Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano (c.f. e p.i.
00390090215), in persona del suo presidente e legale rappresentante
pro tempore, Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto
congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtu' della procura
speciale rep. n. 24526 del 18 ottobre 2016, rogata dal segretario
generale della giunta provinciale dott. Eros Magnago, nonche' in
virtu' della deliberazione della giunta provinciale di autorizzazione
a stare in giudizio n. 1137 del 18 ottobre 2016, dagli avv.ti Renate
von Guggenberg (c.f. VNG RNT 57L45 A952K -pec:
renate.guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher (c.f. BKR SPH
65 E10 B160H - pec: stephan.beikircher@pec.prov.bz.it), Cristina
Bernardi (c. f. BRN CST 64M47 D548L - pec:
cristina.bernardi@pec.prov.bz.it) e Laura Fadanelli (c.f. FDN LRA
65H69 A952U - pec: laura.fadanelli@pec.prov.bz.it), di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (c.f. CST MHL 38 C30 H501R), di Roma, con
indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it e presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24,
elettivamente domiciliata (pec: michelecosta@ordineavvocatiroma.org e
n. fax 06/3729467);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 1, comma 1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1,
lettera a); e 4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto
2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243;
in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti
locali».
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 201 del 29 agosto
2016 -e' stata pubblicata la legge 12 agosto 2016, n. 164.
Tale legge apporta diverse modifiche alla legge 24 dicembre 2012,
n. 243, recante «Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione», in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e
degli enti locali:
a) L'articolo l modifica l'art. 9 (Equilibrio dei bilanci
delle regioni e degli enti locali) di detta legge; in particolare:
con la lettera a) del comma 1 viene modificato il comma 1
dell'art. 9, prevedendo che i bilanci delle regioni, dei comuni,
delle province, delle citta' metropolitane e delle province autonome
di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella
fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali;
con la lettera b) del comma 1, ai fini dell'applicazione del
comma 1, nell'art. 9 viene introdotto il comma 1-bis, il quale
definisce le entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2,
3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, e le spese finali come quelle ascrivibili ai
titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio, specificando che per
gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, e' prevista
l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di
spesa, e che a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le
spese finali e' incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e
di spesa, finanziato dalle entrate finali;
con la lettera c) del comma l viene sostituito il comma 2
dell'art. 9, imponendo agli enti destinatari della norma, qualora in
sede di rendiconto di gestione dovessero registrare un valore
negativo del saldo, di adottare misure di correzione tali da
assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in. quote
costanti; per gli obblighi in materia di concorso al conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica possono essere previste
differenti modalita' di recupero;
con la lettera d) del comma 1 viene abrogato il comma 3 dell'art.
9, il quale prevedeva che eventuali saldi positivi sono destinati
all'estinzione del debito maturato dall'ente, oltre la facolta' di
destinare gli stessi anche al finanziamento di spese di investimento;
con la lettera e) del comma 1 viene sostituito il comma 4
dell'art. 9, prevedendo che con legge dello Stato sono definiti i
premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle
province, alle citta' metropolitane e alle province autonome di
Trento e di Bolzano, in attuazione delle disposizioni dell'articolo
stesso, nel rispetto dei principi di proporzionalita' fra premi e
sanzioni, proporzionalita' fra sanzioni e violazioni e destinazione
dei proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo
comparto che hanno rispettato i propri obiettivi.
b) L'art. 2 apporta all'art. 10 (Ricorso all'indebitamento da
parte delle regioni e degli enti locali) della legge n. 243/2012 le
seguenti modifiche:
la lettera a) del comma 1 sostituisce il comma 3, prevedendo che
le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 dello stesso
articolo e le operazioni,di investimento realizzate attraverso
l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti
sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito
regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto
del saldo, del complesso degli enti territoriali della regione
interessata, compresa la medesima regione;
la lettera b) del comma 1 sostituisce il comma 4, prevedendo che
le operazioni di indebitamento e le operazioni di investimento
realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione
degli esercizi precedenti, non soddisfatte da dette intese, sono
effettuate sulla base dei patti di solidarieta' nazionali, fermo
restando il rispetto del saldo del complesso degli enti territoriali;
la lettera c) del comma 1 sostituisce il comma 5, prevedendo che
i criteri e le modalita' di attuazione dell'articolo in questione,
ivi incluse le modalita' attuative del potere sostitutivo dello
Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano, sono disciplinati con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare
d'intesa con la Conferenza unificata, e che lo schema del decreto e'
trasmesso alle Camere per l'espressione del parere delle commissioni
parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario da
esprimersi entro 15 giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il
decreto puo' essere comunque adottato.
c) La lettera a) del comma 1 dell'art. 3 sostituisce il comma 1
dell'art. 11 (Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo
o al verificarsi di eventi eccezionali), prevedendo che lo Stato, in
ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, secondo modalita' definite con leggi dello Stato, mentre
con la lettera b) del medesimo comma vengono abrogati i commi 2 e 3
dell'art. 11.
d) L'art. 4 modifica l'art. 12 (Concorso delle regioni e degli
enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico); in particolare:
la lettera a) del comma l sostituisce il comma l, prevedendo il
concorso delle regioni, dei comuni, delle province, delle citta'
metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano ad
assicurare la sostenibilita' del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche, secondo modalita' definite con legge dello
Stato;
la lettera b) del comma 1 sostituisce il comma 2, prevedendo,
invece, che gli stessi enti, tenuto conto dell'andamento del ciclo
economico, concorrono alla riduzione del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato secondo modalita' definite con
legge dello Stato;
la lettera c) del comma l abroga il comma 3 che disciplinava la
ripartizione di tale Fondo.
e) Infine, l'art. 5 modifica il comma 7 dell'art. 18
(Funzioni dell'Ufficio), equiparando, ai fini dell'accesso ai dati
raccolti per fini statistici, l'Ufficio parlamentare di bilancio,
istituito dall'art. 16 della legge n. 243/2012 quale organismo
indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza
pubblica e per la valutazione dell'osservanza delle regole di
bilancio, agli enti ed uffici facenti parte del Sistema statistico
nazionale.
Ora, sia la legge n. 243/2012 che la legge che qui si va ad
impugnare sono state emanate ai sensi dell'art. 81, sesto comma,
della Costituzione, come sostituito dall'art. 1 della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale», che
demanda a una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti
di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge
costituzionale, l'attuazione del principio del pareggio di bilancio.
In particolare, con la predetta legge costituzionale n. 1/2012 e'
stato conferito il valore di principi costituzionali alle regole
relative alla copertura finanziaria delle leggi nonche' alla
sostenibilita' del debito pubblico, in modo da garantire comunque
l'equilibrio tra le entrate e le spese di bilancio, collocandole tra
gli strumenti diretti ad assicurare anche il «buon andamento» della
pubblica amministrazione.
Come appena esposto, con tale legge costituzionale e' stato
innanzitutto sostituito l'art. 81 della Costituzione, relativo
all'approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo e
all'eventuale esercizio provvisorio del bilancio, innovando la
disposizione vigente che prevede l'obbligo per ogni legge che non sia
quella di approvazione del bilancio e che importi nuove o maggiori
spese di indicare i mezzi per farvi fronte, introducendo in suo luogo
la disposizione che prevede l'obbligo per ogni legge che importi
nuovi o maggiori oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte.
L'obbligo di copertura finanziaria delle leggi e' stato quindi
esteso ad ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri e comporta
non soltanto l'indicazione delle risorse ma la contestuale
individuazione di quelle effettivamente disponibili; in altri termini
e' stabilito un generale criterio di invarianza finanziaria.
Inoltre, nell'art. 81 della Costituzione, come sostituito dalla
predetta legge costituzionale, e' introdotto il nuovo principio che
impone di assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese del
bilancio, tenendo conto del ciclo economico, e correlativamente e'
prevista la possibilita' di ricorrere all'indebitamento solamente in
considerazione degli effetti del ciclo economico e al verificarsi di
eventi eccezionali, comunque previa autorizzazione adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti delle Camere.
Nel nuovo art. 81 della Costituzione, infine, e' richiesta la
stessa maggioranza per approvare - nel rispetto dei principi definiti
con la legge costituzionale n. 1/2012 - un'apposita legge che
stabilisca:
a) il contenuto della legge di bilancio;
b) le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare
l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
La riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n.
1/2012 ha innovato parallelamente anche la norma costituzionale volta
ad assicurare il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), introducendo lo specifico
obbligo per le pubbliche amministrazioni di assicurare, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico.
Per gli enti territoriali dotati di autonomia finanziaria il
predetto principio e' corrispondentemente declinato nell'ambito della
norma costituzionale che ne disciplina l'autonomia di entrata e di
spesa (art. 119 Cost.).
La novita' introdotta riguarda la specificazione che l'autonomia
finanziaria e' ad essi attribuita nel rispetto dell'equilibrio dei
relativi bilanci, e che gli enti territoriali concorrono ad
assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea; inoltre la portata innovativa
concerne anche la necessaria contestuale definizione di piani di
ammortamento nonche' il rispetto dell'equilibrio di bilancio per il
complesso degli enti di ciascuna regione, ferma restando la
possibilita' di ricorrere all'indebitamento solo per finanziare le
spese di investimento.
L'art. 5 di tale legge costituzionale n. 1/2012 disciplina i
contenuti peculiari dell'apposita legge prevista dall'art. 81, sesto
comma, della Costituzione per il complesso delle pubbliche
amministrazioni, come di seguito individuati:
a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di
finanza pubblica;
b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle
previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo
economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi
eccezionali;
c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui
alla predetta lettera b) corretti per il ciclo economico rispetto al
prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire
con misure di correzione;
d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi
finanziarie e delle gravi calamita' naturali quali eventi eccezionali
(ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione) al
verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento
non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il
superamento del limite massimo di cui alla predetta lettera c) sulla
base di un piano di rientro;
e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di
salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto
tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in
coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica;
f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa
autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale
attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza
pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio;
g) le modalita' attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse
del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui
sopra (lettera d), anche in deroga all'art. 119 della Costituzione,
concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli
di Governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.
Lo stesso art. 5 stabilisce altresi' piu' in generale e anche con
riferimento alle autonomie territoriali che la predetta legge
disciplini:
a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato;
b) la facolta' dei comuni, delle province, delle citta'
metropolitane, delle regioni e delle province autonome di ricorrere
all'indebitamento, ai sensi dell'art. 119, sesto comma, secondo
periodo, della Costituzione, come modificato dall'art. 4 della stessa
legge costituzionale;
c) le modalita' attraverso le quali i comuni, le province, le
citta' metropolitane, le regioni e le province autonome concorrono
alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
Inoltre, la legge costituzionale n. 1/2012 attribuisce alle
Camere la funzione di controllo (da esercitare con le modalita'
stabilite dai rispettivi regolamenti) sulla finanza pubblica con
particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonche'
alla qualita' e all'efficacia della spesa delle pubbliche
amministrazioni; appare correlata alla predetta funzione di
controllo, la prevista istituzione di un apposito organismo
indipendente presso le Camere.
La legge che ha attuato il sesto comma dell'art. 81 della
Costituzione e' la legge 24 dicembre 2012, n. 243, come espressamente
dichiarato all'art. 1 della medesima, ora modificata dalla qui
impugnata legge n. 164/2016 e che, per le autonomie territoriali,
interessa la disciplina in materia di equilibrio dei bilanci e di
concorso alla sostenibilita' del debito pubblico da parte di regioni
ed enti locali (contenuta nel Capo IV della legge n. 243/2012).
Sennonche', diverse disposizioni di tale ultima legge presentano
profili di contrasto con la disciplina statutaria in materia di
equilibrio dei bilanci e di concorso alla sostenibilita' del debito
pubblico da parte della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, oltre a ledere specifiche
competenze della Provincia autonoma di Bolzano, finendo a comprimere
fortemente l'autonomia, anche finanziaria, concessa alla stessa in
forza dello Statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione
nonche' con le leggi costituzionali 18 ottobre 2001, n. 3, e 20
aprile 2012, n. l, oltre a contrastare con i principi di cui agli
articoli 3, 81, 97, 117, commi terzo, quinto e sesto, 119 e 120 della
Costituzione, nonche' con il principio pattizio/consensualistico e
quello della leale collaborazione.
Quindi la Provincia autonoma di Bolzano impugna tali disposizioni
per i seguenti motivi di
Diritto
Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera
b); 2, comma 1, lettera c); 3, comma 1, lettera a); e 4, comma 1,
lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, recante
«Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», per
violazione degli articoli 8, 9, 16, 54 n. 2 e n. 5, 79, 80, 81, 83,
84, 103, 104, 107 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' delle
correlative norme di attuazione; del titolo VI del medesimo Statuto;
degli articoli 117, commi terzo, quinto e sesto, e 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; degli articoli 3, 81, 97 e 120
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, dell'art. 136 della Costituzione;
dell'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1; delle
norme di attuazione allo Statuto di autonomia di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2, 3 e 4;
al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli
16, 17 e 18; al decreto Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n.
473, in particolare art. 2, nonche' al decreto Presidente della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, art. 8; del principio di leale
collaborazione e del principio consensualistico/pattizio, anche in
relazione all'art. 120 della Costituzione, agli articoli 104 e 107
dello Statuto speciale di autonomia e all'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, tenuto anche conto dell'Accordo del 15 ottobre
2014, stipulato ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale di
autonomia e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190.
Prima di analizzare nel dettaglio le singole disposizioni
impugnate, va esposto il quadro normativo delle prerogative e
competenze della Provincia autonoma di Bolzano che si assumono
violate dalle disposizioni qui impugnate.
Con il decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670, e' stato approvato il testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale di autonomia per il Trentino Alto
Adige/Südtirol.
Le materie in cui le Province autonome di Trento e di Bolzano
hanno competenza legislativa propria sono elencate negli articoli 8 e
9 e in tali materie esercitano anche le correlative potesta'
amministrative (art. 16).
Inoltre, ai sensi dell'art. 54 nn. 2) e 5) dello Statuto di
autonomia spetta alla Giunta provinciale la deliberazione dei
regolamenti sulle materie che, secondo l'ordinamento vigente, sono
devolute alla potesta' regolamentare delle Province nonche' la
vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, sulle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e
sugli altri enti o istituti locali, compresa la facolta' di
sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge,
nonche' la nomina di commissari in tali casi e quando le
amministrazioni non sono in grado per qualsiasi motivo di funzionare.
Tale sistema normativo ed organizzativo, fondato sullo Statuto di
autonomia, continua ad operare nonostante la riforma della
Costituzione del 2001, dato che la suddetta riforma non restringe la
sfera di autonomia gia' spettante alle Province autonome per Statuto.
Infatti, l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, dispone che le disposizioni in essa contenute si applicano anche
alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e
di Bolzano per le sole parti in cui prevedono forme di autonomia piu'
ampie rispetto a quelle ad esse gia' attribuite.
In forza del Titolo VI dello Statuto di autonomia, la Provincia
autonoma di Bolzano gode anche di una particolare autonomia in
materia finanziaria, sistema rafforzato dalla previsione di un
meccanismo peculiare per la modificazione delle disposizioni recate
dal medesimo Titolo VI, che ammette l'intervento del legislatore
statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa
con la regione e le province autonome, in applicazione dell'art. 104
del medesimo Statuto.
Con l'Accordo di Milano del 2009, la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI, secondo la
procedura rinforzata (art. 104 St.).
La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'art. 2,
commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art.
119 della Costituzione). Il comma 106 ricorda espressamente che le
disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono approvate ai sensi e
per gli effetti del predetto art. 104 dello Statuto.
Successivamente e' intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014
(c.d. «Patto di Garanzia»), sempre tra lo Stato, la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, il quale ha portato ad ulteriori modifiche del Titolo VI
dello Statuto di autonomia, sempre secondo la procedura rinforzata
prevista dall'art. 104.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190
(legge di stabilita' 2015), ha, quindi, ulteriormente rinnovato, ai
sensi dell'art. 1, commi da 407 a 413, della medesima legge il
sistema di relazioni finanziarie con lo Stato. Anche il comma 406 di
tale legge ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi
da 407 a 413 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto
art. 104, per cui vanno rispettati i predetti parametri statutari e
le relative norme interposte.
In merito codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 28/2016, ha
confermato che le province autonome godono di una particolare
autonomia in materia finanziaria, caratterizzata (e rafforzata) da un
meccanismo peculiare di modificazione delle relative disposizioni
statutarie, che ammette l'intervento del legislatore statale con
legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la
regione e le province autonome.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della regione e delle province autonome al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e
di solidarieta' e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonche' all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
E' previsto espressamente che nei confronti della regione e delle
province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale
integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono
obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
Statuto di autonomia e che sono la regione e le province autonome a
provvedere, per se' e per gli enti del sistema territoriale regionale
integrato di rispettiva competenza, alle finalita' di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle
materie individuate dallo Statuto, adottando, conseguentemente,
autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa,
anche orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad
assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle
amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, per cui non si applicano le misure
adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello Statuto definisce i termini e le
modalita' del concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei
diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonche' all'osservanza
dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea mediante il sistema territoriale regionale
integrato, costituito dalla regione, dalle province e dagli enti
locali, dai propri enti e organismi strumentali pubblici e privati e
da quelli degli enti locali, dalle aziende sanitarie, dalle
universita', incluse quelle non statali di cui all'art. 17, comma
120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, dalle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od organismi
a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via
ordinaria, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi
della legge 24 dicembre 2012, n. 243, con la precisazione che tali
misure possono essere modificate esclusivamente con la procedura
prevista dall'art. 104 dello stesso Statuto e che fino alla loro
eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica (comma 2).
Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte
dello Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, il comma 3
stabilisce che sono le province a provvedere al coordinamento della
finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti del loro
territorio facenti parte del sistema territoriale regionale
integrato, che, al fine di conseguire gli obiettivi in termini di
saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle
province ai sensi dello stesso articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli stessi enti di
rispettiva competenza, che sono le province a vigilare sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
stessi e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi di finanza
pubblica, le stesse comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.
Al comma 4-bis e', inoltre, previsto che per ciascuno degli anni
dal 2018 al 2022, il contributo della regione e delle province
autonome alla finanza pubblica in termini di saldo netto da
finanziare, riferito al sistema territoriale regionale integrato, e'
pari a 905,315 milioni di euro complessivi, dei quali 15,091 milioni
di euro sono posti in capo alla Regione. Il contributo delle Province
autonome, ferma restando l'imputazione a ciascuna di esse del maggior
gettito derivante dall'attuazione dell'art. 13, comma 17, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2001, n. 214, e dell'art. 1, commi 521 e 712,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e' ripartito tra le province
stesse sulla base dell'incidenza del prodotto interno lordo del
territorio di ciascuna provincia sul prodotto interno lordo
regionale. Inoltre, le province e la regione possono concordare
l'attribuzione alla regione di una quota del contributo.
Il comma 4-quater prevede che a decorrere dall'anno 2016, la
regione e le province conseguono il pareggio del bilancio come
definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli
anni 2016 e 2017 la regione e le province accantonano in termini di
cassa e in termini di competenza un importo definito d'intesa con il
Ministero dell'economia e delle finanze tale da garantire la
neutralita' finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere
dall'anno 2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si
applicano il saldo programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di
patto di stabilita' interno in contrasto con il pareggio di bilancio
di cui al primo periodo dello stesso presente comma.
Infine, il comma 4-sexies prevede che a decorrere dall'anno 2015,
il contributo in termini di saldo netto da finanziare di cui
all'Accordo del 15 ottobre 2014 tra il Governo, la regione e le
province e' versato all'erario con imputazione sul capitolo 3465,
art. 1, capo X, del bilancio dello Stato entro il 30 aprile di
ciascun anno. In mancanza di tali versamenti all'entrata del bilancio
dello Stato entro il 30 aprile e della relativa comunicazione entro
il 30 maggio al Ministero dell'economia e delle finanze, quest'ultimo
e' autorizzato a trattenere gli importi corrispondenti a valere sulle
somme a qualsiasi titolo spettanti alla regione e a ciascuna
provincia relativamente alla propria quota di contributo, avvalendosi
anche dell'Agenzia delle entrate per le somme introitate per il
tramite della Struttura di gestione.
L'art. 80, comma 1, dello Statuto, da ultimo sostituito dall'art.
1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di
stabilita' 2014), attribuisce alle province autonome la potesta'
legislativa primaria in materia di finanza locale, potesta' da
esercitarsi nel rispetto dell'art. 4 dello stesso Statuto e dei
vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
L'art. 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo scopo
di adeguare le finanze dei comuni al raggiungimento delle finalita'
ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le province
autonome corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari da
concordare tra il presidente della relativa provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Inoltre, l'art. 83 dello Statuto prevede che la regione, le
province ed i comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la regione e le province adeguano la propria
normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione statutaria alle
province autonome e' attribuita la potesta' di emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti (art.
16 decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante norme di
attuazione in materia di finanza regionale e provinciale).
Dette norme di attuazione contengono anche specifiche
disposizioni per quanto attiene l'attribuzione e l'esercizio delle
funzioni in materia di finanza locale da parte delle province
autonome (articoli 17, 18, e 19).
L'art. 84 dello Statuto detta poi speciali norme sulle leggi di
approvazione del bilancio e del rendiconto finanziario.
Inoltre, il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie
speciali e' dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualita' (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 82/2007, n.
353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000), definito, per quanto riguarda la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Provincia autonoma di
Trento e di Bolzano, dagli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto di
autonomia.
In particolare, per la vicina Provincia autonoma di Trento,
codesta ecc.ma Corte ha ribadito il principio consensuale che regola
i rapporti finanziari tra lo Stato, la regione e le due province
autonome con la sentenza n. 133/2010. E un tanto e' stato confermato
dalla recentissima sentenza n. 28/2016 di codesta ecc.ma Corte,
pronunciata nel giudizio di legittimita' costituzionale di una
disposizione della legge di stabilita' 2014, promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
Peraltro, nelle materie attribuite alla competenza delle Province
autonome l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, decreto
attuativo dello Statuto di autonomia, deputato a disciplinare i
rapporti tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento, prevede che la legislazione regionale e provinciale
deve essere adeguata unicamente ai principi e norme costituenti
limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello Statuto di autonomia e
recati da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi successivi
alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel
piu' ampio termine da esso stabilito e che nel frattempo restano
applicabili le disposizioni legislative regionali e provinciali
preesistenti.
L'art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 266/1992 prevede che
gli atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Governo nei limiti
e nei modi previsti dalla legge hanno efficacia anche nel territorio
regionale o provinciale, solo se e per quanto lo Statuto di autonomia
e le relative norme di attuazione non prescrivono specifici
procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi dello
Stato e delle province autonome, e, comunque, che tali atti vincolano
le province autonome solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati in essi stabiliti. A riguardo il comma 3 dello stesso
articolo prevede in particolare che la regione o le Province autonome
di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, devono
essere consultate, a cura della Presidenza del Consiglio dei
ministri, su ciascun atto amministrativo di indirizzo e coordinamento
per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo Statuto di
autonomia e con le relative norme di attuazione.
Stabilisce, infine, l'art. 4 del decreto legislativo n. 266/1992
che gli organi statali non possono esercitare funzioni
amministrative, anche di vigilanza, al di fuori di quelle ad essi
attribuite dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione
statutaria.
Delineato cosi' il quadro delle particolari prerogative di cui
gode la Provincia autonoma di Bolzano e delle competenze ad essa
attribuite, in merito alle singole disposizioni lesive delle stesse
si precisa quanto segue:
a) illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b),
della legge 12 agosto 2016, n. 164.
Come gia' esposto, la lettera b) del comma 1 dell'art. 1 della
legge n. 164/2016 introduce nell'art. 9 (Equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali) della legge 24 dicembre 2012, n. 243, il
comma 1-bis.
Tale norma, nell'ambito delle disposizioni che definiscono
l'equilibrio dei bilanci, ai fini dell'applicazione del nuovo
obiettivo di saldo non negativo in termini di competenza, identifica
le entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5
dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e le spese finali come quelle ascrivibili ai titoli 1,
2 e 3 del medesimo schema di bilancio; inoltre prevede per gli anni
2017-2019, l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata
e di spesa con la legge di bilancio, compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, nonche', a
decorrere dall'esercizio 2020, l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali, tra
le entrate e le spese finali.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge di
stabilita' 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) ha previsto la
considerazione del fondo pluriennale vincolato limitatamente all'anno
2016 (secondo periodo del comma 711 dell'art. 1), con conseguente
esclusione per gli anni successivi.
La nuova norma consente invece anche per il triennio 2017-2019
l'inclusione del fondo pluriennale vincolato, subordinandone tuttavia
la possibilita' alle previsioni della legge di bilancio ed alla sua
compatibilita' con gli obiettivi di finanza pubblica.
La nuova formulazione non e' risolutiva della questione di
legittimita' costituzionale sollevata da questa Provincia avverso il
predetto comma 711 dell'art. 1, della legge di stabilita' 2016,
pendente innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale sub R.R. n.
10/2016, in quanto tale norma limita al solo anno 2016 la
considerazione nelle entrate e nelle spese finali in termini di
competenza del fondo pluriennale vincolato.
Infatti, la legge di stabilita' 2016 stabilisce la cessazione
dell'applicazione delle norme dell'ordinamento concernenti la
disciplina del patto di stabilita' interno degli enti locali a
decorrere dall'anno 2016 e innova sostanzialmente l'ordinamento
introducendo un obiettivo di saldo non negativo per gli enti
territoriali (commi da 707 a 734).
Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della
legge n. 243/2012, che comprendono le regioni, le province autonome
ed i comuni, la normativa dispone, ai fini della tutela dell'unita'
economica della Repubblica, che essi concorrono alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni
di cui ai commi da 707 a 734 della legge n. 208/2015, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione. In particolare, nei confronti dei predetti
enti prevede che essi devono conseguire un saldo non negativo, in
termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali (come
eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732 della
stessa legge di stabilita') (commi 709 e 710).
Ai fini dell'applicazione della norma che introduce l'obbligo di
conseguire un saldo non negativo (comma 710), e' stabilito che «le
entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3
del medesimo schema di bilancio» e che, «limitatamente all'anno 2016,
nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza e'
considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al
netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento» (comma
711).
Sul piano tecnico contabile (Conferenza delle Regioni del 3
febbraio 2016), viene evidenziato come l'applicazione della predetta
norma, limitata al 2016, comporti che, dal 2017, tali poste di
entrata e di spesa non possano essere considerate ai fini del
rispetto dell'equilibrio di bilancio.
In particolare si osserva che il fondo pluriennale vincolato, in
relazione alla nuova disciplina sull'armonizzazione dei sistemi
contabili (decreto legislativo n. 118/2011), rappresenta lo strumento
per re-imputare su esercizi successivi spese gia' impegnate,
relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente
perfezionata, ma che giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali
vengono re-imputate.
Trattandosi di spese gia' impegnate sull'esercizio in corso o su
esercizi precedenti, le stesse risultano finanziariamente coperte con
entrate dell'esercizio in cui sono state impegnate.
Proprio per questo, l'operazione di re-imputazione delle spese
determina la costituzione di un fondo pluriennale tra le entrate del
bilancio (alimentato con le risorse degli armi in cui erano state
impegnate le spese) che serve per finanziare le spese negli anni in
cui le stesse vengono re-imputate.
La quota del «fondo pluriennale vincolato di entrata», che non
serve a coprire spese re-imputate nell'esercizio, ma serve per spese
re-imputate negli esercizi successivi, e' accantonata in un «fondo
pluriennale vincolato di spesa».
Conseguentemente, il fatto che, dal 2017, ai fini degli equilibri
di finanza pubblica gli enti territoriali non possano considerare tra
le entrate il saldo tra il «fondo pluriennale vincolato di entrata» e
il «fondo pluriennale vincolato di spesa», implica che l'ente debba
trovare copertura con risorse nuove di competenza alle spese
re-imputate sul medesimo esercizio, restando inutilizzabili le
risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato.
Sempre in sede tecnica (Conferenza delle Regioni) e' stato anche
osservato che le risorse del fondo pluriennale vincolato non
rappresentano un «avanzo di amministrazione» non utilizzabile ai fini
degli equilibri di bilancio di cui all'art. 9 della legge n.
243/2012, in quanto non si tratta di risorse non utilizzate derivanti
da economie di spesa o da maggiori accertamenti di entrata.
Si tratta di risorse utilizzate per coprire spese per le quali
sussiste in capo all'ente un'obbligazione giuridicamente
perfezionata, che giungera' a scadenza in un esercizio successivo.
Cio' implica che l'applicazione di una specifica regola contabile
prevista dal decreto legislativo n. 118/2011, va ad incidere
significativamente sull'autonomia finanziaria degli enti
territoriali.
L'applicazione della regola in esame determina, per talune
realta' territoriali, tra le quali questa Provincia autonoma, un
rilevante impatto in termini di investimenti realizzabili, in quanto
rende necessario rifinanziare con nuove risorse investimenti che gia'
dispongono della relativa copertura.
Con esplicito riferimento alle Province autonome, la legge di
stabilita' 2016 disciplina le conseguenze del mancato conseguimento
del «saldo non negativo» da parte dei comuni, nell'ambito della norma
dettata in generale per le regioni a statuto ordinario e gli enti
locali delle medesime, introducendo una disciplina specifica per le
Autonomie speciali (Regione siciliana e Regione Sardegna) nonche' per
quelle che hanno competenza in materia di finanza locale (Regione
Valle d'Aosta, Regione Friuli-Venezia Giulia e Province autonome) e
disponendo cosi che le province autonome devono ridurre i
trasferimenti correnti ai comuni del rispettivo territorio che non
hanno conseguito l'obiettivo di «saldo non negativo», in misura
corrispondente allo scostamento registrato (comma 723, lettera a),
terzo periodo).
In parallelo, con specifico riferimento alle autonomie speciali,
e' previsto che per gli anni 2016 e 2017 non si applica la disciplina
sopra descritta relativa alle conseguenze del mancato conseguimento
del saldo (comma 723) e continua a trovare applicazione la disciplina
previgente del patto di stabilita' interno (recata dai commi 454 e
seguenti dell'articolo l della legge 24 dicembre 2012, n. 228), come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato (comma 734).
Ugualmente, nell'ambito della norma relativa alla facolta' delle
regioni di autorizzare gli enti locali del proprio territorio a
peggiorare il rispettivo saldo, la legge di stabilita' 2016, con
disposizione direttamente precettiva per le province autonome, per
gli anni 2016 e 2017 dispone che esse operino la compensazione - in
modo da garantire l'obiettivo complessivo a livello regionale -
mediante il contestuale miglioramento, di pari importo, del proprio
saldo programmatico riguardante il patto di stabilita' interno (comma
728, secondo periodo).
Al fine di consentire l'operativita' di tale disposizione, con
norma espressamente riferita anche alle province autonome, viene
stabilito che anche le province autonome devono definire criteri di
virtuosita' e modalita' operative per i comuni del rispettivo
territorio e che i predetti comuni devono comunicare alle medesime
(entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre) gli spazi finanziari di
cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni in conto
capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a cedere in
conseguenza delle predette comunicazioni.
Si prevede, inoltre, che le province autonome (entro i termini
perentori del 30 aprile e del 30 settembre) comunichino ai comuni
interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero
dell'economia e delle finanze, con riferimento a ciascun comune e
alla stessa provincia autonoma, gli elementi informativi occorrenti
per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza
pubblica anche con riferimento alla modifica migliorativa o
peggiorativa del saldo prevista per i comuni che rispettivamente
cedono o acquisiscono spazi finanziari secondo quanto disposto dal
comma 731 (commi 730 e 731).
La disciplina introdotta dalla legge di stabilita' 2016 prevede
altresi' che, per la quota di spazi finanziari non soddisfatta
tramite il meccanismo di cui al predetto comma 728, gli enti locali
che prevedono di conseguire, nell'anno di riferimento, un
differenziale negativo rispetto all'obiettivo di «saldo non negativo»
possono richiedere al Ministero dell'economia e delle finanze (entro
termine perentorio del 15 giugno) spazi finanziari per impegni di
spesa in conto capitale e che, corrispondentemente, gli enti locali
che prevedono di conseguire un differenziale positivo possono
comunicare al medesimo Ministero (entro il medesimo termine) gli
spazi che intendono cedere nell'esercizio in corso. La norma
attribuisce al predetto Ministero la funzione di aggiornare (entro il
10 luglio) gli obiettivi degli enti interessati dalla acquisizione e
cessione degli spazi finanziari, con riferimento all'anno in corso e
al biennio successivo (comma 732).
Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della
legge n. 243/2012 e' altresi' introdotto l'obbligo di trasmettere al
Ministero dell'economia e delle finanze le informazioni riguardanti
le risultanze del saldo (di cui al comma 710), per il monitoraggio
degli adempimenti in esame (commi da 707 a 734) e per l'acquisizione
di elementi informativi utili per la finanza pubblica, al fine di
consentire al predetto Ministero di proporre adeguate misure di
contenimento della spesa, sentite le Conferenze Stato-regioni e
Stato-citta', qualora risultino andamenti di spesa degli enti non
coerenti con gli impegni finanziari assunti con l'Unione europea
(comma 719 e 733).
Il complesso delle norme della legge di stabilita' 2016
interferisce in modo evidente con l'assetto dei rapporti finanziari
intercorrenti tra le Province autonome e lo Stato, che comprende
anche la finanza dei Comuni dei rispettivi territori, come
disciplinato nello Statuto di autonomia, anche a seguito del Patto di
Garanzia sopra citato e delle conseguenti modificazioni statutarie
intervenute, che richiedono una loro valutazione rispetto ai predetti
parametri statutari.
Il legislatore statale qualifica le disposizioni dei commi da 707
a 734 come «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione»,
intendendo con cio' determinare l'applicazione diretta delle
disposizioni recate dalla normativa statale, in quanto l'emanazione
dei predetti principi nella materia e' riservata alla legislazione
dello Stato.
Le stesse disposizioni sono dichiaratamente finalizzate alla
tutela dell'unita' economica della Repubblica e tale enunciazione di
principio pare richiamare implicitamente anche l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, che legittima l'intervento statale
nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela
dell'unita' economica».
Le disposizioni della legge di stabilita' 2016 impugnate hanno
contenuto immediatamente precettivo, di diretta applicazione, e in
parte non sono compatibili con l'ordinamento statutario delle
Province autonome, per cui risultano incoerenti, per non dire in
contrasto, con la formula di salvaguardia secondo cui sono
applicabili «compatibilmente», vanificandola, in quanto nelle parti
in cui sono dettate espressamente per le province autonome nonche'
per gli enti locali (Comuni) del rispettivo territorio non lasciano
spazio all'interpretazione e nelle parti in cui sono dettate
indirettamente per le province autonome e per gli enti locali del
relativo territorio, mediante rinvio all'art. 9 della legge n.
243/2012, senza escluderli espressamente, potrebbero essere
applicabili.
Dette norme non sono compatibili con le previsioni statutarie che
attribuiscono alle province autonome la potesta' legislativa
esclusiva, e la corrispondente potesta' amministrativa, in materia di
finanza locale - che, in quanto tale, e' soggetta al limite dei
principi costituenti «norme di riforma economico-sociale» e non a
quello dei principi delle materie di competenza concorrente - nonche'
con la funzione attribuita alle medesime dal coordinamento della
finanza pubblica provinciale, che comprende la finanza locale
(articoli 80, come da ultimo modificato dal comma 518 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, approvato ai sensi dell'art.
104 St., a norma del comma 520 della stessa legge, 81, 16 e 79, in
particolare, commi 3 e 4, St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo
n. 268/1992).
Sono queste le motivazioni che avevano reso necessario impugnare
la norma generale di cui al comma 709 dell'art. 1 della legge di
stabilita' 2016 che prescrive anche alle province autonome il
rispetto di tutte le disposizioni contenute nei commi da 707 a 734
della stessa legge, anziche' solamente dei principi desumibili dai
predetti commi, e le disposizioni che si riferiscono espressamente
alle province autonome (comma 723, lettera a), terzo periodo e comma
730) nonche' il comma 711, secondo periodo, il quale limita al solo
anno 2016 la considerazione nelle entrate e nelle spese finali in
termini di competenza il fondo pluriennale vincolato.
Tenuto conto dei motivi d'impugnazione riferiti alla legge di
stabilita' 2016, va osservato che il fondo pluriennale vincolato e'
una posta di bilancio introdotta dalla nuova disciplina in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili di cui al decreto legislativo n.
118/2011, che dal 2016 trova applicazione anche per questa provincia;
il predetto fondo pluriennale vincolato rappresenta lo strumento per
reimputare su esercizi successivi spese gia' impegnate, relativamente
alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e
quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali,
tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono
reimputate le spese. Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi
precedenti, esse risultano finanziariamente gia' coperte con entrate
di tali esercizi, tenuto conto del fatto che il bilancio di questa
Provincia e' sempre stato approvato in equilibrio.
L'introduzione di possibili limitazioni all'utilizzo del fondo
pluriennale vincolato, imposte con la legge di bilancio per il
periodo 2017-2019 (secondo periodo del comma 1-bis dell'art. 9 legge
n. 243/2012, introdotto dall'art. l, comma 1, lettera b), legge n.
146/2016), nonche' la possibilita', dal 2020, di iscrivere il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa solo per la parte
finanziata da entrate finali (terzo periodo del comma 1-bis), si
sostanzia nella limitazione o nella impossibilita' a decorrere dal
2017, di utilizzare fondi gia' destinati negli esercizi precedenti al
finanziamento di spese oggetto di riprogrammazione, con conseguente
necessita' di utilizzare a loro copertura nuove entrate dell'anno sul
quale vengono riprogrammate le spese, che diversamente avrebbero
potuto essere altrimenti impiegate per nuovi interventi.
E', quindi, evidente che attraverso un meccanismo contabile si
sostanzia una violazione dei principi di autonomia finanziaria e di
bilancio contenuti nel Titolo VI dello Statuto di autonomia, ed in
particolare del principio di autonomia finanziaria dal lato della
spesa.
Questo principio, espressamente enunciato dall'art. 119, primo
comma, della Costituzione, e' implicito nello Statuto di autonomia,
dal momento che le risorse di cui agli articoli 69 ss. dello Statuto
sono assegnate alle province autonome, senza vincolo di destinazione,
per far fronte alle funzioni alla stessa attribuite, e in cui le
limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate all'art. 79
dello Statuto.
Inoltre, sono violati i principi che riconoscono, nell'ambito del
titolo VI dello Statuto di autonomia, una particolare autonomia di
bilancio (articoli 83 e 84 St.) e la normativa di attuazione
statutaria che attribuisce alle province autonome la potesta' di
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti, (art. 16 decreto
legislativo n. 268/1992).
Per quanto attiene inoltre al rapporto tra la Provincia autonoma
di Bolzano e gli enti locali, la nuova previsione statale incide
anche sulla potesta' legislativa esclusiva e sulla corrispondente
potesta' amministrativa, in materia di finanza locale, nonche'
interferisce con la funzione attribuita alla medesima di
coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende la
finanza locale (art. 80 St., come da ultimo modificato dal comma 518
dell'art. l della legge n. 147/2013, approvato ai sensi dell'art. 104
St., a norma del comma 520 della stessa legge; art. 81 St.; art. 16
St.; articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St.,
in particolare commi 3 e 4).
Peraltro, la legge rinforzata contiene una previsione che rinvia
ad una successiva legge ordinaria (legge di bilancio per gli anni dal
2017 al 2019), che in quanto tale non richiede una maggioranza
qualificata per essere approvata, la considerazione ai fini
dell'equilibrio di bilancio del fondo pluriennale vincolato, di
entrata e di spesa, in violazione dell'articolo 81 della Costituzione
e della legge costituzionale n. 1/2012.
Risulta altresi' violato il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma secondo, Costituzione,
in quanto risulta cosi' preclusa la realizzazione dei programmi di
investimento per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel
fondo vincolato di entrata.
b) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge 12 agosto 2016, n. 164.
La lettera c) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 164/2016
sostituisce il comma 5 dell'art. 10 (Ricorso all'indebitamento da
parte delle regioni e degli enti locali) della legge 24 dicembre
2012, n. 243.
Tale disposizione prevede che, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, da adottare d'intesa con la Conferenza
unificata, sono disciplinati i criteri e le modalita' di attuazione
del ricorso all'indebitamento delle regioni e degli enti locali, ivi
incluse le modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato, in
caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province
autonome; per gli aspetti procedurali la stessa disposizione dispone
che sia acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti
per i profili di carattere finanziario, da esprimere entro 15 giorni
dalla trasmissione alle Camere dello schema di decreto, decorsi i
quali il decreto puo' essere comunque adottato.
La norma previgente era sta dichiarata illegittima da codesta
ecc.ma Corte costituzionale, su ricorso della Provincia autonoma di
Trento nella parte in cui non prevedeva la parola «tecnica», dopo le
parole «criteri e modalita' di attuazione» e prima delle parole «del
presente articolo» (sentenza n. 88 del 2014).
La nuova disciplina che prevede il coinvolgimento della
Conferenza unificata per l'espressione dell'intesa, in luogo di
quello della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, introduce quale oggetto del decreto anche la disciplina
delle modalita' attuative del potere sostitutivo statale e torna a
sopprimere la precisazione del carattere tecnico della normativa
attuativa.
Quindi, tenuto conto dell'appena citata sentenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, si devono considerare i nuovi commi 3 e
4 dell'art. 10, come sostituiti dalla qui impugnata legge n.
164/2016, al fine di verificare se la disciplina delle modalita'
attuative di tali disposizioni abbia carattere tecnico o sia
espressione di un potere discrezionale.
Il nuovo comma 3 stabilisce che «le operazioni di indebitamento
di cui al comma 2 e le operazioni di investimento realizzate
attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in
ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il
rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma 1, del complesso degli
enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima
regione».
Essendo stato soppresso il secondo periodo del medesimo comma,
ricondotto dalla sentenza n. 88/2014 alla materia del coordinamento
informativo e statistico di competenza esclusiva dello Stato, si deve
presumere che al decreto attuativo sia ora riconosciuto un compito
attuativo piu' ampio, di carattere discrezionale, in relazione alle
modalita' di conclusione delle intese regionali e di limiti del
ricorso all'indebitamento.
Il nuovo comma 4, invece, prevede che «le operazioni di
indebitamento di cui al comma 2 e le operazioni di investimento
realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione
degli esercizi precedenti, non soddisfatte dalle intese di cui al
comma 3, sono effettuate sulla base dei patti di solidarieta'
nazionali. Resta fermo il rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma
1, del complesso degli enti territoriali».
Non e' invece riprodotto quanto previsto nel previgente comma 4,
in relazione al quale era stata resa la pronuncia della Corte, a
termini del quale «Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato
l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo
concorre alla determinazione dell'equilibrio della gestione di cassa
finale dell'anno successivo del complesso degli enti della regione
interessata, compresa la medesima regione, ed e' ripartito tra gli
enti che non hanno rispettato il saldo previsto».
Tuttavia, l'ipotesi considerata dal precedente comma 4 in
astratto esiste ancora e quindi potra' essere oggetto del generale
potere attuativo attribuito al decreto.
Quindi, alla luce delle modifiche operate dalla qui impugnata
legge ai precedenti commi 3 e 4 dell'art. 10 della legge n. 243/2012
appare chiaro che al decreto viene affidato un potere attuativo piu'
ampio, di carattere discrezionale, in relazione alle modalita' di
conclusione delle intese regionali e di limiti del ricorso
all'indebitamento.
Inoltre, in relazione alla Provincia autonoma di Bolzano, non
sembra chiaro tra quali enti dovrebbero essere stipulati i patti di
solidarieta' nazionali, destinati a soddisfare operazioni non
soddisfatte dalle intese in ambito provinciale, e che cosa dovrebbero
contenere.
Ne consegue che il comma 5 dell'art. 10 della legge n. 243/2012,
come sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n.
164/2016, benche' preveda un'intesa in sede di Conferenza unificata,
che presuppone il riconoscimento di ambiti di competenza regionale,
appare nondimeno viziato, in modo analogo alla precedente norma gia'
dichiarata illegittima, in quanto non limita alla mera attuazione
tecnica la portata dispositiva del decreto, ma anzi la estende anche
alla definizione delle modalita' di attuazione del potere sostitutivo
statale, in caso di inerzia o di ritardo delle regioni e delle
province autonome.
In particolare, la norma in questione non soddisfa la previsione
contenuta nella legge costituzionale n. 1/2012 (art. 5, comma 2,
lettera b), che demanda ad una legge approvata a maggioranza assoluta
dei componenti di ciascuna Camera, la definizione della «facolta' dei
comuni, delle province, delle citta' metropolitane, delle regioni e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere
all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo
periodo, della Costituzione»;
E' evidente che, alla luce di questa disposizione, e' esclusa la
possibilita' di un intervento normativo statale con fonte secondaria
di natura regolamentare, se non per meri contenuti tecnici, con
violazione anche del giudicato costituzionale (art. 136 Cost.), in
quanto ripristina sostanzialmente una norma di legge gia' dichiarata
illegittima, come risulta essere altrettanto evidente che la legge
rinforzata prevista dalla legge costituzionale n. 1/2012 non puo'
delegare al decreto attuativo, in quanto non puo' autorizzare altra
fonte, in contraddizione con le regole di base del rapporto tra fonti
normative statali e fonti normative locali e con la gerarchia delle
fonti.
Peraltro, il decreto previsto dalla norma in commento contempla
un atto sostanzialmente normativo in ambiti di competenza regionale
in violazione dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione (in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, e con l'art. 54, n. 2), dello Statuto di
autonomia.
La Provincia autonoma di Bolzano e' infatti dotata di autonomia
finanziaria ai sensi del Titolo VI dello Statuto speciale di
autonomia. E per quanto attiene gli enti locali del territorio
regionale alle Province autonome sono attribuiti la potesta'
legislativa esclusiva in materia di finanza locale ai sensi degli
articoli 80 e 81 dello Statuto di autonomia, nonche' il potere di
provvedere a definire le modalita' di ricorso all'indebitamento degli
enti locali.
Tra le funzioni attribuite a questa Provincia rileva altresi'
quella di coordinamento della finanza pubblica provinciale, che
comprende anche la finanza locale, e i correlativi provvedimenti di
controllo (art. 80 St., come modificato dal comma 518 dell'art. l
della legge n. 147/2013, approvato ai sensi dell'art. 104 St., a
norma del comma 520 della stessa legge; art. 81 St.; art. 16 St.;
articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St., in
particolare commi 3 e 4; art. 54, n. 5), St. e art. 2 decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 473).
Inoltre, sono specificamente violate dalla delega ad atto
normativo secondario anche le previsioni degli articoli 2 e 4 del
decreto legislativo n. 266/1992, che rendono vincolanti per la
Provincia autonoma di Bolzano - ai fini dell'adeguamento della
legislazione - solo le disposizioni di legge e non quelle di fonti
secondarie e che escludono l'esercizio di funzioni amministrative
statali in materie di competenza provinciale.
E qualora il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri si
dovesse intendere come atto di indirizzo e di coordinamento, nella
parte in cui non prevede un diretto coinvolgimento della Provincia,
ma solo quello della Conferenza unificata, si porrebbe in violazione
dell'art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 266/1992, che
richiede la consultazione della Provincia su ciascun atto del Governo
per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo Statuto
speciale di autonomia e le relative norme di attuazione.
Va poi considerato che la nuova disposizione del comma 5
dell'art. 10 legge n. 243/2012, come sostituito dalla lettera c) del
comma 1 dell'art. 2 legge n. 164/2016, demanda al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri anche la definizione delle
«modalita' attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di
inerzia o ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano».
Cosi' facendo la disposizione affida al decreto un profilo,
anch'esso evidentemente sottratto a qualunque normativa derivante dal
potere esecutivo, come espressamente stabilito dall'art. 120, secondo
comma, ultimo periodo, della Costituzione, nonche' dall'art. 117,
quinto comma, della Costituzione, ledendo ingiustificatamente
l'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della
Provincia.
Una simile previsione non puo' essere giustificata ne' in forza
della legge costituzionale n. 1/2012 ne' in forza della normativa di
attuazione statutaria che contiene una specifica disciplina per
quanto riguarda l'esercizio del potere sostitutivo statale in
relazione all'adempimento di obblighi comunitari (art. 8 decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526), i quali
comprendono anche quelli relativi all'equilibrio di bilancio e
all'indebitamento.
Di fatto tale norma sulle «modalita' attuative del potere
sostitutivo dello Stato», nella veste di «modalita' attuative»,
introduce un potere sostitutivo che non fa riferimento ad alcuno dei
presupposti costituzionali che lo giustificano, in violazione
dell'art. 120 della Costituzione, anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della ragionevolezza e del divieto di
arbitrarieta' e della certezza del diritto.
Non essendo la norma giustificata da alcuna disposizione, la
delega ad atto secondario viola altresi' le disposizioni statutarie
che definiscono i limiti della potesta' legislativa provinciale
(articoli 8 e 9 in relazione agli articoli 4 e 5 dello Statuto), tra
i quali non rientra la soggezione al potere regolamentare dello
Stato, nonche' l'art. 16 dello Statuto con riferimento all'autonomia
amministrativa della Provincia autonoma di Bolzano, in relazione alle
materie dell'organizzazione, del bilancio, dell'esercizio
dell'autonomia finanziaria di cui al Titolo VI dello Statuto di
autonomia, anche con riferimento alla finanza locale.
In particolare, per quanto attiene gli enti locali del territorio
regionale, alle province autonome sono attribuiti la potesta'
legislativa esclusiva in materia di finanza locale nonche' il potere
di provvedere a definire le modalita' di ricorso all'indebitamento
degli enti locali.
Inoltre, tra le funzioni attribuite alla Provincia autonoma di
Bolzano rileva anche quella di coordinamento della finanza pubblica
provinciale, che peraltro comprende anche la finanza locale, e i
correlativi provvedimenti di controllo (articoli 80, 81 e 16 St.;
articoli 17 e 18 decreto legislativo n. 268/1992; art. 79 St., in
particolare commi 3 e 4; art. 54, n. 5), St. e art. 2 decreto del
Presidente della Repubblica n. 472/1975).
Ma quand'anche la disposizione fosse considerata quale principio
di coordinamento della finanza pubblica, risulterebbe violato l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, il quale impone che tali
principi siano espressi con norme di legge, nonche' l'art. 117, sesto
comma, della Costituzione (in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3/2001), che limita il potere regolamentare
alle materie di competenza statale esclusiva e attribuisce
corrispondentemente alle regioni il potere regolamentare nelle
materie in cui esse hanno potesta' legislativa.
c) Illegittimita' costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge 12
agosto 2016, n. 164.
Gli articoli 3 e 4 della qui impugnata legge n. 164/2016
modificano rispettivamente l'art. 11 (Concorso dello Stato al
finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali
nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali)
e l'art. 12 (Concorso delle regioni e degli enti locali alla
sostenibilita' del debito pubblico) della legge 24 dicembre 2012, n.
243.
Nell'ambito della disciplina di attuazione delle nuove norme
costituzionali relative al concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, la legge
rinforzata, come da ultimo modificata, rinvia ad una legge ordinaria
la definizione delle modalita' secondo le quali lo Stato concorre al
finanziamento predetto (art. 3), mentre in merito al concorso delle
regioni e degli enti locali alla sostenibilita' nonche' alla
riduzione del debito pubblico e' affidato sempre ad una legge
ordinaria il compito di definire le modalita' del concorso degli enti
territoriali predetti alla sostenibilita' del debito pubblico
complessivo e le modalita' del concorso alla riduzione del predetto
debito attraverso versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli
di Stato (art. 4).
E' evidente che queste previsioni di rinvio ad una legge
ordinaria contrastano con le previsioni dell'art. 5 della legge
costituzionale n. 1/2012, che riservano alla legge rinforzata,
approvata a maggioranza assoluta, la disciplina delle modalita'
attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico
o al verificarsi degli eventi eccezionali concorre ad assicurare il
finanziamento, da parte degli altri livelli di Governo, dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti
ai diritti civili e sociali (comma 1, lettera g), nonche' la
disciplina delle modalita' attraverso le quali i comuni, le province,
le citta' metropolitane, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni (comma 2, lettera c).
In merito rileva anche il fatto che le nuove norme si limitano a
riprodurre quanto gia' previsto dalla legge costituzionale senza
declinare le norme di principio alle quali la legge ordinaria
dovrebbe dare attuazione (art. 3, comma 1, lettera a), che
sostituisce il comma 1 dell'art. 11; art. 4, comma 1, lettere a) e
b), che sostituisce i commi 1 e 2 dell'art. 12).
Peraltro, la violazione della legge costituzionale n. 1/2012 che
non attiene al riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni,
comporta una ricaduta anche sull'autonomia finanziaria delle province
autonome cosi' come disciplinata dal Titolo VI dello Statuto di
autonomia, che per garantire i livelli essenziali nelle proprie
materie provvedono autonomamente senza oneri a carico del bilancio
statale, avendo abolito tra l'altro anche la partecipazione a fondi
statali ripartiti tra le regioni (art. 2, commi da 106 a 125, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, approvata sulla base di intesa
raggiunta ai sensi dell'art. 104 St., ed in particolare comma 109) e
per assicurare il concorso alla sostenibilita' del debito pubblico
hanno provveduto nell'ambito della determinazione di un contributo
finanziario di carattere esaustivo, anche per quanto riguarda gli
oneri del debito pubblico (art. 1, commi da 406 a 413, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, approvata sulla base di intesa raggiunta ai
sensi dell'art. 104 St., ed in particolare comma 410), e di cui
all'art. 79, commi 4 -4-septies, dello Statuto di autonomia.
E', quindi, evidente che le norme di cui agli articoli 1, comma
1, lettera b); 2, comma 1, lettera c); art. 3, comma 1, lettera a); e
4, comma 1, lettere a) e b); della legge 12 agosto 2016, n. 164, sono
lesive delle speciali prerogative riconosciute alla Provincia
autonoma di Bolzano e, per-tanto, violano gli articoli 8, 9, 16, 54,
n. 2) e n. 5), 79, 80, 81, 83, 84, 103, 104, 107 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670), e le correlative norme di attuazione, il Titolo VI dello
stesso Statuto, gli articoli 3, 81, 97, 117, commi terzo, quinto e
sesto, 119 e 120 della Costituzione, anche in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l'art.
136 della Costituzione, l'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1, le norme di attuazione allo Statuto di autonomia di cui
al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli
2, 3 e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in
particolare articoli 16, 17 e 1:8; al decreto Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2, nonche' al
decreto Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, art. 8,
il principio di leale collaborazione e il principio
consensualistico/pattizio, anche in relazione all'articolo 120 della
Costituzione, agli articoli 104 e 107 dello Statuto di autonomia e
l'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42.