Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, C.F. 80224030587, n. fax 0696514000 ed indirizzo P.E.C.
per il ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it,
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Campania (Codice fiscale 80011990639) in
persona del Presidente della Giunta regionale in carica, con sede in
via S. Lucia n. 81 - 80132 Napoli;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 8, 17 commi 3, 4, 5 e 6, 19 comma 10, 21 comma 1 lettera d),
22 comma 4, lettera a) della legge della Regione Campania del 5
aprile 2016, n. 6, intitolata «Prime misure per la razionalizzazione
della spesa e il rilancio dell'economia campana - Legge collegata
alla legge regionale di stabilita' per l'anno 2016», pubblicata nel
Bollettino ufficiale della regione del 5 aprile 2016, n. 22, per
contrasto con l'art. 3, l'art. 9, l'art. 81 terzo comma, l'art. 97
secondo comma, l'art. 117 primo comma, secondo comma lett. e) l) s) e
terzo comma, nonche' con l'art. 120 secondo comma della Costituzione.
In forza della delibera di impugnativa assunta dal Consiglio dei
ministri nella seduta del 31 maggio 2016.
La Regione Campania ha emanato la legge regionale in epigrafe
indicata contenente alcune disposizioni che presentano profili di
illegittimita' costituzionale per i seguenti
M o t i v i
1. - Illegittimita' dell'art. 8 legge della Regione Campania del 5
aprile 2016, n. 6 per contrasto con l'art. 36 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 e conseguente violazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, nonche' per violazione
degli articoli 3 e 97 secondo comma della Costituzione.
L'art. 8 della legge regionale in epigrafe, recante «Misure in
materia di piano casa», apporta modifiche alla legge regionale 28
dicembre 2009, n. 19 («Misure urgenti per il rilancio economico, per
la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del
rischio sismico e per la semplificazione amministrativa») la quale e'
gia' stata piu' volte modificata.
In primo luogo, con il predetto art. 8, comma 1, lettere b), e),
f), g), si estende alla data di entrata in vigore della legge
regionale n. 1/2016 (ossia al giorno successivo alla pubblicazione
nel BUR della stessa legge regionale n. 1/2016 avvenuta il 18 gennaio
2016 - cfr. art. 16) l'applicabilita' delle misure incentivanti di
cui alla citata legge regionale n. 19/2009 relative:
alla disciplina degli interventi straordinari di ampliamento,
in deroga agli strumenti urbanistici, di cui all'art. 4, comma 2,
lettera g) della legge regionale n. 19/2009 (lettera aggiunta dalla
legge regionale n. 1/2011);
alla disciplina degli interventi edilizi in zona agricola (da
potersi realizzare anche con ampliamenti di volumetria in deroga agli
strumenti urbanistici), di cui all'art. 6-bis, comma 4 della legge
regionale n. 19/2009 (comma aggiunto dalla legge regionale n. 1/2011
e modificato dalla legge regionale n. 16/2014);
alla disciplina degli interventi di riqualificazione di aree
urbane degradate, in deroga agli strumenti urbanistici e ai parametri
edilizi, con riguardo a immobili dismessi, di cui all'art. 7, comma
5, della legge regionale n. 19/2009 (modificato dalle leggi regionali
n. 1/2011, n. 5/2013, n. 16/2014);
alla disciplina degli interventi di recupero edilizio, in
deroga agli strumenti urbanistici vigenti, di edifici diruti e
ruderi, di cui all'art. 7, comma 8-bis della legge regionale n.
19/2009 (aggiunto dalla legge regionale n. 1/2011).
In secondo luogo, con l'art. 8, comma 1, lettera h), numeri 1),
2), 3) e 4) della legge regionale impugnata, viene modificata la
disciplina di cui all'art. 7-bis («Recupero dei complessi produttivi
dismessi») della legge regionale n. 19/2009 (aggiunto dalla legge
regionale n. 16/2014). Con tale intervento viene conferita ai comuni
la facolta' di autorizzare interventi di recupero e riutilizzo di
complessi industriali e produttivi dismessi (in applicazione
dell'art. 5, comma 9, del decreto legge n. 70/2011, convertito dalla
legge n. 106/2011) eliminando il previgente vincolo di destinazione
ad attivita' produttive.
