Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (codice fiscale 80188230587), in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'avvocatura generale
dello Stato (codice fiscale 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000) ed
elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12; ricorrente;
Contro Regione Molise in persona del Presidente pro tempore, con
sede in Campobasso, via Genova, n. 11, c.a.p. 86100, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
10, art. 15 comma 2 lettera f), g) ed h) e comma 3 lettera i), art.
16, comma 1 lettera b), f) e g) e art. 32 della legge della regione
Molise 10 maggio 2019, n. 4, pubblicata nel B.U.R. n. 17 del 13
maggio 2019, recante «Legge di stabilita' regionale 2019».
La legge della Regione Molise 10 maggio 2019, n. 4 recante «Legge
di stabilita' regionale 2019» , e' censurabile con riferimento alle
disposizioni contenute all'art. 10, all'art. 15 comma 2 lettera f),
g) ed h) e comma 3 lettera i), all'art. 16, comma 1 lettera b), f) e
g) ed all'art. 32, in quanto si pone in contrasto con gli articoli
81, 97, 117, comma 2 lettera 1) e lettera s), con l'art. 117, comma 3
nella materia «coordinamento della finanza pubblica», e con l'art.
120 della Costituzione alla luce dei seguenti
Motivi
1. La legge della Regione Molise 10 maggio 2019, n. 4 recante
«Legge di stabilita' regionale 2019», contempla talune disposizioni -
meglio indicate in epigrafe - che appaiono costituzionalmente
illegittime, ed i cui motivi di censura sono di seguito illustrati.
2. La legge regionale in esame, mediante l'art. 10, da un lato
dispone l'abrogazione del comma 4 dell'art. 3-bis della legge
regionale n. 4/201.5 (che stabiliva la corresponsione
all'Amministratore unico dell'ARSARP di un'indennita' di funzione
onnicomprensiva, determinata dalla Giunta regionale, non eccedente il
70 per cento della retribuzione dei dirigenti di servizio della
Regione Molise), dall'altro introduce il principio per cui il
trattamento economico di detto Amministratore si conforma ai principi
di cui all'art. 24 comma 3 decreto legislativo n. 165/2001 (che, a
propria volta, rimanda alla retribuzione del personale con qualifica
dirigenziale).
L'art. 10 della legge regionale rubricato «Modifiche alla legge
regionale 26 marzo 2015, n. 4» testualmente prevede: «Alla legge
regionale 26 marzo 2015, n. 4 (Istituzione dell'Agenzia regionale per
lo sviluppo agricolo, rurale e della pesca (ARSARP) - Giacomo
Sedati), sono apportate le seguenti modifiche:
a) il comma 1 dell'art. 3-bis e' sostituito dal seguente: «1.
L'Amministratore unico e' nominato, con decreto del Presidente della
Regione, previa conforme deliberazione della Giunta regionale, tra i
direttori di dipartimento della Giunta regionale, tra i dirigenti
regionali ovvero tra i direttori di servizio dell'Agenzia, in
possesso dei necessari requisiti di professionalita' ed esperienza
nei settori di competenza dell'Agenzia. Il trattamento economico
dell'incaricato si conforma ai principi di cui all'art. 24, comma 3,
del decreto legisaltivo n. 165/2001 e ss.mm.ii.»;
b) il comma 4 dell'art. 3-bis e' abrogato.»
Occorre precisare che, come si e' accennato, l'importo da
corrispondere all'Amministratore unico dell'ARSARP precedentemente
alla modifica introdotta dal citato art. 10 legge regionale Molise n.
5/2019 era individuato dall'art. 3-bis della legge regionale n.
4/2015 (introdotto dall'art. 2 della legge regionale 20 maggio 2017,
n. 5), che al comma 4 disponeva: «All'Amministratore unico e'
Corrisposta un'indennita' di funzione onnicomprensiva, determinata
dalla giunta regionale, non eccedente il 70 per cento della
retribuzione dei dirigenti di servizio della Regione Molise.»
Per effetto delle modifiche introdotte dall'art. 10 discende che
il trattamento economico dell'amministratore unico dell'ARSARP,
beneficia - di fatto - di un incremento (essendo il trattamento
economico di detto Amministratore conforme, a seguito della modifica
normativa, ai principi di cui all'art. 24 comma 3 decreto legislativo
n. 165/2001) a riscontro del quale, invero, occorre che la previsione
regionale sia contestualmente accompagnata da una corrispondente
norma di copertura finanziaria.
La previsione di una norma di accompagnamento che giustifichi la
copertura finanziaria delle modifiche alle disposizioni previgenti,
non si rinviene pero' nel testo di legge.
Da cio' discende l'illegittimita' dell'art. 10 legge regionale
Molise n. 4/2019, che, non prevedendo una copertura finanziaria alla
innovazione normativa in tema di retribuzione dell'Amministratore
unico dell'ARSARP, viola l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
3. L'art. 15 della legge regionale n. 5/2019 (recante «Riordino
dell'assetto organizzativo del sistema Regione Molise»), definisce un
articolato progetto di riordino dell'assetto organizzativo del
cosiddetto «Sistema Regione Molise», istituito con l'art. 7 della
legge regionale n. 16/2010, con particolare riferimento all'utilizzo
delle risorse umane alle dipendenze degli enti e delle societa'
partecipate elencate nelle tabelle AI e A2 allegate alla legge
regionale n. 5/2016.
