IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL FRIULI-VENEZIA GIULIA
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente
Ordinanza
sul ricorso numero di registro generale 207 del 2010, proposto
da:
Nord Asfalti S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Luca De
Pauli, con domicilio eletto presso la Segreteria Generale del T.A.R.,
in Trieste, piazza Unita' d'Italia n. 7;
Contro
Provincia di Udine, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federica
Asquini e Stefano Marche, con domicilio eletto presso la Segreteria
Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unita' d'Italia n. 7;
Regione Friuli-Venezia Giulia, non costituita;
Comune di Povoletto, non costituito:
della determinazione del Dirigente dell'Area Ambiente -
Servizio Gestione Rifiuti della Provincia di Udine n. 2010/272 di
data 28 gennaio 2010, notificata all'interessata in data 2 febbraio
2010;
della determinazione del Dirigente dell'Area Ambiente -
Servizio Gestione Rifiuti della Provincia di Udine n. 2010/2121 del
12 marzo 2010;
del Regolamento approvato con D.P.Reg. n. 266/Pres. dell'11
agosto 2005, in parte qua;
di tutti gli atti a tali provvedimenti comunque connessi,
presupposti e conseguenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di
Udine;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2014 la
dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale.
1.1. L'art. 14, comma 1, decreto legislativo n. 36/2003
stabilisce che «La garanzia per l'attivazione e la gestione operativa
della discarica, comprese le procedure di chiusura, assicura
l'adempimento delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione e deve
essere prestata per una somma commisurata alla capacita' autorizzata
della discarica ed alla classificazione della stessa ai sensi
dell'art. 4. In caso di autorizzazione per lotti della discarica,
come previsto dall'art. 10, comma 3, la garanzia puo' essere prestata
per lotti».
1.2. L'art. 5, comma 1, lettera l, L.R. Friuli-Venezia Giulia n.
30/1987 (recante "Norme regionali relative allo smaltimento di
rifiuti"), cosi' come modificato dall'art. 3, comma 1, L.R. F.V.G. n.
13/1998, attribuisce alla Regione la determinazione delle «garanzie
finanziarie per coprire i costi di eventuali interventi conseguenti
alla non corretta gestione dell'impianto, nonche' necessari al
recupero dell'arca interessata, ferma restando - ove ne ricorrano i
presupposti - la responsabilita' per danno ambientale».
1.3. Gli articoli 4 e 8, unitamente all'allegata Tabella A, del
Regolamento della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato con
D.P.Reg. 11.08.2005 n. 0266/Pres., fissano i parametri per la
determinazione delle garanzie di cui all'art. 5 L.R. F.V.G. n.
30/1987.
2.1. La societa' ricorrente, Nord Asfalti S.r.l., e' proprietaria
di discarica di seconda categoria, tipo A, della quale la Provincia
di Udine, territorialmente competente, con determina dirigenziale n.
3059 del 5 maggio 2009 ha ordinato la chiusura, prescrivendo
all'interessata, tra le altre cose, di prestare la garanzia
finanziaria di cui all'art. 14, comma 1, decreto legislativo n.
36/2003.
2.2. La misura della precitata garanzia e' stata stabilita con
provvedimento della Provincia di Udine n. 762 del 28 gennaio 2010,
secondo quanto prevede il Regolamento regionale n. 266/2005.
Stante il mancato adempimento da parte dell'interessata, e'
seguito formale atto di diffida, prot. n. 2121 del 12 febbraio 2010,
da parte della stessa Amministrazione provinciale.
3.1. I suindicati provvedimenti provinciali concernenti
l'obbligo, cosi' come specificato, di prestare la garanzia de qua,
unitamente al Regolamento regionale del quale costituiscono
applicazione, sono stati impugnati avanti a questo Giudice dalla
societa' Nord Asfalti S.r.l.
3.2.1. La tesi di parte ricorrente e' che i provvedimenti
impugnati siano illegittimi, perche' e' illegittimo il regolamento
regionale n. 266/2005.
3.2.2. Queste le censure prospettate in via diretta avverso il
Regolamento regionale e in via indiretta avverso gli atti applicativi
provinciali:
I^. "Violazione di legge (Capo 4.2.2. Delibera Comitato
interministeriale 27 luglio 1984 - decreto legislativo 13 gennaio
2003, n. 36 - artt. 3 e 41 Cost.) - Illogicita' ed ingiustizia
manifesta - Illegittimita' derivata";
II^. "Violazione di legge (dir. 21 aprile 2004, n. 35 n.
