IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Sezione staccata di Catania
(Sezione seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza, sul ricorso numero di
registro generale 3743 del 2011, proposto da Concettina Todato,
Mattia Giunta, Giovanni Vavassori, Santi Vavassori, Davide Vavassori,
Riccardo Vavassori, Letizia Vavassori, Margherita Galeano, Concettina
Vavassori, Manuel Vavassori, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio
Lanfranchi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Francesca
Merulla, in Catania, via Umberto 200;
Contro la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di
Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Catania, presso la quale ope legis domicilia in Catania, via Vecchia
Ognina, 149; il comune di Messina, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituito;
Nei confronti di Madonna Nuova S.r.l. in liquidazione, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Filippo Marcello Siracusano e Gianclaudio Puglisi, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Alfio Lo Vecchio, in
Catania, via G. D'Annunzio, 62;
Per l'annullamento:
del decreto prot. n. 7511/2011/2.18.43./Espropri del 14
aprile 2011, con il quale il Prefetto di Messina ha pronunciato
l'espropriazione ed autorizzato l'occupazione permanente e definitiva
a favore della Societa' «Madonna Nuova S.r.l.» per la riedificazione
del I° compatto dell'isolato 435 del Piano Regolatore del comune di
Messina;
del provvedimento prot. n. 23102/10/2.43.18/Espropri del 17
settembre 2010, con il quale il Prefetto di Messina ha ordinato alla
Societa' «Madonna Nuova S.r.l.» di versare all'Ufficio Cassa DD.PP.
di Messina le indennita' per l'espropriazione dei beni immobili
ricadenti nell'ambito del Comparto I° dell'is. 435 del P.R. di
Messina;
della deliberazione del comune di Messina n. 1959 del 23
ottobre 1923, con la quale fu approvato il Piano di divisione in
comparti dell'is. 435 del Piano Regolatore di Messina;
della deliberazione della Giunta Municipale del comune di
Messina n. 1185 in data 8 maggio 1993, con la quale furono approvati
il piano parcellare, la stima e l'elenco dei beni soggetti ad
espropriazione ricadenti nel Comparto I° dell'isolato 435 del P.R. di
Messina;
del provvedimento prefettizio prot. n. 5421/2.43.18/Sett.2°
L.P. del 28 settembre 1993, con cui fu ordinato il deposito del
succitato piano, dell'elenco delle ditte proprietarie e del foglio
descrittivo del Comparto I dell'isolato 435 del P.R. di Messina;
della deliberazione n. 1406 della G.M. del comune di Messina
con cui si e' stabilito di bandire la gara per l'aggiudicazione del
compatto in questione;
della deliberazione n. 3925 del 24 novembre 1994 della Giunta
Municipale del comune di Messina, con la quale fu ammessa a
partecipare alla gara, con il prezzo base di £ 496.000.000, la ditta
«Soc. Madonna Nuova S.r.l.»;
del verbale del Municipio di Messina - Dipartimento
Patrimonio, datato 1° dicembre 1994, e relativi allegati, con il
quale il predetto comparto fu aggiudicato alla «Societa' Madonna
Nuova S.r.l.» per l'importo complessivo di £ 497.000.000;
della nota n. 3003 del 26 giugno 1995 del comune di Messina -
ripartizione Legale Contenzioso Patrimonio - Divisione Patrimonio,
con il quale si chiese al Prefetto di Messina di rendere esecutorio
il verbale di aggiudicazione e di emettere ordinanza per il deposito
delle indennita' di esproprio;
della nota n. 175300 del 6 luglio 2010 del comune di Messina
- Area Coordinamento Tributaria Dipartimento Espropriazione e
relativi allegati, con la quale furono trasmessi alla Prefettura di
Messina gli aggiornamenti e le variazioni intervenute nell'elenco dei
proprietari del comparto in esame e le relative indennita' loro
spettanti;
della nota n. 290826 del 15 novembre 2010, con la quale il
dirigente del Dipartimento Espropriazioni - Area Coordinamento
Tributaria - Municipio di Messina, chiese l'emissione del decreto di
esproprio degli immobili relativi al compatto in questione;
di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, connesso e
consequenziale a quelli espressamente impugnati o comunque correlato
alla procedura in questione, anche se in atto non conosciuto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura -
Ufficio Territoriale del Governo di Messina e di Madonna Nuova S.r.l.
in liquidazione;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il
dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe, relativi alla
procedura per aggiudicazione di due compatti edilizi ai sensi del
D.L.Lgt. n. 1399/1927 sulla ricostruzione dopo il terremoto di
Messina.