Il progetto di riordino di cui trattasi prevede l'utilizzo
condiviso del personale dipendente dagli enti e dalle societa'
appartenenti al gruppo «Sistema Regione Molise», per il perseguimento
di fini comuni, tramite l'istituto giuridico del distacco da
disciplinare con regolamento della Giunta regionale.
Il successivo art. 16 disciplina, poi, fissando i relativi
principi l'istituto dell'utilizzazione in posizione di distacco» di
personale dagli Enti rientranti nel sistema sanitario regionale
(AsREM e ARPA) presso le strutture della Giunta.
3.1. Le due disposizioni appena citate, e specificamente l'art.
15, comma 2 alle lettera f) e g), l'art. 15 comma 3, lettera i) e
l'art. 16, comma 1, lettera f) e g), nel disciplinare l'utilizzo
delle risorse umane all'interno del c.d. sistema Molise e nel
richiamare l'istituto dell'«utilizzazione in posizione di distacco»
si pongono in contrasto con l'art. 117, comma 2 lettera l) della
Costituzione, nonche' con l'art. 117, comma 3 della Costituzionale
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica».
Per comodita' di lettura si riporta di seguito il testo delle
disposizioni oggetto di censura:
art. 15, comma 2, lettera f) e g): «La disciplina di cui al
comma 1 inerente l'utilizzazione in posizione di distacco del
personale dipendente della Regione Molise e degli Enti inseriti nella
Tabella A1 allegata alla legge regionale 4 maggio 2016, n. 5, deve
essere improntata ai seguenti principi: [...]
f) gli oneri finanziari relativi al costo ordinario del
personale con qualifica non dirigenziale sono a carico dei bilanci
dei rispettivi enti di appartenenza. Gli oneri finanziari relativi
alla remunerazione degli istituti del lavoro straordinario, dei
rimborsi per missione fuori sede, degli eventuali incarichi di
responsabilita' di unita' operative organiche, con esclusione della
produttivita' individuale o istituto equivalente che resta a carico
dell'ente di appartenenza, sono a carico dei bilanci degli enti che
utilizzano il personale attraverso l'istituto del distacco;
g) gli oneri finanziari relativi al costo ordinario del
personale con qualifica dirigenziale (stipendio tabellare e
retribuzione di posizione) sono a carico dei bilanci dei rispettivi
enti di appartenenza. A seguito della valutazione positiva della
performance individuale, ai sensi delle vigenti discipline degli enti
che utilizzano il personale in distacco, ai dirigenti in posizione di
utilizzazione puo' essere riconosciuta, qualora ne ricorrano le
condizioni, la quota differenziale tra la misura massima del
risultato prevista presso l'ente di appartenenza e la misura massima
di risultato prevista per i dirigenti dell'ente presso il quale si e'
utilizzati, con imputazione sul relativo fondo per il trattamento
accessorio, senza maggiore spesa;»
art. 15, comma 3, lettera i): «Al fine del raggiungimento di
obiettivi comuni, nell'ottica della piu' ampia e leale collaborazione
fra gli enti del c.d. Sistema Regione Molise, la Giunta regionale e'
autorizzata altresi' a regolamentare con apposita disciplina
l'utilizzo delle risorse umane all'interno del c.d. Sistema Regione
Molise, tenendo conto della natura giuridica e delle fonti di
finanziamento degli Enti inseriti nella Tabella A2 - Societa'
partecipate, allegata alla legge regionale 4 maggio 2016, n. 5, e
ss.mm.ii., secondo i seguenti principi: [...]
i) gli oneri finanziari relativi al costo ordinario ed
accessorio del personale con qualifica non dirigenziale delle
societa' partecipate di cui alla Tabella A2, utilizzato in posizione
di distacco, sono a totale carico dei bilanci dei rispettivi enti di
appartenenza;»
art. 16, comma 1 lettera f) e g): «in armonia con l'art. 15
della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. e al fine di promuovere
l'efficacia delle politiche per la salute attraverso la realizzazione
di specifici programmi e interventi nonche' programmi di rilevanza
regionale, e' ammesso il ricorso all'istituto della utilizzazione in
posizione di distacco di personale dagli Enti rientranti nel sistema
sanitario regionale (ASREM e ARPA) verso le strutture della Giunta
regionale e nel rispetto delle prerogative del Commissario ad acta
per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario,
secondo i seguenti principi: [...]
f) gli oneri finanziari relativi al costo ordinario del
personale con qualifica non dirigenziale sono a carico dei bilanci
dei rispettivi enti di appartenenza. Gli oneri finanziari relativi
alla remunerazione degli istituti del lavoro straordinario, dei
rimborsi per missione fuori sede, degli eventuali incarichi di
responsabilita' di unita' operative organiche con esclusione della
produttivita' individuale o istituto equivalente, sono a carico del
bilancio della Regione Molise;
g) gli oneri finanziari relativi al costo ordinario del
personale con qualifica dirigenziale (stipendio tabellare e
retribuzione di posizione) sono a carico dei bilanci dei rispettivi
enti di appartenenza. A seguito della valutazione positiva della
performance individuale, ai sensi della vigente disciplina regionale,
ai dirigenti in posizione di utilizzazione puo' essere riconosciuta,
qualora ne ricorrano le condizioni, la quota differenziale tra la
misura massima del risultato prevista presso l'ente di appartenenza e
la misura massima di risultato prevista per i dirigenti regionali,
con imputazione sul relativo fondo per il trattamento accessorio,
senza maggiore spesa.
