Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente in carica della Giunta regionale, con sede a Cagliari,
viale Trento, 69;
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 20 novembre 2020, degli articoli 11, comma 2, 13, comma 1, e
47, comma 9 della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n.
24, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della
Sardegna n. 58 del 24 settembre 2020.
Premessa
In data 24 settembre 2020, sul n. 58 del Bollettino ufficiale
della Regione autonoma della Sardegna, e' stata pubblicata la legge
regionale 11 settembre 2020, n. 24, intitolata «Riforma del sistema
sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in
materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della
legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016
e di ulteriori norme di settore».
Tale legge, avente ad oggetto il riordino del sistema sanitario
regionale, istituisce gli enti del Servizio sanitario regionale e
disciplina una pluralita' di oggetti quali:
l'ordinamento degli enti e delle aziende sanitarie;
lo status della dirigenza sanitaria;
le prestazioni sanitarie erogate a tutela della salute e del
benessere del cittadino;
la programmazione sanitaria;
il finanziamento, la gestione ed il controllo del Servizio
sanitario regionale;
gli investimenti strutturali, ai fini sia del rinnovo e della
sostituzione delle strutture ospedaliere esistenti sia della
ristrutturazione e manutenzione dei presidi ospedalieri;
l'amministrazione straordinaria delle aziende sanitarie nelle
more del processo di adeguamento dell'assetto istituzionale ed
organizzativo degli enti di governo del Servizio sanitario regionale;
la stabilizzazione del personale precario in servizio presso
le aziende sanitarie;
disponendo infine l'abrogazione di precedenti normative di
settore.
In particolare, e ai fini che qui interessano, la legge
ridefinisce il modello di governo del sistema sanitario della Regione
avviandone nel contempo il processo di riforma.
In tale contesto si inseriscono le norme indicate in epigrafe le
quali riguardano, rispettivamente, il direttore generale delle
aziende sanitarie (art. 11), gli elenchi regionali degli idonei alle
cariche di vertice aziendali delle aziende ed enti del Servizio
sanitario regionale (art. 13), l'amministrazione straordinaria delle
aziende sanitarie (art. 47).
Tali disposizioni eccedono i limiti delle competenze statutarie
della Regione Sardegna in materia di igiene e sanita' pubblica quali
risultanti dal combinato disposto degli articoli 4, comma 1, lettera
i) e 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - recante lo
Statuto speciale per la Sardegna - violando nel contempo l'art. 117,
comma 3 della Costituzione nella misura in cui contrastano con
principi fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di
tutela della salute.
Esse vengono percio' impugnate con il presente ricorso ex art.
127 della Costituzione affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i
seguenti
Motivi di diritto
A
L'art. 11, comma 2 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 11 della legge regionale Sardegna n. 24/2020 - d'ora in
avanti, per brevita', anche la legge -, rubricato «Direttore generale
delle aziende sanitarie», al comma 2 prevede che «I direttori
generali sono nominati con deliberazione della Giunta regionale su
proposta dell'Assessore regionale competente in materia di sanita',
attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, oppure
all'elenco nazionale di cui al decreto legislativo 4 agosto 2016, n.
171 (Attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p)
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria)».
Tale disposizione, prevedendo la facolta' della Regione di
attingere, per la nomina del direttore generale delle aziende
sanitarie regionali sarde, oltre che all'elenco nazionale degli
idonei previsto dal decreto legislativo n. 171/2016, anche - e in
alternativa - ad un «elenco regionale di idonei», contrasta con il
sistema attualmente vigente per la scelta del direttore generale, il
quale, come si dira' subito dopo, puo' - e deve - essere individuato
solo nell'ambito dell'elenco nazionale istituito e formato nei modi
previsti dallo stesso decreto legislativo n. 171/2016.
E' d'uopo infatti rammentare - anche per prevenire sin d'ora
eventuali (infondate) eccezioni avversarie - che la possibilita' -
anzi, l'obbligo - delle regioni di provvedere alla nomina dei
direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario
regionale mediante ricorso ad elenchi regionali di idonei, della
stessa o di altra regione, era previsto, nel quadro normativo vigente
prima della riforma della dirigenza sanitaria del 2016, dall'art.
