IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione prima quater)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8509 del 2019, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Mattia Bonaparte, rappresentato e difeso dall'avvocato
Antonio Pasca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via
Belisario, n. 7;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
Nei confronti di Ciro Luca Spina non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
a) del decreto del Capo della polizia n. 333-B/12D.2.17/6686
del 18 maggio 2017, per il reclutamento di un numero complessivo di
1148 allievi agenti della polizia di Stato;
b) del decreto del Capo della polizia - Direttore generale
della pubblica sicurezza n. 333-B/12D.3.19/5429 del 13 marzo 2019,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 21, del 15
marzo 2019;
c) della Tabella A, allegata al decreto di cui al punto a)
precedente, che elenca i concorrenti in possesso dei nuovi requisiti
attinenti all'eta' e al titolo di studio e che non comprende il
ricorrente, impedendogli cosi' di potere partecipare alla selezione
pubblica;
d) della Tabella B, allegata al decreto di cui al punto a),
che elenca i concorrenti esclusi dal procedimento, avendo superato il
previsto limite di eta' anche ai sensi dell'art. 2049 del Codice
dell'ordinamento militare, nella parte in cui impedisce al ricorrente
di partecipare alla selezione pubblica;
e) della Tabella C, che elenca i concorrenti, che elenca i
soggetti che non possono considerarsi certamente esclusi dalla
procedura di assunzione, rendendosi necessaria l'apposita procedura
di verifica di cui all'art. 4, nella parte in cui impedisce ai
ricorrenti di partecipare alla selezione pubblica;
f) del decreto del Capo della polizia - Direttore generale
della pubblica sicurezza n. 333-B/12D.3.19/9691 del 19 aprile 2019,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 32, del 23
aprile 2019;
g) di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque
connesso o dipendente.
E con i motivi aggiunti:
h) del decreto del Capo della polizia - Direttore generale
della pubblica sicurezza n. 333-B/12D.3.19/23922 del 12 agosto 2019,
pubblicato il 13 agosto 2019, sul sito web istituzionale
http://www.poliziadistato.it/, che ha approvato « ... l'elenco
generale degli aspiranti che risultano in possesso dei requisiti di
cui all'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135, convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019, n.
12, per l'assunzione di 1851 allievi agenti della polizia di Stato,
contenuto nell'allegato n. 1 ...», e «... l'elenco finale dei 1851
aspiranti che devono essere avviati al prescritto corso di formazione
per allievi agenti della polizia di Stato, contenuto nell'allegato n.
2 ...»;
i) ove occorra, della legge provvedimento contenuta all'art.
11, comma 2-bis, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 recante
«Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione» convertito, con
modificazioni, dalla legge datata 11 febbraio 2019, n. 12, ma
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale in data 12 febbraio 2019,
relativamente al punto sub. b) che limita le assunzioni
dell'Amministrazione di pubblica sicurezza ai soggetti «in possesso,
alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui all'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprila 1982, n. 335, nel
testo vigente alla data di entrata in vigore della legge 30 dicembre
2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui all'art. 2049 del
citato codice dell'ordinamento militare» ed impedisce a parte
ricorrente di partecipare alla selezione pubblica anche nella parte
in cui si pone come legge provvedimento;
l) ove occorra dell'art. 1 del decreto del Ministero
dell'interno n. 103/2018, concernente «Regolamento recante norme per
l'individuazione dei limiti di eta' per la partecipazione ai concorsi
pubblici per l'accesso a ruoli e carriere del personale della polizia
di Stato», nella parte in cui, in attuazione dell'art. 6, comma 1,
lett. b) decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982, cosi'
come modificato dal decreto legislativo n. 95/2017, fissa il limite
massimo di eta' di ventisei anni, salva la possibilita' di elevazione
fino ad un massimo di tre anni per il servizio militare prestato,
prevista dall'art. 2049 del Codice dell'ordinamento militare; e
sempre ove occorra del decreto del Presidente della Repubblica n.
335/82;
m) di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque
connesso o dipendente, che attiene alla odierna vicenda, previa
sospensione del giudizio e rimessione alla Corte costituzionale (per
contrasto con il principio di ragionevolezza delle leggi, con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione e con il principio del legittimo
affidamento e con l'art. 11 delle Disposizioni sulla legge in
generale):
della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
11, comma 2-bis, lett. b), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135, convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019, n.
12, nella parte in cui prevede che l'assunzione degli allievi agenti
della polizia di Stato, (...) nel limite massimo di 1.851 posti,
mediante scorrimento della graduatoria della prova scritta di esame
del concorso pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della
polizia di Stato bandito con decreto del Capo della polizia -
Direttore generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40 del 26
maggio 2017 (...), avvenga limitatamente ai soggetti risultati idonei
alla relativa prova scritta d'esame e secondo l'ordine decrescente
del voto in essa conseguito (...) che siano in possesso, alla data
del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui all'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, nel testo vigente
alla data di entrata in vigore della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
fatte salve le disposizioni di cui all'art. 2049 del citato codice
dell'ordinamento militare.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero
dell'interno;
Relatore nell'udienza del giorno 12 maggio 2020 il Cons. Ines
Simona Immacolata Pisano;
Fatto
Con il ricorso introduttivo, notificato al Ministero dell'interno
in data 22 giugno 2019, parte ricorrente impugna il decreto del Capo
della polizia n. 333B/12D.3.19/5429 del 13 marzo 2019, pubblicato
nella G.U.R.I. del 15 marzo 2019, n. 21, con il quale e' stato
avviato il procedimento finalizzato all'assunzione di n. 1.851
allievi agenti della polizia di Stato mediante scorrimento della
graduatoria della prova scritta di esame del concorso pubblico per
l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di Stato, di cui
all'art. 1, comma 1, lett. a), del decreto del Capo della polizia del
18 maggio 2017, pubblicato nella G.U.R.I. del 26 maggio 2017, n. 40,
nonche', specificamente, le Tabelle A, B e C, allegate al predetto
decreto.