Tanto premesso, al fine di motivare le ragioni di illegittimita'
delle disposizioni normative appena richiamate, occorre effettuare
delle necessarie premesse sugli istituti giuridici di riferimento
rispetto agli articoli 15 e 16 cit., prendendo le mosse dall'istituto
del «comando» e dalla differenza con il c.d. «distacco».
E cio' in modo da di evidenziare - come si vedra' di seguito -
l'illegittimita' degli articoli 15, comma 1 lettera g) ed f), comma 3
lettera i) e 16, comma 1, lettera g) ed f) che nel prevedere -
sostanzialmente - delle ipotesi di «comando», ledono la sfera di
competenza statale nella materia «ordinamento civile» di cui all'art.
117, comma 2 lettera l), ed invadono la sfera di concorrente di cui
all'art. 117, comma 3 nella materia del «coordinamento della finanza
pubblica».
Orbene, originariamente l'istituto del comando era disciplinato
dagli articoli 56 e 57 del decreto del Presidente della Repubblica n.
3 del 1957.
In particolare, l'art. 56 («Comando presso altra
amministrazione») prevede che: «L'impiegato puo' essere comandato a
prestare servizio presso altra amministrazione statale o presso enti
pubblici, esclusi quelli sottoposti alla vigilanza
dell'amministrazione cui l'impiegato stesso appartiene. Il comando e'
disposto, per tempo determinato e in via eccezionale, per
riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale
competenza. Al comando si provvede con decreto dei ministri
competenti di concerto con il ministro per il Tesoro, sentiti
l'impiegato ed il Consiglio di amministrazione. Per l'impiegato con
qualifica non inferiore a direttore generale, si provvede con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio dei
ministri, su proposta dei ministri competenti di concerto con quello
per il Tesoro. E' vietata l'assegnazione anche temporanea di
impiegati ad uffici diversi da quelli per i quali sono istituiti i
moli cui essi appartengono».
Inoltre, ai sensi dell'art. 57, commi 2 e 3, del medesimo decreto
del Presidente della Repubblica, «la spesa per il personale comandato
presso altra amministrazione statale resta a carico
dell'amministrazione di appartenenza. Alla spesa del personale
comandato presso enti pubblici provvede direttamente ed a proprio
carico l'ente presso cui detto personale va a prestare servizio.
L'ente e', altresi', tenuto a versare all'amministrazione statale cui
il personale stesso appartiene l'importo dei contributi e delle
ritenute sul trattamento economico previsti dalla legge».
Accanto all'istituto del comando, nella prassi si sono
riscontrate le differenti ipotesi di utilizzazione temporanea del
dipendente pubblico presso un ufficio diverso da quello che
costituisce la sua sede di servizio (c.d. «distacco») e quelle di
utilizzazione delle strutture e degli uffici di altre amministrazioni
o enti (c.d. «avvalimento d'ufficio»).
In relazione alle ipotesi del c.d. «distacco» (istituto non
espressamente regolamentato), si osserva che, secondo il prevalente
insegnamento (cfr. Corte conti, Reg. Sicilia, Sez. Contr., delib. 26
ottobre 2017, n. 177), «il distacco e' l'utilizzazione temporanea del
dipendente presso un ufficio, che e' diverso da quello che
costituisce la sua sede di servizio e che rientra comunque nella
medesima amministrazione.»
Pertanto, l'elemento discretivo tra i due istituti appena
richiamati sta nel fatto che il secondo (il c.d. «distacco») non puo'
ricorrere quando la prestazione viene eseguita presso altra
amministrazione, in quanto in tal caso si configura una ipotesi di
comando.
Difatti, in mancanza di una specifica definizione normativa, il
comando e' stato individuato dalla giurisprudenza in tutte quelle
ipotesi in cui il dipendente pubblico e' destinato a prestare
servizio presso una pubblica amministrazione diversa da quella di
appartenenza, senza che si abbia la costituzione di un nuovo rapporto
di impiego con l'ente destinatario della prestazione, il quale sara'
tenuto soltanto a rimborsare all'amministrazione di appartenenza il
trattamento economico fondamentale.
Alla posizione di comando del dipendente presso una nuova
amministrazione non si accompagna, infatti, la soppressione del posto
in organico presso l'amministrazione di provenienza, venendosi
piuttosto a configurare una mobilita' temporanea presso l'ente di
destinazione, grazie ad un meccanismo caratterizzato dalla
reversibilita' (salvo provvedimento di immissione nei ruoli).
Da cio' consegue che il provvedimento di comando non comporta una
novazione soggettiva del rapporto di lavoro ne', tanto meno, la
costituzione di un rapporto di impiego, comunque conformato con
l'amministrazione destinataria delle prestazioni, ma determina
esclusivamente una modificazione oggettiva del rapporto originario,
nel senso che sorge nell'impiegato l'obbligo di prestare servizio
nell'interesse immediato del diverso ente e di sottostare al relativo
potere gerarchico (direttivo e disciplinare), mentre lo stato
giuridico ed economico del «comandato» resta regolato alla stregua
dell'ordinamento proprio dell'ente «comandante».
Nella delibera della Corte dei Conti sopra richiamata, viene poi,
precisato che «La Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 12/
2017/QMIG ha evidenziato che le caratteristiche fondamentali
dell'istituto del comando - disciplinato originariamente dagli artt.
