Ricorso del Presidente della Giunta Regionale Regione Abruzzo (CF
80003170661), in persona del suo Presidente pro tempore Dott. -
Luciano D'Alfonso, giusta delibera della Giunta Regionale n. 656 del
14/10/2014, rappresentato e difeso dall'Avv. Manuela de Marzo (C.F.
DMRMNL70C41C632R) (pec: avvmanuelademarzo@cnfpec.it) dell'Avvocatura
Regionale, ai sensi della L.R. n. 9 del 14.02.2000 ed in virtu' di
procura speciale a margine del presente atto, elettivamente
domiciliato presso e nello studio dell'Avv. Fabio Francesco Franco,
in Roma, Via Giovanni Pierluigi da Palestrina, n. 19; contro il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art.
30-ter, decreto-legge n. 91/2014, inserito in sede di conversione
dall'art. 1, comma 1, allegato, legge n. 116/2014 del 11.8.2014,
pubblicata nella G.U. n. 192 del 20 agosto 2014, nella parte in cui,
ha apportato la seguente modificazione all'art. 29, decreto-legge 9
febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
aprile 2012, n. 35:
«a) al comma 1, le parole: "rivestono carattere di interesse
nazionale anche ai fini della definizione e del perfezionamento dei
processi autorizzativi e dell'effettiva entrata in esercizio" sono
sostituite dalle seguenti: "rivestono carattere di interesse
strategico e costituiscono una priorita' a carattere nazionale in
considerazione dei prevalenti profili di sviluppo economico di tali
insediamenti produttivi nonche' per la salvaguardia dei territori
oggetto degli interventi e dei livelli occupazionali";
b) il comma 2 e' sostituito dal seguente: "2. I progetti di
cui al comma 1 riguardano la realizzazione di iniziative di
riconversione industriale, prevalentemente nel settore della
produzione di energia da fonti rinnovabili, e sono finalizzati anche
al reimpiego dei lavoratori, dipendenti delle imprese saccarifere
italiane dismesse per effetto del regolamento (CE) n. 320/2006 del
Consiglio, del 20 febbraio 2006, in nuove attivita' di natura
industriale. Al fine di garantire l'attuazione di tali progetti, il
Comitato interministeriale di cui all'articolo 2, comma 1, del citato
decreto-legge n. 2 del 2006, nel caso in cui i relativi procedimenti
autorizzativi non risultino ultimati e siano decorsi infruttuosamente
i termini di legge per la conclusione di tali procedimenti, nomina
senza indugio, ai sensi dell'articolo 20 del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
gennaio 2009, n. 2, un commissario ad acta per l'esecuzione degli
accordi per la riconversione industriale sottoscritti con il
coordinamento del Comitato interministeriale, in ottemperanza alle
direttive da quest'ultimo adottate. Al commissario non spettano
compensi, gettoni o altra forma di emolumento; eventuali rimborsi di
spese vive sono a carico delle risorse destinate alla realizzazione
dei progetti".»,
per contrasto con gli artt. 117, 3° e 4° comma, 118, 1° comma,
della Costituzione, nonche' con l'art. 120, 2° comma, Cost., in
riferimento all'art. 8, legge n. 131/2003 (recante "Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale n. 3/2001").
La proposizione del presente ricorso e' stata deliberata dalla
Giunta Regionale dell'Abruzzo nella seduta del 14 ottobre 2014.
Il decreto-legge n. 91/2014 (recante "Disposizioni urgenti per il
settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico
dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo
delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe
elettriche, nonche' per la definizione immediata di adempimenti
derivanti dalla normativa europea") con legge n. 116 del 11 agosto
2014, pubblicata nella G.U. n. 192 del 20 agosto 2014, e' stato
convertito in legge con modificazioni tra le quali l'aggiunta
dell'art. 30-ter.
Detto articolo ha modificato l'art. 29 del decreto-legge 9
febbraio 2012, n. 5, (convertito con modificazioni dalla legge 4
aprile 2012, n. 35) che, dunque, nella formulazione attualmente
vigente, dopo aver qualificato i progetti di riconversione del
comparto bieticolo saccarifico di "interesse strategico" prevede,
nell'ambito dei progetti di riconversione delle imprese italiane
operanti nel settore bieticolosaccarifero dismesse per effetto del
regolamento (CE) n. 320/2006 del Consiglio, del 20 febbraio 2006, la
nomina da parte del Comitato interministeriale di un commissario "ad
acta" per il caso in cui i relativi procedimenti autorizzativi non
risultino ultimati e siano decorsi infruttuosamente i termini di
legge per la loro conclusione.
La normativa sopra richiamata esplica la sua efficacia sul
territorio regionale della Regione Abruzzo in particolare in
relazione al progetto di costruzione del termovalorizzatore a
biomasse della Power Crop S.r.l., sito in Borgo Incile, in attuazione
dell'accordo per la riconversione dell'ex zuccherificio di proprieta'
dell'Eridania Sadam S.p.A., sito nel Comune di Celano (AQ).
