IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA Sezione staccata di Catania (Sezione seconda) Ha pronunciato la presente ordinanza, sul ricorso numero di registro generale 3743 del 2011, proposto da Concettina Todato, Mattia Giunta, Giovanni Vavassori, Santi Vavassori, Davide Vavassori, Riccardo Vavassori, Letizia Vavassori, Margherita Galeano, Concettina Vavassori, Manuel Vavassori, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Lanfranchi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Francesca Merulla, in Catania, via Umberto 200; Contro la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso la quale ope legis domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149; il comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito; Nei confronti di Madonna Nuova S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Marcello Siracusano e Gianclaudio Puglisi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Alfio Lo Vecchio, in Catania, via G. D'Annunzio, 62; Per l'annullamento: del decreto prot. n. 7511/2011/2.18.43./Espropri del 14 aprile 2011, con il quale il Prefetto di Messina ha pronunciato l'espropriazione ed autorizzato l'occupazione permanente e definitiva a favore della Societa' «Madonna Nuova S.r.l.» per la riedificazione del I° compatto dell'isolato 435 del Piano Regolatore del comune di Messina; del provvedimento prot. n. 23102/10/2.43.18/Espropri del 17 settembre 2010, con il quale il Prefetto di Messina ha ordinato alla Societa' «Madonna Nuova S.r.l.» di versare all'Ufficio Cassa DD.PP. di Messina le indennita' per l'espropriazione dei beni immobili ricadenti nell'ambito del Comparto I° dell'is. 435 del P.R. di Messina; della deliberazione del comune di Messina n. 1959 del 23 ottobre 1923, con la quale fu approvato il Piano di divisione in comparti dell'is. 435 del Piano Regolatore di Messina; della deliberazione della Giunta Municipale del comune di Messina n. 1185 in data 8 maggio 1993, con la quale furono approvati il piano parcellare, la stima e l'elenco dei beni soggetti ad espropriazione ricadenti nel Comparto I° dell'isolato 435 del P.R. di Messina; del provvedimento prefettizio prot. n. 5421/2.43.18/Sett.2° L.P. del 28 settembre 1993, con cui fu ordinato il deposito del succitato piano, dell'elenco delle ditte proprietarie e del foglio descrittivo del Comparto I dell'isolato 435 del P.R. di Messina; della deliberazione n. 1406 della G.M. del comune di Messina con cui si e' stabilito di bandire la gara per l'aggiudicazione del compatto in questione; della deliberazione n. 3925 del 24 novembre 1994 della Giunta Municipale del comune di Messina, con la quale fu ammessa a partecipare alla gara, con il prezzo base di £ 496.000.000, la ditta «Soc. Madonna Nuova S.r.l.»; del verbale del Municipio di Messina - Dipartimento Patrimonio, datato 1° dicembre 1994, e relativi allegati, con il quale il predetto comparto fu aggiudicato alla «Societa' Madonna Nuova S.r.l.» per l'importo complessivo di £ 497.000.000; della nota n. 3003 del 26 giugno 1995 del comune di Messina - ripartizione Legale Contenzioso Patrimonio - Divisione Patrimonio, con il quale si chiese al Prefetto di Messina di rendere esecutorio il verbale di aggiudicazione e di emettere ordinanza per il deposito delle indennita' di esproprio; della nota n. 175300 del 6 luglio 2010 del comune di Messina - Area Coordinamento Tributaria Dipartimento Espropriazione e relativi allegati, con la quale furono trasmessi alla Prefettura di Messina gli aggiornamenti e le variazioni intervenute nell'elenco dei proprietari del comparto in esame e le relative indennita' loro spettanti; della nota n. 290826 del 15 novembre 2010, con la quale il dirigente del Dipartimento Espropriazioni - Area Coordinamento Tributaria - Municipio di Messina, chiese l'emissione del decreto di esproprio degli immobili relativi al compatto in questione; di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, connesso e consequenziale a quelli espressamente impugnati o comunque correlato alla procedura in questione, anche se in atto non conosciuto; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina e di Madonna Nuova S.r.l. in liquidazione; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe, relativi alla procedura per aggiudicazione di due compatti edilizi ai sensi del D.L.Lgt. n. 1399/1927 sulla ricostruzione dopo il terremoto di Messina. Affida il ricorso