56 e 57 del decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957 e
poi dalla contrattazione collettiva di settore e dal decreto
legislativo n. 267 del 2000, come da richiamo operato dall'art. 70,
comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - sono la
temporaneita' e l'interesse dell'amministrazione ricevente. Il
dipendente comandato, autorizzato dall'ente «a quo» su richiesta
motivata dalla necessita' dell'ente «ad quem», non solo non svolge
piu' la sua prestazione presso l'ente cedente, bensi' soggiace al
potere direttivo e gestionale dell'ente beneficiario. Il trattamento
economico fondamentale del personale comandato - ai sensi dell'art.
70, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - rimane di
competenza dell'amministrazione cedente, ancorche' successivamente
rimborsato. [...] Sulla base di tale ricostruzione la sezione delle
Autonomie nella medesima deliberazione n. 12/2017/QMJG ha quindi
chiarito che: «Trattasi dunque di un'operazione di finanza neutrale
che non incide sulla spesa degli enti coinvolti, purche' quella
sostenuta dall'ente cedente sia figurativamente considerata come
spesa di personale» che, come detto, si distingue dal comando proprio
perche' l'impiegato non viene assegnato ad una pubblica
amministrazione diversa da quella di appartenenza, ma -
temporaneamente - ad un ufficio, diverso da quello nel quale e'
formalmente incardinato, ma comunque dell'amministrazione datrice di
lavoro.» (Corte conti, Reg. Sicilia, Sez. Contr., delib. 26 ottobre
2017, n. 177).
In sintesi, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di
«distacco», nei casi di comando, fermo restando il cd. rapporto
organico (che continua ad intercorrere tra il dipendente e l'ente di
appartenenza), cio' che subisce una modifica e' il cd. rapporto di
servizio, atteso che il dipendente e' inserito, sia sotto il profilo
organizzativo-funzionale, sia sotto quello gerarchico e disciplinare,
nell'amministrazione di destinazione, a favore della quale egli
presta esclusivamente la sua opera (cfr. Cass., Sez. Lav., 8
settembre 2005 n. 17842, e, piu' recentemente, Cass., Sez. Lav., 29
maggio 2018, n. 13482, ove si legge testualmente: «nel comando - che
determina una dissociazione fra titolarita' del rapporto d'ufficio,
che resta immutata, ed esercizio dei poteri di gestione - si
modifica il cd. rapporto di servizio, atteso che il dipendente e'
inserito, sia sotto il profilo organizzativo funzionale, sia sotto
quello gerarchico e disciplinare, nell'amministrazione di
destinazione, a favore della quale egli presta esclusivamente la sua
opera»).
Relativamente alle ipotesi di c.d. «avvalimento dell'ufficio», si
evidenzia che esso si verifica allorquando l'amministrazione,
anziche' dotarsi di una struttura propria per lo svolgimento della
funzione ad essa assegnata, si avvale, di solito a fini istruttori o
di esecuzione, degli uffici di altro ente, al quale, pero', non viene
delegata la funzione stessa, che resta in capo, quanto alla
titolarita' ed alla responsabilita', al soggetto pubblico che
utilizza gli uffici altrui (cfr Cassazione S.U. 8 febbraio 2013, n.
3043; Cassazione 16 dicembre 2013, n. 28006).
L'avvalimento, quindi, attiene al rapporto fra enti e non
determina alcuna modifica del rapporto di impiego (contrariamente a
quanto accade nel comando che determina una dissociazione tra
titolarita' del rapporto d'ufficio, che resta immutata, ed esercizio
dei poteri di gestione), perche' il personale dell'ente che fornisce
la struttura necessaria allo svolgimento del compito resta
incardinato in quest'ultimo a tutti gli effetti e non si verifica
scissione fra rapporto di impiego e rapporto di servizio.
Per quanto concerne i profili dell'erogazione del trattamento
economico in favore del personale «comandato» o «distaccato», si
evidenzia che l'art. 70, comma 12, del decreto legislativo n. 165 del
2001 prevede che: «in tutti i casi, anche se previsti da normative
speciali, nei quali enti pubblici territoriali, enti pubblici non
economici o altre amministrazioni pubbliche, dotate di autonomia
finanziaria sono tenute ad autorizzare l'utilizzazione da parte di
altre pubbliche amministrazioni di proprio personale, in posizione di
comando, di fuori ruolo, o in altra analoga posizione,
l'amministrazione che utilizza il personale rimborsa
all'amministrazione di appartenenza l'onere relativo al trattamento
fondamentale (...)». Riassunto nei termini sopra descritti il quadro
normativo e giurisprudenziale di riferimento, si evidenzia che le
previsioni regionali in esame, al di la' del nomen iuris utilizzato,
sono dirette a regolamentare l'istituto dell'utilizzazione in
assegnazione temporanea del dipendente presso un'amministrazione
diversa di appartenenza.
Orbene, considerato che, trattandosi - come si e' detto - di
casi di utilizzazione, le ipotesi in questione appaiono pienamente
sovrapponibili, per le loro caratteristiche, al comando; deve quindi
ritenersi non conforme al quadro normativo delineato la possibilita',
prevista dalle disposizioni della legge regionale in esame, che, nel
caso di «comando» del dipendente pubblico, gli oneri finanziari
relativi al costo ordinario del personale con qualifica dirigenziale
e non dirigenziale siano posti definitivamente a carico dei bilanci
dei rispettivi enti di appartenenza.
Per orientamento costante della giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, infatti, il «decreto legislativo n. 165 del 2001 ha stabilito
che i rapporti di lavoro pubblici cosiddetti contrattualizzati sono
disciplinati dalle disposizioni del codice civile e sono oggetto di
contrattazione collettiva (...).
La costante giurisprudenza di questa Corte ha, poi, precisato che
la disciplina del rapporto di impiego alle dipendenze della regione e
i profili relativi al trattamento economico del personale pubblico
privatizzato vengono ricondotti alla materia dell'ordinamento civile,
di competenza esclusiva del legislatore nazionale, che in tale
materia fissa principi che «costituiscano tipici limiti di diritto
privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale
di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra
privati e, come tali si impongono anche alle Regioni ...» (Corte
costituzionale, sentenza n. 81 del 2019).
Ne deriva che la previsione di cui al comma 2 lettere f) e g) e
al comma 3, lettera i) dell'art. 15, nonche' al comma 1, lettere f) e
g) dell'art. 16 della legge regionale in oggetto risultano
suscettibili di impugnazione per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera 1) della Costituzione.
Le disposizioni in esame risultano altresi' contrastanti con il
terzo comma del medesimo art. 117, essendo la previsione del citato
art. 70, comma 12, del decreto legislativo n. 165 del 2001 attinente
alla materia del «coordinamento della finanza pubblica», ed avendo il
legislatore regionale, di fatto, derogato a tale disciplina nella
parte in cui ha posto in modo definitivo (e non solo temporaneo) gli
oneri finanziari a carico dell'ente di appartenenza.
3.2. Sempre in relazione alla previsione dell'art. 15 della legge
regionale in oggetto, si osserva che l'utilizzazione temporanea del
personale delle societa' partecipate presso altri enti regionali non
e' compatibile con il decreto legislativo n. 175 del 2016 e viola
l'art. 117, comma 2 lettera l) nonche', per il tramite del menzionato
parametro interposto, l'art. 117, comma 3 della Costituzione.
Come noto, l'art. 19 del prefato decreto legislativo disciplina
in modo puntuale il rapporto di lavoro alle dipendenze delle societa'
partecipate.
Orbene, in relazione alla possibilita' di utilizzare il personale
delle societa' c.d. pubbliche, per il tramite del comando o del
distacco, e' da escludere la possibilita' di applicare detti istituti
propri del c.d. pubblico impiego al personale delle societa' de
quibus, non rientrando le stesse nel novero delle pubbliche
amministrazioni, come individuate dall'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 e non essendosi in presenza di rapporti
di pubblico impiego. Da cio' discende, inoltre, l'impossibilita' di
applicare ai dipendenti delle societa' pubbliche la normativa
generale in tema di mobilita' nel pubblico impiego di cui all'art. 30
del decreto legislativo n. 165/2001.
La Corte dei Conti, nel confermare tale ipotesi di esclusione, ha
in particolare evidenziato che le societa' controllate dalla pubblica
amministrazione vengono incluse nel settore c.d. pubblico allargato
solo a determinati fini, cosi' motivando: «[...] cio' avviene, ad
esempio, nell'ambito dei contratti, per i quali e' stata elaborata la
nozione di organismo di diritto pubblico, oppure per l'applicazione
della disciplina sulla trasparenza prevista dal decreto legislativo
14 marzo 2013, n. 33 o, infine, nella definizione del conto
consolidato delle amministrazioni pubbliche, che include, accanto
agli organismi pubblici dello Stato e degli enti territoriali, le
unita' istituzionali che producono beni non destinabili alla vendita
soggetti a controllo pubblico, a prescindere dalla forma giuridica da
esse rivestita. Alle societa' partecipate non possono applicarsi
neppure gli altri istituti sulla mobilita' del pubblico impiego. Al
riguardo, si evidenzia che la mobilita' del personale delle societa'
partecipate e' specificamente disciplinata dall'art. 19 del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, che contiene una regolamentazione
puntuale, sicche' non e' applicabile l'art. 30 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, che si occupa della mobilita' nel
pubblico impiego. A tal proposito, il Collegio condivide
l'orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per la
Campania nella deliberazione n. 56/2017/PAR., che ha affermato che
l'art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 non e' applicabile
in maniera generalizzata al settore del personale delle societa' a
partecipazione pubblica, per il quale puo' operare solo nei ristretti
ambiti soggettivi e oggettivi, legislativamente consentiti, di
«reinternalizzazione di funzioni o servizi esternalizzati» e di
«riassorbimento delle unita' di personale gia' dipendenti a tempo
indeterminato da amministrazioni pubbliche e transitate alle
dipendenze della societa' interessata dal processo di
reintemalizzazione». Tale preclusione discende, oltre che dal tenore
letterale delle disposizioni, anche dall'esigenza di rispettare il
divieto di attuare processi di mobilita' fra la partecipata e l'Ente,
al fine di evitare l'elusione dei vincoli alle assunzioni e del
principio costituzionale del concorso pubblico.» (Corte conti, Reg.
Sicilia, Sez. Contr., delib. 26 ottobre 2017, n. 177).
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nel pronunciarsi su
fattispecie sostanzialmente analoghe a quella oggetto dell'odierna
impugnazione, chiamata a valutare della legittimita' di simili casi
di mobilita', ha ritenuto in piu' occasioni che l'operazione di
trasferimento avrebbe in realta' realizzato una ipotesi di
«inquadramento riservato senza concorso» anche nei casi in cui il
personale dipendente da una societa' partecipata fosse stato assunto
ab origine in seguito all'espletamento di una procedura selettiva
equiparabile ad un concorso pubblico (cfr. Corte costituzionale, 1°
luglio 2013, n. 167, e 16 luglio 2013, n. 227, nonche' 30 gennaio
2015, n. 37).
