Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta,
P.zza Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074, in persona del presidente pro
tempore, Augusto Rollandin, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 152 del 10 febbraio 2017, dal prof. avv.
Francesco Saverio Marini (c.f. MRNFNC73D28H501U; PEC
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax: 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9, ha eletto
domicilio; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12,
resistente;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019», pubblicata nel s.o. alla Gazzetta Ufficiale n. 297 del 21
dicembre 2016, limitatamente all'art. 1, commi 392 e 394.
Fatto
1. La legge 11 dicembre 2016, n. 232, pubblicata nel supplemento
ordinario n. 57 alla Gazzetta Ufficiale del 21 dicembre 2016, n. 297,
reca «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017
e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019».
2. Fra le numerose disposizioni contenute nell'atto normativo de
quo, figurano in particolare i commi 392 e 394 dell'art. 1, che
stabiliscono, al contempo, il livello del finanziamento del
fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e le
modalita' attraverso cui le regioni e le province autonome concorrono
al medesimo per le quote di loro spettanza, in vista del
raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Piu' in dettaglio, l'art. 1, comma 392, dispone che: «per gli
anni 2017 e 2018, il livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, indicato
dall'intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep. Atti n. 21/CSR), in attuazione
dell'articolo 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e'
rideterminato rispettivamente in 113.000 milioni di euro e in 114.000
milioni di euro. Per l'anno 2019 il livello del finanziamento del
fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e'
stabilito in 115.000 milioni di euro. Le regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano gli effetti
finanziari previsti dal presente comma, mediante la sottoscrizione di
singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017.
Per la Regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di
Trento e di Bolzano l'applicazione del presente comma avviene nel
rispetto dell'accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti
in data 15 ottobre 2014 e recepito con legge 23 dicembre 2014, n.
190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai
commi da 406 a 413 dell'articolo 1 della medesima legge».
Ai sensi del successivo art. 1, comma 394, «con i medesimi
accordi di cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano
il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio
2016; decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi
sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, con
proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e successivi
dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il
conseguimento dell'obiettivo programmano di finanza pubblica per il
settore sanitario».
3. Si rappresenta, per completezza, che l'intesa dell'11 febbraio
2016 - menzionata da entrambe le disposizioni - e' stata adottata in
attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n.
208 (legge di stabilita' 2016), a tenore del quale, fra l'altro: «le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in conseguenza
dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento
della finanza pubblica di cui alla presente legge e a valere sui
risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente
applicabili ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, della
Costituzione, assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a
3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di curo per
ciascuno degli anni 2018, 2019 e 2020, in ambiti di spesa e per
importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza,
in sede di auto coordinamento dalle regioni e province autonome
medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno. In assenza
di tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei
predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di
spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo
anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono
rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e
le modalita' di acquisizione delle risorse da parte dello Stato
inclusa la possibilita' di prevedere versamenti da parte delle
regioni interessate considerando anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale. Fermo
restando il concorso complessivo di cui al primo periodo, il
contributo di ciascuna autonomia speciale e' determinato previa
intesa con ciascuna delle stesse».
L'intesa dell'11 febbraio 2016 ha determinato il fabbisogno del
Servizio sanitario nazionale - con l'obbligo di concorrervi tanto per
le Regioni ordinarie che per le regioni speciali - in 113.063 milioni
di curo per l'anno 2017 e 114.998 milioni di euro per l'anno 2018.
Sennonche', tale intesa ovviamente non ha coinvolto, ne' poteva, la
Regione Valle d'Aosta, rispetto alla quale, trattandosi di autonomia
speciale, la relativa quota di concorso avrebbe dovuto concordarsi
(ai sensi dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015) in
apposita e separata intesa bilaterale.
Analoghe considerazioni possono svolgersi anche con riguardo alla
successiva intesa, conclusa per l'anno 2017 sempre in attuazione art.
1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
4. La Regione Valle d'Aosta, come sopra rappresentata e difesa,
ritenuto che dalla richiamata disciplina statuale derivi la lesione
della proprie competenze costituzionali e statutarie, impugna l'art.
1, commi 392 e 394, in quanto illegittimi alla luce dei seguenti
motivi di
Diritto
I. Violazione degli articoli 2, comma 1, lett. a); 3, comma 1, lett.
f) e lett. l); 4; 12; 48-bis e 50 dello Statuto speciale (Legge
costituzionale n. 4 del 1948). Violazione degli articoli 117, comma
3, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge
costituzionale n. 3 del 2001. Violazione della normativa di
attuazione statutaria di cui alle leggi n. 724 del 1994 e n. 690 del
1981.
1. Come illustrato in narrativa, la normativa censurata (art. 1,
comma 392), impone una riduzione del fabbisogno finanziario del
Servizio sanitario nazionale, stabilendo, in particolare, che il
predetto finanziamento sia ridotto a 113 milioni di euro per l'anno
2017 e a 114 milioni di euro per l'anno 2018, e determinato in euro
115 milioni per l'anno 2019. Al contempo, si prevede (sempre all'art.
1, comma 392) che le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano assicurino gli effetti finanziari
cosi' determinati mediante la sottoscrizione di singoli accordi con
lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017. Per l'ipotesi in cui
non si addivenisse alla stipula degli accordi entro il termine
stabilito, l'art. 1, comma 394, prevede - o sembra prevedere, data la
sua confusoria formulazione - che sia il Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i
successivi trenta giorni, ad attuare con proprio decreto quanto
previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire
comunque il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza
pubblica per il settore sanitario.
Tuttavia, proprio nell'imporre all'odierna ricorrente - se del
caso, anche in maniera unilaterale - il concorso alla riduzione del
fabbisogno del Servizio sanitario nazionale, i commi 392 e 394
dell'art. 1 violano un'ampia serie di parametri costituzionali e
statutari.
2. Occorre ricordare, a tal proposito, che lo Statuto attribuisce
alla ricorrente la potesta' legislativa piena in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione»
(art. 2, comma 1, lett. a), e quella d'integrazione e attuazione in
materia di «finanze regionali e comunali», nonche' di «igiene e
sanita', assistenza ospedaliera e profilattica» (art. 3, comma 1,
lett. f) e l). Nei medesimi ambiti materiali, alla Regione spetta
l'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative (art. 4).
Sempre in forza dello Statuto, alla Regione spetta, oltre al
gettito delle entrate proprie, una quota dei tributi erariali,
attribuita dallo Stato, sentito il Consiglio della Valle (art. 12).
In attuazione delle previsioni statutarie, la legge n. 724 del
1994, agli articoli 34 e 36, ha previsto espressamente che la Valle
d'Aosta provveda al finanziamento del proprio Servizio sanitario
autonomamente, cioe' senza oneri a carico del bilancio statale.
3. Alla luce del descritto quadro normativa e' evidente che il
legislatore statale non abbia alcun titolo per imporre alla
ricorrente di partecipare alla manovra finanziaria delineata
dall'art. 1, commi 392 e 394.
In modo del tutto intuitivo, poiche' la Valle d'Aosta assicura il
finanziamento del Servizio sanitario regionale con risorse gravanti
esclusivamente sul proprio bilancio, eventuali economie di spesa
conseguite grazie all'intervento statale potrebbero essere destinate
solo ad interventi relativi al settore sanitario regionale. Il loro
storno a favore del Servizio sanitario nazionale e', per conseguenza,
evidentemente illegittimo.
Tale conclusione, peraltro, e' stata costantemente affermata da
codesta ecc.ma Corte - anche a specifico beneficio dell'odierna
ricorrente - nell'ambito di numerosi giudizi aventi ad oggetto norme
statali di tenore del tutto analogo; reiterazione pervicace, da parte
del legislatore nazionale, che davvero sorprende data l'uniformita'
degli esiti caducatori cui tali disposizioni sono andate incontro.
Ci si riferisce, ovviamente, all'orientamento secondo cui «lo
Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
"neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario"
(sentenza n. 341 del 2009) [...] la Regione Valle d'Aosta, non grava
[...], per il finanziamento della spesa sanitaria nell'ambito de[l]
rispettiv[o] territori[o], sul bilancio dello Stato, e quindi
quest'ultimo non ha titolo per pretendere il versamento sul proprio
bilancio delle somme risparmiate» (cfr. sentenza n. 133 del 2010, e
in termini sentt. nn. 341 del 2009, 115 e 187 del 2012). Orientamento
ribadito anche di recente: nel dichiarare illegittima una norma
statale del tutto analoga a quella oggi gravata, codesta ecc.ma Corte
ha ritenuto la questione proposta in quella sede fondata poiche' in
casi siffatti «non vale richiamare la potesta' legislativa statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost.: questa Corte ha infatti precisato che "lo Stato,
quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,'neppure
ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario' (sentenza
n. 341 del 2009)" (sentenza n. 133 del 2010; nello stesso senso,
successivamente, sentenze n. 115 e n. 187 del 2012). Come
evidenziato, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non
grava, per il finanziamento della spesa sanitaria nell'ambito del
proprio territorio, sul bilancio dello Stato e quindi quest'ultimo
non e' legittimato ad imporle il descritto concorso» (senta n. 125
del 2015).
4. Tutto cio' determina, sotto ulteriore e concorrente profilo,
l'illegittimita' della disciplina gravata anche in riferimento agli
articoli 117, comma 3, e 119 Cost., letti in combinato disposto con
l'art. 10, 1. cost. n. 3 del 2011: l'intervento statale si configura
infatti quale esercizio della potesta' legislativa concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica del tutto destituito
di fondamento competenziale - per il soggetto cui e' rivolto e
l'oggetto disciplinato - e lesivo dell'autonomia finanziaria
dell'odierna ricorrente.
II. Violazione degli articoli 48-bis e 50 dello Statuto speciale
(Legge costituzionale n. 4 del 1948). Violazione della normativa di
attuazione statutaria di cui alle leggi n. 690 del 1981 e n. 724 del
1994. Violazione dei principi costituzionali di leale collaborazione
e ragionevolezza, di cui agli articoli 5, 120 e 3 Cost.
1. Le disposizioni gravate sono altresi' illegittime in relazione
agli articoli 48-bis e 50 dello Statuto speciale (Legge cost. n.
4/1948), nonche', ancora una volta, alle norme di attuazione
statutaria di cui alle leggi nn. 690 del 1981 e 724 del 1994.
2. Come noto, ai sensi dell'art. 50 dello Statuto speciale per la
Valle d'Aosta «entro due anni dall'elezione del Consiglio della
Valle, con legge dello Stato, in accordo con la giunta regionale,
sara' stabilito, a modifica degli articoli 12 e 13, un ordinamento
finanziario della Regione».
Tale legge e', appunto, la legge n. 690 del 1981, come integrata
dalla legge n. 724 del 1990 (articoli 34 e 36), la quale - come gia'
ricordato - pone a carico esclusivo della Regione il finanziamento
del Servizio sanitario regionale.
Ora, il procedimento di formazione e le modalita' di revisione di
tale legge sono strutturalmente informati al principio di leale
collaborazione, che nei rapporti fra Stato e Regioni speciali si
dispiega nella sua massima intensita' prescrittiva, ed escludono
qualunque «unilateralismo» da parte del legislatore statale.
Infatti, essa e' stata adottata d'accordo fra lo Stato e la
giunta regionale (ex art. 50 Statuto) e in forza della espressa
previsione di cui all'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994,
n. 320 («Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Valle d'Aosta»), puo' essere successivamente modificata «solo con il
procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto speciale»,
cioe' con decreti legislativi elaborati da commissioni paritetiche
composte da 3 membri di nomina governativa e 3 membri di nomina
regionale, e previa sottoposizione al parere del Consiglio della
Regione.
3. In forza del summenzionato quadro normativo, e' evidente
l'illegittimita' delle disposizioni impugnate: esse pretendono, al di
fuori di ogni ragionevolezza, di disciplinare unilateralmente aspetti
che l'art. 50 dello Statuto speciale - fonte di grado costituzionale
- riserva alla legislazione attuativa, e piu' precisamente ad una
legge dello Stato adottata in accordo con la giunta regionale
(dunque, una legge rinforzata e a competenza riservata), suscettibile
di successive modifiche solo attraverso i peculiari moduli
concertativi previsti dall'art. 48-bis (cioe', attraverso i decreti
legislativi d'attuazione, fonti anch'esse rinforzate e a competenza
riservata).