Affida il ricorso ai seguenti motivi:
1) Violazione degli artt. 7 della legge n. 241/1990, 8 della
L.R. n. 10/1991 e 10, 11 e 12 della legge n. 865/1971. Non sarebbe
stata data comunicazione di avvio del procedimento; gli impugnati
provvedimenti sarebbero quindi illegittimi per non essere stata
assicurata la partecipazione di parte ricorrente (o dei suoi danti
causa) al relativo procedimento ammininistrativo;
2) Violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990, 1 e
2 della L.R. n. 10/1991, 97 Cost., 127 e 133 del D.L.Lgt. n.
1399/1917, 23 della legge n. 1150/1942, 11 della L.R. n. 71/1978, 13
della legge n. 2359/1865, e 1 della legge n. 38/1973; violazione del
giusto procedimento; inefficacia del vincolo preordinato
all'esproprio e della dichiarazione di pubblica utilita'. Parte
ricorrente deduce l'irragionevolezza dell'utilizzo di una legge
emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione
dell'attuale assetto urbanistico nonche' della durata del
procedimento amministrativo di cui si tratta, essendo trascorsi circa
15 anni fra la trasmissione al Prefetto del verbale di assegnazione e
l'ordinanza prefettizia inerente il versamento alla Cassa DD.PP. del
prezzo complessivo risultante dalla gara;
3) Violazione degli artt. 23 della legge n. 1150/1942 e 11
della L.R. n. 71/1978. Le norme in materia di compatti di cui al
citato D.L.Lgt. n. 1399/1917 avrebbero cessato di svolgere la loro
funzione, essendo cessata la fase emergenziale della ricostruzione di
Messina, e dovrebbero trovare applicazione gli artt. 23 della legge
n. 1150/1942 e 11 della L.R. n. 71/1978, non osservati nel corso del
procedimento di cui si tratta;
4) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di
istruttoria. Le indicazioni catastali non corrisponderebbero a quelle
attuali.
La Prefettura di Messina e la societa' controinteressata si sono
costituiti, spiegando difese.
Il Collegio ritiene che il ricorso non possa essere deciso senza
sollevare questione di legittimita' costituzionale degli articoli da
124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1,
comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il
D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del
D.L. 22 dicembre 2008, n. 200.
Il D.L.Lgt. n. 1399/1917 e' stato infatti inserito nell'allegato
1 al D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, contenente le disposizioni che,
ai sensi dell'art. 2, comma 1, «...sono o restano abrogate...»;
successivamente, e' stato inserito nell'allegato 2 al D.Lgs. 1°
dicembre 2009, n. 179 (cd. decreto "salvaleggi"), contenente le
disposizioni che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, «Sono sottratte
all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del decreto-legge 22
dicembre 2008, n. 200...».
Questa Sezione II interna aveva gia' avuto modo di esprimere
dubbi, con le sentenze 5 settembre 2012, numeri 2087 e 2099, con
riferimento alla perdurante vigenza del D.L.Lgt. n. 1399/1917, «...
in ragione della irragionevolezza dell'utilizzo di una legge
emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione
dell'attuale assetto urbanistico...»; in tali casi, tuttavia; in
ragione del difetto di legittimazione di parte ricorrente, la
questione di legittimita' costituzionale e' risultata non rilevante
ai fini della decisione del giudizio.
Successivamente, in altri due giudizi, con ordinanze 15 ottobre
2013, nn. 2479 e 2480, questa Sezione II interna ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137
compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1, comma 2, del
D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n.
1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22
dicembre 2008, n. 200.
Anche nel presente giudizio la questione di legittimita'
costituzionale appare rilevante.
Da un lato infatti, osta ad una decisione di questo Giudice nel
senso di ritenere abrogato il D.L.Lgt. n. 1399/1917; sia il dato
formale di cui al D.Lgs. n. 179/2009, sia l'orientamento stabile
assunto dalla giurisprudenza.
Infatti, la giurisprudenza ha continuato, anche a distanza di
tempo dalla emanazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917, e pur dopo la
promulgazione della L.R. n. 71/1978, a ritenere applicabile, il
D.L.Lgt. n. 1399/1917 alla formazione dei comparti della citta' di
Messina ed alla conseguente espropriazione degli immobili compresi in
tali compatti (Cass. civ., SU, 12 gennaio 1988, n. 133; Cass. civ., 3
dicembre 1990, n. 11552; CGARS, 28 gennaio 1993, n. 8).
Proprio l'esistenza di tale "diritto vivente", in aggiunta al
dato formale di cui al D.Lgs. n. 179/2009, impedisce, sotto il
profilo della rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, di pervenire ad una decisione che ritenga abrogato il
D.L.Lgt. n. 1399/1917.
D'altro lato, occorre rimarcare come i motivi di ricorso
presuppongano invece l'abrogazione tacita del D.L.Lgt. n. 1399/1917
ad opera di norme successive, non potendo cosi' essere delibati prima
della pronuncia della Corte costituzionale.
Il Collegio ritiene quindi che debba essere sollevata questione
di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi
del D.L.Lgt. n. 1399/1917 (rientranti nel Titolo II, Capo II, Sezione
III, § II, rubricato Norme speciali per i comparti del piano
regolatore di Messina), nonche' dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n.
179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917
all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008,
n. 200, per i seguenti motivi.
1. Eccesso di potere legislativo per irragionevolezza.
L'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai
fini della gestione dell'attuale assetto urbanistico appare
irragionevole, in considerazione della natura temporanea ed "a
termine" delle norme di natura emergenziale, del grande lasso di
tempo trascorso dalla emanazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917 ad ora,
del mutato assetto urbanistico ed edilizio della Citta' di Messina e
degli intervenuti mutamenti dell'ordinamento giuridico.
Infatti, se e' pur vero che «... Di fronte ad una situazione
d'emergenza (...) Parlamento e Governo hanno non solo il diritto e
potere, ma anche il preciso ed indeclinabile dovere di provvedere,
adottando una apposita legislazione d'emergenza...» (Corte cost. 1°
febbraio 1982, n. 15), e' altrettanto vero che la ratio emergenziale
non puo' essere utilizzata per consentire una deroga sine die alla
legislazione ordinaria (sul punto, in tema di ordinanze di protezione
civile, recentemente, TAR Lazio - Roma, Sez. I, 26 novembre 2012, n.
9754).
Peraltro, a dimostrazione della natura temporanea del D.L.Lgt. n.
1399/1917, occorre ricordare che l'art. 1 della legge 11 dicembre
1952, n. 2467, stabiliva che «Il Ministro per i lavori pubblici, di
concerto con quello per le finanze, puo', con propri decreti, fissare
nuovi termini, con scadenza non oltre il 15 aprile 1961, per
1'ultimazione dei lavori per l'attuazione dei piani regolatori o di
ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908
e del 13 gennaio 1915, che alla data di entrata in vigore della
presente legge siano stati approvati ai sensi e per gli effetti degli
articoli 115 e seguenti del testo unico, approvato con decreto-legge
luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399, e degli articoli 6, 7 e 8
del regio decreto-legge 29 aprile 1915, n. 582, e successive
modificazioni, ed abbiano avuto effettivo inizio»; tale termine e'
stato prorogato dapprima al 15 aprile 1966 dall'art. 1 della legge 25
gennaio 1962, n. 25, e quindi al 31 dicembre 1970 dalla legge 9
agosto 1967, n. 771; la stessa legge n. 771/1967 e' stata poi
abrogata dall'art. 24 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (cd.
"taglia-leggi").
Ne' a diversa valutazione puo' indurre la circostanza della
sottrazione all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. n. 1399/1917 di. cui
all'art. 2, comma 1, del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, operata a
mezzo dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179 (cd.
decreto "salvaleggi").
Infatti, tale effetto sottrattivo appare operato non in
conseguenza di una valutazione in concreto della attuale vigenza del
D.L.Lgt. n. 1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui
all'art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005,
n. 246, secondo cui «... Rimangono in vigore: a) le disposizioni
contenute (...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe
la denominazione codice ovvero testo unico...».
Di una valutazione in concreto non vi e' infatti traccia;
inoltre, il D.L.Lgt. n. 1399/1917 e' collocato nell'allegato 2 al
D.Lgs. n. 179/2009, in cui sono contenute le disposizioni
«...sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...» (cosi' l'art. 1, comma 2,
del D.Lgs. n. 179/2009); diversamente, nell'allegato 1 sono collocate
«...le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al
1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi,
delle quali e' indispensabile la permanenza in vigore...» (cosi'
l'art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 179/2009).
Si deve quindi ritenere che la sottrazione all'effetto abrogativo
sia avvenuta non in conseguenza di una valutazione di
indispensabilita' operata dal legislatore, ma in adempimento del
disposto del citato art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega
28 novembre 2005, n. 246.
2. Violazione dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello Statuto
della Regione Siciliana, costituzionalizzato con L. Cost. n. 2/1948.
Ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello Statuto
della Regione Siciliana, questa ha competenza legislativa esclusiva,
tra l'altro, in materia di urbanistica e di espropriazioni per
pubblica utilita'.
La Regione Siciliana ha disciplinato, a mezzo dell'art. 11 della
L.R. n. 71/1978, la materia della formazione dei compatti, con
previsioni che sono radicalmente diverse da quelle degli artt. 124 e
ss. del D.L.Lgt. n. 1399/1917.
Orbene, la Corte costituzionale ha avuto modo di affermare la
«...naturale cedevolezza (anche nel momento interpretativo) della
legge ordinalia statale rispetto sia alle disposizioni dello statuto
speciale che alle relative norme di attuazione...» (sentenza 1°
luglio 2005, n. 249, con richiami di giurisprudenza), e che «...sotto
un aspetto generale, e' evidente che la potesta' legislativa delle
regioni ha la sua ragion d'essere nella necessita' di adattare la
disciplina normativa alle particolari esigenze locali e quindi ben
puo' una legge regionale dettare una disciplina diversa da quella
nazionale con i limiti, ben s'intende, fissati dall'art. 117 Cost.
ovvero dagli Statuti speciali...» (sentenza 29 aprile 1982, n. 82).
Ne consegue che la sopravvenuta L.R. 27 dicembre 1978, n. 71, che
all'art. 11 ha disciplinato la formazione dei comparti, avrebbe
dovuto essere ritenuta applicabile anche alla formazione dei comparti
della citta' di Messina.
Ne' a diversa decisione avrebbe potuto indurre, dato il lungo
lasso di tempo intercorso e l'esaurimento della sua funzione
emergenziale, il carattere di specialita' del D.L.Lgt. n. 1399/1917
rispetto alla norma generale di cui al citato art. 11.
Tuttavia, in proposito, come gia' esposto, il diritto vivente ha
ritenuto la perdurante vigenza del D.L.Lgt. n. 1399/1917, circostanza
che ha impedito di ritenere applicabile alla vicenda la normativa
regionale.
3. Con riferimento all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009:
violazione dei limiti imposti per l'esercizio della delega.
Come gia' esposto nell'ambito del primo motivo, la sottrazione
all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. n. 1399/1917 di cui all'art. 2,
comma 1, del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, operata a mezzo dell'art.
1, comma 2, del D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179, appare basata, in
considerazione della collocazione del D.L.Lgt. n. 1399/1917
nell'allegato 2 al D.Lgs. n. 179/2009 (in cui sono contenute le
disposizioni «...sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2
del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...»), e non nell'allegato
1 (in cui sono collocate «...le disposizioni legislative statali,
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, delle quali e' indispensabile la permanenza
in vigore...»), non su una valutazione in concreto della
indispensabilita' della permanenza in vigore del D.L.Lgt. n.
1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui all'art. 14,
comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246,
secondo cui «...Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute
(...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la
denominazione codice ovvero testo unico...».
Tuttavia, l'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, prevede che
«...Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni
indicate nell'Allegato 2 al presente decreto legislativo, che
permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell'art. 14,
commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e
successive modificazioni...».
Il richiamo all'art. 14, comma 14, della legge delega, contenuto
nell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, rende tale art. 1,
comma 2 - nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. n. 1399/1917
all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008,
n. 200 - affetto da un ulteriore vizio, autonomo rispetto a quelli
gia' esposti nei motivi precedenti.
Dispone infatti il citato art. 14, comma 14, della legge n.
246/2005: «Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui
al comma 12, il Governo e' delegato ad adottare, con le modalita' di
cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970,
anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si
ritiene indispensabile la permanenza in vigore, secondo i seguenti
principi e criteri direttivi: (...) b) esclusione delle disposizioni
che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo
contenuto normativo o siano comunque obsolete...».
L'esaurimento della funzione emergenziale del D.L.Lgt. n.
1399/1917, nonche' la sua obsolescenza, alla luce del tempo
trascorso, secondo quanto gia' esposto nel primo motivo, avrebbero
quindi dovuto impedire la sottrazione all'effetto abrogativo di cui
all'art. 2 del D.L. 22 dicembre 2008, n. 200.
Per quanto esposto, il ricorso non puo' essere deciso senza
sollevare questione di legittimita' costituzionale degli articoli da
124 a 137 compresi del D.L.Lgt. n. 1399/1917, nonche' dell'art. 1,
comma 2, del D.Lgs. n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il
D.L.Lgt. n. 1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del
D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, che il Collegio ritiene, per quanto
esposto, rilevante e non manifestamente infondata.
Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve
quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.