Difatti, non puo' essere trascurato il costante orientamento di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale, che ha censurato le leggi
regionali che consentivano i meccanismi di reinternalizzazione
attraverso il passaggio automatico dall'impiego privato (societa'
partecipata) a quello pubblico (Ente territoriale), aggirando in tal
modo l'art. 97 Cost. e, in particolare, la regola che condiziona
l'acquisizione dello status di dipendente pubblico al previo
esperimento di un pubblico concorso.
Non e' da sottovalutare, poi, il potenziale riflesso negativo sul
rispetto, da parte degli enti territoriali, dei limiti alle facolta'
assunzionali, delle norme sul patto di stabilita' interno (art. 1,
commi 557 e ss., legge 27 dicembre 2006, n. 296) e sul saldo non
negativo - in termini di competenza - tra le entrate finali e le
spese finali ex art. 1, comma 710, della legge 28 dicembre 2015, n.
208 (legge di stabilita' 2016), e, in generale, dei vigenti vincoli
di finanza pubblica (es. dell'art. 3, commi 5, del decreto-legge n.
90 del 2014; dell'art. 4, comma 3, del decreto-legge n. 78 del 19
giugno 2015; dell'art. 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014).
Conseguentemente, avendo il legislatore regionale disciplinato
una forma di mobilita' del personale delle societa' pubbliche diversa
da quelle consentite dal decreto legislativo n. 175 del 2016, le
previsioni di cui all'art. 15, comma 3, lettera i) appaiono
censurabili per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l)
(trattandosi chiaramente di ambito riservato alla competenza
esclusiva statale in materia di «ordinamento civile») e terzo comma
della Costituzione.
Cio', a fortiori, in considerazione del fatto che il distacco del
personale delle societa' in parola avverrebbe al di fuori delle
ipotesi e senza l'osservanza dei limiti e delle procedure previste
dall'art. 30 del decreto legislativo n. 276 del 2003, disciplinante
le ipotesi di c.d. distacco.
Subordinatamente, pertanto, si censura il solo art. 15, comma 3
lettera i) nella parte in cui.
3.3. L'art. 15, comma 2, lettera h) e l'art. 16, comma 1, lettera
b) prevedono rispettivamente, l'uno (art. 15, comma 2 lettera h)) che
«gli incarichi di funzione dirigenziale, nel numero massimo di
complessivi 3, conferiti al personale inquadrato nel ruolo
dirigenziale dipendente dei rispettivi enti, conferiti dalla Giunta
regionale presso strutture regionali non sono computati ai fini del
calcolo della quota di cui all'art. 19, comma 5-bis, del decreto
legislativo n. 165/2001 e ss.mm.ii..», l'altro che (art. 16, comma 1
lettera b)) che «gli incarichi di funzione dirigenziale, nel numero
massimo di complessivi 3, conferiti al personale inquadrato nel ruolo
dirigenziale dipendente dei rispettivi enti, conferiti dalla Giunta
regionale presso strutture competenti in materia di programmazione
sanitaria, tutela della salute, tutela dell'ambiente, non sono
computati ai fini del calcolo della quota di cui all'art. 19, comma
5-bis, del decreto legislativo n. 165/2001 e ss.mm.ii..»
Come noto, l'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 contiene la disciplina relativa al conferimento degli incarichi
dirigenziali, contemplando tra tipologie di funzioni dirigenziali,
collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore coesione
con l'organo politico.
Innanzitutto, sono previsti «gli incarichi di segretario generale
di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al
loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello
equivalente»: si tratta delle attribuzioni dirigenziali «apicali»,
conferite con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente (art. 19, comma 3). Sono poi disciplinati «gli incarichi
di funzione dirigenziale di livello generale», attribuiti con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente (comma 4).
Infine, sono previsti gli incarichi di direzione degli altri
uffici di livello dirigenziale, conferiti «dal dirigente dell'ufficio
di livello dirigenziale generale».
I predetti incarichi possono poi essere conferiti a soggetti che
si trovino in una particolare posizione rispetto all'amministrazione
che attribuisce la relativa funzione. Difatti, l'incarico puo' essere
attribuito a personale inserito nel «ruolo dei dirigenti», istituito
presso ciascuna amministrazione statale e articolato in due fasce
(art. 23, del decreto legislativo n. 165 del 2001); in secondo luogo,
le funzioni dirigenziali possono essere conferite, entro limiti
percentuali predeterminati, «anche ai dirigenti non appartenenti ai
ruoli di cui al medesimo art. 23», purche' dipendenti da altre
amministrazioni pubbliche, vale a dire da amministrazioni dello Stato
diverse da quelle nel cui ambito e' collocato il posto da conferire
(art. 19, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001).
Infine, e' prevista la possibilita', sempre nel rispetto di soglie
prefissate, che ciascuna amministrazione attribuisca la titolarita'
di uffici dirigenziali, a tempo determinato, fornendone esplicita
motivazione, a «persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'amministrazione, che
abbiano svolto attivita' in organismi ed enti pubblici o privati
ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per
almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano
conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale
e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete
esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso
amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli
incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla
dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza
universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e
procuratori dello Stato» (art. 19, comma 6, del decreto legislativo
n. 165 del 2001 in materia di ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni»).