ai seguenti motivi: 1) Violazione degli artt. 7 della legge n. 241/1990, 8 della L.R. n. 10/1991 e 10, 11 e 12 della legge n. 865/1971. Non sarebbe stata data comunicazione di avvio del procedimento; gli impugnati provvedimenti sarebbero quindi illegittimi per non essere stata assicurata la partecipazione di parte ricorrente (o dei suoi danti causa) al relativo procedimento ammininistrativo; 2) Violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990, 1 e 2 della L.R. n. 10/1991, 97 Cost., 127 e 133 del D.L.Lgt. n. 1399/1917, 23 della legge n. 1150/1942, 11 della L.R. n. 71/1978, 13 della legge n. 2359/1865, e 1 della legge n. 38/1973; violazione del giusto procedimento; inefficacia del vincolo preordinato all'esproprio e della dichiarazione di pubblica utilita'. Parte ricorrente deduce l'irragionevolezza dell'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione dell'attuale assetto urbanistico nonche' della durata del procedimento amministrativo di cui si tratta, essendo trascorsi circa 15 anni fra la trasmissione al Prefetto del verbale di assegnazione e l'ordinanza prefettizia inerente il versamento alla Cassa DD.PP. del prezzo complessivo risultante dalla gara; 3) Violazione degli artt. 23 della legge n. 1150/1942 e 11 della L.R. n. 71/1978. Le norme in materia di compatti di cui al citato D.L.Lgt. n. 1399/1917 avrebbero cessato di svolgere la loro funzione, essendo cessata la fase emergenziale della ricostruzione di Messina, e dovrebbero trovare applicazione gli artt. 23 della legge n. 1150/1942 e 11 della L.R. n. 71/1978, non osservati nel corso del procedimento di cui si tratta; 4) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Le indicazioni catastali non corrisponderebbero a quelle attuali. La Prefettura di Messina e la societa' controinteressata si sono costituiti, spiegando difese. Il Collegio ritiene che il ricorso non possa essere deciso senza sollevare questione di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200. Il D.L.Lgt. n. 1399/1917 e' stato infatti inserito nell'allegato 1 al D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, contenente le disposizioni che, ai sensi dell'art. 2, comma 1, «...sono o restano abrogate...»; successivamente, e' stato inserito nell'allegato 2 al D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179 (cd. decreto "salvaleggi"), contenente le disposizioni che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, «Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...». Questa Sezione II interna aveva gia' avuto modo di esprimere dubbi, con le sentenze 5 settembre 2012, numeri 2087 e 2099, con riferimento alla perdurante vigenza del D.L.Lgt. n. 1399/1917, «... in ragione della irragionevolezza dell'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione dell'attuale assetto urbanistico...»; in tali casi, tuttavia; in ragione del difetto di legittimazione di parte ricorrente, la questione di legittimita' costituzionale e' risultata non rilevante ai fini della decisione del giudizio. Successivamente, in altri due giudizi, con ordinanze 15 ottobre 2013, nn. 2479 e 2480, questa Sezione II interna ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200. Anche nel presente giudizio la questione di legittimita' costituzionale appare rilevante. Da un lato infatti, osta ad una decisione di questo Giudice nel senso di ritenere abrogato il D.L.Lgt. n. 1399/1917; sia il dato formale di cui al D.Lgs. n. 179/2009, sia l'orientamento stabile assunto dalla giurisprudenza. Infatti, la giurisprudenza ha continuato, anche a distanza di tempo dalla emanazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917, e pur dopo la promulgazione della L.R. n. 71/1978, a ritenere applicabile, il D.L.Lgt. n. 1399/1917 alla formazione dei comparti della citta' di Messina ed alla conseguente espropriazione degli immobili compresi in tali compatti (Cass. civ., SU, 12 gennaio 1988, n. 133; Cass. civ., 3 dicembre 1990, n. 11552; CGARS, 28 gennaio 1993, n. 8). Proprio l'esistenza di tale "diritto vivente", in aggiunta al dato formale di cui al D.Lgs. n. 179/2009, impedisce, sotto il profilo della rilevanza della questione di legittimita' costituzionale, di pervenire ad una decisione che ritenga abrogato il D.L.Lgt. n. 1399/1917. D'altro lato, occorre rimarcare come i motivi di ricorso presuppongano invece l'abrogazione tacita del D.L.Lgt. n. 1399/1917 ad opera di norme successive, non potendo cosi' essere delibati prima della pronuncia della Corte costituzionale. Il Collegio ritiene quindi che debba essere sollevata questione di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917 (rientranti nel Titolo II, Capo II, Sezione III, § II, rubricato Norme speciali per i comparti del piano regolatore di Messina), nonche' dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, per i seguenti motivi. 1. Eccesso di potere legislativo per irragionevolezza. L'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione dell'attuale assetto urbanistico appare irragionevole, in considerazione della natura temporanea ed "a termine" delle norme di natura emergenziale, del grande lasso di tempo trascorso dalla emanazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917 ad ora, del mutato assetto urbanistico ed edilizio della Citta' di Messina e degli intervenuti mutamenti dell'ordinamento giuridico. Infatti, se e' pur vero che «... Di fronte ad una situazione d'emergenza (...) Parlamento e Governo hanno non solo il diritto e potere, ma anche il preciso ed indeclinabile dovere di provvedere, adottando una apposita legislazione d'emergenza...» (Corte cost. 1° febbraio 1982, n. 15), e' altrettanto vero che la ratio emergenziale non puo' essere utilizzata per consentire una deroga sine die alla legislazione ordinaria (sul punto, in tema di ordinanze di protezione civile, recentemente, TAR Lazio - Roma, Sez. I, 26 novembre 2012, n. 9754). Peraltro, a dimostrazione della natura temporanea del D.L.Lgt. n. 1399/1917, occorre ricordare che l'art. 1 della legge 11 dicembre 1952, n. 2467, stabiliva che «Il Ministro per i lavori pubblici, di concerto con quello per le finanze, puo', con propri decreti, fissare nuovi termini, con scadenza non oltre il 15 aprile 1961, per 1'ultimazione dei lavori per l'attuazione dei piani regolatori o di ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908 e del 13 gennaio 1915, che alla data di entrata in vigore della presente legge siano stati approvati ai sensi e per gli effetti degli articoli 115 e seguenti del testo unico, approvato con decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399, e degli articoli 6, 7 e 8 del regio decreto-legge 29 aprile 1915, n. 582, e successive modificazioni, ed abbiano avuto effettivo inizio»; tale termine e' stato prorogato dapprima al 15 aprile 1966 dall'art. 1 della legge 25 gennaio 1962, n. 25, e quindi al 31 dicembre 1970 dalla legge 9 agosto 1967, n. 771; la stessa legge n. 771/1967 e' stata poi abrogata dall'art. 24 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (cd. "taglia-leggi"). Ne' a diversa valutazione puo' indurre la circostanza della sottrazione all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. n. 1399/1917 di. cui all'art. 2, comma 1, del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, operata a mezzo dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179 (cd. decreto "salvaleggi"). Infatti, tale effetto sottrattivo appare operato non in conseguenza di una valutazione in concreto della attuale vigenza del D.L.Lgt. n. 1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui all'art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246, secondo cui «... Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute (...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico...». Di una valutazione in concreto non vi e' infatti traccia; inoltre, il D.L.Lgt. n. 1399/1917 e' collocato nell'allegato 2 al D.Lgs. n. 179/2009, in cui sono contenute le disposizioni «...sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...» (cosi' l'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009); diversamente, nell'allegato 1 sono collocate «...le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali e' indispensabile la permanenza in vigore...» (cosi' l'art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 179/2009). Si deve quindi ritenere che la sottrazione all'effetto abrogativo sia avvenuta non in conseguenza di una valutazione di indispensabilita' operata dal legislatore, ma in adempimento del disposto del citato art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246. 2. Violazione dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello Statuto della Regione Siciliana, costituzionalizzato con L. Cost. n. 2/1948. Ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello Statuto della Regione Siciliana, questa ha competenza legislativa esclusiva, tra l'altro, in materia di urbanistica e di espropriazioni per pubblica utilita'. La Regione Siciliana ha disciplinato, a mezzo dell'art. 11 della L.R. n. 71/1978, la materia della formazione dei compatti, con previsioni che sono radicalmente diverse da quelle degli artt. 124 e ss. del D.L.Lgt. n. 1399/1917. Orbene, la Corte costituzionale ha avuto modo di affermare la «...naturale cedevolezza (anche nel momento interpretativo) della legge ordinalia statale rispetto sia alle disposizioni dello statuto speciale che alle relative norme di attuazione...» (sentenza 1° luglio 2005, n. 249, con richiami di giurisprudenza), e che «...sotto un aspetto generale, e' evidente che la potesta' legislativa delle regioni ha la sua ragion d'essere nella necessita' di adattare la disciplina normativa alle particolari esigenze locali e quindi ben puo' una legge regionale dettare una disciplina diversa da quella nazionale con i limiti, ben s'intende, fissati dall'art. 117 Cost. ovvero dagli Statuti speciali...» (sentenza 29 aprile 1982, n. 82). Ne consegue che la sopravvenuta L.R. 27 dicembre 1978, n. 71, che all'art. 11 ha disciplinato la formazione dei comparti, avrebbe dovuto essere ritenuta applicabile anche alla formazione dei comparti della citta' di Messina. Ne' a diversa decisione avrebbe potuto indurre, dato il lungo lasso di tempo intercorso e l'esaurimento della sua funzione emergenziale, il carattere di specialita' del D.L.Lgt. n. 1399/1917 rispetto alla norma generale di cui al citato art. 11. Tuttavia, in proposito, come gia' esposto, il diritto vivente ha ritenuto la perdurante vigenza del D.L.Lgt. n. 1399/1917, circostanza che ha impedito di ritenere applicabile alla vicenda la normativa regionale. 3. Con riferimento all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009: violazione dei limiti imposti per l'esercizio della delega. Come gia' esposto nell'ambito del primo motivo, la sottrazione all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. n. 1399/1917 di cui all'art. 2, comma 1, del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, operata a mezzo dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179, appare basata, in considerazione della collocazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917 nell'allegato 2 al D.Lgs. n. 179/2009 (in cui sono contenute le disposizioni «...sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...»), e non nell'allegato 1 (in cui sono collocate «...le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali e' indispensabile la permanenza in vigore...»), non su una valutazione in concreto della indispensabilita' della permanenza in vigore del D.L.Lgt. n. 1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui all'art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246, secondo cui «...Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute (...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico...». Tuttavia, l'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, prevede che «...Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell'art. 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni...». Il richiamo all'art. 14, comma 14, della legge delega, contenuto nell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, rende tale art. 1, comma 2 - nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200 - affetto da un ulteriore vizio, autonomo rispetto a quelli gia' esposti nei motivi precedenti. Dispone infatti il citato art. 14, comma 14, della legge n. 246/2005: «Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo e' delegato ad adottare, con le modalita' di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, secondo i seguenti principi e criteri direttivi: (...) b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete...». L'esaurimento della funzione emergenziale del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' la sua obsolescenza, alla luce del tempo trascorso, secondo quanto gia' esposto nel primo motivo, avrebbero quindi dovuto impedire la sottrazione all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200. Per quanto esposto, il ricorso non puo' essere deciso senza sollevare questione di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, che il Collegio ritiene, per quanto esposto, rilevante e non manifestamente infondata. Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.