3-bis, comma 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
Tale sistema e' stato superato dal decreto legislativo n.
171/2016, il quale, attuando, in campo sanitario, la delega di cui
all'art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124,
ha riformato profondamente l'intera materia della dirigenza sanitaria
prevedendo, tra l'altro e per quanto qui interessa, la formazione di
un - unico - elenco nazionale degli idonei - istituito presso il
Ministero della salute ed aggiornato con cadenza biennale - sulla
base di una valutazione operata da una commissione nazionale previa
pubblicazione di un avviso pubblico di selezione (art. 1).
Alle regioni spetta poi di effettuare un'ulteriore selezione,
sulla base di apposito avviso, a cui possono partecipare unicamente
gli iscritti nell'elenco nazionale, con valutazione dei titoli e
colloquio, in esito alla quale viene proposta una rosa di candidati
al cui interno il Presidente della regione provvede a scegliere il
direttore generale, motivando le ragioni della nomina (art. 2).
Contestualmente all'entrata in vigore del nuovo sistema e' stata
coerentemente disposta l'abrogazione delle norme in precedenza
vigenti in materia e, fra queste, dell'art. 3-bis, comma 3 del
decreto legislativo n. 502/1992 (v. art. 9, comma 1 del richiamato
decreto legislativo n. 171/2016).
La nomina, da parte (dei presidenti) delle regioni, dei direttori
generali delle aziende sanitarie regionali deve dunque adesso
avvenire attingendo, esclusivamente ed obbligatoriamente, all'elenco
nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle
aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri
enti del Servizio sanitario nazionale formato, previo avviso pubblico
e selezione per titoli e colloquio, dalla commissione nazionale
all'uopo nominata (v. art. 2, comma 1 del decreto legislativo n.
171/2016).
La ratio di tale disciplina risiede nell'esigenza di garantire
che la nomina dei vertici delle aziende sanitarie avvenga in maniera
imparziale e trasparente - in piena coerenza con gli ormai
consolidati orientamenti della giurisprudenza costituzionale in
merito alla natura di tali incarichi - al fine di assicurare il buon
andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione.
Sotto questo profilo, l'art. 11, comma 2 della legge regionale n.
24/2020, prevedendo invece che i direttori generali delle aziende
sanitarie sarde siano nominati attingendo - obbligatoriamente si', ma
- alternativamente all'elenco regionale di idonei oppure all'elenco
nazionale di cui al decreto legislativo n. 171/2016, si pone dunque
in evidente, frontale contrasto con la norma statale di principio di
cui all'art. 2, comma 1 del decreto delegato, la quale, come s'e'
detto, non consente alternativa di sorta, imponendo tassativamente
che la scelta del direttore generale avvenga attingendo,
obbligatoriamente ed «esclusivamente», all'elenco nazionale degli
idonei formato nei modi descritti all'art. 1 dello stesso decreto.
Per il conferimento dell'incarico di direttore generale, il
legislatore nazionale non ha infatti previsto alcun elenco regionale
di idonei, ma solo - ed esclusivamente - un elenco nazionale cui -
obbligatoriamente - attingere.
L'elenco regionale e' stato invece previsto dall'art. 3 dello
stesso decreto legislativo n. 171/2016 ai fini dell'attribuzione, da
parte del direttore generale, degli incarichi di direttore
amministrativo, direttore sanitario e di direttore dei servizi
socio-sanitari: «Il direttore generale, nel rispetto dei principi di
trasparenza (...), nomina il direttore amministrativo, il direttore
sanitario e, ove previsto dalle leggi regionali, il direttore dei
servizi socio sanitari, attingendo obbligatoriamente agli elenchi
regionali di idonei, anche di altre regioni, appositamente
costituiti») (cosi' recita il comma 1).