L'impugnazione del provvedimento di avvio della procedura di
assunzione e' stata proposta congiuntamente a quella del decreto del
Capo della polizia n. 333-B/12D.3.19 del 6 giugno 2019, pubblicato
nella G.U.R.I. del 7 giugno 2019, n. 45, con il quale e' stata
disposta la convocazione agli accertamenti dell'efficienza fisica e
dell'idoneita' fisica, psichica ed attitudinale di ulteriori soggetti
ricompresi nella fascia di voto 8,750 - 8,250 decimi della predetta
graduatoria della prova scritta del concorso pubblico per
l'assunzione di 893 allievi agenti P.S., interessati al procedimento
finalizzato all'assunzione di 1.851 allievi agenti P.S. nonche',
specificamente, degli elenchi di cui agli allegati 1, 2 e 3 al
predetto decreto.
Questo secondo provvedimento e' stato adottato il 6 giugno 2019
dal Ministero, non essendo esso riuscito a coprire tutti i posti
disponibili con lo scorrimento avviato il 13 marzo precedente, quando
erano stati presi in considerazione i soli candidati con una
votazione compresa tra 9,50 e 8,875: pertanto, il Ministero ha
disposto un ulteriore scorrimento della graduatoria, convocando per
gli accertamenti di idoneita' una fascia di concorrenti con un
punteggio inferiore a quello fino ad allora considerato, compreso tra
punti 8,75 e punti 8,25.
Parte ricorrente dichiara di aver conseguito una votazione
compresa nella fascia 8,750 - 8,250 decimi (e, precisamente, 8,625)
e, ciononostante, essere stata esclusa dallo scorrimento per
l'assunzione di 1.851 allievi agenti della polizia di Stato, disposto
con l'ultimo decreto del Capo della polizia n. 333-B/12D.3.19 del 6
giugno 2019, pubblicato nella G.U.R.I. del 7 giugno 2019, n. 45,
poiche' non in possesso dei nuovi requisiti richiesti dalla normativa
sopravvenuta.
Argomenta parte ricorrente che questo decreto costituisce l'atto
concretamente lesivo nei propri confronti in quanto, nonostante
l'utile collocazione in graduatoria, e' stata esclusa dalla selezione
poiche', con i provvedimenti impugnati, lo scorrimento della
graduatoria e' stato limitato ai candidati di eta' non superiore ai
26 anni e in possesso di diploma di scuola media superiore, mentre il
ricorrente - che aveva preso parte al suddetto concorso bandito nel
2017 possedendo i requisiti allora richiesti - alla data del 1°
gennaio 2019, benche' in possesso del diploma intermedio del 3° anno
di scuola media superiore, non aveva conseguito il diploma di scuola
media superiore, secondo quanto successivamente richiesto dalla
disposizione normativa di cui trattasi.
Parte ricorrente ha quindi concluso chiedendo l'annullamento
degli atti impugnati, previa sospensione cautelare e ammissione al
prosieguo dell'iter concorsuale, anche previa declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis, del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante «Disposizioni urgenti
in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione» convertito, con modificazioni, dalla legge
11 febbraio 2019, n. 12, per violazione degli articoli 2, 3, 4, 51 e
97 della Costituzione.
Gli atti della procedura sono censurati per i seguenti motivi:
Violazione del principio del legittimo affidamento;
Violazione del generale principio meritocratico;
Violazione dell'art. 97 della Costituzione sul buon andamento
ed imparzialita' dell'amministrazione;
Violazione dell'art. 34 della Costituzione, terzo comma, e
per violazione del principio di uguaglianza sostanziale ex art. 3
della Costituzione;
Violazione del principio generale di non discriminazione
sancito dal diritto dell'Unione e concretizzato nella direttiva
2000/78 del Consiglio europeo, che sancisce la non discriminazione
basata sul requisito dell'eta', poiche' si vanno a preferire i
candidati piu' giovani a quelli che nelle procedure concorsuali si
sono rivelati piu' meritevoli;
Violazione articoli 3 e 97 della Costituzione e dell'art. 11
delle Disposizioni sulla legge in generale.
Si solleva eccezione di incostituzionalita' dell'art. 11, comma
2-bis, lett. b), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
convertito con modificazioni dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12,
nella parte in cui prevede che l'assunzione degli allievi agenti
della polizia di Stato, (...) nel limite massimo di 1.851 posti,
mediante scorrimento della graduatoria della prova scritta di esame
del concorso pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della
polizia di Stato bandito con decreto del Capo della polizia -
Direttore generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40, del 26
maggio 2017 (...), avvenga limitatamente ai soggetti risultati idonei
alla relativa prova scritta d'esame e secondo l'ordine decrescente
del voto in essa conseguito (...) che siano in possesso, alla data
del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui all'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, nel testo vigente
alla data di entrata in vigore della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
fatte salve le disposizioni di cui all'art. 2049 del citato codice
dell'ordinamento militare.