04/35/CE, art. 10 e 29° considerando) - Illogicita' ed ingiustizia
manifesta - Illegittimita' derivata";
III^. "Eccesso di potere - Illogicita' ed ingiustizia manifesta
- Violazione del principio di proporzionalita' - Illegittimita'
derivata".
4. Dei soggetti evocati si e' costituita in giudizio
esclusivamente la Provincia di Udine chiedendo il rigetto del ricorso
avversario perche' inammissibile (rectius, irricevibile in quanto
tardivo) e comunque perche' infondato nel merito.
5. L'eccezione di tardivita' di notifica del ricorso principale
e' stata decisa dal Collegio, che, con sentenza non definitiva resa
tra le parti e gia' pubblicata, la ha ritenuta non fondata e
conseguentemente respinta.
6. La societa' ricorrente in ulteriore memoria ha sollevato dubbi
di costituzionalita' - in relazione al riparto di competenze fra
Stato e Regioni fissato dall'art. 117 Cost. - dell'art. 5, comma 1,
L.R. F.V.G. n. 30/1987, che fonda il potere regolamentare esercitato
con la delibera presidenziale sottoposta al vaglio di legittimita' di
questo Giudice, unitamente ai provvedimenti provinciali di
applicazione e norme regolamentari regionali.
7.1. L'art. 23, comma III^, l. n. 87/1953 ammette che la
questione di costituzionalita' possa essere sollevata d'ufficio anche
dall'Autorita' giudiziaria avanti alla quale pende il giudizio nel
quale la questione stessa e' sorta quale incidente in senso tecnico.
7.2. La questione che qui viene in rilievo e' se sia conforme a
Costituzione, e segnatamente all'art. 117, comma II^, lettera s), e
comma VI^, Cost., l'art. 5 L.R. F.V.G. n. 30/1987 nella parte in cui
demanda a successivo atto normativo regionale la determinazione, tra
le altre cose, dei criteri di quantificazione della garanzia da
prestarsi per la gestione e chiusura di discariche di rifiuti situate
nel territorio regionale.
8.1. Il Collegio reputa che la questione sia rilevante, avendo ad
oggetto la disposizione attributiva del potere (quello regolamentare)
attuato con i provvedimenti della cui illegittimita' per derivazione
(da quella del regolamento medesimo) si discute.
8.2.1. Il ragionamento deve, invero, muovere dalla tesi -
prevalente - per cui, essendo il regolamento un atto formalmente
amministrativo, ancorche' sostanzialmente normativo, deve, in
ossequio al principio di legalita', trovare fondamento in una
previsione di rango primario che crei in capo ad un soggetto pubblico
(nel caso di specie, la Regione) il relativo potere. D'altro canto,
anche a voler valorizzare il dato sostanziale della natura normativa
del potere esercitato, si giunge alla medesima conclusione in ragione
del criterio gerarchico che regola il rapporto tra la fonte primaria
(legge) e la fonte secondaria (regolamento). Deve altresi' precisarsi
che, sempre secondo l'opinione prevalente, la disposizione fondante
il potere regolamentare non puo' essere rinvenuta nell'art. 117,
comma VI^, Cost., che ha esclusivamente funzioni di riparto delle
competenze.
8.2.2. Ne consegue che, laddove venisse accertata la denunciata
violazione del parametro costituzionale indicato al punto 7.2. e per
l'effetto l'art. 5 L.R. F.V.G. n. 30/1987, in parte qua, annullato
con effetto travolgente rispetto ai rapporti non ancora esauriti,
quale per l'appunto quello oggetto del giudizio avanti a questo
Giudice, verrebbe meno la norma in forza della quale il Regolamento
regionale n. 266/2005 e' stato emanato.
8.2.3. A cascata verrebbe meno il fondamento normativo del
contenuto dei provvedimenti provinciali di quantificazione della
garanzia dovuta dalla societa' ricorrente, non risultando piu'
previsti da alcuna norma i criteri di calcolo in concreto utilizzati.
8.3.1. Ne discende che il Regolamento regionale, in quanto
emanato in difetto assoluto di attribuzione, si configurerebbe come
nullo.
8.3.2. La nullita' dell'atto amministrativo, giusta quanto
dispone l'art. 34, comma 4, Cod. proc. amm., e' vizio rilevabile
anche d'ufficio.
8.3.3. A loro volta, i consequenziali provvedimenti provinciali -
risulterebbero nulli, anch'essi per difetto assoluto di attribuzione,
oppure, volendo individuarsi lo stesso nell'art. 14, comma, 1,
decreto legislativo n. 36/2003, per mancanza di elemento essenziale,
ovverosia il contenuto. In ogni caso, essi sarebbero travolti per
derivazione dalla caducazione dell'atto regolamentare presupposto,
cosi' come richiesto da parte ricorrente.
8.4. Questo Tribunale e' perfettamente consapevole che la
qualificazione in termini di nullita' del vizio che, in ipotesi,
affligge gli atti impugnati potrebbe riflettersi sul riparto di
giurisdizione.
Nondimeno la questione diverra' attuale, e come tale meritevole
di essere decisa, solamente se e in quanto venisse annullata, per
effetto della pronuncia di incostituzionalita', la norma attributiva,
in via diretta (quanto al Regolamento regionale), in via indiretta
(quanto agli atti provinciali di quantificazione della garanzia), del
potere in concreto esercitato.
9.1. Il Collegio osserva, inoltre, come la suesposta questione di
costituzionalita' non appaia manifestamente infondata, alla luce
della giurisprudenza della Cotte costituzionale.
9.2.1. Ci si riferisce segnatamente alla sentenza n. 67/2014,
pronunciata in relazione all'art. 22 L.R. Puglia n. 39/2006, che pure
attribuiva a successivo atto regolamentare regionale la
determinazione, in via transitoria, dei criteri di quantificazione
della garanzia di cui si discute. In tale decisione, invero, si e'
chiarito come la previsione debba essere ricondotta alla materia
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», che l'art. 117, II^
comma, lettera s) Cost. attribuisce alla potesta' legislativa statale
di tipo esclusivo. Ne consegue che, giusta quanto dispone il VI^
comma, dell'art. 117 Cost., e fatte salve le ipotesi di specifica
delega alle singole Regioni, spetta sempre allo Stato l'esercizio del
correlato potere regolamentare.
9.2.2. In particolare, la Consulta, con riferimento alla
disciplina del trattamento dei rifiuti, ha avuto modo di spiegate
come competa allo Stato la fissazione di livelli di tutela uniformi
su tutto il territorio nazionale, e tra questi, delle garanzie che i
gestori di discariche, indipendentemente dalla loro localizzazione
sul territorio nazionale, devono prestare all'Amministrazione tenuta
alla vigilanza su di esse nella fase di gestione e in quella
successiva alla chiusura. Con la conseguenza che la legge regionale
che viceversa attragga a se' (ovvero ad atto normativo di rango
subordinato) la disciplina della fattispecie deve ritenersi
incostituzionale per violazione del suindicato parametro
costituzionale.
9.3.1. Ora, e' ben vero che la Regione Friuli-Venezia Giulia, a
differenza della Regione Puglia, e' regione ad autonomia speciale.
Nondimeno, a parere di questo Giudice, la circostanza non sarebbe di
per se' sola idonea a mutare il suesaminato quadro di riferimento, e
un tanto per un duplice ordine di ragioni.
9.3.2. In primo luogo, perche' la «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» non rientra tra le materie che gli articoli 4 e 5
dello Statuto regionale attribuiscono alla potesta' legislativa,
rispettivamente, esclusiva e concorrente della Regione, sicche' - in
assenza di espressa deroga - rimane valida l'attribuzione alla
potesta' esclusiva dello Stato stabilita' in via generale dall'art.
117, II^ comma, lettera s), Cost.
9.2.3. In secondo luogo, perche' - come affermato costantemente
dalla Corte costituzionale (si veda ad esempio la sentenza n.
62/2008) - la disciplina statale della gestione dei cicli di rifiuti
e delle materie ad esso connesse, in quanto attuazione di obblighi
comunitari, e determinazione di livelli essenziali di prestazioni su
tutto il territorio nazionale, costituisce limite anche alla potesta'
legislativa esclusiva di Regioni e Province autonome, che non possono
pertanto derogarvi o peggiorare il livello di tutela.
9.3. Per completezza si precisa che - a quanto consta - non vi e'
stata alcuna delega, ex art. 117, VI^ comma, prima parte, Cost.,
dallo Stato alla Regione Friuli-Venezia Giulia. Diversamente,
infatti, di essa se ne sarebbe dato conto nel preambolo del
Regolamento regionale n. 266/2005, quale, per l'appunto norma
attributiva del potere normativo esercitato, mentre nulla e' ivi
affermato al riguardo. Anzi, il preambolo rinvia espressamente alla
disposizione di legge regionale della cui costituzionalita' questo
Giudice dubita.
10.1. Va pertanto sollevata, in quanto rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, L.R. F.V.G. n. 30/1987 in riferimento all'art.
117, comma II^, lettera s), e comma VI^, Cost.
10.2. Il presente giudizio viene conseguentemente sospeso sino
alla pronuncia della Corte costituzionale sulla questione cosi
sollevata, disponendosi la immediata trasmissione degli atti di causa
alla Corte stessa.