L'art. 11, comma 2 della legge regionale in esame, laddove, per
la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie, consente il
ricorso «all'elenco regionale di idonei», sia pure in alternativa al
ricorso all'elenco nazionale, contrasta percio', come s'e' detto, con
principio fondamentale stabilito dallo Stato in materia di tutela
della salute e, di conseguenza, impinge, ad un tempo, nella
violazione della norma di cui all'art. 117, comma 3 della
Costituzione e di quelle disposizioni statutarie che stabiliscono che
la competenza legislativa regionale in materia si svolge nel rispetto
«dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato» (art. 4 dello
Statuto) e «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica» (art. 3 dello Statuto).
E' dunque per mera completezza di difesa che si ricorda che,
secondo il consolidato e risalente orientamento di codesta ecc.ma
Corte - v., ex multis, le sentenze n. 422 del 2006 e n. 295 del 2009
-, le disposizioni statali in tema di governance delle aziende
sanitarie sono riconducibili alla materia concorrente della «tutela
della salute» ponendosi come principi fondamentali ai sensi dell'art.
117, comma 3 della Costituzione.
Piu' in particolare, e con specifico riferimento al decreto
legislativo n. 171/2016, codesto ecc.mo Collegio ha affermato che la
relativa normativa deve ritenersi espressione di un principio
fondamentale in materia di «tutela della salute» e che i «principi
generali» ai quali deve attenersi la legislazione delle regioni ad
autonomia speciale - la fattispecie decisa riguardava infatti la
Regione Siciliana - corrispondono ai «principi fondamentali» che,
nella stessa materia, vincolano le regioni a statuto ordinario (sent.
n. 159 del 2018).
Donde l'illegittimita' costituzionale della disposizione
regionale impugnata.
B
L'art. 13, comma 1 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 13 della legge regionale n. 24/2020, rubricato «Elenchi
regionali degli idonei alle cariche di vertice aziendali delle
aziende ed enti del Servizio sanitario regionale», al comma 1
stabilisce che «Gli elenchi regionali degli idonei alle cariche di
direttore generale, amministrativo e sanitario sono costituiti previo
avviso pubblico e selezione effettuata, secondo modalita' e criteri
individuati con apposita deliberazione della Giunta regionale, da
parte di una commissione nominata dalla Giunta regionale su proposta
dell'Assessore regionale competente in materia di sanita', composta
da cinque membri, di cui uno con funzioni di presidente scelto tra
magistrati ordinari, amministrativi, contabili e avvocati dello
Stato, anche in quiescenza, o del libero foro abilitati al patrocinio
di fronte alle magistrature superiori e quattro esperti di comprovata
competenza ed esperienza, in particolare in materia di organizzazione
sanitaria o di gestione aziendale, dei quali uno puo' essere indicato
dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali. I componenti
della commissione possono essere nominati una sola volta e restano in
carica per il tempo necessario alla formazione dell'elenco e
all'espletamento delle attivita' connesse e consequenziali».
La disposizione, disciplinando le modalita' di costituzione
dell'elenco regionale degli idonei al quale attingere - sia pure
alternativamente al ricorso all'elenco nazionale degli idonei - per
la nomina del direttore generale delle aziende sanitarie regionali,
incorre negli stessi vizi di costituzionalita' eccepiti in relazione
alla norma - l'art. 11 della stessa legge - alla quale essa e'
destinata a dare attuazione.
Anche tale disposizione si pone infatti in contrasto con il
principio stabilito dall'art. 2 del decreto legislativo n. 171 del
2016, il quale, come s'e' detto, tassativamente prevede, al primo
periodo del comma 1, che «le regioni nominano direttori generali
esclusivamente gli iscritti all'elenco nazionale dei direttori
generali di cui all'art. 1», senza prevedere alcun elenco regionale
di idonei al quale attingere per la nomina del direttore regionale:
elenco regionale che e' invece previsto, dal successivo art. 3 del
decreto delegato, esclusivamente per la nomina, da parte del
direttore generale, del direttore amministrativo, di quello sanitario
e del direttore dei servizi socio-sanitari.
Al pari del precedente art. 11, comma 2, anche l'art. 13, comma 1
della legge regionale all'esame, contrastando con il principio
fondamentale - stabilito dallo Stato in materia di tutela della
salute - di cui all'art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016, viola
dunque tanto l'art. 117, comma 3 della Costituzione quanto le
disposizioni statutarie, in precedenza richiamate, che fissano i
limiti entro i quali puo' legittimamente esercitarsi la competenza
legislativa regionale nella subiecta materia.
