
ne ha riconosciuto la legittimita', atteso che il blocco «esauriva i
suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a impedire erogazioni
per esigenze di riequilibrio del bilancio» (Corte Cost. sentenza 18
luglio 1997 n. 245); la norma scrutinata, pertanto, nell'imporre
sacrifici anche onerosi, poteva ritenersi non lesiva del principio di
cui all'art. 3 della Costituzione, sotto il duplice aspetto della non
contrarieta' sia al principio di uguaglianza sostanziale sia a quello
della non irragionevolezza, a condizione che i suddetti sacrifici
fossero eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo
scopo prefisso (v. anche Corte Cost. 7 luglio 1999, n. 299;
sull'eccezionalita' e temporaneita' di norme restrittive in ordine
all'autonomia negoziale e ai sacrifici imposti ai lavoratori v. pure
Corte Cost. 9 giugno 1988 n. 697);
10. viceversa, nel caso in esame, le misure restrittive sono
state disposte per un triennio, prorogabili per un ulteriore anno,
sino a dicembre 2014, in tal modo difettando nella sostanza quel
requisito dell'eccezionalita' e temporaneita' della disciplina, che
aveva consentito alla stessa Corte di rigettare in passato le
consimili questioni di costituzionalita' prospettate. Infatti, la
sospensione della negoziazione sugli incrementi retributivi disposta
per un triennio determina un vero e proprio "congelamento" della
fisiologica dinamica retributiva, non comparabile agli effetti
prodotti dal citato art. 7 d.l. n. 384/1992, effettivamente di natura
transitoria ed emergenziale in quanto circoscritti ad anno. E cio' e'
tanto piu' vero ove si consideri che la facolta' di prorogare per un
ulteriore anno le limitazioni alla contrattazione ed ai trattamenti
economici - prevista dall'art. 16 del d.l. n. 98 del 2011, convertito
nella legge n, 111 del 2011 - e' stata effettivamente esercitata con
l'emanazione del piu' volte citato regolamento n. 122/2013, cosi'
rendendo di fatto stabile una disposizione a carattere eccezionale e,
addirittura, disponendo ex novo la sospensione dell'indennita' di
vacanza contrattuale per gli anni 2013-2014, indennita' che era
stata, invece, salvaguardata per gli anni 2010-2012. Il tutto,
peraltro, con espressa esclusione del recupero per la parte
economica, in tal modo sancendo la definitiva ablazione del diritto
(consistente nella perdita della possibilita' di negoziare sul
punto), anche in un contesto diverso dell'intervento emergenziale
definito dal legislatore, venendo a determinare i denunciati effetti
permanenti del blocco dell'adeguamento delle retribuzioni;
11. del resto, la stessa Corte di legittimita' delle leggi -
proprio con riferimento a disposizioni inserite nel medesimo contesto
normativo in esame - ha ritenuto superati i limiti tracciati in
passato per la legittimita' di interventi consimili, giungendo a
dichiarare l'incostituzionalita' delle norme censurate (Corte Cost. 8
ottobre 2012, n. 223). Non rilevano, viceversa, come precedenti
ostativi le pronunce n, 173/2012 e n. 215/2012, citati dalla difesa
erariale, in quanto in tali giudizi, promossi in via principale da
alcune Regioni, la Corte si e' limitata a ritenere inammissibile la
censura svolta con riferimento all'art. 36 Cost., "risolvendosi nella
evocazione di parametri non attinenti al riparto di competenza
legislativa tra Stato e Regioni"; quanto, poi, al diverso parametro
costituito dall'art. 39 Cost., invocato in quel giudizio rispetto
all'art. 9, comma 4, d.l. n. 78/2010 (secondo cui "I rinnovi
contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni
per il biennio 2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente
personale in regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non
possono, in ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al
3,2 per cento"), occorre precisare che la Corte, nel ritenere la
legittimita' della disposizione ("Il fatto che il trattamento
economico sia materia di contrattazione collettiva non esclude che
quest'ultima si debba svolgere entro limiti generali di
compatibilita' con le finanze pubbliche legittimamente fissati dal
legislatore; come, di fatto, avviene sempre, poiche' e' la legge che
ogni volta individua le risorse destinate a finanziare i rinnovi
contrattuali nell'impiego pubblico") ha comunque precisato che
"l'art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010, fissando
esclusivamente un limite agli aumenti che possono essere disposti dai
contratti collettivi relativi ad un determinato biennio, non fa altro
che definire, appunto, il confine entro il quale puo' liberamente
svolgersi l'attivita' negoziale delle parti", in tal modo
indirettamente confermando come la contrattazione collettiva in
materia, seppure limitata, debba comunque potersi esplicare entro un
determinato ambito di manovra, spazio che, invece, la disposizione di
cui al successivo comma 17 in esame esclude completamente, inibendo
del tutto la negoziazione per gli anni 2010-2012 e limitandola alla
sola parte normativa per gli anni 2013-2014;
12. quanto alla rilevanza della questione, essa sussiste
certamente atteso che il vaglio di costituzionalita' delle norme in
esame costituisce unico ed immediato paradigma normativo di
riferimento per l'eventuale riconoscimento dell'azionato diritto
della parte ricorrente ad avviare la contrattazione con riferimento
al periodo 2010-2012;
13. pertanto, alla luce dei predetti rilievi, le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 1 e 17, d.l. n.
78/2010, convertito con modificazioni in legge n. 122/2010, nonche'
dell'art. 16, comma 1, d.l. n. 98/2011, convertito nella legge n.
111/2011, si appalesano rilevanti, in quanto le disposizioni
richiamate costituiscono il paradigma normativo di riferimento per
l'eventuale riconoscimento del diritto azionato da parte ricorrente,
e non manifestamente infondate, alla luce delle esposte
considerazioni critiche;
14. riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalita';