Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri (codice fiscale
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Contro la Regione Liguria in persona del Presidente p.t. per la
Declaratoria della Illegittimita' Costituzionale della legge della
Regione Liguria 5 agosto 2014 n. 21 «Modifiche alla legge regionale
24 febbraio 2014 n. 1 (Norme in materia di individuazione degli
ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al Servizio
idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) pubblicata
nel BUR n.10 del 6 agosto 2014, limitatamente all'art. 5 che ha
inserito dopo l'art. 24 della L.R. n. 1/2014 l'art. 24 BIS, in base
alla delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 settembre 2014,
per violazione degli artt. 117 comma 2 lettera s e 117 co. 1.
Fatto
In data 6 agosto 2014 sul n. 102 del BUR della Regione Liguria e'
stata pubblicata la legge della Regione Liguria 5 agosto 2014 n. 21
recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014 n. 1 (Norme
in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio
delle funzioni relative al Servizio idrico integrato e alla gestione
integrata dei rifiuti).
L'articolo 5 della legge regionale n. 21/2014, dettando
disposizioni difformi dalla normativa statale in tema di rifiuti,
viola l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione (con
riferimento alla potesta' legislativa esclusiva in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema»). Inoltre, dal momento che la
normativa statale e' attuativa di quella europea, viola l'art. 117,
comma 1, della Costituzione.
La disposizione censurata infatti inserisce l'articolo 24-bis
nella l.r. n. 1/2014. Tale nuova norma assoggetta «i gestori di
impianti di discarica per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani
che non siano in grado di assicurare, tramite idonei sistemi di
pretrattamento dei rifiuti prima della collocazione in discarica, la
separazione fra la frazione secca e la frazione umida e la successiva
stabilizzazione di quest'ultima» all'obbligo di presentare alla
Regione e alla Provincia, entro il 30 settembre 2014, dei «programmi
di adeguamento», nei quali, individuati gli interventi di adeguamento
necessari, e' fissato il crono-programma di realizzazione degli
stessi, da concludere entro e non oltre il 31 dicembre 2015 (comma
1).
La mancata presentazione dei programmi di adeguamento di cui al
comma 1 da parte dei gestori delle discariche nei termini indicati,
ovvero la mancata approvazione di detti programmi nell'ambito della
conferenza di cui al comma 3, comporta la immediata decadenza ope
legis dell'autorizzazione all'esercizio (comma 7).
La mancata realizzazione degli interventi per il trattamento dei
rifiuti nei termini previsti comporta la sospensione ope legis
dell'autorizzazione all'esercizio (comma 8).
A carico dei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti,
che conferiscono i propri rifiuti indifferenziati agli impianti di
discarica, e' posto poi l'obbligo di presentare, entro il 31 ottobre
2014, dei «programmi organizzativi» che indichino le azioni volte ad
incrementare la raccolta differenziata delle frazioni riciclabili, le
azioni finalizzate all'avvio o al potenziamento della raccolta
differenziata della frazione organica, con il conseguente
conferimento, a partire dal 1° gennaio 2015, a specifici impianti di
trattamento diversi dalle discariche, la determinazione e relativa
tempistica della percentuale di intercettazione della frazione
organica da raggiungere (comma 2). La mancata presentazione o
approvazione di questi programmi organizzativi, ovvero la mancata
realizzazione degli interventi per la raccolta differenziata nei
termini previsti, comporta il divieto di conferimento dei rifiuti
indifferenziati negli impianti di discarica (comma 9).
E' previsto altresi' che: i provvedimenti in merito ai programmi
di adeguamento e ai programmi di organizzazione siano adottati dalla
Provincia nell'ambito di una conferenza di servizi che deve
concludersi entro il 31 dicembre 2014 (comma 3).
Sino all'adozione di tali provvedimenti «Gli impianti di
discarica continuano ad operare con le modalita' operative previste
dai provvedimenti autorizzativi in corso...» (comma 5).