Detta disposizione presenta profili di illegittimita'
costituzionale per i seguenti
Motivi
Violazione degli artt. 117, 3° e 4° comma, e 118, 1° comma, Cost.
e 120, 2° comma, Cost. in riferimento all'art. 8, legge n. 131/2003.
Prima di entrare nel merito specifico delle censure, questa
difesa ritiene necessario premettere una breve disamina del contesto
normativo di riferimento.
Negli anni 2005 e 2006, in presenza di grave crisi del settore
bieticolo-saccarifero, sono state approvate una serie di disposizioni
tese a regolare la ristrutturazione dell'industria dello zucchero
nella Comunita' europea al fine di sostenere il settore e di favorire
la riconversione delle attivita' di coltivazione e produzione. Nello
specifico, sono stati emanati il regolamento CE n. 320/2006 (relativo
ad un regime temporaneo per la ristrutturazione dell'industria dello
zucchero nella Comunita' europea) che ha modificato il precedente
regolamento CE n. 1290/2005 (relativo al funzionamento della politica
agricola comune) ed il decret-legge n. 2/2006 (recante "Interventi
urgenti per i settori dell'agricoltura, dell'agroindustria, della
pesca, nonche' in materia di fiscalita' d'impresa") convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge n. 81/2006.
Detto decreto-legge ha, tra l'altro, istituito un Comitato
interministeriale con il compito di:
a) approvare il piano per la razionalizzazione e la
riconversione della produzione bieticolo-saccarifera;
b) coordinare le misure comunitarie e nazionali per la
riconversione industriale del settore e per le connesse problematiche
sociali;
c) formulare direttive per l'approvazione dei progetti di
riconversione.
Inoltre, l'art. 2, comma 3, decreto-legge cit., prevedeva che le
imprese saccarifere presentassero al Ministero delle politiche
agricole e forestali progetti di riconversione (uno per ciascuno
degli impianti industriali ove era prevista la cessazione della
produzione di zucchero) al fine della loro successiva approvazione.
Questo era il contesto normativo in cui e' intervenuto l'art. 29,
decreto-legge n. 5/2012, a prevedere la figura del "commissario ad
acta" quale autorita' da nominare, a cura del Comitato
interministeriale, nei casi di particolare necessita' ed al fine di
dare attuazione ai progetti di riconversione del comparto bieticolo
saccarifero definito di "interesse nazionale".
Gia' in relazione all'originario testo dell'art. 29 cit. codesta
Ecc.ma Corte, con sentenza n. 62/2013, ha avuto modo di affermare che
la materia in questione deve essere ascritta alla materia
agricoltura, riservata alla competenza legislativa residuale delle
Regioni, e, pertanto, ne ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale per contrasto con l'art. 117, 4° comma, Cost.
Infatti, pur ricordando che in astratto e' ammissibile una deroga
al normale riparto di competenze, qualora «la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata» e «non risulti
affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita'» (sentenza n. 303 del 2003), tuttavia, codesta
Ecc.ma Corte nell'occasione ha rilevato che: "nei casi in cui vi sia
uno spostamento di competenze amministrative a seguito di attrazione
in sussidiarieta', questa Corte ha escluso che possa essere previsto
un potere sostitutivo, dovendosi ritenere che la leale
collaborazione, necessaria in tale evenienza, non possa essere
sostituita puramente e semplicemente da un atto unilaterale dello
Stato (...). L'art. 29, invece, prevede un potere di intervento
sostitutivo dello Stato che si attiva mediante la predisposizione da
parte del comitato interministeriale di norme idonee a dare
esecutivita' ai progetti nel quadro delle competenze regionali e in
casi di particolare necessita' (non specificati) con il diretto
intervento di un commissario ad acta.
Inoltre la norma introduce una forma di potere sostitutivo (per
dare attuazione al diritto comunitario) che non risponde ai requisiti
richiesti dall'art. 120 Cost. e dall'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)."
In altri termini, la norma in questione e' stata dichiarata
incostituzionale sia in quanto violativa della sfera di competenza
legislativa delle Regioni, sia in quanto introduttiva di una forma di
potere sostitutivo non rispondente ai requisiti richiesti dal
combinato disposto degli artt. 120, c. 2, Cost. e 8, legge n.
131/2003.
Orbene, la modifica introdotta dalla disposizione oggetto
dell'odierno ricorso, pur qualificando il settore di intervento quale
"di interesse strategico" e seppure maggiormente dettagliata in
relazione ai casi in cui il Comitato interministeriale nomina il
commissario ad acta ("nel caso in cui i relativi procedimenti
autorizzativi non risultino ultimati e siano decorsi infruttuosamente
i termini di legge per la conclusione di tali procedimenti"), di
fatto merita le medesime censure di incostituzionalita' gia' accolte
da codesta Ecc.ma Corte.
In primo luogo, in relazione alla modifica apportata al 1° comma
dell'art. 29 cit., questa difesa rileva che l'attribuzione ai
progetti di riconversione industriale del carattere "di interesse
strategico" e' assolutamente generica, nonche' carente della
fissazione dei presupposti per la relativa individuazione e, dunque,
in contrasto con gli artt. 117, 3° comma, e 118, 1° comma, Cost.,
nonche' con il principio di leale collaborazione. La denunciata
disposizione, infatti, configura in realta' una «chiamata in
sussidiarieta'» (in materia di agricoltura, riservata alla competenza
regionale) senza che a monte vi sia stata l'imprescindibile intesa
con le Regioni territorialmente interessate.
In secondo luogo, per quanto concerne la modifica del 2° comma
dell'art. 29 cit., si rileva che dal semplice confronto letterale fra
i due testi dell'art. 29, 2° c., decreto-legge n. 5/2012, si evince
senza alcun dubbio che i medesimi sono sostanzialmente uguali e che,
pertanto, anche il testo oggi in vigore, per effetto
dell'introduzione dell'art. 30-ter, decreto-legge n. 91/2014, operato
dall'art. 1, comma 1, allegato, legge n. 116/2014, e' illegittimo.
A tal fine, questa difesa Ritiene utile accostare i due testi
nello schema che segue ove sono state evidenziate con il carattere
grassetto le parti che risultano identiche e con carattere normale le
parti diverse.
Parte di provvedimento in formato grafico
Dalla lettura dei testi, su evidenziati, risulta agevole rilevare
che le modifiche apportate al testo originario si concretizzano
esclusivamente nell'uso di sinonimi ("esecuzione" in luogo di
"attuazione") di locuzioni verbali piu' lunghe che definiscono il
medesimo concetto ("accordi per la riconversione industriale
sottoscritti con coordinamento del Comitato interministeriale" in
luogo di "accordi definiti in sede regionale con coordinamento del
Comitato interministeriale") e, infine, di locuzioni verbali piu'
lunghe che meglio specificano il concetto ma non lo modificano ("nel
caso in cui i relativi procedimenti autorizzativi non risultino
ultimati e siano decorsi infruttuosamente i termini di legge per la
conclusione di tali procedimenti" in luogo di "nei casi di
particolare necessita'").
Ne deriva che la disposizione normativa oggetto di censura da
parte della Regione Abruzzo (art. 1, c. 1, legge n. 116/2014,
allegato, nella parte in cui, nel convertire in legge il
decreto-legge n. 91/2014, ha inserito l'art. 30-ter, di modifica
dell'art. 29, decreto-legge n. 5/2012, convertito dalla legge n.
35/2012) risulta essere anch'essa in contrasto con l'art. 117, 4°
comma, Cost., in quanto, afferendo senza dubbio alla materia
dell'agricoltura, e' invasiva della sfera di competenza legislativa
esclusiva delle Regioni.
Dalla lettura dello schema risulta altresi' che il nuovo testo
dell'art. 29 cit., come modificato dalla norma impugnata, e' ancora
in contrasto, come il testo precedente, anche con il combinato
disposto degli artt. 120, 2° comma, Cost. e 8, legge n. 131/2003, in
virtu' dei quali l'esercizio del potere sostitutivo dello Stato deve
essere esercitato nel rispetto dei principi di sussidiarieta' e leale
collaborazione e, pertanto, deve essere preceduto dall'assegnazione
di un congruo termine, per adottare i provvedimenti dovuti o
necessari. Ne deriva che solo se e quando sia inutilmente decorso il
termine in questione, l'intervento sostitutivo statale, per il
tramite della diretta adozione dei provvedimenti necessari o della
nomina di apposito commissario, e' legittimo.
La disposizione impugnata, al contrario, non prevede ne'
l'assegnazione di un congruo termine, ne' il necessario
coinvolgimento dell'Ente regionale, estromettendo cosi' completamente
la Regione dai procedimenti in questione.
In conclusione, questa difesa rileva che l'impugnata norma
statale e' costituzionalmente illegittima anche per violazione dei
Principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione, secondo il
costante insegnamento di codesta Ecc.ma Corte: "la deroga al normale
riparto di competenze fra lo Stato e le Regioni e la conseguente
«attrazione in sussidiarieta'» allo Stato della relativa disciplina,
in base ai principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza, in tanto sono giustificate in quanto lo Stato coinvolga
le Regioni stesse, nella specie la disposizione censurata non prevede
un coinvolgimento delle Regioni idoneo ad equilibrare le esigenze di
leale collaborazione con quelle di esercizio unitario delle funzioni
attratte in sussidiarieta' a livello statale Corte Costituzionale"
(cfr. Corte Cost., sent. n. 63/2008).