Il Ministero dell'interno si e' costituito in giudizio per
resistere al ricorso.
Nelle more della trattazione del ricorso, e' sopravvenuto il
decreto del Capo della polizia, pubblicato il 13 agosto 2019, di
avvio al corso di formazione per 1851 allievi agenti della polizia di
Stato selezionati tramite lo scorrimento della graduatoria.
Questo provvedimento, con cui si e' conclusa la procedura di
assunzione, e' stato impugnato con motivi aggiunti, notificati da
parte ricorrente al Ministero dell'interno e al controinteressato
Spina Ciro Luca il 24 settembre 2019.
L'integrazione del contraddittorio mediante pubblici proclami nei
confronti di tutti i candidati ammessi al corso di formazione,
autorizzata dal Tribunale amministrativo regionale con ordinanze n.
5309/2019 del 2 agosto 2019 e 7407/2019 del 13 novembre 2019, e'
stata regolarmente eseguita da parte ricorrente, ma nessun
controinteressato si e' costituito in giudizio. L'Avvocatura dello
Stato ha eccepito l'irricevibilita' del ricorso per mancata
tempestiva impugnativa del decreto 13 marzo 2019, con il quale e'
stata avviata la procedura di assunzione di 1851 allievi agenti e
sono stati stabiliti i requisiti di partecipazione al concorso, ivi
compresi il possesso di una determinata eta' e di un titolo di
studio; l'inammissibilita' per carenza di interesse, in quanto anche
qualora, all'esito degli accertamenti, parte ricorrente dovesse
risultare idonea, non riuscirebbe mai a collocarsi in posizione
utile, ovvero tra i 1851 aspiranti in possesso dei requisiti di cui
all'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 12/2019 e che devono essere avviati
al corso di formazione; nel merito, ha evidenziato l'infondatezza del
ricorso e dei motivi aggiunti, essendo contestati i requisiti
prescritti da una disposizione di legge, l'art. 11, comma 2-bis del
decreto-legge n. 135/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 12/2019. Si tratterebbe di norma conforme ai principi
costituzionali di ragionevolezza, logicita' ed eguaglianza, oltre che
sorretta da finalita' acceleratorie.
Diritto
Parte ricorrente impugna il provvedimento del 13 marzo 2019 e gli
atti conseguenti con cui il Ministero dell'interno lo ha escluso
dalla procedura di assunzione straordinaria basata sullo scorrimento
di una precedente graduatoria concorsuale in cui era collocata in
posizione utile per aspirare all'assunzione.
Preliminarmente deve essere confutata l'eccezione di
irricevibilita' e inammissibilita' del ricorso.
Il ricorso, notificato il 1° luglio 2019 al Ministero resistente,
e' tempestivo, perche' il decreto del 13 marzo 2019, che ha dato
avvio alla procedura di scorrimento della graduatoria da cui parte
ricorrente e' stata esclusa, e' stato impugnato congiuntamente al
provvedimento del Capo della polizia n. 333-B/12D.3.19, pubblicato il
7 giugno 2019 nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, 4ª
Serie speciale «Concorsi ed Esami» mediante il quale e' stata
disposta la convocazione agli accertamenti dell'efficienza fisica e
dell'idoneita' fisica, psichica ed attitudinale di ulteriori soggetti
ricompresi nella fascia di voto 8,750 - 8,250 decimi della
graduatoria.
Quest'ultimo decreto costituisce infatti l'atto concretamente
lesivo per i candidati inseriti nella suddetta fascia di punteggio,
nella quale era compresa parte ricorrente. Infatti il Ministero
dell'interno, inizialmente, aveva dato esecuzione alla legge sullo
scorrimento della graduatoria con il decreto del 13 marzo 2019,
prendendo in considerazione i soli candidati con una votazione
compresa tra 9,50 e 8,875: poiche' parte ricorrente non era
interessata alla procedura, essendo collocata in graduatoria con
punteggio inferiore, compreso tra 8,75 e 8,25, neppure avrebbe potuto
impugnare immediatamente il decreto del 13 marzo 2019, di avvio della
procedura, per originaria carenza di interesse.
Nel mese di giugno 2019 il Ministero, non essendo riuscito a
coprire tutti i posti disponibili, ha avviato un ulteriore
scorrimento della graduatoria, convocando per gli accertamenti di
idoneita' una fascia di concorrenti con un punteggio inferiore a
quello fino ad allora considerato, fino a punti 8,25.
Soltanto allora, quando il Ministero, con il decreto pubblicato
il 7 giugno 2019, ha esteso lo scorrimento della graduatoria ai
concorrenti con punteggi inferiori, compresi tra 8,75 e 8,25, si e'
concretizzato l'interesse di parte ricorrente alla partecipazione
alla procedura.
Pertanto, il termine di 60 giorni per l'impugnazione del
provvedimento lesivo, fissato, a pena di decadenza, dal codice
processuale amministrativo, ha iniziato a decorrere, nei confronti di
parte ricorrente, dal 7 giugno 2019, giorno della pubblicazione del
decreto di apertura della procedura di assunzione ad una fascia di
candidati piu' ampia di quella inizialmente prevista.
