IL TRIBUNALE DI RAVENNA sez. lavoro
Il giudice dott. Roberto Riverso ha pronunciato la seguente
ordinanza nella causa tra Nardini Graziella piu' altri, tutti
dipendenti in servizio in Uffici del Ministero della Giustizia,
Federazione Confsal-Unsa, con sede in Roma Via della Trinita' dei
Pellegrini I C.F: 97007610583 in persona del Segretario Generale,
sindacato maggiormente rappresentativo del comparto Ministeri cui
sono iscritti i ricorrenti e che agisce anche in proprio,
ricorrenti
Contro Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro
tempore rappresentato e difeso ed elettivamente domiciliato ope legis
presso l'Avvocatura dello Stato
resistente
Per il riconoscimento, previo accertamento dell'illegittimita'
del blocco stipendiale e contrattuale al 2010:
del diritto dei ricorrenti ad ottenere l'aumento e/o
adeguamento del proprio trattamento retributivo fermo dal 2010 per le
deroghe agli strumenti di aumento e/o rideterminazione e/o
adeguamento degli stipendi e dei trattamenti economici, fondamentali
ed accessori, dei dipendenti pubblici per il 2011, 2012 e 2013 e dal
blocco delle procedure contrattuali; e comunque del diritto dei
ricorrenti ad ottenere indennizzo e/o indennita' per il danno patito
derivante dall'incisione sulla retribuzione giusta e proporzionale -
ex art. 36 Cost. - alla quantita' e qualita' del lavoro prestato
nella rispettiva mansione e posizione economica dal carico di lavoro
aumentato per la diminuzione del numero dei dipendenti dell'Ufficio
che hanno avuto accesso alla pensione dal 2010 e non reintegrati per
il c.d. blocco legislativo del turn over ed in ragione anche del
mancato adeguamento degli stipendi quantomeno all'inflazione e/o al
costo della vita;
del diritto della sigla sindacale Confsal-unsa alla
partecipazione alle procedure contrattuali collettive oltreche' a
sostenere le ragioni di cui sopra dei propri iscritti.
A scioglimento della riserva espressa a verbale dell'udienza del
4 febbraio 2014,
Osserva
1. - I ricorrenti hanno agito in giudizio sostenendo di essere
dipendenti in servizio degli uffici giudiziari di Ravenna; di
percepire ad oggi la retribuzione (v. statini paga prodotti in atti)
cosi' come determinata nel 2010; di avere diritto agli adeguamenti
stipendiali e retributivi previo annullamento, ad opera della Corte
Costituzionale, della normativa che ha determinato il blocco' degli
stipendi al 2010 e fino al 2014. Hanno percio' osservato che come
tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni con. contratto
c.d. privatizzato, percepiscono uno stipendio bloccato al 2010
siccome derivante dal c.d. blocco stipendiale e delle procedure
contrattuali collettive e dei meccanismi di adeguamento della
retribuzione; che da tale data quindi non percepiscono alcun aumento
e/o rideterminazione o adeguamento della retribuzione. Tutto cio' ope
legis, per gli stringenti interventi normativi di contenimento della
spesa pubblica perseguiti a carico dei dipendenti pubblici, derivanti
anche dal divieto di rinnovo delle procedure contrattuali, in cui
sono parti i sindacati, che ha portato al blocco della retribuzione
per il periodo 2011-2013, prorogato poi in corso di causa sino al
2014.
2. - La Federazione Confsal-Unsa, sindacato maggiormente
rappresentativo del comparto Ministeri e primo per rappresentativita'
nel Ministero della Giustizia, ha agito in giudizio sia a sostegno
delle ragioni dei ricorrenti, propri iscritti; sia autonomamente ed
in proprio, per veder riconosciuto, previa dichiarazione di
illegittimita' della normativa suindicata, il proprio diritto alla
partecipazione alla contrattazione ed alle procedure contrattuali
collettive - bloccate ex lege - da cui derivano gli strumenti di
determinazione e di adeguamento della retribuzione (art. 45 n.
165/2001); e quindi al ripristino della stessa contrattazione, quale
strumento principe con il quale esso esercita la propria liberta'
sindacale garantita dalla Costituzione a tutela collettiva dei
diritti dei lavoratori.
