Ricorso (ex art. 127, comma 1, Costituzione) per il Presidente
del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (telefax n.
06.96.51.40.00; indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione
del 24 febbraio 2022
ricorrente contro la Regione Toscana (c.f.: 01386030488; pec:
regionetoscana@postacert.toscana.it), in persona del Presidente della
Giunta Regionale in carica
intimata per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge Regione Toscana del 28 dicembre 2021, n. 52,
pubblicata nel BUR n. 108 del 29 dicembre 2021, recante «Disposizioni
in materia di tagli colturali. Modifiche alla l. r. 39/2000»
per violazione degli articoli 9, e 117, commi primo e secondo,
lett. s), Costituzione, in relazione agli articoli 135, 136, 142,
143, 145, 146 e 149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio), all'art. 7, comma 12,
del decreto legislativo n. 34/2008 (TUFF), all'art. 36, comma 3,
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 e all'art. 6 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo (CEDU).
La legge regionale indicata in epigrafe, che reca «Disposizioni
in materia di tagli colturali. Modifiche alla l. r. 39/2000»,
presenta profili di illegittimita' costituzionale, per le ragioni di
seguito specificate, in relazione all'articolo 1 (unica disposizione
di cui si compone), per violazione degli articoli 9 e 117, primo e
secondo comma, lett. s), della Costituzione, in quanto in contrasto
con gli articoli 135, 136, 142, 143, 145, 146 e 149 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, nonche' con le previsioni di cui
all'articolo 7, comma 12, del decreto legislativo n. 34 del 2018
(Testo unico in materia di foreste e filiere forestali), con
l'articolo 36, comma 3, del decreto-legge n. 77 del 2021 (Governance
del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di
rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e
snellimento delle procedure), e all'art. 6 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo (CEDU).
L'articolo di cui la legge regionale si compone interviene
nell'ambito del regime autorizzatorio necessario per interventi di
taglio colturale del bosco.
La premessa da cui muove tale legge e' rappresentata dalla
esigenza di introdurre un chiarimento relativo al regime
autorizzatorio necessario per i casi di taglio colturale di boschi
ricompresi in aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi
dell'articolo 136 del decreto legislativo n. 42/2004. Infatti, il
secondo considerato del preambolo della legge regionale recita:
«Anche in seguito ad alcune criticita' emerse recentemente sul
territorio regionale, si rende opportuno un intervento normativo
finalizzato a chiarire il regime applicativo delle autorizzazioni
necessarie allo svolgimento delle predette attivita' con particolare
riferimento agli interventi da eseguirsi nei boschi ricompresi nelle
aree dichiarate di notevole interesse pubblico di cui all'art. 136
del decreto legislativo n. 42/2004».
A tal fine l'art. 1 della legge, intitolato «Taglio culturale.
Modifiche all'articolo 47-bis della L.R. 39/2000» inserisce
nell'articolo 47-bis della legge regionale n. 39 del 2000 il seguente
comma 4-bis: «Le disposizioni di cui al comma 4 si applicano anche
agli interventi da eseguirsi nelle aree vincolate per il loro
particolare valore paesaggistico ai sensi dell'articolo 136 del
decreto legislativo n. 42/2004, con la sola eccezione di quelle in
cui la dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardi in modo
esclusivo i boschi.». Il richiamato comma 4 prevede che «I tagli
colturali, comprese le opere connesse di cui all'articolo 49 per la
cui esecuzione non sia necessario il rilascio di autorizzazione o
concessione edilizia, si attuano nelle forme previste ed autorizzate
dalla presente legge, costituiscono interventi inerenti esercizio di
attivita' agro-silvo-pastorale e per essi non e' richiesta, ai sensi
dell'articolo 149 del decreto legislativo n. 42/2004,
l'autorizzazione di cui all'articolo 146 del citato decreto
legislativo.» In base a quest'ultima disposizione, i tagli colturali
che, sulla base delle caratteristiche individuate dalla norma,
possono essere considerati alla stregua di comuni attivita'
agro-silvo-pastorali non necessitano dell'autorizzazione
paesaggistica.
In via preliminare, e' necessario evidenziare che il gia' vigente
comma 4, ricomprendendo i tagli colturali tra gli interventi inerenti
all'esercizio agro-silvo-pastorale ed escludendoli pertanto
dall'obbligo di acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, gia'
si poneva in contrasto con l'articolo 149 del decreto legislativo n.