Le conclusioni qui illustrate sono peraltro pienamente conformi -
anche sotto tale profilo - a quelle gia' piu' volte raggiunge da
codesta ecc.ma Corte in riferimento a norme del tutto identiche a
quelle oggi gravate. Nella gia' citata sentenza n. 125 del 2015,
infatti, la Corte ha ritenuto una identica questione prospetta in
quella sede proprio dalla Regione Valle d'Aosta «fondata in
riferimento agli articoli 48-bis e 50, quinto comma, dello statuto
regionale, in relazione agli articoli 34 e 36 della legge n. 724 del
1994, ed al principio di leale collaborazione. Il citato art. 34 ed
il successivo art. 36 - secondo il quale «Rimangono salve le
competenze attribuite alla regione Valle d'Aosta dalla legge 26
novembre 1981, n. 690» - della legge n. 724 del 1994 non contengono
norme di attuazione statutaria e non hanno pertanto rango superiore a
quello della legge ordinaria. Tuttavia, la disciplina
dell'ordinamento finanziario della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste puo' essere modificata solo con l'accordo
della medesima, in virtu' degli articoli 48-bis e 50, quinto comma,
dello statuto (sentenza n. 133 del 2010). L'art. 15, comma 22, del
decreto-legge n. 95 del 2012 [la norma in quel caso impugnata, del
tutto analoga a quella oggi gravata] incide invece in modo
unilaterale, violando il principio di leale collaborazione,
sull'autonomia finanziaria della ricorrente, la cui specialita'
sarebbe vanificata se fosse possibile variare l'assetto dei rapporti
finanziari con lo Stato attraverso una semplice legge ordinaria
(sentenza n. 133 del 2010)».
III. Ancora sulla violazione dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza, di cui agli articoli 5, 120 e 3 Cost.
Le lamentate lesioni delle prerogative costituzionali e
statutarie di cui la ricorrente e' titolare risultano, peraltro,
ulteriormente aggravate dal particolare meccanismo «suppletivo» di
determinazione del livello di concorso previsto dall'art. 1, comma
394, assumendo rilievo anche alla luce del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di leale collaborazione (articoli 5 e
120 Cost.).
Come si e' illustrato, il comma 392 prevede che le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
assicurino gli effetti finanziari previsti da esso e dall'intesa
conclusa in sede di Conferenza Stato-Regioni l'11 febbraio 2016
«mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017». Il successivo comma 394, pero',
prevede che «decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli
accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta
giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e
successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di
garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza
pubblica per il settore sanitario».
Ebbene: quest'ultima disposizione - di non semplice
interpretazione, data la formulazione per nulla perspicua - parrebbe
prevedere che, in caso di mancato accordo, sia lo Stato (attraverso
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato di
concerto con il Ministro della salute) ad attuare quanto prescritto
per il settore sanitario dall'intesa dell'11 febbraio 2016.
Il contrasto con i principi di ragionevolezza e leale
collaborazione, ove venga ad attivarsi un tale congegno, e' evidente
sotto almeno tre profili: i) la determinazione delle quote di
concorso viene operata in modo unilaterale dallo Stato; si estende
anche alla Valle d'Aosta un'intesa che questa non ha sottoscritto, e
rispetto al quale non ha titolo ad esser coinvolta, poiche' - come si
e' visto - essa non grava sull'erario per il settore sanitario; iii)
sono del tutto irragionevoli i termini per la stipula dell'accordo:
nessuna seria e credibile trattativa politica, specie su temi cosi'
delicati, puo' infatti immaginarsi nel ristretto margine di circa un
mese (dall'entrata in vigore della legge, il 1° gennaio 2017, al
termine ultimo per stipulare l'accordo, il 31 dello stesso mese).
Un tale modo di procedere si pone evidentemente in contrasto,
peraltro, anche con la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la
quale ha piu' volte ribadito che «il principio di leale
collaborazione in materia di rapporti finanziari tra lo Stato e le
regioni speciali impone la tecnica dell'accordo» (cfr., Corte
costituzionale, sentenza n. 74 del 2009), che e' «espressione» della
particolare autonomia in materia finanziaria di cui godono le regioni
a statuto speciale (cfr., Corte costituzionale, sentt. nn. 193 del
2012; 82 del 2007; 353 del 2004).