Cio' premesso, si rileva che l'art. 8, comma 1, lettera l) della
legge regionale n. 6/2016, nel sostituire il comma 4-bis dell'art. 12
(Norma finale e transitoria) della legge regionale n. 19/2009, cosi'
recita: «l) il comma 4-bis dell'art. 12 e' sostituito dal seguente:
«4-bis. Le disposizioni di cui all'art. 36 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 si applicano anche agli interventi
previsti dalla presente legge e realizzati dopo la sua entrata in
vigore, privi di titolo abilitativo o in difformita' da esso, ma che
risultano conformi alla stessa legge sia al momento della
realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della
presentazione della domanda.».
Tali disposizioni sono in contrasto con l'art. 36 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 il quale, ai fini del
rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, richiede la doppia
conformita' alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, cioe' la
conformita' dell'intervento alla disciplina in vigore sia al momento
della sua realizzazione sia al momento della presentazione della
domanda.
Infatti, a seguito della suddetta modifica, la portata
derogatoria della legge regionale n. 19 del 2009 e successive
modifiche, diviene applicabile anche ad interventi che, essendo stati
eseguiti nei periodi intercorrenti tra le varie modifiche ad opera
delle leggi regionali succedutesi nel tempo ed ora fino alla data di
entrata in vigore della legge regionale n. 1/2016, avrebbero dovuto
essere realizzati in conformita' alla disciplina urbanistica ed
edilizia medio-tempore in vigore. Invece, attraverso il nuovo comma
4-bis dell'art. 12 legge regionale n. 19/2009, viene consentito il
rilascio del titolo abilitativo in sanatoria sul presupposto che gli
interventi siano «conformi alla stessa legge» (ossia la legge
regionale n. 19 del 2009 nel testo risultante dalla modifica).
Com'e' noto, il rilascio del titolo in sanatoria di cui all'art.
36 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e' diretto a
sanare solo violazioni «formali» in quanto occorre che l'intervento
realizzato in assenza di titolo abilitativo abbia la suddetta doppia
conformita' alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, mentre
attraverso l'impugnata norma regionale (che introduce la conformita'
dell'opera alla legge regionale n. 19/2009 cosi' come da ultimo
modificata) esso viene utilizzato per sanare anche violazioni
«sostanziali», ovvero interventi non conformi alla disciplina vigente
alla data della loro realizzazione.
La giurisprudenza amministrativa e' consolidata nel ritenere che,
ai sensi dell'art. 36 decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, le opere devono essere assentibili alla stregua non solo
della disciplina urbanistica vigente al momento della domanda di
sanatoria, ma anche di quella in vigore alla data di esecuzione degli
interventi, (Cons. Stato, IV, 21 dicembre 2012, n. 6657; sezione IV,
2 novembre 2009, n. 6784; sezione V, 29 maggio 2006, n. 3267; sezione
IV, 26 aprile 2006, n. 2306; nonche' Cons. Stato, IV, n. 32/2013,
dove si precisa che la disciplina urbanistica non ha effetto
retroattivo; Cons. Stato, V, n. 3220/2013).
Inoltre, non v'e' dubbio che la c.d. «doppia conformita'» di cui
all'art. 36 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
costituisca principio fondamentale vincolante per la legislazione
regionale, siccome finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della
disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita' (in tal
senso Corte costituzionale n. 101/2013). Si tratta di un principio di
legislazione statale che ha una portata generale perche' riguarda sia
gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in
difformita' da esso, ovvero in assenza di DIA alternativa o in
difformita' da essa (art. 36 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001), sia gli interventi eseguiti in assenza della
(o in difformita' dalla) SCIA (art. 37, comma 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001).
La norma regionale in questione si pone in contrasto con il
suddetto principio perche' ha l'effetto di legittimare ex post,
attraverso il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria ex art. 36
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, interventi
ai quali la legge regionale n. 19/2009, nella sua stesura originaria
e nelle versioni antecedenti alle modifiche via via introdotte, non
era applicabile con la conseguenza di consentire il rilascio del
permesso in sanatoria ad opere che non erano conformi alla
legislazione urbanistica ed edilizia vigente alla data della loro
realizzazione (sulla illegittimita' di deroghe regionali si vedano le
sentenze nn. 64/2013, 254/2010 e 248/2009).
Un esempio evidente e' costituito dalle modifiche dell'art. 7-bis
(«Recupero dei complessi produttivi dismessi») della legge regionale
n. 19/2009, introdotte dall'art. 8, comma 1, lettera h), n. 1), 2),
3) e 4) della legge regionale impugnata. La previgente disposizione
(aggiunta dalla legge regionale n. 16/2014) consentiva il recupero
dei complessi produttivi dismessi, purche' si mantenesse la loro
destinazione ad attivita' produttive. Tale condizione e' stata
eliminata dalla legge regionale impugnata, pertanto gli interventi di
recupero di complessi produttivi diventano ora conformi alla legge n.
19/2009, ancorche' non sia stato rispettato il previgente vincolo di
destinazione ad attivita' produttive, e quindi (per effetto del nuovo
comma 4-bis dell'art. 12 legge regionale n. 19/2009 introdotto
dall'art. 8, comma 1 lettera l) legge regionale impugnata) diventano
sanabili ai sensi dell'art. 36 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 benche' non fossero conformi alla
disciplina urbanistica ed edilizia in vigore all'epoca della loro
realizzazione.
In proposito si rappresenta che:
l'intesa del 1° aprile 2009 tra Stato, regioni ed enti locali,
sulle misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita'
edilizia, chiarisce espressamente che gli interventi di ampliamento,
demolizione e ricostruzione degli edifici non possono riguardare
opere abusive o site nei centri storici o in aree ad inedificabilita'
assoluta;
l'art. 5, comma 10 del decreto legge n. 70/2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 106/2011, recante (ai commi da 9 a 14)
la disciplina di principio per la razionalizzazione del patrimonio
edilizio esistente e per la promozione e agevolazione della
riqualificazione di aree urbane degradate, prevede che «Gli
interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi
o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilita' assoluta, con
esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria.»
Un ulteriore profilo di incostituzionalita' della norma in esame
deriva dal fatto che, a seguito delle varie modifiche via via
apportate alla legge regionale n. 19 del 2016, le amministrazioni
comunali si troveranno, con tutta probabilita', nella condizione di
non essere in grado di verificare caso per caso la conformita'
urbanistico-edilizia delle opere, distinguendo cio' che e' stato
realizzato (o proseguito, o completato) nei diversi periodi
intercorrenti tra le diverse modifiche legislative che si sono
stratificate nel tempo. Pertanto, quand'anche si dovesse ritenere che
la norma in questione faccia salvo il principio statale della doppia
conformita', essa lo renderebbe di fatto inapplicabile e comunque
sarebbe in contrasto con i principi costituzionali di ragionevolezza
e buon andamento con conseguente violazione degli articoli 3 e 97,
secondo comma Cost.
2. - Illegittimita' dell'art. 17 commi 3, 4, 5 e 6 legge della
Regione Campania del 5 aprile 2016, n. 6 per violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, primo comma e secondo comma lettere e), l) e s) della
Costituzione.
L'art. 17 legge regionale n. 6/2016, contenente norme per lo
sviluppo del turismo balneare, ai commi 3, 4, 5 e 6 prevede una
procedura comparativa ad evidenza pubblica per il rinnovo delle
concessioni demaniali marittime che presenta profili di contrasto con
la normativa nazionale, comunitaria e con alcune disposizioni
costituzionali.
Occorre innanzitutto ricordare che il legislatore nazionale (con
l'art. 1, comma 18, del decreto-legge n. 194 del 2009 «Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative» convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25) ha modificato le
modalita' di accesso alle concessioni demaniali marittime a seguito
alla procedura d'infrazione comunitaria (n. 2008/4908) nei confronti
dello Stato italiano per violazione dell'art. 12, comma 2, della
direttiva n. 2006/123/CE che vieta qualsiasi forma di automatismo
alla scadenza del rapporto concessorio, tale da favorire il
precedente concessionario.
In particolare la Commissione europea (con lettera di
costituzione in mora notificata il 2 febbraio 2009) aveva ritenuto
che l'art. 37 del codice della navigazione fosse in contrasto con
l'art. 43 del Trattato UE (ora art. 49 del TFUE) perche', prevedendo
un diritto di preferenza a favore del concessionario uscente
nell'ambito della procedura di attribuzione delle concessioni del
demanio pubblico marittimo (c.d. diritto di insistenza), configurava
una restrizione alla liberta' di stabilimento e una discriminazione
dell'impresa in base al luogo di stabilimento rendendo estremamente
difficile, se non impossibile, l'accesso di qualsiasi altro
concorrente alle concessioni in scadenza e realizzando cosi'
un'ingiustificata barriera all'entrata nel mercato.
A seguito dei suddetti rilievi della Commissione europea il
Governo italiano e' intervenuto con l'art. 1, comma 18, del
decreto-legge n. 194 del 2009, che ha abrogato il secondo periodo del
secondo comma dell'art. 37 cod. nav. nella parte in cui accordava la
suddetta preferenza al concessionario in scadenza. Tuttavia, in sede
di conversione del citato decreto-legge (con legge n. 25 del 2010) e'
stato aggiunto un rinvio indiretto all'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 («Disposizioni per la
determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime»), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, che produceva l'effetto di consentire il rinnovo
automatico delle concessioni, di sei anni in sei anni.
La Commissione europea, con nuova lettera di messa in mora del 5
maggio 2010 (nell'ambito della medesima procedura di infrazione
2008/4908) ha ritenuto che il suddetto rinvio introdotto in sede di
conversione del decreto-legge finisse per privare di ogni effetto
sostanziale l'adeguamento ai principi comunitari effettuato dal
Governo in quanto contrario sia all'art. 12 della direttiva
2006/123/CE, sia all'art. 49 del TFUE.
In seguito a tali ulteriori rilievi, il legislatore statale con
l'art. 11, comma 1, lettera a), della legge 15 dicembre 2011, n. 217
(«Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 2010»), ha abrogato il citato comma 2 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 400 del 1993 delegando il Governo ad adottare un
decreto legislativo avente ad oggetto la revisione e il riordino
della legislazione sulle concessioni demaniali marittime.
A seguito di tale intervento legislativo, la procedura di
infrazione e' stata chiusa il 27 febbraio 2012.
Cio' premesso, si osserva che l'art. 17, commi 3, 4, 5 e 6 della
legge regionale n. 6/2016 dispone quanto segue:
comma 3: «Nel caso di rinnovo della concessione, il comune
acquisisce dall'originario concessionario una perizia di stima
asseverata da un professionista abilitato, da cui risulti l'ammontare
del valore aziendale dell'impresa insistente sull'area oggetto della
concessione; il comune pubblica la perizia nei termini e secondo le
modalita' di cui al piano di utilizzazione delle aree del demanio
marittimo (PUAD).»
comma 4: «Le domande di nuove concessioni devono essere
corredate, a pena di esclusione dalla procedura comparativa, da atto
unilaterale d'obbligo in ordine alla corresponsione, entro 30 giorni
dalla comunicazione di aggiudicazione della concessione, di
indennizzo determinato ai sensi del comma 5. Decorso tale termine
senza la corresponsione dell'indennizzo, si procede
all'aggiudicazione della concessione, condizionata al pagamento
dell'indennizzo, nei confronti del soggetto utilmente collocato in
graduatoria e fino all'esaurimento della stessa.»
comma 5: «Nell'ipotesi di concorso di domande, l'originario
concessionario ha diritto ad un indennizzo pari al novanta per cento
dell'ammontare del valore oggetto della perizia di cui al comma 3, da
parte dell'eventuale nuovo aggiudicatario, nel rispetto di quanto
previsto dalla normativa comunitaria e nazionale in materia.»
comma 6: «La medesima procedura comparativa ad evidenza pubblica
di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo si applica anche
per il rilascio delle concessioni per lo sfruttamento delle acque
minerali, naturali e termali e per le piccole utilizzazioni locali,
in conformita' alla normativa comunitaria, nazionale e regionale in
materia.»
Ai sensi delle suddette disposizioni regionali, in caso di
rinnovo della concessione, il concessionario subentrante deve
corrispondere al concessionario uscente un indennizzo basato su di
una stima del valore aziendale effettuata da quest'ultimo.
Tali norme violano l'art. 117, primo comma della Costituzione per
contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in
materia di tutela della concorrenza e liberta' di stabilimento.
Infatti, introducono un trattamento di favore per il concessionario
uscente che ostacola l'apertura del mercato traducendosi in una
ingiustificata barriera all'ingresso. Sul punto si richiamano le
sentenze Corte costituzionale n. 213 del 2011, nn. 180, 340 del 2010
in cui si sottolinea che la mancanza di una procedura di rinnovo che
consenta di aprire il mercato, «e' del tutto contraddittoria rispetto
al fine di tutela della concorrenza e di adeguamento ai principi
comunitari, violando il principio di parita' di trattamento, che si
ricava dagli articoli 49 e ss. del Trattato 25 marzo 1957 sul
funzionamento dell'Unione europea, in tema di liberta' di
stabilimento, e favorendo i vecchi concessionari a scapito dei nuovi
aspiranti.» (sent. 340 del 2010).
In secondo luogo, le suddette norme regionali violano l'art. 9 e
l'art. 117 secondo comma, lettere e), l) e s) della Costituzione, in
quanto sono in contrasto con la riserva allo Stato in materia di
tutela della concorrenza, ordinamento civile e tutela dell'ambiente.
Il legislatore regionale e' intervenuto in un ambito che attiene
a rapporti di natura privatistica di competenza esclusiva statale in
quanto la disciplina degli aspetti dominicali del demanio marittimo
appartiene alla materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo
comma, lettera l) Cost.). Ed e' evidente che tale disciplina non puo'
essere lasciata alla legislazione regionale in quanto v'e'
l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di uguaglianza, di
garantire uniformita' di trattamento sull'intero territorio
nazionale.
La Corte costituzionale ha piu' volte affermato che la
titolarita' di funzioni legislative e amministrative della regione
riguardo all'utilizzo di determinati beni non puo' incidere sulle
facolta' che spettano allo Stato in quanto proprietario e che la
disciplina degli aspetti dominicali del demanio statale rientra nella
materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato
(sentt. n. 102 e n. 94 del 2008, n. 286 del 2004, n. 343 del 1995, n.
370 del 2008). Con specifico riferimento al demanio marittimo, la
Corte ha precisato che «la competenza della regione nella materia non
puo' incidere sulle facolta' che spettano allo Stato in quanto
proprietario. Queste infatti precedono logicamente la ripartizione
delle competenze ed ineriscono alla capacita' giuridica dell'ente
secondo i principi dell'ordinamento civile» (sent. n. 427 del 2004).
Per quanto riguarda le procedure concorsuali per l'affidamento
delle concessioni, viene in rilievo la competenza statale in materia
di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost.), come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n.
401/2007: «La nozione comunitaria di concorrenza (...) che si
riflette su quella di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., va definita [anche] come concorrenza «per» il mercato e impone
che il contraente venga scelto mediante procedure di garanzia che
assicurino il rispetto dei valori comunitari e costituzionali, quali
in particolare, il rispetto dei principi di parita' di trattamento,
di non discriminazione, di proporzionalita' e di trasparenza. (...)
Trattandosi di una materia avente natura trasversale, nello specifico
settore degli appalti, la interferenza con competenze regionali si
atteggia, in modo peculiare, non realizzandosi normalmente un
intreccio in senso stretto con ambiti materiali di pertinenza
regionale, bensi' la prevalenza della disciplina statale su ogni
altra fonte normativa.»
In materia di demanio marittimo il vigente quadro normativo
prevede la competenza in capo alle regioni e ai comuni della sola
gestione delle concessioni (tra cui il rilascio), mentre la
disciplina relativa all'accesso ai beni demaniali non viene lasciata
alla legislazione regionale essendo riconducibile alla tutela della
concorrenza «per il mercato», di esclusiva competenza dello Stato.
Infine la norma regionale in esame presenta aspetti di
incostituzionalita' anche sotto il profilo della tutela del paesaggio
(di cui all'art. 9 Cost.) e dell'ambiente (di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s) Cost.) nella parte in cui consente il
permanere delle opere realizzate dal concessionario sul suolo
demaniale in contrasto con la legislazione nazionale in materia di
concessioni demaniali marittime, nella quale vige il principio della
riduzione «in pristino» (sancito dall'art. 49 cod. nav.).
Al riguardo si evidenzia che il comma 6 dell'art. 17 legge
regionale impugnata estende la procedura comparativa in questione
anche alle concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali,
naturali e termali.
3. - Illegittimita' dell'art. 19, comma 10, legge della Regione
Campania del 5 aprile 2016, n. 6 per violazione dell'art. 81, terzo
comma della Costituzione.
L'art. 19, comma 10, legge regionale impugnata autorizza, nei
limiti delle disponibilita' di bilancio, il finanziamento aggiuntivo
pari ad euro 300.000,00 in favore della Citta' metropolitana di
Napoli per l'intervento «Apertura svincoli SP I circonvallazione
esterna di Napoli e SP 500» di cui al IV protocollo aggiuntivo
stipulato in data 23 marzo 2007 tra Ministero dello sviluppo
economico, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Regione
Campania ed ANAS.
Tale norma non individua puntualmente la necessaria fonte di
copertura finanziaria del predetto onere aggiuntivo, inoltre la
relativa autorizzazione di finanziamento risulta in contraddizione
con la clausola di invarianza finanziaria prevista dall'art. 29 della
medesima legge regionale.
Pertanto, la mancata previsione della copertura finanziaria
contrasta con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
4. - Illegittimita' dell'art. 21, comma 1, lettera d) legge della
Regione Campania del 5 aprile 2016, n. 6 per contrasto con l'art.
44-bis del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445 e conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione.
L'art. 21, comma 1, lettera d) legge regionale cit. (rubricato
«Contrasto al lavoro irregolare nel settore edile») stabilisce che,
per attivare azioni di contrasto al lavoro nero nel comparto delle
costruzioni e al fine di promuovere la sicurezza nei cantieri, per i
lavori edili privati oggetto di permesso di costruire, segnalazione
certificata di inizio attivita' (SCIA), denuncia di inizio attivita'
(DIA), comunicazione inizio lavori (CIL) o comunicazione inizio
lavori asseverata (CILA), il direttore dei lavori provvede «a
trasmettere allo Sportello unico dell'edilizia (SUE), all'inizio e
alla fine dei lavori, il DURC dell'azienda esecutrice, attestante la
sua regolarita' contributiva e le avvenute comunicazioni di inizio e
di fine lavori effettuate agli enti previdenziali, assicurativi e
infortunistici e alla Cassa edile competenti per territorio.»
Tale disposizione regionale contrasta con l'art. 44-bis del
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, il
quale prevede che «le informazioni relative alla regolarita'
contributiva sono acquisite d'ufficio, ovvero controllate ai sensi
dell'art. 71, dalle pubbliche amministrazioni procedenti, nel
rispetto della specifica normativa di settore.»
Si tratta quindi di un'incombenza che, ai sensi della
legislazione statale, grava sulla pubblica amministrazione procedente
e che pertanto non puo' essere attribuita al direttore dei lavori,
essendo soggetta ad una norma di principio che prevede un potere di
intervento e di verifica d'ufficio.
Peraltro, occorre considerare che il DURC on line ha una
validita' di 120 giorni dalla sua emissione e quindi potrebbe anche
coprire l'intero periodo fra la data di inizio e la data di fine
lavori, senza necessita' di dover ripetere la richiesta «all'inizio e
alla fine dei lavori» come prescritto nella citata disposizione
regionale.
Pertanto, la norma in esame viola l'art. 117, terzo comma della
Costituzione, in materia di tutela e sicurezza del lavoro.
5. - Illegittimita' dell'art. 22, comma 4 legge della Regione
Campania del 5 aprile 2016, n. 6 per contrasto con l'art. 8-quater
del decreto legislativo n. 502/1992 e con l'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191/2009 e conseguente violazione dell'art. 117, terzo
comma della Costituzione, nonche' per violazione dell'art. 120,
secondo comma della Costituzione.
La regione Campania e' sottoposta ad un piano di rientro, dal
disavanzo sanitario e al conseguente commissariamento (con
deliberazione del Consiglio dei ministri dell'11 dicembre 2015 sono
stati nominati il commissario ad acta e il sub commissario ad acta
per l'attuazione del vigente piano di rientro).
L'art. 22, comma 4, lettera, a) legge regionale in questione
modifica l'art. 1 della legge regionale 7 agosto 2014, n. 16,
inserendo il comma 151-bis il quale prevede che «La Regione Campania,
ferme restando le prerogative spettanti all'organo commissariale per
il piano di rientro della spesa sanitaria, assume le opportune azioni
per l'incremento delle strutture accreditate con i sistemi PET/TC
anche per superare gli attuali squilibri territoriali di offerta per
l'utenza.».
Tale disposizione, autorizzando la regione ad adottare azioni per
incrementare le strutture accreditate con i sistemi PET/TC - pur
facendo salve le prerogative dell'organo commissariale - si pone in
contrasto sia con i principi fondamentali della legislazione statale
in materia di autorizzazione e accreditamento, sia con il piano di
rientro della Regione Campania e con le relative prerogative del
commissario ad acta.
In primo luogo, la norma regionale in questione, nel disporre
«l'incremento delle strutture accreditate con i sistemi PET/TC»,
prescinde dalla rilevazione del fabbisogno delle predette strutture.
Il che e' in contrasto con l'art. 8-quater del decreto legislativo n.
502/1992, secondo il quale l'accreditamento istituzionale delle
strutture autorizzate e' subordinato alla loro rispondenza ai
requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalita'
rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica
dell'attivita' svolta e dei risultati raggiunti.
Tale disposizione statale specifica che «al fine di individuare i
criteri per la verifica della funzionalita' rispetto alla
programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il
fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate
dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali e
uniformi di assistenza, nonche' gli eventuali livelli integrativi
locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui
all'art. 9.»
Nella fattispecie, il Commissario ad acta della Regione Campania
(con decreto del 12 maggio 2016, n. 32) ha stabilito, in relazione
alle apparecchiature PET/TC, che «il fabbisogno e la conseguenziale
localizzazione sono soddisfatti per intero dalla dotazione di
apparecchiature pubbliche e private gia' autorizzate» e che «allo
stato, non e' possibile procedere a nuove installazioni di
apparecchiature PET/TC». Infine, nel medesimo decreto si da' atto che
«e' in fase di completamento il processo di accreditamento regionale,
in esito al quale verra' effettuata una valutazione conclusiva dello
status di accreditato, presupposto per l'installazione delle
apparecchiature».
L'art. 22, comma 4, lettera a) della legge regionale in esame
interferisce quindi con le valutazioni e i poteri del Commissario ad
acta violando cosi' l'art. 120, secondo comma della Costituzione.
In secondo luogo, la disposizione regionale in questione
interferisce con il piano di rientro della Regione Campania e quindi
con l'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191/2009, secondo cui
«gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la regione,
che e' obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a
non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione
del piano di rientro». Ne consegue la violazione dell'art. 117, comma
3, della Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di tutela della salute e di
coordinamento della finanza pubblica, rappresentati dai richiamati
commi 80 e 95 dell'art. 2 della legge n. 191/2009.
Sul punto si richiama la costante giurisprudenza costituzionale
(tra le piu' recenti, sent. n. 28/2013) secondo la quale «l'operato
del commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e
la regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. E, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto
dalla necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del Piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali, senza che
possa essere evocato il rischio di fare di esso l'unico soggetto cui
spetti di provvedere per il superamento della situazione di emergenza
sanitaria in ambito regionale» (Sent. n. 78 del 2011).
Pertanto, «la semplice interferenza da parte del legislatore
regionale con le funzioni del Commissario ad acta, come definite nel
mandato commissariale, determina di per se' la violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost., laddove, come nella specie, il Commissario
sia l'organo esclusivo incaricato dell'attuazione del Piano di
rientro» (tra le tante, sent. n. 2 del 2010).».
Nella fattispecie, e' evidente che la clausola di salvaguardia
contenuta nella disposizione regionale in esame (che fa salve le
«prerogative spettanti all'organo commissariale per il piano di
rientro della spesa sanitaria») non basta per scongiurare le suddette
censure di incostituzionalita', essendo essa contraddetta dalla norma
precettiva immediatamente successiva secondo la quale la Regione
«assume le opportune azioni per l'incremento delle strutture
accreditate, con i sistemi PET/TC».
Sul punto si richiama la sent. n. 28/2013 in cui codesta ecc.ma
Corte ha ritenuto «priva di reale significato normativo una generica
clausola di salvaguardia delle competenze commissariali [...] che e'
contraddetta proprio dalle specifiche e precise disposizioni che la
seguono».