Orbene, nell'evidenziare che l'art. 27, comma 1, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 prevede che «le regioni a statuto
ordinario, nell'esercizio della propria potesta' statutaria,
legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni,
nell'esercizio della propria potesta' statutaria e regolamentare,
adeguano ai principi dell'art. 4 e del presente capo i propri
ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarita'. Gli enti
pubblici non economici nazionali si adeguano, anche in deroga alle
speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando
appositi regolamenti di oganizzazione», si osserva che la
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte costituzionale e' costante
nell'affermare che gli interventi legislativi che (...) dettano
misure relative a rapporti lavorativi gia' in essere [...] devono
essere ricondotti alla competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile.» (ex multis: sentenze nn. 251 e 186 del 2016, n.
180 del 2015 e n. 32 del 2017).
Inoltre, con specifico riguardo all'obbligo delle Regioni di
rispettare le percentuali previste dal comma 5-bis dell'art. 19 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, si evidenzia che e' sempre
Codesta Ecc.ma Corte ad avere, in piu' occasioni, affermato che:
«[...] la non computabilita' di tali posizioni nella complessiva
dotazione organica di dirigenti dipinza fascia determina in ogni caso
effetti negativi, sia di ordine finanziario, in relazione ai costi
derivanti dalla retribuzione dei dirigenti interessati, sia riguardo
al razionale assetto organizzativo realmente rispettoso delle
previsioni normative in materia, e non soltanto dell'art. 19 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, e dunque produce, in definitiva,
effetti negativi sul reale contenimento complessivo della spesa. In
proposito, occorre difatti evidenziare che nelle amministrazioni
pubbliche, ivi comprese le Regioni, la dotazione organica costituisce
elemento ad oggi essenziale per l'assetto organizzativo e per la
determinazione dei costi del personale, e che la sua consistenza e le
sue variazioni sono pertanto determinate, previa verifica degli
effettivi fabbisogni, in funzione di un accrescimento dell'efficienza
delle amministrazioni, della realizzazione di un migliore utilizzo
delle risorse umane, e appunto di una razionalizzazione del costo del
lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva del personale,
diretta e indiretta, entro i vincoli difinanza pubblica (in tal senso
gli arti. 1, commi 1 e 2, e 6, comma 1, del decreto legislativo n.
165 del 2001). Proprio in direzione di un contenimento della spesa
operano, del resto, gli interventi, anche legislativi, disposti
nell'ambito di misure di spending review (ad esempio l'art. 2 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 7 agosto 2012, n. 135), finalizzate a ridurre
le dotazioni organiche, ivi comprese quelle dirigenziali. Ne consegue
che una previsione, come quella in esame, intesa a non ricomprendere
nelle dotazioni organiche una serie di posti dirigenziali puo'
condurre ad un sostanziale aggiramento/ svuotamento delle predette
disposizioni» (Corte cost., 5 dicembre 2016, n. 257).
Conseguentemente, le disposizioni de quibus sono suscettibili di
impugnazione per violazione dei principi di buon andamento ed
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui all'art. 97,
primo e secondo comma, nonche' in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l) e terzo comma della Costituzione in materia di
coordinamento della finanza pubblica per le ragioni sopra
evidenziate.
4. L'art. 32 della legge Regionale oggetto di censura, poi, e'
censurabile per il contrasto con il parametro costituzionale di cui
al secondo comma, lettera s) dell'art. 117 della Costituzione, in
quanto interviene nella materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» attribuita in via esclusiva alla competenza statale,
inserendo una disciplina contrastante con quelle dettata dalle norme
primarie statali, nonche' con l'art. 120 della Costituzione.
L'art. 32 inserisce all'art. 1 della legge regionale 7 agosto
2003, n. 25 il comma 3-bis, che testualmente prevede: «La Regione
persegue l'obiettivo di limitare nel proprio territorio lo
smaltimento di rifiuti speciali di provenienza extra regionale, nel
limite della percentuale del totale dei rifiuti, speciali e non,
trattati nel territorio regionale, scelta dalla Giunta regionale dopo
relazione della struttura tecnica. Il competente servizio regionale
emana, a tal proposito, specifiche direttive.»
La modifica normativa introdotta con la norma che si contesta
prevede la possibilita' che la regione, tenendo conto della
potenzialita' impiantistica di trattamento disponibile, limiti
l'ingresso nel proprio territorio ai rifiuti speciali di provenienza
extraregionale destinati ad operazioni di smaltimento.
Tale previsione viola le disposizioni di cui agli articoli 182
(Smaltimento dei rifiuti) e 182-bis (Principi di autosufficienza e
prossimita') del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che
prevedono divieti e limitazioni sulla circolazione dei rifiuti fuori
dal territorio regionale di produzione esclusivamente per i rifiuti
urbani e non gia' per i rifiuti speciali, per i quali la libera
circolazione sul territorio nazionale e' invece sempre concessa.
In particolare, la norma regionale impugnata - prevedendo un
divieto, legato a limitazioni territoriali, allo smaltimento
extraregionale dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi - si
pone in contrasto con quanto stabilito dal comma 3 del citato art.