3. - Il Ministero della Giustizia convenuto si e' costituito in
giudizio attraverso l'Avvocatura Distrettuale dello Stato ed ha
eccepito l'infondatezza nel merito delle domande e delle stesse
questioni pregiudiziali di costituzionalita', sollevando pure in via
preliminare alcune eccezioni in punto di competenza per territorio,
legittimazione attiva e passiva delle parti.
4. - Le eccezioni preliminari relative alla incompetenza per
territorio dei dipendenti D'Amore Carla e Poletti Anna, al difetto di
legittimazione attiva dei ricorrenti e passiva del Ministero della
Giustizia verranno decise insieme al merito della causa, dopo
l'incidente di costituzionalita' promosso con questa ordinanza.
5. - L'eccezione preliminare relativa alla competenza
territoriale sulla domanda azionata in proprio dal sindacato, e
rivolta alla riapertura del procedimento contrattuale collettivo,
viene invece decisa separatamente con la dichiarazione d'incompetenza
per territorio di questo giudice adito a favore del giudice del
lavoro di Roma dove ha sede il Ministero convenuto, domiciliato
presso l'Avvocatura generale dello Stato; e cio' ai sensi dell'art.
413, comma 7 e degli artt. 18 e 19 c.p.c. in base al foro del
convenuto persona giuridica.
6. - Tale decisione di carattere processuale non incide peraltro
sullo spettro delle questioni di costituzionalita' prospettate in
ricorso e qui delibate in via incidentale. Nella specie, essendo da
riconoscere il diritto del sindacato a sostenere le domande svolte in
giudizio dai propri iscritti, in quanto pregiudicate proprio dal
blocco della contrattazione, tale ultimo profilo rimane dunque
rilevante nella causa e deve essere scrutinato ai fini della
decisione sulle domande svolte dagli stessi dipendenti, le quali
sottendono anche il ripristino di regolari dinamiche contrattuali, in
conformita' ai precetti della Costituzione.
7. - Tanto premesso, si osserva in punto di diritto:
A. Il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (in Suppl.
ordinario n. 114 alla Gazz. Uff., 31 maggio 2010, n. 125). - Decreto
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 -
Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica (MANOVRA ECONOMICA l - DECRETO ANTICRISI)
all'art. 9 «Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico»,
prevede ai commi:
1. Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale,
ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi
ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo i della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non
puo' superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante
per l'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi
straordinari della. dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni
dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse
in corso d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21,
terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque
denominate, maternita', malattia, missioni svolte all'estero,
effettiva presenza in servizio, e dall'articolo 8, comma 14, fatto
salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo (1).
2-bis. A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31
dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo'
superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed e', comunque,
automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del
personale in servizio.
17. Non si da' luogo, senza possibilita' di recupero, alle
procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del
personale di cui all'articolo 2, comma 2 e articolo 3 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni. E'
fatta salva l'erogazione dell'indennita' di vacanza contrattuale
nelle misure previste a decorrere dall'anno 2010 in applicazione
dell'articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203.
21. ......Per il personale contrattualizzato le
progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici.
B. Il decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98 (in Uff., 6 luglio,
n. 155). - Decreto convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio
2011, n. 111. - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria. (MANOVRA ECONOMICA 2) all'art. 16 «Contenimento delle
spese in materia di impiego pubblico» prevede che:
1. Al fine di assicurare il consolidamento delle misure di
razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico
impiego adottate nell'ambito della manovra di finanza pubblica per
gli anni 2011-2013, nonche' ulteriori risparmi in termini di
indebitamento netto, non inferiori a 30 milioni di euro per l'anno
2013 e ad euro 740 milioni di euro per l'anno 2014, ad euro 340
milioni di euro per l'anno 2015 ed a 370 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2016 con uno o piu' regolamenti da emanare ai
sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e dell'economia e delle finanze, puo' essere disposta:
b) la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che
limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del
personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni
medesime;
c) la fissazione delle modalita' di calcolo relative all'erogazione
dell'indennita' di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017;
C. Successivamente al deposito del ricorso, e' intervenuto il
d.P.R. 4 settembre 2013 n. 122 - pubblicato in G.U. il 25 ottobre
2013 - che ha prorogato il blocco contrattuale e stipendiale
esercitando la facolta' di cui alla disposizione da ultimo citata.