42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che
distingue gli interventi relativi all'attivita' agro-silvo-pastorale,
esonerati dall'autorizzazione paesaggistica ai sensi della lettera b)
della disposizione in questione, da altri interventi quali il taglio
colturale, esclusi dall'autorizzazione paesaggistica ai sensi della
lettera c) solo se eseguiti nei boschi e nelle foreste di cui
all'articolo 142, comma 1, lettera g). Di conseguenza, se il taglio
colturale e' effettuato in boschi o foreste ricompresi nelle aree
dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136
del Codice stesso, permane l'obbligo del rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica.
Sembra palese che il legislatore nazionale ha inteso permettere
l'esecuzione di alcune tipologie di taglio boschivo in aree
sottoposte a vincolo paesaggistico senza l'autorizzazione
paesaggistica limitatamente alle aree individuate ai sensi
dell'articolo 142, comma 1, lettera g), ossia le aree soggette a
vincolo in ragione di alcuni parametri di carattere generale («i
territori coperti da foreste e da boschi, ancorche' percorsi o
danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del
decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227»). Invece, rimangono
escluse da questa possibilita', in quanto non previste tra le
fattispecie di cui all'articolo 149, le aree sottoposte a vincolo in
virtu' di peculiari caratteristiche e del loro specifico valore, come
tali individuate mediante un apposito provvedimento amministrativo,
ai sensi dell'articolo 136 del citato Codice.
E' palese che l'impugnata legge regionale e' diretta a superare
le criticita' emerse a seguito del parere del Consiglio di Stato n.
1233 del 2020, reso in sede di ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, con il quale e' stato escluso che i piani
antincendio boschivo, concernenti aree dichiarate di notevole
interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, possano essere approvati senza il
preventivo parere favorevole della Soprintendenza territorialmente
competente. Infatti, secondo il Consiglio di Stato: «l'errore
interpretativo che inficia la posizione regionale consiste nell'aver
esteso ai boschi e foreste sottoposti a vincolo provvedimentale
(articolo 136 del decreto legislativo n. 42 del 2004, gia' legge 29
giugno 1939, n. 1497, il regime (meno severo) previsto per i boschi e
le foreste sottoposti a vincolo ex lege [articolo 142, comma 1,
lettera g) del predetto decreto legislativo n. 42 del 2004, gia'
legge 8 agosto 1985, n. 431]»)». Pertanto, come chiaramente affermato
anche dal Consiglio di Stato, tale diverso regime deriva dalla
distinzione tra i boschi e le foreste vincolati sulla base di un
apposito provvedimento amministrativo, che ne abbia accertato il
notevole interesse pubblico paesaggistico ai sensi dell'articolo 136
del Codice, e i boschi e le foreste vincolati indistintamente ex lege
come categoria geografica, in base alla c.d. legge Galasso del 1985,
poi trasfusa nell'articolo 142, comma 1, lettera g), del vigente
Codice dei beni culturali e del paesaggio. Per la prima tipologia di
boschi e foreste, sottoposti a vincolo provvedimentale, l'esclusione
dell'autorizzazione paesaggistica preventiva per interventi inerenti
all'esercizio dell'attivita' agro-silvo-pastorale e' limitata ai soli
interventi «minori» che non si traducono in taglio colturale,
forestazione, riforestazione, opere di bonifica, antincendio e di
conservazione. Questi ultimi interventi sono invece sottratti
all'obbligo della previa autorizzazione paesaggistica solo ed
esclusivamente se eseguiti nei boschi e nelle foreste di cui
all'articolo 142, comma 1, lettera g), purche' previsti ed
autorizzati in base alla normativa in materia. Ne' puo' ritenersi,
come espressamente escluso anche dal Consiglio di Stato, che le
suddette disposizioni del Codice siano state in qualche misura
modificate dal piu' recente Testo unico in materia di foreste e
filiere forestali, di cui al decreto legislativo n. 34 del 2018 (cd.
TUFF).
Infatti, l'articolo 7, comma 12, del citato Testo unico, prevede
che le regioni e i competenti organi territoriali statali, mediante
piani paesaggistici regionali o specifici accordi di collaborazione,
stipulati ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n.
241, concordino gli interventi previsti e autorizzati dalla normativa
in materia, riguardanti le pratiche selvicolturali, la forestazione,
la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di
conservazione, da eseguirsi nei boschi tutelati ai sensi
dell'articolo 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e
ritenuti paesaggisticamente compatibili con i valori espressi nel
provvedimento di vincolo.