C
L'art. 47, comma 9 della legge regionale Sardegna n. 24/2020
L'art. 47, rubricato «Amministrazione straordinaria delle aziende
sanitarie», al comma 9 prevede che «I commissari straordinari sono
scelti in applicazione all'art. 3, comma 2 del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario
della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria),
convertito con modifiche dalla legge 25 giugno 2019, n. 50, e sono in
possesso dei seguenti titoli:
a) diploma di laurea di cui all'ordinamento previgente al
decreto ministeriale n. 509 del 1999, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 4 gennaio 2000, n. 2, oppure laurea specialistica o
magistrale;
b) comprovata esperienza nella qualifica di dirigente, almeno
quinquennale, nel settore sanitario o settennale in altri settori,
con autonomia gestionale e diretta responsabilita' delle risorse
umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore pubblico o nel
settore privato».
Al di la' dell'evidente refuso nell'indicazione degli estremi
della legge di conversione del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 -
rappresentata dalla legge 25 giugno 2019, n. 60 e non 50 -, il rinvio
a tale normativa per la nomina dei commissari straordinari chiamati a
definire «il processo di adeguamento dell'assetto istituzionale ed
organizzativo degli enti di governo del servizio sanitario della
Sardegna» previsto dalla Legge qui in esame (cosi' recita il comma 1
dell'art. 47) e' assolutamente inconferente, oltre costituzionalmente
illegittimo.
Le disposizioni recate dal decreto-legge n. 35/2019 - recante
«Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria» - e, quindi, anche
l'art. 3, comma 2, richiamato dalla norma che qui si censura,
costituiscono infatti un corpus normativo speciale destinato ed
applicabile unicamente alla e nella Regione Calabria che, anche
quanto alle modalita' di scelta del commissario straordinario -
disciplinate dalla disposizione ora richiamata dalla legge regionale
sarda - non possono trovare applicazione al di fuori di quella
realta' territoriale.
Ma al di la' di tali rilievi, l'art. 47, comma 9 della legge
regionale n. 24/2020, prevedendo per la scelta dei commissari
straordinari delle aziende sanitarie sarde l'adozione delle modalita'
previste dal decreto-legge n. 35/2019 per la scelta dei commissari
straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale calabrese,
contrasta, questa volta, con altro principio stabilito dal
pluricitato art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016 e, di
conseguenza, con il parametro costituzionale - art. 117, comma 3
della Costituzione - e con le norme statutarie - articoli 4, comma 1,
lettera i) e 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - di
cui si e' denunziata la violazione.
Ed infatti, mentre l'art. 3, comma 2 del decreto-legge n. 35/2019
prevede, testualmente, che «Il Commissario straordinario e' scelto,
anche nell'ambito dell'elenco nazionale di cui all'art. 1 del decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171, fra soggetti di comprovata
competenza ed esperienza, in particolare in materia di organizzazione
sanitaria o di gestione aziendale, anche in quiescenza» (enfasi
aggiunta), l'art. 2, comma 2, ultimo periodo del decreto legislativo
n. 171/2016 e' invece assolutamente chiaro ed inequivoco nello
stabilire che, «In caso di commissariamento delle aziende sanitarie
locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio
sanitario nazionale, il commissario e' scelto tra i soggetti inseriti
nell'elenco nazionale».
Anche in questo caso, la scelta dei commissari straordinari delle
aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del
Servizio sanitario nazionale e' dunque limitata e circoscritta dalla
norma statale di principio ai soli soggetti idonei inseriti
nell'elenco nazionale di cui al precedente art. 1 dello stesso
decreto legislativo: senza alcuna possibilita' di ricorrere a
modalita' alternative di scelta, come invece previsto, in via
eccezionale e derogatoria per la Regione Calabria, dall'art. 3, comma
2 del decreto-legge n. 35/2019.
Donde l'illegittimita' costituzionale anche di questa norma della
Legge qui impugnata.