Quanto alla inammissibilita' del ricorso per carenza di
interesse, il Collegio ritiene l'eccezione generica e priva di
pregio, non potendosi escludere ulteriori scorrimenti della
graduatoria anche con riferimento ad eventuali possibili rinunce
degli aspiranti che precedono il ricorrente in graduatoria, anche
avuto riguardo unicamente al punteggio conseguito senza considerare
il possesso dei nuovi requisiti.
Il ricorso e' anche procedibile, essendo stato tempestivamente
impugnato il decreto del 12 agosto 2019 recante approvazione della
graduatoria finale dei candidati da assumere mediante avvio al corso
di formazione, con motivi aggiunti notificati al Ministero
dell'interno e al controinteressato Luca Ciro Spina il 24 settembre
2019. Anche l'integrazione del contraddittorio per pubblici proclami
e' stata eseguita nei termini e con le modalita' stabilite dal
giudice.
A giudizio del Collegio, la questione di legittimita'
costituzionale della norma applicabile alla fattispecie e' rilevante
e non manifestamente infondata.
Infatti, l'esclusione di parte ricorrente dalla procedura di
assunzione e' stata determinata dall'applicazione dell'art. 11, comma
2-bis, lett. b) del decreto-legge n. 135 del 2018, introdotto, in
sede di conversione del decreto-legge, dalla legge 11 febbraio 2019,
n. 12.
Sulla rilevanza
In punto di rilevanza della prospettata questione di legittimita'
costituzionale, si deve considerare che la previsione normativa in
esame ha obbligato l'Amministrazione ad agire nei termini e nei modi
ritenuti illegittimi dalla parte ricorrente, non lasciando al
Ministero alcun margine di valutazione per operare nel rispetto degli
affermati principi in materia di pubblici concorsi e, in ultima
analisi, dei principi costituzionali di imparzialita' della pubblica
amministrazione e di uguaglianza tra i cittadini.
Si deve premettere, al riguardo, che il Ministero dell'interno,
con decreto del 18 maggio 2017, aveva indetto un concorso pubblico
per il reclutamento di 893 agenti di polizia.
Tra i requisiti per la partecipazione al concorso era previsto un
limite massimo di eta' pari ad anni 30 e il possesso del titolo di
studio della licenza media inferiore. Nella graduatoria definitiva
del concorso, oltre ai vincitori, erano collocati tutti i candidati
che avevano riportato almeno la sufficienza nella prova scritta, ma
non erano stati convocati, per mancanza di posti disponibili, alle
ulteriori prove selettive, consistenti nell'accertamento della
idoneita' psicofisica, nella verifica dell'efficienza fisica
attraverso prove sportive, nell'accertamento dell'attitudine al
servizio nelle forze di polizia mediante test psicologici e colloquio
psicoattitudinale.
Si trattava quindi di candidati non ancora idonei, non avendo
essi completato la selezione concorsuale, ma potenzialmente
interessati ad eventuali provvedimenti di scorrimento della
graduatoria, qualora si fossero resi disponibili ulteriori posti da
coprire senza l'espletamento di un nuovo concorso.
Dopo la conclusione del concorso, il Regolamento che stabilisce i
requisiti di partecipazione ai concorsi pubblici per l'accesso alla
qualifica di agente di polizia (decreto del Presidente della
Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, Ordinamento del personale della
polizia di Stato che espleta funzioni di polizia) e' stato modificato
dall'art. 1, comma 1, lett. e), n. 1), decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95.
Nella nuova e vigente versione l'art. 6 del Regolamento, al comma
1, dispone che «L'assunzione degli agenti di polizia avviene mediante
pubblico concorso, al quale possono partecipare i cittadini italiani
in possesso (tra gli altri) dei seguenti requisiti:
b) eta' non superiore a ventisei anni stabilita dal
regolamento adottato ai sensi dell'art. 3, comma 6, della legge 15
maggio 1997, n. 127, fatte salve le deroghe di cui al predetto
regolamento;
d) diploma di istruzione secondaria di secondo grado che
consente l'iscrizione ai corsi per il conseguimento del diploma
universitario.»
E' successivamente intervenuta la legge 11 febbraio 2019, n. 12,
che ha modificato, in sede di conversione, l'art. 11 del
decreto-legge n. 135 del 2018, introducendo il comma 2-bis.
La disposizione rilevante introdotta dalla legge di conversione
e' la seguente:
All'art. 11 del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione, articolo dedicato
all'adeguamento dei fondi destinati al trattamento economico
accessorio del personale dipendente della pubblica amministrazione,
e' aggiunto il comma 2-bis che cosi statuisce:
«Al fine di semplificare le procedure per la copertura dei
posti non riservati ai sensi dell'art. 703, comma 1, lett. c), del
codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66, e' autorizzata l'assunzione degli allievi agenti
della polizia di Stato, nei limiti delle facolta' assunzionali non
soggette alle riserve di posti di cui al citato art. 703, comma 1,
lett. c) e nel limite massimo di 1.851 posti, mediante scorrimento
della graduatoria della prova scritta di esame del concorso pubblico
per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di Stato bandito
con decreto del Capo della polizia - Direttore generale della
pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40, del 26 maggio 2017.
L'Amministrazione della pubblica sicurezza procede alle predette
assunzioni:
b) limitatamente ai soggetti risultati idonei alla relativa prova
scritta d'esame e secondo l'ordine decrescente del voto in essa
conseguito, ferme restando le riserve e le preferenze applicabili
secondo la normativa vigente alla predetta procedura concorsuale,
purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
L'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018
costituisce, dunque, la norma presupposta dall'attivita'
amministrativa contestata che non avrebbe potuto essere in concreto
difforme da quanto legislativamente disposto.