Trattasi del "Regolamento in materia di proroga del blocco della
contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici
dipendenti», con il quale alla lett. a) e' stata disposta la proroga
fino al 31 dicembre 2014 delle disposizioni recate dall'art. 9, comma
1, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
122/2010; nonche' alla lett. c) e' stata consentita la negoziazione
per gli anni 2013-2014 ma per la sola parte normativa e senza
possibilita' di recupero per la parte economica. Nel medesimo
regolamento alla lett. d) si precisa, altresi', che «non si da'
luogo, senza possibilita' di recupero, al riconoscimento degli
incrementi contrattuali eventualmente previsti a decorrere dall'anno
2011» e si aggiunge che «in deroga alle previsioni di cui
all'articolo 47-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e successive modificazioni, ed all'articolo 2, comma 35,
della legge 22 dicembre 2008, n. 203, per gli anni 2013 e 2014 non si
da' luogo, senza possibilita' di recupero, al riconoscimento di
incrementi a titolo di indennita' di vacanza contrattuale che
continua ad essere corrisposta, nei predetti anni, nelle misure di
cui all'art. 9, comma 17, secondo periodo, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78»;
8. - La questione di illegittimita' costituzionale della
normativa citata, sollecitata dalla difesa delle parti ricorrenti,
appare anzitutto rilevante.
Tutti i dipendenti ricorrenti hanno invocato nella domanda un
adeguamento della retribuzione ex art. 36 della Cost. quanto meno in
misura corrispondente all'inflazione ed all'aumento del costo della
vita e la condanna del Ministero convenuto al pagamento del dovuto,
anche per il passato.
La norma costituzionale, per risalente e consolidato orientamento
giurisprudenziale, deve essere utilizzata direttamente dal giudice di
merito per garantire un trattamento retributivo corrispondente alla
quantita' e qualita' del lavoro svolto da ogni lavoratore, oltre che
per assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia una esistenza
libera e dignitosa.
Nel caso in esame, cio' puo' essere assicurato solo previa
rimozione della normativa avente valore primario che incide sulla
corretta quantificazione costituzionale della retribuzione dei
lavoratori, violando i parametri appresso indicati e mortificando la
stessa personalita' morale dei lavoratori.
9. - Art. 3, l e 2 commi Cost.
Il «blocco» contrattuale e conseguentemente stipendiale colpisce
soltanto una categoria di cittadini (i pubblici dipendenti
contrattualizzati) e neppure tutte le categorie appartenenti al
pubblico impiego.
La censura di costituzionalita' e' dunque plurima: il d.lgs. 165
del 2001 equipara i pubblici dipendenti ai dipendenti privati, ma per
quanto riguarda il blocco in oggetto ai secondi non e' stato
applicato (tantomeno la proroga).
D'altra parte tra gli stessi pubblici dipendenti alcune categorie
sono state esentate dal blocco essendone espressamente esclusi gli
appartenenti al comparto scuola pur privatizzati, le forze armate, i
prefetti, gli ambasciatori, ecc.
Il legislatore non ha imposto percio' a tutti i lavoratori gli
onerosi sacrifici imposti ad alcuni dipendenti pubblici, sicche' il
blocco e l'ulteriore proroga e' lesiva dell'art. 3 della Costituzione
poiche' contrario ai principi di uguaglianza formale e sostanziale e
di ragionevolezza della legge.
E' noto come, secondo la stessa giurisprudenza costituzionale,
normative siffatte ancorche' emanate «in un momento delicato della
vita nazionale», avente «la finalita' di realizzare, con
immediatezza, un contenimento della spesa pubblica», possano essere
riconosciute legittime in quanto eccezionali, sicche' il blocco
esaurisca «i suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a
impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio del bilancio» (Corte
Cost. sentenza 18 luglio 1997 n. 245).
Secondo tale giurisprudenza (v. anche Corte Cost. 7 luglio 1999,
n. 299; sull'eccezionalita' e temporaneita' di norme restrittive in
ordine all'autonomia negoziale e ai sacrifici imposti ai lavoratori
v. pure Corte Cost. 9 giugno 1988 n. 697; e le piu' recenti sentenze
n.223/2012 e 116/2013) il legislatore nell'imporre sacrifici anche
onerosi, deve rispettare l'art. 3 della Costituzione, sotto il
duplice aspetto della non contrarieta' sia al principio di
uguaglianza sostanziale sia a quello della non irragionevolezza, a
condizione che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti,
non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso.
Pertanto, avuto riguardo agli stessi criteri dettati dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza 245/1997) per la validita' di
analoghe misure dei passato (cfr. art.7 del d.l. 384/92), va
osservato come quelle in discussione, per quanto qualificate
espressamente come eccezionali, non siano in realta' tali, in quanto
non sono certamente temporanee, essendo state disposte per piu' anni
e poi successivamente prorogate.
Esse non sono nemmeno coerenti allo scopo prefisso in quanto
hanno inciso su dipendenti a reddito piu' basso, esentando quelli a
reddito alto (es. prefetti o ambasciatori).
Tutto cio' si evince anche dal parere favorevole (richiamato nel
contenuto del ricorso introduttivo) espresso dalle Commissioni
parlamentari riunite I e IX sul testo legislativo, nell'iter della
approvazione della normativa, parere che appariva espressamente
condizionato al fatto che «alla luce dei richiamati principi
costituzionali le misure adottate devono avere un carattere del tutto
eccezionale e provvisorio rendendo, per il futuro, non ipotizzabile
un ulteriore allungamento temporale, che rischierebbero di
trasformare un meccanismo che doveva essere una tantum limitato nel
tempo in una vera e propria deroga al meccanismo medesimo da valutare
attentamente rispetto alle previsioni costituzionali, con particolare
riguardo a quelle recate dagli articoli 3, 36, 39 e 97 della
Costituzione».
10. - Art. 2 e 53 Cost.
Le disposizioni indicate sono inoltre contrarie ai principi
costituzionali di gradualita' dei sacrifici imposti ex art.53 ed al
principio di solidarieta' ex art. 2; in quanto proprio i dipendenti
pubblici con stipendi piu' bassi vengono colpiti a scapito di
soggetti con piu' elevato reddito, come per esempio accade ai
dirigenti dei medesimi uffici giudiziari dove lavorano i ricorrenti.
Inoltre a titolo esemplificativo: al Ministero degli esteri i
diplomatici sono esentati dal blocco mentre il semplice impiegato
vede lo stipendio bloccato. Al Ministero degli interni i prefetti non
hanno il blocco stipendiale ed i semplici dipendenti si'. Per quanto
riguarda poi il settore del pubblico impiego non contrattualizzato
come i magistrati si ricorda che questi hanno visto rimosso il blocco
retributivo disposto dalla medesima normativa, in virtu' della
sentenza della Corte Cost. n.223 del 2012 (richiamata in ricorso
insieme a quella n. 116/2013 relativa al prelievo sulle pensioni
superiore ad un tetto elevato); mentre esso ancora permane per i
lavoratori appartenenti allo stesso comparto giustizia come i'
ricorrenti.
11. - Art. 36 e 53 Cost.
Nel corso degli anni compresi nel blocco (2011 - 2014) gli stessi
ricorrenti hanno certamente maturato maggiori anzianita' di lavoro ed
affinamento professionale, spesi a beneficio del datore di lavoro
pubblico, ma non hanno visto riflesse tali loro accresciute qualita'
in alcun adeguamento della retribuzione percepita.
Il blocco contrattuale e stipendiale - senza alcuna possibilita'
di recupero (art. 9 comma 17 cit.) - incide sui principi di
adeguatezza e proporzionalita' della retribuzione al lavoro svolto
dai ricorrenti, anche in ragione di altri due fattori: anzitutto
perche' la perdita del potere di acquisto dovuta al c.d. costo della
vita ed all'inflazione reca pregiudizio ai lavoratori che non vedono
dal 2010 adeguati gli stipendi. Inoltre, il c.d. blocco del turn over
(art. 66 D.L.112/08 convertito in legge 133/2008; art.3, comma 102,
della legge n. 244/2007 - Legge Finanziaria 2008 - aveva previsto
limitazioni in tema di assunzione di personale a tempo indeterminato
per l'anno 2010; art.9, comma 5, del D.L, 78/2010; art. 16
D.L.98/2011 - L.111/201l) fa si' che dal 2010 in avanti ii lavoratore
del settore giustizia sopporti un lavoro superiore a quello ante
blocco stipendiale. Infatti il blocco del turn over costringe tutta
la PA a non assumere da anni nemmeno per coprire i posti vacanti a
causa dei pensionamenti.
Pertanto il medesimo lavoro giudiziario (in realta' accresciuto
in modo consistente negli anni in considerazione) viene svolto da un
minor numero di dipendenti. Cio' accade anche presso gli uffici
giudiziari di Ravenna dove, come dedotto in giudizio dai ricorrenti -
senza alcuna contestazione - sono diminuiti i dipendenti ed e'
aumentato il carico di lavoro ed il ritmo stesso del lavoro per
quelli rimasti in servizio. Tutto questo proprio in conseguenza alla
ripartizione dei compiti residuati dall'uscita di una quota di
dipendenti a seguito di pensionamento ed all'aumento in assoluto dei
procedimenti trattati ogni anno.
Anche questo profilo di aumento quantitativo del lavoro non ha
visto, pero', alcun corrispondente apprezzamento nel quantum della
retribuzione erogata ai lavoratori come prescritto dal precetto
costituzionale; e cio' in ragione del deprecato blocco normativamente
disposto.
D'altra parte, aver bloccato lo stipendio per 4 anni a fronte
della perdurante corsa dell'inflazione, si risolve in una sostanziale
decurtazione dello stipendio; e cioe' in una perdita retributiva
secca ed in definitiva in un prelievo patrimoniale che si e' pure
decretato essere insuscettibile di' recupero alcuno. Mentre tutto
questo non puo' essere consentito alla legge dalla disciplina
costituzionale dettata dall'art.36 Cost. e dallo stesso art. 53 Cost.
12. - Art. 35 e 39 Cost.
Sotto questi profili, che qui rilevano anche soltanto per
l'azione adesiva e di sostegno delle ragioni dei lavoratori
dispiegata dal sindacato ricorrente, si richiamano sostanzialmente le
osservazioni formulate dal Tribunale di' Roma nell'ordinanza del
27.11.2013 che sulla medesima normativa in oggetto ha sollevato una
questione di costituzionalita' in relazione ai profili collettivi ed
alle prerogative sindacali, incise dalla legislatore.
La sospensione della possibilita' di negoziare, anche solo in
ordine ad incrementi retributivi, viene a determinare,
indirettamente, un'anomala interruzione dell'efficacia. delle
disposizioni vigenti in materia (artt. 40, comma 1, art. 43, comma e
art. 45, comma 1°, d.lgs. n. 165/2001) e, quindi, del valore
dell'autonomia negoziale e della liberta' sindacale riservata alle
parti nell'ambito della contrattazione collettiva, interruzione
determinata a causa della esclusiva ed affatto peculiare posizione
dello Stato-datore di lavoro. Peraltro, in un regime normativo nel
quale la retribuzione e' determinata da accordi di categoria, il
rispetto del principio costituzionale della proporzionalita' tra il
lavoro svolto e la sua remunerazione e' affidato proprio allo
strumento del contratto collettivo (tanto che i minimi retributivi
previsti dalla contrattazione collettiva sono assunti dalla
giurisprudenza, quale diritto vivente, quale parametro di riferimento
della giusta retribuzione spettante al lavoratore ex art. 36 Cost.,
anche indipendentemente dall'iscrizione o meno del datore di lavoro
ad un'associazione sindacale stipulante: ex multis Cass. 15.10.2010,
n. 21274); conseguentemente, l'inibizione prolungata della
contrattazione in ordine all'adeguamento dei trattamenti retributivi
rafforza il dubbio di una conseguente -violazione del principio di
proporzionalita' e sufficienza della retribuzione. Ne' tale
situazione risulta sanata per effetto della parziale ri-espansione
del diritto alla negoziazione previsto dal citato regolamento n.
122/2013: infatti, da un lato l'ammissibilita' delle procedure
contrattuali e' stata limitata agli anni 2013/2014, rimanendo
comunque compromessa, dunque, quella per gli anni 2010-2012;
dall'altro -ed e' l'aspetto che maggiormente rileva- la negoziazione
e' stata circoscritta alla parte normativa e senza possibilita' di
recupero per la parte economica. Pertanto, non solo rimane inibita la
contrattazione sui trattamenti retributivi, con gli effetti gia'
sopra delineati, ma viene ulteriormente ribadita l'esclusione del
recupero, con cio' evidenziando il carattere definitivo della
limitazione imposta a prescindere dalla attuale situazione
emergenziale posta a fondamento della decretazione d'urgenza.