La disciplina descritta, procrastinando sino al 31 dicembre 2014
e con il crono programma fino al 31 dicembre 2015 l'entrata in vigore
dell'obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti
trattati, consente il conferimento, sino a tale data, di rifiuti
urbani indifferenziati, in contrasto con il disposto degli articoli 7
e 17 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36.
L'art. 17 del decreto legislativo n. 36/2003, difatti, dispone,
al comma 1, che «Le discariche gia' autorizzate alla data di entrata
in vigore del presente decreto possono continuare a ricevere, fino al
31 dicembre 2006, i rifiuti per cui sono state autorizzate» (detto
termine e' stato prorogato al 31 dicembre 2008 per effetto dell'art.
1, comma 184, legge n. 296/2006). Il comma 7 dispone, altresi', che
«Le Regioni adeguano la loro normativa alla presente disciplina».
Come anche recentemente ribadito da codesta Corte, la gestione
dei rifiuti e' ascrivibile alla materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema riservata, ai sensi dell'art. 117 co. 2 lettera s
Cost., alla legislazione esclusiva dello Stato (sent. 285/2013) ed in
tale ambito non si puo' riconoscere una competenza delle Regioni alle
quali e' solo consentito di stabilire «per il raggiungimento di fini
propri delle loro competenze livelli di tutela piu' elevati» purche'
nel rispetto della normativa statale in materia ambientale.
Nel caso di specie la legge statale richiamata, decreto
legislativo 13 gennaio 2003 n. 36, costituente attuazione della
direttiva CE 1999/31, ha previsto come data ultima per l'adeguamento
alla nuova disciplina da essa introdotta quella del 31 dicembre 2006,
poi prorogata al 31 dicembre 2008; oltre questo limite temporale la
possibilita' di collocare in discarica rifiuti senza pretrattamento
e' definitivamente preclusa (salvo le eccezioni previste nell'art. 7
qui non ricorrenti) e le discariche che operavano secondo pregressi
regimi di autorizzazione non potevano continuare ad operare,
imponendosi ovviamente alle Regioni di adeguarsi con la loro
normativa a tale disciplina.
Evidentemente con le disposizioni qui impugnate la Regione
Liguria ha ignorato questo limite e 6 anni dopo ha introdotto
un'indebita ed intempestiva sanatoria per gli impianti di discarica
ancora inidonei ad operare la separazione fra la frazione secca e la
frazione umida nonche' la successiva stabilizzazione, consentendo
loro di presentare tardivi programmi di adeguamento, che pero' in
realta' preordinati a dilatare ulteriormente i tempi previsti dalla
normativa nazionale.
La violazione della competenza statale consumata attraverso il
superamento della tempistica del decreto legislativo n. 36/2003
risulta palese, come pure quella della normativa comunitaria, che
costituisce un vincolo stringente per la potesta' legislativa delle
Regioni ai sensi dell'art. 117 co. 1 Cost..
Sotto un altro profilo la legge regionale viene impugnata sempre
con riferimento al decreto legislativo n. 36/2003, e quindi alla
Direttiva discariche che essa ha attuato, in relazione al contenuto
del co. 9 del citato art. 24-bis; esso prevede infatti un divieto di
conferimento dei rifiuti indifferenziati negli impianti di discarica
limitatamente ai Comuni che non presentino programmi organizzativi
idonei ad implementare la raccolta differenziata o che presentino
programmi poi non approvati dalla Provincia.
Tale divieto e' solo apparentemente «virtuoso», in quanto il
ridetto art. 7 decreto legislativo n. 36/2003 ha previsto un divieto
ben piu' ampio, secondo cui la regola generale e' quella che non
consente di collocare rifiuti in discarica senza pretrattamento,
rispetto alla quale sono ammesse limitate e specifiche eccezioni per
i «rifiuti inerti il cui trattamento non sia tecnicamente fattibili»
(lett. A) e per i «rifiuti il cui trattamento non contribuisce al
raggiungimento delle finalita' di cui all'art.1 riducendo la
quantita' rifiuti e o rischi per la salute umana e l'ambiente» (lett.
b).
Quindi non possono i Comuni sottrarsi alla necessita' di
pretrattamento dei rifiuti indifferenziati limitandosi a presentare
programmi per implementare la raccolta differenziata, ma devono
rispettare l'obbligo di pretrattamento dei rifiuti a meno che non
rientrino nei diversi parametri che il decreto legislativo n. 36 ha
reso obbligatori fin dal 2008.
E la disposizione regionale letta in relazione a quella statale
non ha carattere solo prescrittivo ma altresi' autorizzatorio in
deroga ai principi generali dettati dallo Stato e quindi ha un
contenuto confliggente con le prescrizioni dettate dalla normativa di
riferimento qui riscordate.
Secondo un medesimo angolo di visuale vengono qui denunciati
anche i commi 7 e 8 della L. Reg. 21/2014, che sanzionano con la
decadenza dall'autorizzazione e la sospensione della stessa,
rispettivamente la mancata presentazione dei programmi di adeguamento
di cui al co. 1 da parte dei gestori di discariche inidonee al
pretrattamento di separazione frazione secca - frazione umida e la
mancata realizzazione degli interventi stessi.
Non solo si tratta di misure non previste nell'apparato
sanzionatorio vigente in base all'art. 208 decreto legislativo n.
152/2006, ma come detto per la precedente disposizione, non e'
consentito alla Regione limitare a tali specifiche situazioni
l'inibitoria di discariche, che, per il fatto stesso di non aver
rispettato i tempi e le modalita' previsti nella normativa statale,
non possono avvalersi di alcuna proroga nel loro adeguamento ai
parametri nazionali con programmi ed interventi di trattamento di
gran lunga fuori tempo limite.
Nel prevedere la possibilita' ed accordare queste proroghe, la
Regione ha ancora una volta ecceduto dalla sua competenza e violato i
principi costituzionali enunciati nell'art. 117 co. 1 e co. 2.
Sotto un profilo metodologico la questione di costituzionalita'
qui proposta presenta considerevoli analogie con altra decisa da
Corte Costituzionale con la sent. 187/2011.
In quella occasione la PCM aveva impugnato l'art. 30 della L.
Regione Marche n. 16/2010 perche', incidendo su materia ambientale
gia' disciplinata dal decreto legislativo n. 152/2006, non solo
rimetteva ad un successivo programma l'individuazione della priorita'
negli interventi da realizzare, ma fissava altresi' al 31 dicembre
2015 il termine massimo per la loro realizzazione consentendo in tal
modo sino a tale data l'autorizzazione per utilizzi di scarichi non a
norma.
La sentenza citata, premessa la competenza esclusiva dello Stato
in materia ambientale, affermo' allora che nell'esercizio di tale
competenza lo Stato e' abilitato ad adottare una propria disciplina
che costituisce un limite adeguato di tutela non derogabile dalle
Regioni (cfr. C.Cost.61/2009), le quali ultime possono nell'esercizio
della proprie competenze o adeguarsi al predetto limite o introdurre
limiti di tutela piu' elevati rispetto a quelli statali (cfr. C.
Cost. 30/2009), ma mai dettarne altri piu' blandi.
Si ritenne quindi che la Regione Marche, individuando una
tempistica per la realizzazione degli impianti di depurazione, avesse
cercato di consentire il protrarsi di una situazione permanente di
diffusa irregolarita' di numerosi Comuni rispetto ai termini fissati
dal decreto legislativo n. 152/1999 di attuazione della DIR.
91/271/CE. ed avesse quindi esorbitato rispetto ai limiti
competenziali stabiliti dall'art. 117 co. 2 lett. S Cost.
Allo stesso modo nel caso qui in esame, la Regione Liguria ha
cercato di eludere termini di adeguamento delle discariche rifiuti
non a norma, quando sono ormai ampiamente decorsi quelli fissati
dallo Stato con il decreto legislativo n. 36/2003.