182 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (norma riproducente
l'espressione precedentemente contenuta nel comma 3 dell'art. 5 del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22), che non prevede
specifici divieti, pur manifestando favore verso «una rete integrata
ed adeguata di impianti» per permettere lo smaltimento dei rifiuti in
uno degli impianti appropriati piu' vicini ai luoghi di produzione o
raccolta al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi». Laddove
nella disciplina statale l'utilizzazione dell'impianto di smaltimento
piu' vicino al luogo di produzione dei rifiuti speciali viene a
costituire la prima opzione da adottare, ma ne «permette» anche
altre, nella disciplina regionale impugnata costituisce la soluzione
obbligata.
Tale divieto viene, altresi', a contrastare con lo stesso
concetto di «rete integrata di impianti di smaltimento» che
presuppone: a) una possibilita' di interconnessione tra i vari siti
che vengono a costituire il sistema integrato; b) l'assenza di
ostruzioni determinate da blocchi che impediscano l'accesso ad alcune
sue parti.
Il divieto, pertanto, pur essendo legittimo, con riferimento ai
rifiuti urbani non pericolosi, in quanto e' la normativa statale che
lo prevede, si pone in contrasto con la Costituzione nella parte in
cui una fonte di produzione legislativa regionale lo venga a
contemplare nei confronti degli altri tipi di rifiuti di provenienza
extraregionale (cfr. Corte Cost., sentenza n. 10/2009).
La norma regionale de qua, nella sua attuale formulazione, e' da
ritenersi in contrasto anche con l'art. 120, primo comma, delta
Costituzione, ai sensi del quale la Regione non puo' «adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose tra le Regioni».
A tal riguardo e' infatti stato escluso che le Regioni, sia ad
autonomia ordinaria, sia ad autonomia speciale, possano adottare
misure volte ad ostacolare «in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose fra le Regioni» (cfr. Corte Cost.,
sentenze n. 10 del 2009 cit.; n. 164 del 2007; n. 247 del 2006; n. 62
del 2005 e n. 505 dei 2002) ed e' stato reiteratamente ribadito «il
vincolo generale imposto alle Regioni dall'art. 120, primo comma,
della Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la
libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni» (Corte
Cost., sentenza n. 161 del 2005).
Sulla base di tali rilievi, codesta Ecc.ma Corte costituzionale
ha ritenuto che numerose disposizioni regionali, le quali vietavano
lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale diversi da
quelli urbani non pericolosi, fossero in contrasto con l'art. 120
della Costituzione, sotto il profilo dell'introduzione di ostacoli
alla libera circolazione di cose tra le regioni, oltre che coni
principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale
introdotti dal decreto legislativo n. 22 del 1997 e riprodotti dal
decreto legislativo n. 152 del 2006.
Anche se l'impugnata disposizione regionale pone dunque, allo
smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non
assoluto, ma relativo - in quanto limitato ai rifiuti speciali - non
viene meno l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata.
Al riguardo, e' stata sempre codesta Ecc.ma Corte, difatti, ad
aver gia' ritenuto che lo stabilire, da parte di una norma regionale,
un divieto sia pur relativo e non assoluto - come quello del caso in
esame - «non giustifica una valutazione diversa da quella riservata
dalle citate sentenze alle norme allora scrutinate, che imponevano un
divieto assoluto» (sentenza n. 505 del 2002).
Alla luce di quanto fin qui rappresentato e del quadro normativo
tanto eurounitario quanto statale, la legge regionale in argomento si
pone quindi in contrasto con il parametro costituzionale di cui al
secondo comma, lettera s), dell'art. 117 Cost.. in quanto essa
interviene in una materia, quella della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», a cui fa capo la disciplina dei rifiuti, attribuita
in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato (ex multis,
Corte Cost., sentenze, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del
2010, n. 61 e n. 10 del 2009), nella quale rientra la disciplina
della gestione dei rifiuti (cfr. Corte Cost., sentenza n. 249 del
2009), anche quando interferisca con altri interessi e competenze, di
modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare
livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma
restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex
multis, Corte Cost., sentenze n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54
del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n. 164 del 2009 e n. 437 del
2008).
Infatti, il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima le Regioni «a provvedere
attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale,
dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello
Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per
procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e
alla salvaguardia del territorio» (cfr. Corte Cost., sentenza n. 249
del 2009).
Tale disciplina, «in quanto appunto rientrante principalmente
nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la
molteplicita' dei settori di intervento, assume una struttura
complessa, riveste un carattere di pervasivita' rispetto anche alle
attribuzioni regionali» (sentenza n. 249 del 2009, cit.), con la
conseguenza che, avendo riguardo alle diverse fasi e attivita' di
gestione del ciclo dei rifiuti e agli ambiti materiali ad esse
connessi, la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione
degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (Corte Cost.,
sentenze n. 58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378 del
2007).
Ne consegue che «non puo' riconoscersi una competenza regionale
in materia di tutela dell'ambiente», anche se le Regioni possono
stabilire «per il raggiungimento dei fini propri delle loro
competenze livelli di tutela piu' elevati», pur sempre nel rispetto
della normativa statale di tutela dell'ambiente (sentenza n. 61 del
2009)»(cfr. Corte Cost., sentenza n. 285 del 2013).
L'art. 32 della legge regionale n. 4/2019, nel prevedere poi
limitazioni, seppur relative, all'introduzione di rifiuti speciali
nel territorio della regione - viola, quindi, l'art. 120 della
Costituzione, il quale vieta alle Regioni di adottare provvedimenti
che siano di ostacolo alla libera circolazione delle cose.
Per i motivi esposti, sottopone a censura l'art. 32, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 120
Cost., in riferimento ai parametri statali interposti dianzi citati.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni.