Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rapp.to e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui e' domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; contro Regione Autonoma del Friuli
Venezia Giulia in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale 8 aprile 2016 n. 4, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia del 12 aprile 2016 n. SO
18, limitatamente agli articoli 1, 3, 9, 15, 19, 72 comma 1,
Fatto
La legge regionale in epigrafe detta «Disposizioni per il
riordino e la semplificazione della normativa afferente il settore
terziario, per l'incentivazione dello stesso e per lo sviluppo
economico».
Limitatamente agli articoli indicati in epigrafe, la legge
regionale e' costituzionalmente illegittima e, giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 31 maggio 2016, viene impugnata per i
seguenti
Motivi
1. L'art. 1 della legge impugnata dispone:
«1. L'art. 29 della legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29
(Normativa organica in materia di attivita' commerciali e di
somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale
16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo»), e'
sostituito dal seguente:
«Art. 29 (Giornate di chiusura degli esercizi) - 1.
L'esercizio del commercio al dettaglio in sede fissa e' svolto senza
limiti relativamente alle giornate di apertura e chiusura, a
eccezione dell'obbligo di chiusura nelle seguenti giornate festive:
1° gennaio, Pasqua, lunedi' dell'Angelo, 25 aprile, l° maggio, 2
giugno, 15 agosto, 1° novembre, 25 e 26 dicembre.».
2. Le disposizioni di cui all'art. 29 della legge regionale
29/2005, come sostituito dal comma 1, hanno efficacia dal 1° ottobre
2016.»
L'art. 3 della legge impugnata dispone:
«1. All'art. 30 della legge regionale n. 29/2005 sono apportate
le seguenti modifiche:
a) il comma 1 e' sostituito dal seguente:
«1. Nei comuni classificati come localita' a prevalente
economia turistica, gli esercenti determinano liberamente le giornate
di chiusura degli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa,
in deroga a quanto disposto dall'art. 29»;
b) il comma 2 e' abrogato;
c) al comma 3 dopo le parole «Lignano Sabbiadoro.» sono
aggiunte le seguenti:
«Con deliberazione della Giunta regionale, su domanda del Comune
interessato, possono essere individuate ulteriori localita' a
prevalente economia turistica, sulla base delle rilevazioni
periodiche rese da PromoTurismo FVG.»».
Come emerge chiaramente dalla lettura congiunta delle
disposizioni introdotte dagli articoli l e 3, la liberalizzazione dei
giorni di apertura degli esercizi di commercio al dettaglio e' totale
per i soli esercizi situati nei comuni classificati come comuni a
prevalente economia turistica in base alla legge regionale n.
29/2005, che enumera tali comuni nell'art. 30 e, con le modifiche
introdotte nel comma 3 dall'art. 3 della legge oggi impugnata,
rimette a deliberazione della Giunta regionale l'individuazione di
ulteriori comuni cosi' classificati.
Per gli esercizi di vendita al dettaglio situati in tutti gli
altri comuni della regione, invece, la liberalizzazione dei giorni di
apertura non e' totale, perche' la legge continua a prescrivere il
divieto di apertura nei giorni festivi 1° gennaio, Pasqua, lunedi'
dell'Angelo, 25 aprile, 1° maggio, 2 giugno, 15 agosto, 1° novembre,
25 e 26 dicembre.
1.1. Questa complessiva normativa viola l'art. 117 comma 2 lett.
e), che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione
in materia di disciplina della concorrenza, e gli artt. 4 e 6 della
legge costituzionale n. 1/63, recante lo Statuto della Regione
Autonoma Friuli Venezia Giulia, giusta i quali la regione ha potesta'
legislativa esclusiva in materia di commercio (art. 4 n. 6), ma deve
esercitare tale competenza «in armonia con la Costituzione, con i
principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato» (art. 4, comma 1); e puo' adeguare con
norme integrative la legislazione statale alle proprie esigenze
soltanto in materia di «1) scuole materne; istruzione elementare;
media; classica; scientifica; magistrale; tecnica ed artistica; 2)
lavoro, previdenza e assistenza sociale; 3) antichita' e belle arti
tutela del paesaggio, della flora e della fauna» (art. 6); quindi,
non in materia di commercio.
La disciplina uniforme degli orari e dei giorni di apertura degli
esercizi commerciali attiene, infatti, alla materia «trasversale»
della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato; sicche'
l'autonomia normativa regionale, neppure speciale, non puo'
esercitarsi in modo da incidere su tale disciplina.
E' pacifico nella giurisprudenza di codesta Corte (si veda da
ultimo Corte costituzionale n. 104/2014) che la nozione di
concorrenza «riflette quella operante in ambito comunitario e
comprende:
a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale
incidono sulla concorrenza, quali le misure legislative di tutela in
senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e che ne disciplinano le modalita' di controllo,
eventualmente anche di sanzione;
b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad
aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacita' imprenditoriale e della competizione tra imprese,
rimuovendo cioe', in generale, i vincoli alle modalita' di esercizio
delle attivita' economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del
2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007)».
Inoltre, la Corte ha affermato che la materia «tutela della
concorrenza», dato il suo carattere finalistico, non e' una materia
di estensione certa o delimitata, ma e' configurabile come
trasversale, «corrispondente ai mercati di riferimento delle
attivita' economiche incise dall'intervento e in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle regioni» (cosi, tra le piu' recenti, sentenza n.
38 del 2013; si veda, inoltre, la sentenza n. 299 del 2012).
Dalla natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato
in materia di «tutela della concorrenza» la Corte ha tratto la
conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto
speciale in materia di commercio non e' idoneo ad impedire il pieno
esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina
statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che
le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro
competenza» (sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012).
Espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
questa rnateria e' stato ritenuto l'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma l, della legge 22
dicembre 2011, n. 214. Tale disposizione detta una disciplina di
liberalizzazione e di eliminazione di vincoli all'esplicarsi
dell'attivita' imprenditoriale nel settore commerciale stabilendo che
«costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali».
In particolare, il profilo degli orari e dei giorni di apertura e
chiusura degli esercizi commerciali e' disciplinato dall'art. 3,
comma 1, lettera d-bis) del decreto legislativo n. 223 del 2006, come
modificato dall'art. 31 del decreto legislativo n. 201 del 2011 cit.,
il quale stabilisce che «al fine di garantire la liberta' di
concorrenza [...] le attivita' commerciali, come individuate dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», sono svolte senza il
rispetto - tra l'altro - di orari di apertura e chiusura,
dell'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonche' di quello
della mezza giornata di chiusura infrasettimanale.
Nell'interpretare la citata normativa, codesta Corte (si veda
ancora la sent. 104/2014) ha sottolineato come «essa attui un
principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle
modalita' di esercizio delle attivita' economiche, e «L'eliminazione
dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli
esercizi commerciali favorisce, a beneficio dei consumatori, la
creazione di un mercato piu' dinamico e piu' aperto all'ingresso di
nuovi operatori e amplia la possibilita' di scelta del consumatore.
Si tratta, dunque, di misure coerenti con l'obiettivo di promuovere
la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire
l'assetto concorrenziale del mercato di riferimento relativo alla
distribuzione commerciale» (sentenza n. 299 del 2012 [...)» (sentenza
n. 38 del 2013).
In sostanza, le uniche limitazioni che e' possibile porre allo
svolgimento dell'attivita' di commercio su area pubblica sono quelle
individuate dall'art. 28, comma 13, del decreto legislativo n. 114
del 1998, come modificato dal decreto legislativo n. 59 del 2010,
riconducibili ad esigenze di sostenibilita' ambientale e sociale, a
finalita' di tutela delle zone di pregio artistico, storico,
architettonico e ambientale, nonche' quelle individuate dall'art. 31
del decreto legislativon. 201 del 2011 (cioe' delle zone, anche, di
maggiore interesse turistico, nelle quali pero',
contraddittoriamente, la legge impugnata prevede la liberalizzazione
integrale e incondizionata dei giorni di apertura).
L'imposizione generalizzata del divieto di apertura nei giorni
festivi indicati dalla legge impugnata, e la previsione che tale
obbligo non sussista esclusivamente nei comuni a prevalente economia
turistica, contrastano chiaramente con tale assetto, costituente
disciplina della concorrenza e riforma economica fondamentale;
sicche' la normativa in esame, da un lato, esula dalla mera materia
«commercio» ed e' invasiva della competenza esclusiva statale;
dall'altro, comunque, confligge con la normativa di grande riforma
economica introdotta mediante la liberalizzazione totale del
commercio di cui al decreto legislativon. 223/2006 e al successivo
decreto legislativo n. 201/2011 convertito in legge n. 248/2006.
1.2. Con specifico riferimento all'art. 3, della legge impugnata,
che prevede la liberalizzazione totale dei giorni di apertura
soltanto nei comuni a prevalente economia turistica, le violazioni
qui denunciate si colgono poi anche sotto il profilo della disparita'
di condizioni territoriali di esercizio del commercio che la
disposizione comporta.
Nell'ambito del territorio regionale, soltanto in tali comuni
sussiste la piena liberalizzazione dei giorni di' apertura; cio' che
distorce le condizioni di distribuzione territoriale degli esercizi
commerciali.
L'art. 3, comma 1, della legge n. 248/2006 sottolinea infatti la
necessita' di «garantire la liberta' di concorrenza secondo
condizioni di pari opportunita' e il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonche' di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilita'
ai beni e servizi sul territorio nazionale».
In tal modo, il legislatore nazionale ha uniformato la disciplina
in tutto il territorio dello Stato, al fine di costituire condizioni
di pari opportunita' tra le aziende e, anche nell'interesse del
consumatore, condizioni omogenee nelle prestazioni deli servizi.
Codesta Corte Costituzionale ha affermato, in piu' occasioni e
con assoluta costanza, la necessita' di una disciplina uniforme sul
territorio della disciplina degli orari e delle chiusure degli
esercizi commerciali, per evitare che l'ordinamento sia frammentato
in una molteplicita' di ordinamenti regionali ed anche locali
differenti fra loro, il che costituisce un ostacolo alla
realizzazione di un mercato unico che e' ad un tempo valore
costituzionale e principio comunitario (Corte Costituzionale,
sentenza n. 8/2013). La previsione di un regime differenziato si
pone, quindi, in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. e), Cost. e
con i principi di liberalizzazione, uniformita' del mercato, par
condicio degli operatori nei singoli ordinamenti regionali e
uniformita' della disciplina, ribaditi da codesta Corte
Costituzionale fin dalla sentenza n. 430/2007.
2. L'art. 9 della legge regionale impugnata dispone:
«1. Prima del capo II del titolo VII della legge regionale n.
29/2005 e' inserito il seguente:
«Capo I-bis - Centri commerciali naturali.
Art. 85-bis (Centri commerciali naturali). - 1. Per centro
commerciale naturale si intende un insieme di attivita' commerciali,
artigianali e di servizi, localizzato in una zona determinata del
territorio comunale in cui le funzioni distributive rivestono un
ruolo significativo per tradizione, vocazione o potenzialita' di
sviluppo, finalizzato al recupero, promozione e valorizzazione delle
attivita' economiche, in particolare delle produzioni locali, al
miglioramento della vivibilita' del territorio e dei servizi ai
cittadini e ai non residenti.
2. I centri commerciali naturali sono costituiti in forma di
societa' di capitali, societa' consortili e associazioni con
finalita' commerciali e perseguono gli scopi di cui al comma 1
mediante iniziative di qualificazione e innovazione dell'offerta
commerciale, di sviluppo della promozione commerciale, di
acquisizione di servizi innovativi di supporto alle attivita' delle
imprese aderenti ed eventi di animazione territoriale.
3. Ai centri commerciali naturali possono aderire, in qualita' di
soggetti interessati, le associazioni di categoria, la Camera di
commercio e il Comune competenti per territorio e altri enti e
associazioni che si prefiggano lo scopo di valorizzare il territorio.
4. Al fine di sostenere le attivita' di cui al presente art., i
centri commerciali naturali possono accedere ai contributi di cui
all'art. 100.».».
L'art. 15 della legge regionale impugnata prevede:
«l. Al comma 1, dell'art. 2 della legge regionale n. 29/2005
sono apportate le seguenti modifiche:
a) alla lettera c) le parole «generi alimentari» sono
sostituite dalle seguenti: «generi del settore alimentare»;
b) alla lettera d) le parole «generi non alimentari» sono
sostituite dalle seguenti: «generi del settore non alimentare»;
c) alla lettera i) dopo la parola «1.500» sono aggiunte le
seguenti: «questi si distinguono in:
1) esercizi di media struttura minore: con superficie di
vendita superiore a metri quadrati 250 e fino a metri quadrati 400;
2) esercizi di media struttura maggiore: con superficie di
vendita superiore a metri quadrati 400 e fino a metri quadrati
1.500;»;
d) alla fine della lettera m) le parole «effettuata in
insediamenti commerciali a cio' appositamente destinati» sono
soppresse;
e) alla lettera s) le parole «, con la quale l'operatore
attesta in particolare di essere in possesso di tutti i requisiti
richiesti dalla normativa vigente e di aver rispettato le norme
igienico - sanitarie, urbanistiche e relative alla destinazione d'uso
con riferimento all'attivita' che si intende esercitare, pena il
divieto di prosecuzione dell'attivita' iniziata» sono soppresse.
f) dopo la lettera w) sono aggiunte le seguenti:
«w-bis) esercizio in proprio dell'attivita' di vendita o di
somministrazione: qualsiasi attivita' di vendita di prodotti o di
somministrazione di alimenti e bevande, anche se trattasi di
attivita' che la legge esclude dal suo ambito di applicazione;
w-ter) sportello unico per le attivita' produttive (SUAP): lo
sportello di cui all'art. 24 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59) e di cui alla legge regionale 12 febbraio 2001,
n. 3 (Disposizioni in materia di sportello unico per le attivita'
produttive e semplificazione di procedimenti amministrativi e del
corpo legislativo regionale), e loro successive modifiche.».»
Prima della modifica apportata all'art. 2, comma 1 lett. i) della
legge regionale n. 29/2005, il testo di questa disposizione
prevedeva: «i) esercizi di vendita al dettaglio di media struttura:
gli esercizi con superficie di vendita superiore a metri quadrati 250
e fino a metri quadrati 1.500».
Come si vede, con l'art. 9 e con l'art. 15, quest'ultimo nella
parte in cui modifica l'art. 2, comma 1, lett. i) della legge
regionale n. 29/2005, il legislatore regionale ha introdotto due
nuove tipologie di esercizi commerciali: i «centri commerciali
naturali» (art. 9); e l'articolazione degli esercizi di vendita al
dettaglio di media struttura, prima unitariamente definiti come
quelli con superficie di vendita superiore a 250 mq e fino a 1500
metri quadrati, in esercizi di media struttura minore, compresi tra
250 e 400 metri quadrati, e in esercizi di media struttura maggiore,
compresi tra piu' di 400 e 1500 metri quadrati.
In tal modo, il legislatore regionale ha introdotto tipologie di
esercizi commerciali non presenti a livello nazionale. La
classificazione nazionale degli esercizi di vendita al dettaglio e'
infatti dettata dal decreto legislativo n. 114/98.
L'art. 4, comma 1, lett. d), e), g) del decreto legislativo
stabilisce: «d) per esercizi di vicinato quelli aventi superficie di
vendita non superiore a 150 mq. nei comuni con popolazione residente
inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq. nei comuni con popolazione
residente superiore a 10.000 abitanti
e) per medie strutture di vendita gli esercizi aventi
superficie superiore ai limiti di cui al punto d) e fino a 1.500 mq
nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a
2.500 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000
abitanti;
...
g) per centro commerciale, una media o una grande struttura di
vendita nella quale piu' esercizi commerciali sono inseriti in una
struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture
comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente. Ai fini del
presente decreto per superficie di vendita di un centro commerciale
si intende quella risultante dalla somma delle superfici di vendita
degli esercizi al dettaglio in esso presente.
La legge regionale n. 29/2005, prima delle modifiche apportatele
con gli articoli 9 e 15 della legge regionale qui impugnata, si
conformava a queste definizioni.
Da queste definizioni emerge chiaramente che nella
classificazione dei centri commerciali e degli esercizi di vendita al
dettaglio non esistono, rispettivamente, i «centri commerciali
naturali» ora introdotti dall'art. 9 della legge regionale impugnata
(si veda la lettera g) dell'art. 4 decreto legislativo n. 114/98 che
definisce i centri commerciali), ne' la suddistinzione degli esercizi
di media struttura in esercizi di media struttura minore e di media
struttura maggiore.
Le nuove previsioni regionali differenziano le strutture
attraverso le quali vengono erogati i servizi commerciali nel
territorio della regione Friuli Venezia Giulia, rispetto alle
tipologie di strutture operanti nelle restanti parti del territorio
nazionale.
Questa differenziazione esula dalla materia «commercio», di
competenza della regione autonoma, ed incide direttamente sulla
disciplina della concorrenza.
2.1. E' infatti esigenza fondamentale di una efficace
competizione sul mercato tra le imprese che prestano i servizi del
commercio, che la disciplina delle relative strutture sia il piu'
possibile uniforme nell'intero territorio nazionale, e non presenti,
in particolari zone del territorio stesso, aspetti di eccessiva
complessita' regolatoria privi di una stringente giustificazione di
interesse generale, e comunque non proporzionati rispetto a tale
asserito interesse.
In argomento, codesta Corte ha gia' statuito che «una regolazione
delle attivita' economiche ingiustificatamente intrusiva - cioe' non
necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela dei beni
costituzionalmente protetti- genera inutili ostacoli alle dinamiche
economiche, a detrimento degli interessi degli operatori economici,
dei consumatori e degli stessi lavoratori e, dunque in definitiva
reca danno alla stessa utilita' sociale» (Corte Costituzionale,
sentenza n. 299/2012). Nella stessa linea, ha poi dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni regionali che
reintroducono limiti e vincoli nella disciplina delle attivita'
economiche nella parte in cui introducono la definizione di «polo
commerciale» non prevista nella classificazione degli esercizi di
vendita operata dal decreto legislativo n. 114/1998 (sent. 15 maggio
2014 n. 125).
2.2. Nella specie, la suddistinzione degli esercizi di media
struttura in esercizi di media struttura minore e di media struttura
maggiore appare del tutto superflua, posto che alla suddistinzione
stessa non fa seguito, nell'insieme della novellata legge regionale
n. 29/2005, alcuna conseguenza pratica. Il regime amministrativo a
cui sono sottoposti gli esercizi di media struttura rimane infatti
immutato, rinvenendosi nell'art. 12 della citata legge regionale n.
29/2005, che non e' stato modificato in conseguenza dell'introduzione
della nuova definizione da parte dell'impugnato art. 9 legge
regionale n. 4/2016.
Alla stregua dell'art. 12 cit., la essenziale differenza di
disciplina tra esercizi di media struttura fino a 400 metri quadrati
di superficie, ed esercizi compresi tra piu' di 400 e 1500 metri
quadrati, stava gia', e rimane, nella necessita', per iniziare o
trasferire o ampliare l'attivita' dei primi, di presentare la sola
«segnalazione certificata di inizio attivita'» (SCIA); e di ottenere,
invece, l'autorizzazione del comune per iniziare o trasferire o
ampliare l'attivita' dei secondi.
La sola differenza del regime amministrativo di accesso o di
modifica dell'attivita' non giustifica la sostanziale creazione di
due distinti tipi strutturali di esercizi di media struttura. Nella
logica della semplificazione e della liberalizzazione dei servizi
commerciali, infatti, il regime amministrativo, oltre a ridursi al
minimo indispensabile, deve seguire la natura economica dell'impresa
a cui si applica; e non puo', invece, determinare esso la sussistenza
di uno piu' determinati tipi di impresa: nella specie, del tipo
«impresa commerciale soggetta a SCIA», e del tipo «impresa
commerciale soggetta ad autorizzazione». Anche perche' il medesimo
regime amministrativo di inizio e modifica dell'attivita' puo'
accomunare imprese commerciali di natura economica diversa.
Basti considerare che gli esercizi «di vicinato» sono soggetti a
SCIA (art. 11 legge regionale n. 29/2005), come gli esercizi di media
struttura fino a 400 metri quadrati; e che gli esercizi di grande
struttura (art. 13 legge regionale cit.) sono soggetti ad
autorizzazione, al pari degli esercizi di media struttura superiori a
400 metri quadrati.
La tipologia strutturale e', quindi, circostanza neutra rispetto
al regime amministrativo, e dunque, come gia' rilevato, non puo'
essere determinata da questo; pena un «eccesso di regolazione» lesivo
della competenza esclusiva statale in materia di concorrenza, come
chiarito dalla gia' citata sent. 299/2012 di codesta Corte.
2.3. Quanto ai «centri commerciali naturali», introdotti
dall'art. 9 della legge regionale qui impugnata, si deve rilevare, in
particolare, che essi comportano un eccesso di regolazione in quanto
si basano su una alquanto affiggente definizione (insieme di
attivita' commerciali, artigianali e di servizi, localizzato in una
zona determinata del territorio comunale in cui le funzioni
distributive rivestono un ruolo significativo per tradizione,
vocazione o potenzialita' di sviluppo, finalizzato al recupero,
promozione e valorizzazione delle attivita' economiche, in
particolare delle produzioni locali, al miglioramento della
vivibilita' del territorio e dei servizi ai cittadini e ai non
residenti), che eccede largamente i limiti concessi all'intervento
del legislatore nella dinamica economica.
Alle attivita' economiche non possono, in linea di principio,
assegnarsi per legge finalita' lato sensu sociali o politiche, come
il recupero, promozione, valorizzazione delle attivita' stesse, o il
miglioramento della vivibilita' del territorio e dei servizi ai
cittadini e ai non residenti; come invece fanno, in particolare, il
comma 2 del nuovo art. 85-bis legge regionale n. 29/2005, introdotto
dall'art. 9 della legge regionale qui impugnata, allorche' detta,
richiamando le finalita' ora dette, l'oggetto sociale delle societa'
o associazioni in cui i «centri naturali» debbono costituirsi, e
prevede che l'attivita' dei «centri naturali» debba comprendere
«iniziative di qualificazione e innovazione dell'offerta commerciale,
di sviluppo della promozione commerciale, di acquisizione di servizi
innovativi di supporto alle attivita' delle imprese aderenti ed
eventi di animazione territoriale»; e il comma 3 allorche' consente
che alle societa' e «associazioni con finalita' commerciali» in cui i
«centri» debbono costituirsi partecipino anche soggetti che non
perseguono direttamente ed esclusivamente finalita' commerciali, come
«le associazioni di categoria, la Camera di commercio e il Comune
competenti per territorio e altri enti e associazioni che si
prefiggano lo scopo di valorizzare il territorio».
Ne', in linea di principio, il legislatore puo' intervenire per
condizionare direttamente la localizzazione, l'oggetto e la
strutturazione delle attivita' economiche, come nel caso in esame, in
cui la legge sembra voler mantenere immutate la localizzazione,
l'oggetto, la strutturazione delle attivita' commerciali, artigianali
e di servizi nelle zone in cui, a giudizio del legislatore stesso
(che, peraltro, non prevede alcun procedimento di accertamento di
tali situazioni), sia riconoscibile un ruolo significativo «per
vocazione» di tali attivita'.
La nuova figura del «centro commerciale naturale» e' quindi atta
ad incidere sul libero dispiegarsi dell'iniziativa economica in
regime di concorrenza, nella misura in cui, da un lato, tende a
fissare i suddetti limiti spaziali, oggettivi e strutturali alle
attivita' commerciali «naturali», anziche' rimettere al dispiegamento
del gioco concorrenziale il determinarsi dei luoghi, oggetti e
strutture delle attivita' commerciali; e, dall'altro, altera la
concorrenza all'interno del territorio regionale, e anche al di fuori
di esso, perche' collega alla costituzione di un «centro commerciale
naturale» l'accesso ai rilevanti finanziamenti pubblici previsti
dall'art. 100 della legge regionale n. 29/2005 (cosi' dispone il 15
nuovo art. 85-bis ultimo comma della legge n. 29/2005, introdotto dal
qui impugnato art. 9), in tal modo incentivando la costituzione di
tali societa' o associazioni per ragioni non derivanti da effettive
esigenze di rafforzamento strutturale delle attivita' economiche dei
soci o associati, bensi' dalla ragione «artificiale» data dalla
possibilita', in tal modo, di accedere ai suddetti finanziamenti.
In generale, codesta Corte nella gia' citata sent. 104/2014 ha
rilevato, sempre a proposito di misure «dirigistiche» in materia di
commercio adottata da una regione ad autonomia speciale, che invade
la competenza statale in materia di concorrenza «un potere di
indirizzo volto alla determinazione di obiettivi di equilibrio della
rete distributiva in rapporto alle diverse categorie e alla
dimensione degli esercizi. La previsione e la conformazione di tale
potere e' tale da consentire alla Giunta di incidere e condizionare
l'agire degli operatori sul mercato, incentivando o viceversa
limitando l'apertura degli esercizi commerciali in relazione alle
diverse tipologie merceologiche, alle loro dimensioni, ovvero al
territorio. E' evidente, dunque, che la previsione in esame,
autorizzando la Giunta «a definire indirizzi» per assicurare
l'equilibrio della rete distributiva, consente alla Regione
interventi che ben possono risolversi in limiti alle possibilita' di
accesso sul mercato degli operatori economici. Ma come gia' rilevato
da questa Corte - e' ancor prima la stessa attribuzione di un tale
potere alla Giunta regionale in una materia devoluta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato a determinare la lesione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. (sentenza n, 38 del 2013).».
Mutatis mutandis, questi concetti possono applicarsi al caso dei
«centri commerciali naturali» qui in esame, la cui previsione appare
quindi costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117 c.
2 lett. e) Cost.
3. L'art. 19 della legge regionale qui impugnata prevede:
«l. All'art. 7 della legge regionale n. 29/2005 sono apportate
le seguenti modifiche:
a) il comma 2 e' sostituito dal seguente:
«2. L'esercizio dell'attivita' commerciale in sede fissa o
sulle aree pubbliche di prodotti alimentari, nonche' della
somministrazione di alimenti e bevande, ancorche' svolto nei
confronti di una cerchia limitata di persone in locali non aperti al
pubblico, e' subordinato al possesso di uno dei requisiti di cui
all'art. 71, commi 6 e 6-bis, del decreto legislativo n. 59/2010.»;
b) al comma 3 le parole «al comma 2, lettera c),» sono
sostituite dalle seguenti: «all'art. 71, comma 6, lettera c), del
decreto legislativo n. 59/2010»;
c) il comma 4 e' sostituito dal seguente:
«4. E' riconosciuta validita' ai requisiti professionali
maturati o riconosciuti ai sensi dell'ordinamento delle altre
Regioni.».»
Il testo precedente dell'art. 7, comma 2 della legge regionale n.
29/2005 disponeva invece:
«2. L'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' commerciale
in sede fissa o sulle aree pubbliche di prodotti alimentari, nonche'
alla somministrazione di alimenti e bevande, sono subordinate al
possesso di uno dei seguenti requisiti:
a) avere frequentato i corsi di cui all'art. 8 e aver
superato positivamente l'esame di cui all'art. 9;
b) avere, per almeno due anni, anche non continuativi, nel
quinquennio precedente, esercitato in proprio attivita' d'impresa nel
settore alimentare o nel settore della somministrazione di alimenti e
bevande o avere prestato la propria opera, presso tali imprese, in
qualita' di dipendente qualificato, addetto alla vendita o
all'amministrazione o alla preparazione degli alimenti, o in qualita'
di socio lavoratore o in altre posizioni equivalenti o, se trattasi
di coniuge, parente o affine, entro il terzo grado,
dell'imprenditore, in qualita' di coadiutore familiare, comprovata
dall'iscrizione all'Istituto nazionale della previdenza sociale;
c) essere in possesso di un diploma di scuola secondaria
superiore o di laurea, anche triennale, o di altra scuola a indirizzo
professionale, almeno triennale, nel cui corso di studi siano
previste materie attinenti al commercio, alla preparazione o alla
somministrazione degli alimenti.».»
L'art. 71 commi 6 e 6-bis decreto legislativo n. 59/2010 nel
testo in vigore dal 14 settembre 2012 dispone:
«6. L'esercizio, in qualsiasi forma e limitatamente
all'alimentazione umana, di un'attivita' di commercio al dettaglio
relativa al settore merceologico alimentare o di un'attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande e' consentito a chi e' in
possesso di uno dei seguenti requisiti professionali:
a) avere frequentato con esito positivo un corso
professionale per il commercio, la preparazione o la somministrazione
degli alimenti, istituito o riconosciuto dalle regioni o dalle
province autonome di Trento e di Bolzano;
b) avere, per almeno due anni, anche non continuativi, nel
quinquennio precedente, esercitato in proprio attivita' d'impresa nel
settore alimentare o nel settore della somministrazione di alimenti e
bevande o avere prestato la propria opera, presso tali imprese, in
qualita' di dipendente qualificato, addetto alla vendita o
all'amministrazione o alla preparazione degli alimenti, o in qualita'
di socio lavoratore o in altre posizioni equivalenti o, se trattasi
di coniuge, parente o affine, entro il terzo grado,
dell'imprenditore, in qualita' di coadiutore familiare, comprovata
dalla iscrizione all'Istituto nazionale per la previdenza sociale;
c) essere in possesso di un diploma di scuola secondaria
superiore o di laurea, anche triennale, o di altra scuola ad
indirizzo professionale, almeno triennale, purche' nel corso di studi
siano previste materie attinenti al commercio, alla preparazione o
alla somministrazione degli alimenti.
6-bis. Sia per le imprese individuali che in caso di societa',
associazioni od organismi collettivi, i requisiti professionali di
cui al comma 6 devono essere posseduti dal titolare o rappresentante
legale, ovvero, in alternativa, dall'eventuale persona preposta
all'attivita' commerciale».
Nel testo in vigore fino al 13 settembre 2012, il comma 6 era
invece del seguente tenore, sostanzialmente identico al testo che
l'impugnato art. 19 della legge regionale n. 4/2016 introduce ora
nell'art. 7 della legge regionale n. 29/2005; art. 7 che, invece,
come si e' visto, nella formulazione anteriore era analogo al testo
attuale dell'art. 71 del decreto legislativo n. 59/2010:
«6. L'esercizio, in qualsiasi forma, di un'attivita' di commercio
relativa al settore merceologico alimentare e di un'attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande, anche se effettuate nei
confronti di una cerchia determinata di persone, e' consentito a chi
e' in possesso di uno dei seguenti requisiti professionali:...».
L'inciso «anche se effettuate nei confronti di una cerchia
determinata di persone» venne soppresso nel testo della disposizione
statale dall'art. 8, comma 1, lett. e), decreto legislativo 6 agosto
2012, n. 147, in vigore dal 14 settembre 2012.
Questo ulteriore decreto delegato intervenne a correggere e
integrare il decreto legislativo n. 59/2010, in forza dell'art. 1
comma 5 della legge delega n. 88/2009, giusta il quale «5. Entro
ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei
decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto dei principi e
criteri direttivi fissati dalla presente legge, il Governo puo'
adottare, con la procedura indicata nei commi 2, 3 e 4, disposizioni
integrative e correttive dei decreti legislativi etnanati ai sensi
del citato comma 1, fatto salvo quanto previsto dal comma 6.»
L'art. 71, del decreto legislativo n. 59/2010, cosi' come
l'intero decreto legislativo, infatti, venne adottato in attuazione
della delega contenuta nell'art. 41 della legge n. 88/2009 (legge
comunitaria 2009), che disciplino' l'attuazione della Direttiva
2006/123/CE in materia di libera prestazione dei servizi (la c.d.
«Direttiva servizi»).
Tra i criteri di delega dettati dall'art. 41, legge n. 88/2009,
interessa in particolare quello contenuto nel comma l, lettera g), il
quale prescriveva al legislatore delegato di «di garantire che,
laddove consentiti dalla normativa comunitaria, i regimi di
autorizzazione ed i requisiti eventualmente previsti per l'accesso ad
un'attivita' di servizi o per l'esercizio della medesima siano
conformi ai principi di trasparenza, proporzionalita' e parita' di
trattamento».
Interessa, poi, il comma 2, giusta il quale «2. Nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario ai sensi dell'art.
117, primo comma, della Costituzione, entro il 28 dicembre 2009, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano le
proprie disposizioni normative al contenuto della direttiva nonche'
ai principi e criteri di cui al comma 1.».
I principi dettati dalla citata disposizione della legge delega
in materia di requisiti di accesso alle attivita', attengono
all'attuazione dell'art. 15 della Direttiva servizi (testualmente
ripreso dall'art. 12 decreto legislativo n. 59/2010), giusta il
quale:
«Art. 15 (Requisiti da valutare). - 1. Gli Stati membri
verificano se il loro ordinamento giuridico prevede i requisiti di
cui al paragrafi) 2 e provvedono affinche' tali requisiti siano
conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri
adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative per renderle conformi a tali condizioni.
2. Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico
subordina l'accesso a un'attivita' di servizi o il suo esercizio al
rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti:
...
d) requisiti diversi da quelli relativi alle questioni
disciplinate dalla direttiva 2005/36/CE o da quelli previsti in altre
norme comunitarie, che riservano l'accesso alle attivita' di servizi
in questione a prestatori particolari a motivo della natura specifica
dell'attivita';
...
3. Gli Stati membri verificano che i requisiti di cui al
paragrafo 2 soddisfino le condizioni seguenti:
a) non discriminazione: i requisiti non devono essere
direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della
cittadinanza o, per quanto riguarda le societa', dell'ubicazione
della sede legale;
b) necessita': i requisiti sono giustificati da un motivo
imperativo di interesse generale;
c) proporzionalita': i requisiti devono essere tali da
garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito; essi non devono
andare al di la' di quanto e' necessario per raggiungere tale
obiettivo; inoltre non deve essere possibile sostituire questi
requisiti con altre misure meno restrittive che permettono di
conseguire lo stesso risultato.»
Sintetizzando il senso della vicenda normativa appena illustrata,
e' quindi evidente che, con il decreto delegato correttivo n.
147/2012 il legislatore intervenne sulla prima attuazione della
Direttiva servizi operata con l'originario testo dell'art. 71 decreto
legislativo n. 59/2010 in materia di requisiti soggettivi per
l'esercizio del commercio o della somministrazione di alimenti. Tale
intervento correttivo costitui' una forma di verifica della
necessita', non discriminatorieta', proporzionalita' di tali
requisiti soggettivi, effettuata alla stregua dell'art. 15 della
Direttiva servizi (e del correlativo art. 12 decreto legislativo n.
59/2010), che prescrive appunto tale verifica da parte degli Stati
membri.
Il legislatore statale con il decreto conettivo del 2012 ritenne
che non fosse necessario o proporzionato richiedere il possesso di
almeno uno dei requisiti soggettivi di cui alle lettere a), b),
dell'art. 71 comma 6 anche nel caso in cui il commercio o la
somministrazione di alimenti avvenissero non nei confronti del
pubblico, bensi' nei confronti di una cerchia determinata di persone.
In sostanza, secondo la valutazione legislativa tesa a conformare
la normativa interna ai principi di necessita' e proporzionalita',
fissati dall'art. 15 della Direttiva e ribaditi dalla legge delega,
degli eventuali requisiti soggettivi di accesso al servizio di
commercio o somministrazione di alimenti, non e' necessario o
proporzionato esigere quei requisiti quando il commercio o la
somministrazione di alimenti siano rivolti ad un gruppo determinato
di destinatari, e non alla generalita' del pubblico (fermo restando,
ovviamente, che si discute dei soli requisiti soggettivi di accesso
all'attivita', e non dell'obbligo di rispettare le regole
igienico-sanitarie nello svolgimento concreto dell'attivita'; obbligo
che e' fuori discussione anche nei casi di prestazione del servizio
ad una cerchia determinata di persone).
I requisiti in questione intendono garantire la possibilita' per
il pubblico generale, che non conosce e non ha scelto il prestatore
dei servizi di commercio e somministrazione di alimenti, e lo «trova
sul mercato», di riporre un ragionevole affidamento su una qualita'
minima della prestazione dei servizi stessi: cio', attraverso il
possesso da parte dell'operatore dei titoli di qualificazione
professionale previsti (in via alternativa) dalle lettere a), b), c)
dell'art. 71 comma 6 decreto legislativo n. 59/2010.
Questa restrizione all'accesso ai servizi in questione,
giustificata e proporzionata se, appunto, i servizi sono rivolti alla
generalita' degli utenti o acquirenti, che non hanno alcuna
possibilita' di selezionare preventivamente il prestatore di essi,
diviene eccessiva, nella valutazione legislativa, quando i servizi
siano rivolti, invece, ad un gruppo ristretto e selezionato di utenti
o acquirenti, separato dal pubblico generale (si pensi alla
prestazione di tali servizi ai membri di formazioni associative, o ai
dipendenti di imprese, e simili).
In quest'ultimo caso, si ritiene che il gruppo «ristretto» di
acquirenti o utenti, proprio perche' tale, abbia la possibilita' di
selezionare un prestatore che ritenga idoneo e adeguato alle proprie
esigenze. Il che rende eccessivo imporre anche a tali gruppi
l'osservanza dei requisiti restrittivi di accesso di cui sopra.
Per questo, la norma correttiva ha espunto dalla versione
originaria dell'art. 71 comma 6 cit. l'inciso «anche se effettuate
nei confronti di una cerchia determinata di persone». Nessuna
regione, ne' in particolare la regione Friuli Venezia Giulia, ha
impugnato questa modifica come, in tesi, invasiva della propria
competenza in materia di commercio.
La legge regionale impugnata, invece, ha direttamente agito in
controtendenza rispetto al processo fin qui descritto di attuazione
della Direttiva servizi in questo particolare settore.
Come pure si e' visto, mentre il testo originario dell'art. 7
della legge regionale n. 29/2005 prevedeva che i requisiti ex art. 71
comma 6 fossero necessari soltanto per la prestazione su area
pubblica o in sede fissa di servizi di commercio o somministrazione
di alimenti, senza prevedere che cio' valesse anche nei casi di
prestazione ad una cerchia determinata di persone, e con cio'
anticipando la posizione assunta dalla legislazione statale con il
provvedimento correttivo del 2012, il nuovo testo introdotto
dall'art. 19 legge regionale n. 4/2016 qui impugnato inserisce ora
precisamente la restrizione nel frattempo abolita dal legislatore
statale.
3.1. E' evidente che in tal modo la legge regionale ha
innanzitutto violato l'art. 117 comma 2 lett. e) Cost., e le norme
statutarie sopra citate (che rinviano ai principi fondamentali della
Costituzione e alle grandi riforme economiche) perche' ha introdotto
una disciplina che incide direttamente sulla (non contestata) misura
di liberalizzazione prevista dalla norma correttiva statale del 2012,
rendendola imperante nel territorio della regione Friuli Venezia
Giulia. Laddove, giusta i principi richiamati nei precedenti motivi,
attiene alla materia «concorrenza», di esclusiva competenza statale,
assicurare l'uniformita' su tutto il territorio nazionale delle
condizioni liberalizzate di offerta dei beni e servizi sul mercato,
rimuovendo vincoli non necessari; sicche' le regioni, anche ad
autonomia speciale, non possono, nell'esercitare la propria
competenza in materia di «commercio», provocare differenziazioni
territoriali nelle condizioni di tale offerta, riducendo nel proprio
territorio il grado di liberalizzazione fissato dal legislatore
statale.
Si e' visto, del resto, che l'art. 41 comma 2 della legge delega
n. 88/2009 prescrive l'obbligo delle regioni anche ad autonomia
speciale di adeguare la propria legislazione a quella statale di
attuazione della Direttiva servizi. Interventi regionali
deliberatamente in contrasto eccedono quindi dalla competenza
legislativa regionale nei sensi sopra chiariti.
3.2. Inoltre, come si e' evidenziato, la modifica normativa
introdotta dal legislatore statale nel 2012 costituisce attuazione di
un preciso vincolo di diritto UE, quale e' quello di sottoporre a
verifica ex art. 15 Direttiva servizi la necessita' e
proporzionalita' dei requisiti soggettivi di accesso alle attivita'
di prestazione dei servizi ancora esistenti negli ordinamenti
nazionali.
L'operato del legislatore regionale, che mira a vanificare tale
attuazione e a mantenere in vigore requisiti non necessari o non
proporzionati, contrasta quindi anche con l'art. 117 comma1 Cost.,
che impone anche alle regioni di rispettare nella propria
legislazione i vincoli derivanti dal diritto dell'Unione europea.
Il carattere non necessario e non proporzionato della misura
regionale deriva dalla circostanza che i requisiti soggettivi
generali ex art. 71 commi 6 e s bis decreto legislativo n. 59/2010
per l'accesso alla prestazione dei servizi di commercio e
somministrazione di alimenti, servono, come gia' chiarito, a
riequilibrare l'asimmetria informativa esistente tra il pubblico
generale degli acquirenti e utenti dei beni e servizi in questione,
da un lato, e gli operatori, dall'altro. Il pubblico generale non e'
in grado di valutare preventivamente le capacita' del prestatore di
tali servizi operante sul mercato e quindi, considerate le
implicazioni con la tutela dell'igiene e della sanita' pubblica
insite nel commercio e nella somministrazione di alimenti, appare
necessario e proporzionato prevedere a priori che solo soggetti in
possesso di una comprovata formazione o esperienza professionali
possano accedere ai servizi stessi; cosi' tutelando l'affidamento del
pubblico e, indirettamente, ponendo un presidio a protezione
dell'igiene e della sanita' pubblica.
Queste esigenze manifestamente non ricorrono nel caso della
«cerchia determinata» di acquirenti o utenti di alimenti o servizi di
somministrazione di alimenti. Dovendosi presumere che tali soggetti
siano in grado di selezionare in modo specifico i soggetti di cui
desiderano avvalersi, la prescrizione vincolante di rivolgersi solo a
soggetti in possesso di requisiti soggettivi preventivi, generali e
astratti di formazione ed esperienza professionali non e' necessaria,
o eccede il necessario, potendo essere supplita da mezzi meno
restrittivi, quale, appunto, la scelta specifica del prestatore dei
servizi da parte del gruppo ristretto di acquirenti o utenti a cui
questi dovra' in via esclusiva fornire le proprie prestazioni. Ben
potra' accadere che anche i «gruppi determinati» si rivolgano a
soggetti qualificati ai sensi del comma 6 dell'art. 71 cit., ma cio'
dovra' avvenire su base volontaria, e non per obbligo di legge, in
tal obbligo appunto ravvisandosi la restrizione non necessaria e
sproporzionata rispetto al fine di garantire una prestazione adeguata
anche dal punto di vista igienico-sanitario.
3.3. Per le ragioni qui esposte, ad avviso del Presidente del
Consiglio va superato il diverso orientamento manifestato da codesta
Corte costituzionale nella sentenza n. 104/2014, che ha ritenuto
costituzionalmente legittima una norma della regione autonoma Valle
d'Aosta di tenore identico a quella qui impugnata.
In quel caso, infatti, la questione venne posta nel ricorso come
una astratta questione di competenza, cioe' di confronto tra la
competenza statale trasversale in materia di concorrenza e la
competenza regionale concorrente in materia di tutela della salute.
E, sotto questo angolo visuale, codesta Corte ritenne che non potesse
negarsi l'implicazione con la tutela della salute, tale da escludere
la preminenza del profilo concorrenziale.
Si legge infatti nella sentenza che «Questa conclusione
avvalorata dalla considerazione che l'art. 3 del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 4 agosto 2006, n. 248, stabilisce che, «al fine di
garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato,
nonche' di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed
uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale», le attivita' commerciali sono
svolte senza limiti e prescrizioni, tra cui il possesso di requisiti
professionali soggettivi. Tuttavia, poi, fa espressamente «salvi
quelli riguardanti il settore alimentare e della somministrazione
degli alimenti e delle bevande» (art. 3, comma 1, lettera a). Cio'
attesta che lo stesso legislatore statale ha ritenuto che i requisiti
in esame non incidano sul profilo della liberalizzazione del mercato,
apparendo necessari per soddisfare esigenze di sicurezza alimentare.»
Tuttavia, l'evoluzione normativa sopra illustrata, e posta a base
del presente ricorso, dimostra appunto come il legislatore statale,
partendo dalla innegabile presenza in materia di esigenze di tutela
dell'interesse all'igiene e sanita' pubblica, abbia tuttavia incluso
anche la considerazione di tali esigenze nel generale test di
«giustificatezza» e proporzionalita' che la Direttiva servizi, e piu'
in generale i principi di libero stabilimento e di libera prestazione
dei servizi posti dai Trattati europei, richiedono per le condizioni
di accesso ad ogni attivita' di prestazione di servizi, compresi
quelli incidenti sull'igiene e sanita' pubblica. La tutela di questi
beni costituisce, appunto, la giustificazione di interesse generale
su cui puo' poggiare la previsione di una restrizione all'accesso;
proprio con cio', tuttavia, introducendo, e non certo escludendo, la
valutazione della proporzionalita' della restrizione, cioe' della
limitazione della restrizione a quanto strettamente necessario allo
scopo di interesse pubblico perseguito.
Una volta che, come illustrato, il legislatore abbia operato tale
valutazione di proporzionalita' del requisito soggettivo di accesso,
escludendola nella fattispecie dei servizi rivolti ad una «cerchia
determinata di persone», e che tale valutazione non sia stata
contestata dalle regioni avanti a codesta Corte, interventi
legislativi regionali di segno contrario inevitabilmente:
a) esulano dalla competenza regionale in materia di commercio e
di Sanita' pubblica perche' incidono esclusivamente sull'analisi del
profilo strettamente concorrenziale del problema ormai fatta dalla
legge statale nel senso di ritenere non proporzionata dal punto di
vista concorrenziale una restrizione pur giustificata dal punto di
vista della tutela della salute (violazione dell'art. 117 comma 2
lett. e) Cost.);
b) in ogni caso, nel merito, configurano una misura restrittiva
che, per le ragioni esposte, eccede quanto necessario a garantire la
sanita' pubblica, e quindi di per se', anche a prescindere dal
rapporto con la competenza normativa statale, contrasta con l'obbligo
del legislatore regionale di uniformarsi ai principi del diritto
dell'Unione (violazione dell'art. 117 c. 1 Cost.).
4. L'art. 72 comma 1 della legge regionale in epigrafe prevede:
«1. Dopo l'art. 6-ter della legge regionale 12 maggio 1971, n.
19 (Norme per la protezione del patrimonio ittico e per l'esercizio
della pesca nelle acque interne del Friuli - Venezia Giulia), e'
inserito il seguente:
«Art. 6-quater (Immissioni a scopo di pesca sportiva). -. 1.
L'Ente Tutela Pesca provvede a effettuare o autorizzare le immissioni
di fauna ittica al fine di valorizzare la pesca sportiva
compatibilmente con le esigenze di salvaguardia dell'ambiente e
nell'ottica del possibile sviluppo della ricettivita' turistica
connessa alla pesca sportiva.
2. Le immissioni a scopo di pesca sportiva sono effettuate
esclusivamente con individui di taglia pari o superiore a quella
minima ammessa per la loro cattura.
3. L'immissione di esemplari ittici autoctoni e' ammessa in
qualsiasi corso d'acqua.
4. L'immissione degli esemplari alloctoni e' ammessa nei corpi
idrici artificiali la cui eventuale connessione con corsi d'acqua
naturali non consenta l'emigrazione dei pesci immessi.
5. Le immissioni di trota iridea Oncorhynchus mykiss sono
realizzate anche in acque differenti da quelle di cui al comma 4,
purche' con individui incapaci di riprodursi in natura, ovvero
sterili o esclusivamente di sesso femminile e possono riguardare zone
di possibile compresenza di trota marmorata, al fine di alleggerire
la pressione di pesca a carico di questa specie.
6. Le immissioni di trota fario Salmo frutta sono ammesse in
qualsiasi corso d'acqua in cui non vi siano segnalazioni storiche di
trota marmorata o nelle acque attualmente popolate da specie
introdotte ma che originariamente erano prive di fauna ittica.
7. Non sono consentite le immissioni di cui ai commi 4, 5 e 6
nelle seguenti acque:
a) acque naturali e artificiali comprese entro le zone
individuate ai sensi della direttiva 92/43/CEE «Habitat»;
b) corpi idrici o parte di essi designati come zone di divieto
di pesca per ripopolamento;
c) siti di frega o nursery di specie ittiche autoctone incluse
nell'allegato II della Direttiva 92/43/CEE o di specie oggetto di
particolari misure di salvaguardia da parte dell'Ente Tutela Pesca;
d) corsi o specchi d'acqua privi di fauna ittica;
e) laghi alpini oltre quota 1500 metri sul livello del mare;
f) corpi idrici dove l'immissione determini lo scadimento dello
stato ecologico di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale).».»
La regione ha adottato tale disposizione nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di pesca (art. 4 n. 3)
Statuto), ma ha ecceduto dai limiti di tale competenza, invadendo la
competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117 comma 2 lett. s) Cost.), e ha violato
l'art. 117 comma 1 Cost. in quanto ha posto una disciplina che, nel
merito, contrasta con i principi ricavabili dall'ordinamento
dell'Unione europea, e in particolare dagli artt. 22 Direttiva n.
92/43/CEE (Direttiva Habitat) e 4 e 6 par. 1 regolamento CE 708/2007.
In sintesi, particolannente con i commi 3, 4, 5, 6 del nuovo art.
6-della legge regionale n. 19/71, la regione, allegando la finalita'
di favorire la pesca sportiva, 1) consente l'immissione
indiscriminata nei corpi idrici della regione di specie ittiche
autoctone; 2) consente l'immissione di specie alloctone alla sola,
generica e difficilmente verificabile, condizione che tale immissione
avvenga in corpi idrici artificiali che, per quanto connessi con
corpi idrici naturali, non consentano la migrazione delle specie
alloctone nei colpi idrici naturali (si pensi al caso dell'immissione
in un lago artificiale comunicante con il corso d'acqua naturale
immissario ed emissario); 3.1) consente l'immissione anche nei corpi
idrici naturali della specie alloctona rappresentata dalla trota
iridea, alla condizione, anch'essa generica e difficilmente
verificabile, che siano immessi individui incapaci di riprodursi
tratti di colpi idrici, e 3.2) consente che tale immissione avvenga
anche nei colpi idrici abitati dalla trota marmorata (specie
autoctona) per alleggerire la pressione di pesca su quest'ultima; 4)
consente l'immissione della specie alloctona trota fario in qualsiasi
corpo idrico, alla condizione generica e difficilmente verificabile
che si tratti di corpi idrici non abitati dalla trota marmorata
(specie autoctona), o di corpi idrici originariamente privi di fauna
ittica e attualmente popolati da specie introdotte (e' ancora il caso
dei laghi artificiali).
4.1. E' evidente, in primo luogo, che questa disciplina crea per
lo meno il pericolo, con le disposizioni sub 1) e 2), che
l'equilibrio naturale delle specie ittiche autoctone sia alterato,
nella misura in cui si consente senza limiti l'immissione artificiale
di specie autoctone, che vanno quindi ad aggiungersi, creando il
pericolo del sovrappopolamento, agli individui gia' presenti per
natura nei corpi idrici regionali, senza neppure prevedere che si
tratti di specie a rischio di estinzione; e si consente che specie
alloctone vengano introdotte artificialmente, garantendo in modo
meramente apparente che non si mescoleranno alle specie autoctone, e
cosi' non altereranno l'equilibrio biologico degli ambienti abitati
dalle specie autoctone, con la sola condizione, gia' indicata come
generica e difficilmente verificabile in concreto, che l'immissione
avvenga in corpi idrici artificiali che, pur connessi con corpi
naturali, non consentano la migrazione delle specie alloctone dai
corpi artificiali a quelli naturali.
Il pericolo di alterazione dell'equilibrio biologico delle specie
ittiche autoctone diviene poi certezza con le previsioni sub 3 e 4,
con le quali, a vario titolo, si consente l'immissione nei corpi
idrici naturali di specie alloctone di trota particolarmente invasive
(e per questo ricercate dai pescatori sportivi), quali la trota
iridea e la trota fario, ponendole in competizione biologica con la
specie autoctona rappresentata dalla trota marmorata. Anche in questi
casi, infatti, le condizioni limitative previste dalla normativa
impugnata (immissione di individui incapaci di riprodursi; pressione
di pesca sulla trota marmorata; assenza di trota marmorata) sono
apparenti, considerata la loro genericita' e la difficolta' di
accertarne la sussistenza.
E' quindi evidente che la normativa regionale impinge
direttamente sulla tutela dell'ambiente, di cui predispone rilevanti
mutazioni negli ambiti fisici e biologici sopra illustrati, e va
quindi molto oltre i limiti della competenza regionale in materia di
pesca, poiche' modifica non solo le condizioni di svolgimento
dell'attivita' di pesca sportiva, ma ben prima modifica l'ambiente
ittico considerato in se'.
Per questo la normativa impugnata contrasta con l'art. 117 comma
2 lett. s) Cost., che riserva alla competenza statale esclusiva la
tutela dell'ambiente, e che vincola anche le regioni ad autonomia
speciale, compreso il Friuli, non essendo la tutela dell'ambiente
compresa tra le materie di competenza legislativa di tali regioni
contemplate dagli statuti di autonomia.
4.2. L'invasione della competenza statale esclusiva, oltre che
sotto i profili sopra illustrati, emergenti dal contenuto specifico
delle disposizioni regionali impugnate, si coglie esaminando il
quadro normativo nazionale ed europeo.
E' da richiamare, innanzitutto, la direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione di habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche, che ai sensi dell'art. 22, paragrafo 1:
alla lettera a) demanda agli Stati membri la valutazione in
ordine alla opportunita' di reintrodurre specie autoctone, qualora
questa misura possa contribuire alla loro conservazione, sempre che
da una indagine conoscitiva condotta sulla scorta delle esperienze
acquisite in altri Stati membri o altrove, risulti che tale
reintroduzione contribuisce in modo efficace a ristabilire tali
specie in uno stato di conservazione soddisfacente e purche' tale
reintroduzione sia preceduta da un'adeguata consultazione delle parti
interessate;
alla lettera b) impegna gli Stati membri a regolamentare ed
eventualmente vietare le introduzioni di specie alloctone che possano
arrecare pregiudizio alla conservazione degli habitat o delle specie
autoctone.
Lo Stato italiano ha esercitato la sua competenza con il decreto
del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997 (come modificato dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 120 del 2003), consentendo
(art. 12, comma 2) la reintroduzione delle specie autoctone sulla
base di linee guida da emanarsi dal Ministero dell'Ambiente, previa
acquisizione, tra gli altri, del parere dell'Istituto nazionale per
la fauna selvatica (ora ISPRA), e (art. 12, comma 3) vietando
espressamente (ed in via generale) la reintroduzione, l'introduzione
ed il ripopolamento in natura di specie e popolazioni non autoctone.
Il regolamento (CE) 708/2007 dell'11 giugno 2007 «relativo
all'impiego in acquacoltura di specie esotiche e di specie localmente
assenti», che si applica a tutti gli organismi esotici e localmente
assenti allevati (ad eccezione di alcune specie elencate in
AllegatoIV tra le quali figura la trota iridea ma non la trota fario)
e alla pratica dell'acquacoltura a prescindere dal mezzo acquatico
utilizzato, afferma all'art. 4 che «gli Stati membri provvedono
affinche' siano adottate tutte le misure atte ad evitare effetti
negativi sulla biodiversita', in particolare per quanto riguarda le
specie, gli habitat e le funzioni dell'ecosistema, che potrebbero
insorgere a seguito dell'introduzione o della traslocazione di
organismi acquatici e di specie non bersaglio in acquacoltura e della
diffusione di tali specie nell'ambiente naturale».
All'art. 6, paragrafo 1, si prevede, inoltre, che un operatore di
acquacoltura che intenda effettuare l'introduzione di una specie
esotica o la traslocazione di una specie localmente assente non
contemplata nell'Allegato IV, deve chiedere un'autorizzazione
all'autorita' competente dello Stato membro destinatario.
Al riguardo, codesta Corte costituzionale ha chiarito, nella
sentenza n. 30 del 2009 (che ha accolto il ricorso per conflitto di
attribuzione proposto dal Presidente del Consiglio avverso delibera
della Regione Veneto, autorizzativa di piani di immissione, in acque
di sua. competenza, di specie non autoctone, tra cui proprio la trota
iridea), che «le disposizioni relative alla introduzione,
reintroduzione e ripopolamento di specie animali, in quanto «regole
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e non solo di disciplina
d'uso della risorsa ambientale faunistica» rientrano nella competenza
esclusiva statale di cui, appunto, all'art. 117, secondo comma,
lettera s), cost.» (recentemente Corte cost. sentenza n. 288/2012).
Nella sentenza n. 151/2011, con riferimento ad una legge della
provincia autonoma di Bolzano, che introduceva deroghe ai divieti che
tutelano le specie, animali e vegetali, codesta Corte ha statuito in
termini generali che, «non e' consentito alle Regioni ed alle
Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi
riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato,
ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi
costituzionalmente protetti, purche' nell'esercizio di proprie
competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle
di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenza n.
378 del 2007) [...].Nel disciplinare in generale la tutela di specie
animali, indipendentemente dall'esercizio della caccia e dalla
disciplina dei parchi naturali, invade la sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cast., che trova applicazione anche nei confronti delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome, in quanto tale materia
non e' compresa tra le previsioni statutarie riguardanti le
competenze legislative, primarie o concorrenti, regionali o
provinciali. [...]. Risalta in tal modo con chiarezza che la
disciplina in questione esula, per sua stessa affermazione, dalla
materia della caccia e della pesca, attribuita dallo statuto speciale
alle Province autonome, e ricade quindi nell'ambito generale della
«tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva statale. Pertanto, la
competenza generale del Ministero dell'ambiente a concedere le
deroghe di cui sopra - stabilita dall'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della
flora e della fauna selvatiche) - si estende a tutto il territorio
nazionale, senza che per la Provincia di Bolzano possa essere
invocato un titolo di competenza speciale. Questa Corte ha peraltro
precisato che la disciplina delle deroghe ai divieti imposti per la
salvaguardia delle specie protette rientra tra gli standard uniformi
e intangibili di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di esclusiva
competenza statale (sentenza n, 387 del 2008). L'uniformita' degli
standard implica logicamente l'uniformita' della loro applicazione,
allo scopo di impedire che prassi amministrative diverse possano
pregiudicare l'obiettivo della conservazione della fauna in modo
equilibrato in tutto il territorio della Repubblica.».
L'invasione della competenza statale deriva quindi, in
definitiva, dalla circostanza che la legge regionale impugnata
autorizza direttamente le immissioni di specie autoctone e alloctone
sopra illustrate, superando l'intero sistema di verifiche preventive
e di autorizzazioni, e soprattutto il divieto assoluto di
introduzione di specie alloctone, previsti dalla normativa statale di
settore, attuativa di precise prescrizioni di diritto europeo e
comunque fondante standard uniformi di tutela dell'ambiente, non
differenziabili tra regione e regione.
La connessione con la competenza legislativa regionale in materia
di pesca potrebbe consentire alla regione soltanto di elevare gli
standard di tutela ambientale (p. es., secondo i casi, aggravando o
rimuovendo i divieti di pesca in funzione di riequilibrio
ambientale); ma non di sostituirsi allo Stato nel regolare la tutela
dell'equilibrio biologico, in particolare sotto il delicato profilo
delle immissioni artificiali di specie animali nell'ambiente.
4.3. Infine, come gia' rilevato, la normativa regionale viola
l'art. 117, comma 1 Cost., perche' si pone nel merito in palese
contrasto con le previsioni di precauzione poste dalle fonti di
diritto europeo sopra citate.
In particolare, con riferimento all'art. 22 della Direttiva
Habitat, la normativa impugnata prevede in modo indiscriminato
l'introduzione di specie autoctone, laddove la Direttiva la consente
agli Stati membri solo previa verifica della effettiva necessita' e
sostenibilita' ambientale di tale iniziativa, e prescrivendo che il
solo fine perseguibile con l'introduzione artificiale delle specie
autoctone sia il ristabilimento del loro soddisfacente stato di
conservazione. La normativa impugnata contrasta poi con la Direttiva
Habitat allorche' consente agli Stati membri, in funzione di
conservazione dell'equilibrio ambientale, di vietare l'introduzione
di specie alloctone, come ha fatto il legislatore italiano senza
incontrare censura ne' in sede europea ne' da parte delle regioni. La
possibilita' in pratica indiscriminata o quasi, atteso il carattere
generico o praticamente impossibile delle condizioni ad essa apposte,
di introdurre specie alloctone nei corpi idrici naturali; e la larga
possibilita' di introdurre specie alloctone di trote in tali corpi,
direttamente prevista dalla normativa regionale impugnata,
pregiudicano il sistema di precauzione voluto dalla Direttiva, che in
questa materia rimette ogni valutazione agli Stati membri, sulla base
di una valutazione globale dell'equilibrio ambientale, che non puo'
essere operata a livello regionale; cio' in considerazione della
inelirninabile interrelazione tra l'ambiente riferibile ad un singolo
territorio regionale e l'ambiente coincidente con il territorio di
tutte le altre regioni.
Inoltre, in materia di specie alloctone nell'acquacoltura, si
visto che il regolamento CE 708/2007 subordina ad autorizzazione ogni
immissione o trasferimento di tali specie se non comprese
nell'allegato IV (come, per esempio, la trota fario); e, per quanto
riguarda le specie comprese nell'allegato IV, obbliga gli Stati ad
adottare tutte le misure atte a tutelare la biodiversita', e quindi a
prevenire l'alterazione dell'ambiente ittico originario.
Il legislatore italiano ha adottato un principio di precauzione
consistente nel gia' menzionato divieto assoluto di introduzione di
specie alloctone. La normativa regionale impugnata, vanificando tale
divieto e non ponendo in opera adeguate misure di tutela della
conservazione dell'ambiente originario rispetto all'immissione delle
specie in. questione, vanifica invece il principio di tutela posto
dal regolarnento n. 708/2007.
Anche nel merito, quindi, complessivamente evidente la
contrarieta' della normativa impugnata rispetto ai pertinenti
principi derivanti dal diritto dell'Unione europea.