L'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018, infatti,
ha obbligato l'Amministrazione dell'interno a disporre lo scorrimento
della graduatoria concorsuale applicando retroattivamente la
normativa sopravvenuta sui requisiti di ammissione al concorso,
sfavorevoli ai ricorrenti, limitando l'assunzione esclusivamente a
chi, alla data del 1° gennaio 2019, fosse in possesso dei nuovi
requisiti relativi al limite di eta' e al titolo di studio fissati
dall'art. 6, comma 1, lett. b), decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, nella formulazione vigente.
Di conseguenza, non tutti i candidati utilmente collocati in
graduatoria, che avrebbero potuto aspirare alla assunzione mediante
scorrimento, purche' in possesso dei requisiti psicofisici e
attitudinali, da accertare caso per caso, sono stati convocati per le
prove d'idoneita'.
In particolare, sono stati esclusi tutti coloro che hanno
superato il limite di eta' di 26 anni oppure che non sono in possesso
del titolo di studio secondario superiore.
Pertanto, mediante gli atti impugnati, parte ricorrente e' stata
esclusa dalla selezione, non essendo in possesso del titolo di studio
secondario superiore.
Avverso gli atti impugnati parte ricorrente deduce molteplici
censure, sostanzialmente riconducibili alla illegittimita'
costituzionale della norma applicata, oltre che alla illegittimita'
della norma sotto altri profili.
A giudizio del Collegio, risulta decisiva la questione di
legittimita' costituzionale, sollevabile anche d'ufficio, essendo
prive di fondamento le altre censure dedotte con il presente ricorso,
come si chiarira' nella sentenza di merito.
Poiche' il provvedimento impugnato ha assunto a base giuridica
l'art. 11, comma 2-bis, lett. b) del decreto-legge 14 dicembre 2018,
n. 135, la questione di legittimita' costituzionale della norma di
legge e' senza dubbio rilevante nel presente giudizio, in quanto la
sua eventuale fondatezza e il suo conseguente accoglimento da parte
della Corte costituzionale comporterebbe l'annullamento, per
invalidita' derivata, dei provvedimenti impugnati.
Sulla non manifesta infondatezza
A giudizio del Collegio, non e' manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale della norma introdotta dalla
legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato, in sede di
conversione, l'art. 11 del decreto-legge n. 135 del 2018,
introducendo il comma 2-bis, con specifico riferimento alla lett. b),
nella parte in cui stabilisce che si procedera' all'assunzione dei
soggetti risultati idonei alla prova scritta d'esame del concorso
pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di
Stato (bandito con decreto del Capo della polizia - Direttore
generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40 del 26 maggio
2017) secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito
«purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
E' necessario chiarire che non e' censurata l'intera disposizione
normativa contraddistinta dalla lett. b) bensi' la sola proposizione
che impedisce l'assunzione di tutti i candidati idonei alla prova
scritta, completando la disposizione con le seguenti parole: «purche'
in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
La limitazione dello scorrimento della graduatoria ai soggetti in
possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, sembra in contrasto con gli articoli
97 e 3 della Costituzione.
Infatti, non tutti i candidati utilmente collocati in
graduatoria, che avrebbero potuto aspirare alla assunzione mediante
scorrimento, purche' in possesso dei requisiti psicofisici e
attitudinali, da accertare caso per caso, sono stati convocati per le
prove d'idoneita'.
In particolare, sono stati esclusi tutti coloro che hanno
superato il limite di eta' di 26 anni oppure che non sono in possesso
del titolo di studio secondario superiore, pur essendo essi in
possesso dei requisiti stabiliti dal bando di concorso per la
partecipazione alla selezione.
Si e' trattato, in sostanza, di una legge-provvedimento ad
efficacia retroattiva.
La giurisprudenza costituzionale ha definito leggi provvedimento
quelle leggi che «contengono disposizioni dirette a destinatari
determinati» (cfr. sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2
del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari» (cfr. sentenza n. 114 del 2017; n. 24 del 2018), che
hanno «contenuto particolare e concreto» (cfr. sentenze n. 20 del
2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009), «anche in quanto ispirate da
particolari esigenze» (cfr. sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del
2009). E tali leggi devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di
legittimita' costituzionale per il pericolo di disparita' di
trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio,
con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto
piu' rigoroso quanto piu' marcata sia la natura provvedimentale
dell'atto legislativo sottoposto a controllo (cfr. sentenza 20
novembre 2013, n. 275).
La particolarita' della norma in esame consiste non solo nella
applicabilita' limitata ad un singolo concorso, da cui consegue la
qualificazione di essa come legge-provvedimento, ma, soprattutto,
nella introduzione di un criterio di selezione non previsto dal bando
(eta' non superiore a 26 anni, oltre che titolo di studio superiore a
quello precedentemente richiesto).
Ancora piu' straordinaria e' la circostanza che questo nuovo
criterio di selezione, anagrafico e culturale, sia stato introdotto
dopo la formazione della graduatoria.
La graduatoria, in sostanza, e' stata modificata a posteriori, in
modo da escludere dall'assunzione numerosi candidati utilmente
classificatisi in base al criterio meritocratico (voto della prova
scritta) a beneficio di altri candidati, meno meritevoli, stando ai
criteri di valutazione concorsuali, ma piu' giovani di eta' (o anche
in possesso di un titolo di studio superiore).
La modificazione della graduatoria, in questo risiede la
particolarita' della fattispecie, non e' stata disposta con un
provvedimento amministrativo, ma con la legge di conversione di un
decreto legge.
Se la decisione di modificare la graduatoria di merito,
escludendo alcuni candidati dalle prove di idoneita', in applicazione
di una causa di esclusione introdotta dopo lo svolgimento della prova
d'esame, fosse stata eseguita con un atto amministrativo, non vi e'
dubbio che quell'atto sarebbe stato annullato dal giudice
amministrativo, per palese illegittimita'.
Costituisce, infatti, jus receptum nell'ordinamento il principio
che, di regola, la disciplina dei requisiti di ammissione ai pubblici
concorsi non puo' essere modificata allorquando il concorso sia gia'
in itinere (Consiglio di Stato, sezione III, 30 settembre 2015, n.
4573).
In linea di principio, le norme sopravvenute non devono essere
applicate ai concorsi gia' banditi, tranne il caso in cui esse
abbiano carattere interpretativo, non potendo essere alterati i
presupposti giuridici del procedimento concorsuale.
Modificare le «regole del gioco» mentre la «partita» e' in corso
determinerebbe la violazione della par conditio dei partecipanti e
del principio di tutela dell'affidamento (nella specie:
dell'affidamento riposto dai candidati nel bando di concorso, atto
costituente la lex specialis della procedura selettiva, sempreche'
non in contrasto con norme imperative vigenti al momento della sua
emanazione).
Nel caso controverso, invece, come gia' detto, la modificazione,
in senso restrittivo, dei requisiti di partecipazione al concorso e'
intervenuta con una legge-provvedimento che ha riaperto la procedura
concorsuale, ammettendo alla prosecuzione della stessa solo i
candidati in possesso di requisiti diversi da quelli stabiliti per
l'ammissione alla prova di esame.
Si e' trattato di disposizione formalmente legislativa, ma priva
dei caratteri di generalita' e astrattezza, disciplinando una ed una
sola procedura concorsuale, quella avviata con il bando di concorso
adottato con il decreto del Capo della polizia - Direttore generale
della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40, del 26 maggio 2017,
riaperta, dopo lo svolgimento della prova scritta, al fine di
consentire le assunzioni autorizzate dalla legge mediante scorrimento
della graduatoria gia' definita.
Trattandosi di atto formalmente legislativo, esso e' sottratto ai
rimedi approntati dall'ordinamento avverso gli atti della pubblica
amministrazione, posto che la garanzia della tutela giurisdizionale
viene soddisfatta mediante le tecniche rimediali normalmente previste
per gli atti legislativi, potendo gli stessi essere sottoposti al
sindacato della Corte costituzionale, previa intermediazione del
giudice rimettente. In linea generale la giurisprudenza riconosce
che, quando una determinazione normalmente devoluta alla
discrezionalita' della pubblica amministrazione viene adottata con
legge, non essendo previsto dall'ordinamento un sindacato diffuso di
costituzionalita' delle leggi, al privato cittadino e' consentito
chiedere al giudice adito la rimessione della q.l.c. della legge
provvedimento alla Consulta, previa delibazione della rilevanza e
della non manifesta infondatezza della questione, non tollerando gli
articoli 24 e 113 della Costituzione alcuna sacca di immunita' per
l'operato della pubblica amministrazione. Il ricorso avverso la
legge-provvedimento contiene, in pratica, le medesime censure che
sarebbero state sollevate nei riguardi del provvedimento che la
pubblica amministrazione ha sostituito con l'atto legislativo (cfr.
ex multis Tribunale amministrativo regionale Puglia, Lecce, sentenza
19 ottobre 2007, n. 3631).
Ne consegue che lo scrutinio di legittimita' costituzionale della
legge-provvedimento deve avvenire alla luce del principio della
ragionevolezza. Sostanzialmente, il sindacato costituzionale si
sostituisce al giudizio sull'eccesso di potere, posto che il
contrasto con il canone della ragionevolezza si rivela il risultato
di un giudizio sul merito delle scelte del legislatore che potrebbero
rivelarsi «espressione di un uso distorto della discrezionalita' che
raggiunga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi alla stregua di
una figura, per cosi' dire, sintomatica di eccesso di potere e,
dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento
assegna alla funzione legislativa» (Corte costituzionale, sentenza n.
313 del 1995).
Invero, la ragionevolezza difetta laddove «la legge manchi il suo
obiettivo e tradisca la sua ratio» (Corte costituzionale, sentenza n.
43 del 1997). «Ripetutamente, infatti, la Corte ha affermato che la
legittimita' delle leggi provvedimento deve essere valutata in
relazione al loro specifico contenuto; esse, proprio in relazione al
pericolo di ingiustificate disparita' di trattamento, che e' insito
nella adozione di diposizioni legislative di tipo particolare, sono
soggette ad un controllo stretto di costituzionalita', essenzialmente
sotto i profili della non arbitrarieta' e della ragionevolezza, in
tal modo garantendo i soggetti interessati dagli effetti dell'atto,
il cui scrutinio sara' tanto piu' stringente quanto piu' marcati sono
i profili provvedimentali caratteristici della legge soggetta a
controllo (cosi' ex plurimis, sentenze n. 241 del 2008 e n. 267 del
2007)» (Corte costituzionale, 8 ottobre 2010, n. 289).
La legge applicata nel caso controverso, oltre ad avere il
contenuto sostanziale di un provvedimento amministrativo, presenta
una evidente natura retroattiva, atteso che produce effetti sulla
graduatoria del concorso che era stata pubblicata in data 27 ottobre
2017, quindi in data antecedente l'entrata in vigore della legge 11
febbraio 2019, n. 12.
In tal modo operando, la legge ha obbligato l'Amministrazione ad
applicare i nuovi requisiti di ammissione ad una procedura
concorsuale gia' svolta e conclusa con l'approvazione della
graduatoria di merito, di cui si e' disposto lo scorrimento, cosi'
andando ad incidere su situazioni giuridiche gia' consolidate a
seguito dello svolgimento di una fase autonoma del concorso, chiusa
in data 27 ottobre 2017, con conseguente lesione del legittimo
affidamento dei candidati utilmente classificati nella relativa
graduatoria.
Il Giudice delle leggi ha statuito che: «al legislatore non e'
preclusa la possibilita' di emanare norme retroattive, sia innovative
che di interpretazione autentica, purche' tale scelta normativa sia
giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale
bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i
valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata. Tra tali valori -
costituenti limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi -
sono ricompresi il principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico e il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (Corte
costituzionale, 12 aprile 2017, n. 73).
Nel caso di specie, si dubita della conformita' della norma
censurata ai canoni di legittimita' appena indicati, in quanto la
norma sopravvenuta, estendendo retroattivamente i nuovi requisiti di
partecipazione ad un concorso bandito, espletato e concluso
precedentemente alla sua entrata in vigore, appare irragionevole e
lesiva del principio di certezza del diritto e di tutela del
legittimo affidamento.
In verita', a fronte di un evidente contenuto provvedimentale
della disposizione di legge sospettata di incostituzionalita', emerge
anche il profilo discriminatorio e lesivo del principio di
imparzialita' della pubblica amministrazione da cui sembra affetta la
norma in esame.
Non vi e' dubbio che, all'atto dell'approvazione della
legge-provvedimento, i suoi destinatari erano immediatamente e
aprioristicamente individuabili, tanto dal Legislatore, quanto dalla
pubblica amministrazione, essendo pubblica la graduatoria di merito
ed essendo note l'eta' anagrafica e il titolo di studio di ciascuno
dei candidati classificati in posizione potenzialmente utile per
beneficiare dello scorrimento della graduatoria.
I nuovi, restrittivi requisiti di assunzione, andando ad
applicarsi su una platea di destinatari completamente definita, hanno
consentito alla pubblica amministrazione di scegliere taluni
soggetti, gia' noti, cosi' favorendoli, e di escluderne altri,
parimenti riconoscibili.
Cio' appare in contrasto con il principio di imparzialita'
dell'azione amministrativa, sancito dall'art. 97 della Costituzione.
In sostanza, la disposizione normativa qui censurata, priva, con
tutta evidenza, dei caratteri di generalita' ed astrattezza, i quali
sono gia' di per se' presidio e garanzia di eguaglianza, ancorando lo
scorrimento della graduatoria concorsuale a nuovi e diversi
requisiti, ha consapevolmente orientato l'azione amministrativa a
tutto vantaggio di un gruppo di soggetti «nominativamente
individuabili» prima dell'adozione del provvedimento legislativo.
In tal modo risulta violato anche il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, riservandosi un trattamento
ingiustamente diverso ad alcuni dei candidati, rispetto ad altri
inseriti nella stessa graduatoria che avrebbero dovuto poter
concorrere a parita' di condizioni, essendo tutti in possesso degli
stessi requisiti stabiliti dal bando di concorso.
Si deve, inoltre, considerare che, prima dello scorrimento
impugnato, il Ministero, con il proprio decreto n. 333-A/9802 A.2 del
29 ottobre 2018, aveva proceduto ad un altro scorrimento della
graduatoria concorsuale, incrementando i posti disponibili ai fini
dell'assunzione e assumendo, secondo l'ordine della graduatoria,
tutti i candidati gia' convocati e risultati idonei alle verifiche
psico-attitudinali e di efficienza fisica.
Questo precedente scorrimento era avvenuto allorche' il
Legislatore, con il decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95, e con
il decreto di attuazione 13 luglio 2018, n. 103, aveva gia'
modificato l'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n.
335 del 24 aprile 1982, prevedendo i nuovi requisiti. Eppure, in
occasione del precedente scorrimento, disposto appena 4 mesi prima
dell'adozione del provvedimento che ha dato avvio alla procedura di
assunzione controversa, l'Amministrazione, giustamente, aveva tenuto
conto dei requisiti a suo tempo stabiliti dal bando di concorso, pur
essendo gia' entrati in vigore i nuovi requisiti di accesso alla
polizia di Stato, per cui, anche sotto tale profilo, sembra essersi
ora perpetrata una irragionevole violazione del principio di
uguaglianza.
La differente disciplina delle due procedure di scorrimento,
espletate a brevissima distanza temporale l'una dall'altra, sembra
non trovare alcuna giustificazione ragionevole, sconfinando nella
vera e propria arbitrarieta'.
Neppure si puo' ritenere che la norma sospettata di
incostituzionalita' sia giustificata da finalita' acceleratorie della
selezione.
Al contrario, risulta palese il rallentamento della procedura
provocato dalla rideterminazione dei requisiti, essendo stata
costretta la pubblica amministrazione a riesaminare, una per una, le
posizioni dei singoli candidati, per accertare l'eta' anagrafica e
l'eventuale acquisizione di un titolo di studio superiore a quello in
origine richiesto. Se la norma non fosse stata introdotta, non
sarebbe stata necessaria questa ulteriore fase di verifica e il
Ministero avrebbe potuto semplicemente ammettere alle prove di
idoneita' psicofisica e attitudinale tutti i candidati inseriti in
graduatoria, pacificamente in possesso dei requisiti di ammissione al
concorso, gia' accertati nella fase precedente l'espletamento della
prova scritta.
In conclusione e in necessaria sintesi:
Non si dubita della legittimita' costituzionale di una norma
di legge che abbia modificato, in senso restrittivo, i requisiti di
accesso alle forze di polizia, introducendo un limite di eta'
inferiore e richiedendo un titolo di studio piu' elevato, rientrando
nella discrezionalita' legislativa la determinazione di tali
requisiti, sempre che i nuovi requisiti non siano applicati
retroattivamente;
Neppure si dubita della legittimita' costituzionale di una
norma di legge che, al fine di accelerare la procedura di assunzione
degli agenti di polizia, anziche' bandire un nuovo concorso, abbia
disposto lo scorrimento della graduatoria di un concorso gia'
espletato;
Cio' che appare irragionevole, intrinsecamente
contraddittorio e in contrasto con i principi costituzionali di
imparzialita' della pubblica amministrazione e di eguaglianza di
tutti i cittadini che abbiano partecipato ad un concorso pubblico,
nonche' di certezza del diritto e di rispetto del legittimo
affidamento, e' l'opzione di attingere ad un concorso gia' espletato,
modificando retroattivamente i requisiti di ammissione e procedendo
allo scorrimento di una graduatoria che viene modificata dopo la
conclusione degli esami, escludendo dalla stessa taluni concorrenti e
procedendo all'assunzione di altri candidati, sulla base di un
criterio di selezione inesistente al momento dello svolgimento delle
prove d'esame.
Per completezza di trattazione e' opportuno rilevare che
l'eccezione di inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale, sollevata dall'Avvocatura statale in una delle ultime
memorie difensive, con riferimento alla sentenza della Corte
costituzionale n. 21 del 14 febbraio 2020, e' priva di fondamento.
Ad avviso della difesa statale, la questione sarebbe
inammissibile perche' con essa si tenderebbe ad ottenere una
decisione di tipo manipolativo del contenuto della legge.
L'eccezione non coglie la netta differenza tra la questione di
legittimita' costituzionale dichiarata inammissibile dalla Corte con
la sentenza n. 21 del 2020 e quella sollevata nel presente giudizio.
Nel caso cui fa riferimento l'Avvocatura dello Stato, il giudice «a
quo» aveva sollevato la questione di legittimita' costituzionale di
una disposizione contenuta nel decreto legislativo n. 95 del 2017, in
materia di revisione dei ruoli delle forze di polizia, con la quale,
dopo aver istituito il ruolo direttivo ad esaurimento della polizia
di Stato, era stato stabilito che alla copertura della relativa
dotazione organica si sarebbe provveduto mediante un concorso per
titoli, in esito al quale i vincitori sarebbero stati nominati vice
commissari del ruolo direttivo ad esaurimento con decorrenza
giuridica ed economica dalla data di inizio del primo corso di
formazione. Ad avviso del giudice rimettente, la prevista decorrenza
giuridica ed economica dell'inquadramento avrebbe violato il criterio
direttivo della sostanziale equiordinazione delle forze di polizia,
non ponendo rimedio al ritardo nella progressione in carriera del
personale interessato. Condivisibilmente, la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibile la questione, non essendo chiaro
l'intervento richiesto al giudice costituzionale, in quanto la mera
caducazione della disposizione relativa alla decorrenza
dell'inquadramento non avrebbe fatto conseguire il risultato,
auspicato dal rimettente, di ottenere la sostanziale equiordinazione
del personale delle forze di polizia.
Completamente diversa e' la questione sollevata in questa sede
processuale, atteso che la caducazione della proposizione normativa
«purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare» contenuta
nell'art. 11, comma 2-bis, lett. b) del decreto-legge n. 135 del
2018, come convertito in legge dalla legge 11 febbraio 2019 n. 12,
determinerebbe, automaticamente, l'effetto di eliminare i requisiti
piu' restrittivi introdotti dalla disposizione controversa,
assoggettando la selezione alla disciplina stabilita, quanto ai
requisiti di partecipazione, dal bando di concorso e dalla
regolamentazione in vigore all'epoca in cui il concorso era stato
bandito.
Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale amministrativo
regionale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale della norma recata dalla
legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato, in sede di
conversione, l'art. 11 del decreto-legge n. 135 del 2018,
introducendo il comma 2-bis, con specifico riferimento alla lett. b),
nella parte in cui stabilisce che si procedera' all'assunzione dei
soggetti risultati idonei alla prova scritta d'esame del concorso
pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di
Stato (bandito con decreto del Capo della polizia - Direttore
generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, 4ª Serie speciale, n. 40, del 26 maggio
2017) secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito
«purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare» per
violazione degli articoli 97 e 3 della Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.