TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA
(Sezione Unica)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso n. 48 del 2017
R.G., proposto da Roberto Spinardi, rappresentato e difeso
dall'avvocato Francesco Castiello, da intendersi domiciliato agli
effetti del giudizio presso la segreteria del Tribunale;
Contro il Ministero della difesa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino, presso la cui sede in Torino,
corso Stati Uniti n. 45, e' domiciliato ex lege;
La Presidenza del Consiglio dei ministri;
Nei confronti
di Luigi Nastro, Roberto Mattia, Pietro de Meo, Raffaele
Esposito, Ugo Rosati, Luciano Masala, Walter Meloni, Crescenzo Addeo,
Carmine Caforio e Mauro Di Giovanni;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione del
provvedimento della Direzione generale per il personale militare del
Ministero della difesa prot. n. M_D GMIL REG2017 0400789 del 7 luglio
2017, recante inquadramento come maresciallo maggiore del ricorrente,
della nota prot. n. M_D GMIL REG2017 0414407 del 14 luglio 2017 e di
ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente e, in
particolare, della circolare del Comando Generale dell'Arma dei
Carabinieri n. 900006-3-2017 Str./A1-1 Pers. Mar. del 24 giugno 2017.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° febbraio 2018 il
dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Il ricorrente e' un militare dell'Arma dei Carabinieri che presta
servizio presso la stazione dei Carabinieri di Aosta.
Con il ricorso all'esame egli impugna il provvedimento che lo ha
reinquadrato come maresciallo maggiore in applicazione della
disposizioni recate dal decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95
(Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di
polizia, ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di' riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche).
In pratica al ricorrente con il provvedimento impugnato e' stato
attribuito il grado di maresciallo maggiore mentre nel previgente
ordinamento egli aveva il grado di maresciallo aiutante sostituto
ufficiale di pubblica sicurezza (d'ora in poi MASUPS), cioe' il grado
apicale del ruolo degli ispettori.
In estrema sintesi con il ricorso il signor Spinardi contesta -
come oltre sara' chiarito - la legittimita' costituzionale delle
disposizioni del decreto legislativo n. 95 del 2017 che hanno
disciplinato, in attuazione della delega per la revisione dei ruoli
delle forze di polizia conferita al Governo dall'art. 8, comma 1,
lett. a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, il riordino della
carriera degli ispettori e il primo inquadramento del personale gia'
appartenente a tale ruolo.
Il Ministero della difesa resiste al ricorso. Esso anzitutto
eccepisce l'incompetenza territoriale del T.A.R. Valle d'Aosta,
sostenendo che la controversia rientrerebbe nella competenza del
T.A.R. Lazio, sede di Roma, in forza della previsione dell'art. 13.
comma 4-bis, c.p.a.; nel merito l'Amministrazione sostiene che la
questione di legittimita' costituzione cui e' affidato il ricorso
sarebbe manifestamente infondata e pertanto chiede che il ricorso sia
respinto.
Con ordinanza n. 32 del 7 novembre 2017 e' stata respinta la
istanza di tutela cautelare e la trattazione del ricorso e' stata
fissata alla udienza pubblica del 1° febbraio 2018.
Preliminarmente va respinta l'eccezione di incompetenza
territoriale sollevata dall'Amministrazione; infatti l'oggetto della
impugnazione consiste in un tipico atto plurimo cioe' in un atto che
contiene il nuovo inquadramento di tutti gli ex MASUPS che, come
tale, e' scindibile in tanti autonomi atti di inquadramento quanti
sono i sottufficiali reinquadrati; in sostanza non puo' trovare
applicazione la disposizione dell'art. 13, comma 4-bis, c.p.a. che
attrae alla competenza del T.A.R. Lazio, Roma, l'impugnazione di atti
normativi e generali, poiche' nel caso all'esame non si tratta di
atto generale - cioe' di provvedimento che dispone unitariamente e
inscindibilmente nei confronti di una generalita' di soggetti - ma di
atto plurimo, cioe' di provvedimento scindibile in tanti
provvedimenti quanti sono i destinatari; in tal caso trovano
applicazione i criteri generali di riparto della competenza sicche',
venendo in rilievo una controversia in rapporto di impiego pubblico,
il criterio di riparto applicabile e' quello della sede presso cui il
ricorrente presta servizio.
Poiche' il signor Spinardi e' in servizio ad Aosta, dunque, la
competenza territoriale spetta al T.A.R. Valle d'Aosta.
Cio' premesso puo' passarsi al merito.
Come gia' accennato con il ricorso viene dedotta unicamente una
articolata questione di legittimita' costituzionale relativa alle
norme di riordino e di primo inquadramento del personale appartenente
al ruolo degli ispettori.
Al fine di meglio comprendere la sostanza delle censure proposte
dal ricorrente, e' opportuno premettere che nell'ordinamento
precedente al decreto legislativo n. 95 del 2017 il ruolo degli
ispettori dei Carabinieri comprendeva quattro gradi (cioe' quattro
livelli gerarchici) e una qualifica (che non costituisce un grado
gerarchico); in pratica gli ispettori erano inquadrati nei gradi di
maresciallo, maresciallo ordinario, maresciallo capo, maresciallo
aiutante sostituto ufficiale di pubblica sicurezza (MASUPS); ai
MASUPS poteva inoltre essere conferita la «qualifica» (che - lo si
ripete - non e' un grado gerarchico) di «luogotenente».
Il nuovo sistema prevede (si veda l'art. 1291, decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66, come modificato dall'art. 15 del
decreto legislativo n. 95 del 2017) i gradi di maresciallo,
maresciallo ordinario, maresciallo capo, maresciallo maggiore e
luogotenente; ai luogotenenti puo' essere attribuita la «qualifica»
di «carica speciale»; in pratica si e' passati da una carriera
articolata in quattro gradi e una qualifica ad una carriera
articolata in cinque gradi e una qualifica. Sostanzialmente il grado
di MASUPS e' stato soppresso e al suo posto sono stati istituiti i
gradi di maresciallo maggiore e di luogotenente (nel sistema
precedente luogotenente era infatti una «qualifica» e non un grado).
L'art. 1293 del decreto legislativo n. 66 citato ha inoltre
previsto nuovi periodi minimi di permanenza nel grado di maresciallo
capo (ai fini dell'avanzamento al grado di maresciallo maggiore) e di
maresciallo maggiore (ai fini dell'avanzamento al grado di
luogotenente), fissandoli in entrambi i casi in otto anni.
L'art. 2252 decreto legislativo n. 66 - come sostituito dall'art.
30 decreto legislativo n. 95 - ha in via transitoria stabilito che:
a) i MASUPS in servizio al 1° gennaio 2017 sono iscritti in
ruolo con il grado di maresciallo maggiore mantenendo l'anzianita' di
servizio e di grado;
b) i marescialli capo dell'Arma dei carabinieri iscritti nel
quadro di avanzamento al 31 dicembre 2016 e non promossi (in pratica
si tratta di marescialli capo con anzianita' di grado superiore a
otto anni), in deroga alle disposizioni sull'avanzamento del
personale del ruolo ispettori dell'Arma dei carabinieri, sono
promossi nell'ordine del proprio ruolo al grado superiore con le
seguenti modalita':
b1) il primo terzo, con decorrenza 1° gennaio 2017, prendendo
posto in ruolo dopo i parigrado promossi con l'aliquota formata al 31
dicembre 2016;
b2) il secondo terzo, con decorrenza 1° aprile 2017;
b3) il restante terzo, con decorrenza 1° luglio 2017.
A sua volta l'art. 2253-bis, pure introdotto dal decreto
legislativo n. 95 prevede:
a) al primo comma l'automatica attribuzione del grado di
luogotenente agli ex marescialli aiutanti in possesso della ex
qualifica di luogotenente alla data del 1° gennaio 2017; a questi
stessi soggetti e' poi attribuita dal primo comma dell'art. 2253-ter
la qualifica di «carica speciale» con decorrenza 1° ottobre 2017 in
deroga al periodo minimo di permanenza, previsto «a regime» in
quattro anni dall'art. 1325-bis, comma 1, lettera a);
b) al comma 3, l'attribuzione del grado di luogotenente ai
marescialli aiutanti iscritti nella graduatoria di merito per il
conferimento della qualifica di luogotenente del 31 dicembre 2016 e
non promossi e ai marescialli aiutanti che al 1° gennaio 2017 hanno
un periodo di permanenza minima nel grado uguale o superiore a otto
anni, previa inclusione in un'aliquota straordinaria formata al 1°
gennaio 2017 e valutazione secondo quanto previsto dall'art.
1295-bis, comma 4.
In sostanza quindi il ricorrente denuncia in fatto che questo
complesso di norme risulta ingiustamente penalizzante per gli ex
Masups aventi alla data del 1° gennaio 2017 un'anzianita' nel grado
inferiore a otto anni, dato che tali soggetti: a) «perdono» la
qualifica apicale (da essi conseguita a suo tempo previa selezione «a
scelta»); b) sono «raggiunti» nella qualifica di maresciallo maggiore
dagli ex marescialli capo con oltre otto anni di anzianita' i quali
si vedono ope legis riconosciuto il grado di maresciallo maggiore; c)
sono discriminati rispetto agli ex pari grado aventi anzianita' di
servizio pari o superiore a otto anni, dato che a questi e'
attribuito il grado di luogotenente (sia pure a seguito della
selezione prevista dall'art. 2253, comma 3 citato) e, alle condizioni
previste, anche la qualifica di carica speciale. Inoltre il nuovo
art. 1004, decreto legislativo n. 66 riserva ai luogotenenti e non
piu' ai marescialli aiutanti il diritto a conseguire a domanda, al
momento della cessazione dal servizio, la nomina a ufficiale di
complemento dell'Arma; analogamente il nuovo testo dell'art. 1296,
decreto legislativo n. 66 riserva ai luogotenenti la possibilita' di
ottenere la promozione a sottotenente «per meriti eccezionali e
benemerenze d'istituto» prima prevista a favore dei MASUPS.
Il ricorrente in particolare denuncia:
a) la violazione dell'art. 76 C. in quanto sarebbe stato
violato uno dei criteri della legge di delegazione, cioe' la
necessaria considerazione, nell'operare il riordino al fine «di
razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di
polizia», del «merito e della professionalita'»; l'art. 8, comma 1,
lettera a) della legge 7 agosto 2015, n. 124 infatti - nel prevedere
la possibilita' di modificazioni agli ordinamenti del personale delle
Forze di polizia nel contesto del riordino delle funzioni di polizia
di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonche' nel campo
della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare,
conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed
eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia -
poneva tra principi e criteri direttivi «la revisione della
disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di
progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle
professionalita', nell'ottica della semplificazione delle relative
procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero
istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle
relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna
Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalita' e della
consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente
legge»; la tesi esposta in ricorso e' che il riordino non tiene in
alcun modo in conto merito e professionalita' essendo in realta'
basato su automatismi legati essenzialmente all'anzianita' di
servizio;
b) la violazione del principio di ragionevolezza e degli
articoli 3, 52 e 97 C.; anzitutto viene denunciato che la sottrazione
ai MAUPS della qualifica apicale violerebbe il principio di
ragionevolezza, di equita', di affidamento e di proporzionalita' che
trovano la loro radice negli articoli 3, 97 e 117, comma 1, C.; ai
MASUPS (ovviamente si parla di quelli con anzianita' inferiore a otto
anni che per effetto del riordino conseguono la qualifica di
maresciallo maggiore) in particolare e' stata sottratta la
possibilita' di ottenere a domanda la nomina a ufficiale di
complemento all'atto della cessazione del servizio e quella di
ottenere la promozione a sottotenente per meriti eccezionali e
benemerenze d'istituto (con danno oltretutto anche per
l'amministrazione che si vede limitata la possibilita' di premiare
con la promozione il merito e la professionalita').
Conclusivamente quindi il ricorrente denuncia
l'incostituzionalita' delle seguenti disposizioni, ritenendole
rilevanti per la definizione del giudizio e non manifestamente
infondate:
1) articoli 687, comma 1, lett. d) e 694, comma 1, lett. d)
decreto legislativo n. 66 del 2010, come modificati dagli articoli
11, comma 1, lettere d) e e), decreto legislativo 29 maggio 2017, n.
95 (si tratta di due disposizioni che attribuiscono ai luogotenenti
il compito di segretario delle commissioni di concorso per l'accesso
al ruolo degli ispettori e dei sovrintendenti (prima attribuito a
marescialli aiutanti);
2) art. 1004 decreto legislativo n. 66 come modificato
dall'art. 14, comma 1, decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (si
tratta della disposizione che riserva ai luogotenenti la possibilita'
di ottenere a domanda la nomina a ufficiale di complemento all'atto
della cessazione dal servizio);
3) articoli 1291 e 1296, decreto legislativo n. 66 come
modificati dall'art. 15, comma 1, lett. a), n. 1.1), decreto
legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (si tratta delle disposizioni che
stabiliscono la nuova articolazione del ruolo degli ispettori
istituendo i gradi di maresciallo maggiore e luogotenente e che
disciplinano l'avanzamento a scelta al grado di luogotenente dei
marescialli maggiori);
4) art. 2253-bis, commi 1 e 3, introdotti dall'art. 30, comma
1, lett. m), decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (si tratta
delle norme sull'inquadramento nel grado di luogotenente dei
marescialli aiutanti luogotenenti e dei marescialli aiutanti con
anzianita' maggiore a otto anni); va rilevato che nel ricorso c'e'
verosimilmente un errore, dato che esso fa riferimento ai commi 2 e 3
dell'art. 2253-bis; tuttavia il riferimento al comma 2 e non al comma
1 e' il frutto di un refuso dato che il comma 1 disciplina
l'attribuzione ai marescialli aiutanti luogotenenti del grado di
luogotenente (su cui il ricorrente ha formulato specifiche doglianze)
mentre il comma 2 si riferisce ai periti superiori scelti (cioe' a
una qualifica che non interessa il presente giudizio).
Cio' premesso, va anzitutto rilevato che ad avviso del Collegio
nella questione cosi' formulata va distinto il problema della nuova
articolazione - per cosi' dire a regime - della carriera degli
ispettori dalla questione delle norme di «primo inquadramento».
Per quanto concerne infatti la nuova articolazione della carriera
(in pratica la soppressione da parte del nuovo art. 1291 del grado di
maresciallo aiutante e la istituzione dei due gradi di maresciallo
maggiore e luogotenente e la limitazione da parte degli articoli 1004
e 1296 ai luogotenenti della possibilita' di ottenere la nomina a
ufficiale di complemento all'atto della cessazione dal servizio e l'
avanzamento a sottotenente per meriti eccezionali, cui fanno da
pendant le disposizioni degli articoli 687 e 694 sulla composizione
delle commissioni di concorso per l'accesso al ruolo degli ispettori
e dei sovrintendenti) si rileva che: a) le disposizioni degli
articoli 1004, 1296, 687 e 694 non rilevano nella controversia
all'esame, che si riferisce a un provvedimento che attribuisce al
ricorrente il grado di maresciallo maggiore, sicche' la questione di
legittimita' costituzionale e' inammissibile per irrilevanza; b)
nella controversia all'esame trova invece applicazione l'art. 1291
dato che il testo modificato di esso sopprime il grado di maresciallo
aiutante e istituisce quello di maresciallo maggiore; tuttavia la
relativa questione di costituzionalita' e', ad avviso del Collegio,
manifestamente infondata dato che non e' seriamente contestabile che
il legislatore possa discrezionalmente decidere una nuova
articolazione di una carriera militare sopprimendo un grado e
istituendone due (in pratica nella fattispecie il grado di MASUPS e'
stato sostituito dai gradi di maresciallo maggiore e di
luogotenente); tra l'altro questa circostanza non lede alcuna reale
aspettativa o diritto quesito di coloro che siano gia' in servizio
dato che la nuova articolazione della carriera non incide di per se'
ne' positivamente ne' negativamente su diritti o aspettative del
personale gia' in servizio; su tali asseriti diritti o aspettative
incide infatti la normativa di carattere transitorio che disciplina
l'attribuzione dei nuovi gradi al personale in servizio ed e' del
resto di cio' che il ricorrente si duole (come dimostra il rilievo
che se la normativa transitoria avesse previsto un diverso
trattamento per i MASUPS con meno di otto anni di anzianita' - per
esempio attribuendo anche ad essi il grado apicale di luogotenente o
consentendo loro di ottenerlo attraverso un meccanismo selettivo di
una qualche natura che li ponesse «sullo stesso piano» dei pari grado
con anzianita' superiore a otto anni - questo contenzioso non sarebbe
probabilmente nemmeno sorto).
Occorre quindi concentrare l'esame sulle disposizioni transitorie
seguenti: a) art. 2252, commi 1 e 2 (introdotto dall'art. 30, comma
1, lett. i), decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95), cioe' le
disposizioni che prevedono l'attribuzione del grado di maresciallo
maggiore ai MASUPS in servizio al 1° gennaio 2107 e ai marescialli
capo iscritti nel quadro di avanzamento al 31 dicembre 2016 e non
promossi (in ricorso non e' denunciata l'illegittimita' di queste
disposizioni ma si tratta di una evidente dimenticanza dato che la
prima e' la disposizione transitoria «base» relativa ai MASUPS ed e'
sull'applicazione di questa disposizione che si basa provvedimento
impugnato mentre in ordine alla seconda si lamenta nel ricorso che
gli ex MASUPS con anzianita' inferiore a otto anni, oltre alla
perdita del grado apicale, si vedono «raggiunti» dai marescialli capo
con anzianita' superiore a otto anni, in precedenza inferiori di
grado; b) art. 2253-bis, commi 1 e 3, cioe' le disposizioni che
disciplinano l'attribuzione del grado agli ex MASUPS con qualifica di
luogotenente e ai MASUPS con anzianita' di servizio maggiore di otto
anni.
In pratica si tratta di valutare se il combinato disposto delle
norme citate - che implicano, secondo la prospettazione del
ricorrente, per i MASUPS con anzianita' inferiore a otto anni una
discriminazione rispetto agli ex pari grado con anzianita' superiore
a otto anni e agli ex marescialli capo con anzianita' superiore a
otto anni - si sottragga o meno ai rilievi di incostituzionalita'
sollevati in ricorso (o meglio se tali rilievi superino la soglia
della non manifesta infondatezza).
Al riguardo il Collegio ritiene che non sussista alcuna reale
discriminazione tra ex MASUPS e marescialli capo che beneficiano
dell'avanzamento previsto dall'art. 2252, comma 2, citato; come
giustamente rilevato dall'avvocatura dello Stato, l'avanzamento di
questi soggetti non e' in alcun modo in grado di provocare uno
«scavalcamento» a danno degli ex MASUPS con meno di otto anni di
anzianita', dato che le decorrenze previste per le promozioni sono
tali da collocarli in posizione successiva a quelle dei pari grado
gia' promossi con l'aliquota del 31 dicembre 2016. Parimenti non
sussiste una reale discriminazione tra gli ex MASUPS con memo di otto
anni di anzianita' e ex MASUPS con piu' di otto anni di anzianita',
dato che la distinzione di trattamento si basa sulla diversa
anzianita' e, in particolare, sul possesso da parte dei secondi
dell'anzianita' occorrente nel «nuovo sistema» per poter aspirare al
conseguimento del grado di luogotenente (cioe' otto anni); in realta'
il disegno del legislatore delegato e' chiaro; esso nel disciplinare
il passaggio dal «vecchio ordinamento» al «nuovo» ordinamento ha per
cosi' dire meccanicamente operato una trasposizione nel nuovo sistema
dei gradi previsti dal precedente basandosi esclusivamente
sull'anzianita' di servizio e in modo tale da evitare che si
verificassero «scavalcamenti»; in pratica nell'attribuzione dei nuovi
gradi si e' voluto realizzare un assetto transitorio che in parte
anticipasse l'applicazione delle nuove norme (che prevedono una
permanenza minima nei gradi di maresciallo capo e di maresciallo
maggiore di otto armi); cosi' si spiega l'attribuzione ai marescialli
capo con piu' di otto anni di anzianita' del grado di maresciallo
maggiore e l'attribuzione del grado di luogotenente agli ex MASUPS
con piu' di otto anni di anzianita'.
A questo punto, tuttavia, si pone il dubbio se la distinzione ai
fini del nuovo inquadramento degli ex MASUPS esclusivamente sulla
base dell'anzianita' posseduta alla data del 1° gennaio 2017, sia o
meno conforme ai criteri della legge di delegazione e, in
particolare, se la istituzionale preclusione agli ex MASUPS con
anzianita' inferiore a otto anni dell'ottenimento del (o meglio della
possibilita' di ottenere il) grado apicale di luogotenente in sede
transitoria (cosi' mantenendo il grado apicale gia' raggiunto nel
precedente sistema) sia coerente con il criterio direttivo che
imponeva di tener conto di merito e professionalita'; il riferimento
alla sola anzianita' infatti pare obliterare il merito e da' unico
rilievo alla professionalita' acquisita (peraltro solo in un certo
limite perche' una maggiore anzianita' di servizio fa solo presumere
ma certo non garantisce una maggiore professionalita' in capo al piu'
anziano). In altri termini l'automatismo legato al mero dato
quantitativo dell'anzianita' posseduta a una certa data rende non
manifestamente infondato il dubbio di illegittimita' costituzionale
del combinato disposto degli articoli 2252, comma 1, e 2253-bis,
commi 1 e 3, sotto il profilo del rispetto dei principi e criteri
direttivi della legge delega, nel senso che ad avviso del Collegio
non e' manifestamente infondato il dubbio che la valorizzazione del
merito e della professionalita' avrebbe implicato per l'attribuzione
agli ex MASUPS del grado di luogotenente e della qualifica di «carica
speciale» un meccanismo - quale che fosse - che garantisse
astrattamente a tutti - indipendentemente dall'anzianita' posseduta
(alla quale comunque, per quanto si e' detto, nell'ambito del
meccanismo prescelto si sarebbe comunque ben potuto attribuire
rilievo, anche se non esclusivo) - la possibilita' di accedervi
«tenendo conto del merito e delle professionalita'» cosi' come
stabilito dall'art. 8, della legge 7 agosto 2015, n. 124.
In conclusione, essendo rilevante e non manifestamente infondata,
va sollevata la questione di legittimita' costituzionale del
combinato disposto degli articoli 2252, comma 1, e 2253-bis, commi 1
e 3, decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (come rispettivamente
introdotti dall'art. 30, comma 1, lett. i) e m), decreto legislativo
29 maggio 2017, n. 95), in relazione all'art. 76 C. e all'art. 8,
comma 1, lettera a) della legge 7 agosto 2015, n. 124.
Pertanto il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno rimessi
alla Corte costituzionale affinche' questa si pronunci sulla
questione.