Pertanto, la Regione Toscana con la legge in esame, invece di
affrontare le criticita' emerse sul territorio - come dichiarato nel
preambolo alla legge stessa - estende la fattispecie censurata in
sede di ricorso straordinario, rendendola strutturale e
contravvenendo cosi' a quanto gia' puntualmente rilevato dal
Consiglio di Stato.
Il presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato al seguente motivo di
Diritto
Incostituzionalita' dell'art. 1 della Regione Toscana del 28
dicembre 2021, n. 52, per violazione degli articoli 9, e 117, 1° e 2°
comma, lett. s), Costituzione, in relazione agli articoli 135, 136,
142, 143, 145, 146 e 149 del decreto legislativo n. 42/2004 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio), all'art. 7, comma 12, del
decreto legislativo n. 34 del 2018 (Testo unico in materia di foreste
e filiere forestali), all'art. 36, comma 3, del decreto-legge n. 77
del 2021 (Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e
prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di
accelerazione e snellimento delle procedure), ed all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).
1. Come si e' sopra illustrato, l'art. 1 della legge in esame
inserisce nell'articolo 47-bis della legge regionale n. 39 del 2000
il seguente comma 4-bis: «Le disposizioni di cui al comma 4 si
applicano anche agli interventi da eseguirsi nelle aree vincolate per
il loro particolare valore paesaggistico ai sensi dell'articolo 136
del decreto legislativo n. 42/2004, con la sola eccezione di quelle
in cui la dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardi in
modo esclusivo i boschi.». Il richiamato comma 4 prevede che: «I
tagli colturali, comprese le opere connesse di cui all'articolo 49
per la cui esecuzione non sia necessario il rilascio di
autorizzazione o concessione edilizia, si attuano nelle forme
previste ed autorizzate dalla presente legge, costituiscono
interventi inerenti esercizio di attivita' agro-silvo-pastorale e per
essi non e' richiesta, ai sensi dell'articolo 149 del decreto
legislativo n. 42/2004, l'autorizzazione di cui all'articolo 146 del
citato decreto legislativo.»
In base a quest'ultima disposizione, i tagli colturali che, sulla
base delle caratteristiche individuate dalla norma, possono essere
considerati alla stregua di comuni attivita' agro-silvo-pastorali non
necessitano dell'autorizzazione paesaggistica.
L'impugnata norma introduce nell'ordinamento regionale toscano
un'ampia ipotesi di esenzione dall'autorizzazione paesaggistica di
quasi tutti gli interventi di taglio boschivo in aree tutelate con
specifico vincolo paesaggistico individuato ai sensi degli articoli
136 e seguenti del decreto legislativo n. 42/2004 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio), sebbene la competenza in materia spetti
in via esclusiva al legislatore statale.
Le previsioni di cui agli articoli 136, 142, 146 e 149 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, costituiscono infatti norme
interposte, la cui violazione integra il contrasto con la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio
di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. s), Costituzione.
Codesta Corte costituzionale ha in piu' occasioni affermato che la
conservazione dell'ambiente e del paesaggio e' materia di competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lett. s), Costituzione, non potendo il legislatore regionale
introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano
una disciplina uniforme, valevole in tutto il territorio nazionale, e
in particolare non potendo disciplinare in modo difforme dalla legge
statale i presupposti e il procedimento di rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica (Corte costituzionale 22 luglio
2021, n. 160). Ad avviso di codesta Corte, infatti, «La procedura di
autorizzazione paesaggistica disciplinata dalla normativa statale,
non derogabile da parte delle Regione, e' volta a stabilire proprio
se un determinato intervento abbia o meno un impatto paesaggistico
significativo» (Corte costituzionale n. 189 del 2016) e «[i] il
principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere
declinato nel senso che al legislatore regionale e' impedito [...]
adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto» (sentenza n. 74 del 2021. Nello stesso
senso, cfr. anche le sentenze n. 101, n. 54 e n. 29 del 2021). Per
quanto concerne la nozione di bosco, con la sentenza n. 141 del 2021
codesta Corte costituzionale ha affermato che «Le regioni possono
dunque intervenire sia sulla definizione di bosco sia su quelle di
aree assimilate e di aree escluse, fermo restando che non possono in
nessun caso ridurre il livello di tutela e conservazione assicurato
dalla normativa statale sopra richiamata».
2. Si evidenzia, inoltre, che la modifica normativa, introdotta
unilateralmente dalla Regione, si pone in contrasto anche con la
disciplina prevista dal Testo unico in materia di foreste e filiere
forestali (decreto legislativo n. 34 del 2018). Infatti, ai sensi
dell'articolo 7, comma 12, del TUFF, gli interventi forestali ammessi
all'interno di boschi sottoposti a vincoli ex articolo 136 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, vanno individuati esclusivamente
nell'ambito della pianificazione paesaggistica oppure attraverso
accordi tra la Regione e il Ministero della cultura, ai sensi della
legge n. 241 del 1990, nel rispetto di specifiche linee guida
stabilite a livello statale con decreto interministeriale. Si
rappresenta in proposito che, nell'anno 2020, allo scopo di giungere
all'accordo previsto dall'articolo 7, comma 12, del TUFF, e' stato
istituito uno specifico tavolo tecnico tra i rappresentanti regionali
del Ministero della cultura e il settore forestazione della Regione
Toscana, attualmente impegnato a valutare la possibilita' di
ricondurre alcuni interventi selvi-colturali previsti dalla legge
regionale n. 39 del 2000 e dal Regolamento forestale, approvato con
DPGR 48/R/2003, tra le semplificazioni o gli esoneri previsti dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017, benche'
eseguiti in aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi
dell'articolo 136 del Codice. Anche il Consiglio di Stato, con il
parere n. 1233 del 2020, ha ribadito l'esigenza di procedere con
accordi tra Ministero della cultura e Regione per l'individuazione di
interventi forestali ritenuti compatibili con i dispositivi di
vincolo.
Infine, si segnala che nelle more dell'individuazione degli
interventi forestali ritenuti compatibili con i dispositivi di
vincolo ex articolo 136 del Codice, il legislatore nazionale ha
ammesso che possano essere ricondotti al procedimento di
autorizzazione paesaggistica semplificata soltanto gli interventi
espressamente previsti dal decreto-legge n. 77 del 2021, recante
«Semplificazioni in materia di economia montana e forestale», che
all'articolo 36, comma 3, dispone quanto segue: «Sono soggetti al
procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31,
anche se interessano aree vincolate ai sensi dell'articolo 136 del
decreto legislativo n. 22 gennaio 2004, n. 42, e nel rispetto di
quanto previsto dal Piano Forestale di Indirizzo territoriale e dai
Piani di Gestione Forestale o strumenti equivalenti di cui
all'articolo 6 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 3
aprile 2018, n. 34, ove adottati, i seguenti interventi ed opere di
lieve entita':
a) interventi selvicolturali di prevenzione dei rischi secondo
un piano di tagli dettagliato;
b) ricostituzione e restauro di aree forestali degradate o
colpite da eventi climatici estremi attraverso interventi di
riforestazione e sistemazione idraulica;
c) interventi di miglioramento delle caratteristiche di
resistenza e resilienza ai cambiamenti climatici dei boschi».
La norma regionale in esame, pertanto, ponendosi in contrasto
anche con la citate disposizione del TUFF, nonche' con l'articolo 36,
comma 3 del decreto-legge n. 77 del 2021, invade la potesta'
legislativa statale in materia di tutela del paesaggio e viene meno
al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni su cui e'
basata la co-pianificazione paesaggistica, espressamente posto in
rilievo dal menzionato articolo 7, comma 12, del TUFF.
Il contrasto con i parametri interposti costituiti dall'articolo
7, comma 12, del TUFF, nonche' con la disciplina della pianificazione
paesaggistica contenuta negli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, nonche' nell'articolo 36, comma 3,
del decreto-legge n. 77 del 2021, integra la violazione, da parte
della disposizione regionale in esame, dell'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
3. La norma regionale in esame contrasta anche con l'articolo 9
della Costituzione, in base al quale il paesaggio costituisce valore
costituzionale primario e assoluto (Corte costituzionale n. 378 del
2007), perche' la Regione, escludendo la necessita' di autorizzazione
paesaggistica per i tagli colturali e le opere connesse da eseguirsi
nelle aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi
dell'articolo 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ha
determinato l'abbassamento dei livelli di tutela posti a presidio dei
beni paesaggistici.
4. L'impugnata norma si pone altresi' in contrasto con l'art.
117, primo comma, Costituzione, in quanto paralizza l'esecuzione del
giudicato, in violazione dei principi affermati dall'art. 6 CEDU.
Al riguardo si osserva che, come affermato dalla giurisprudenza
amministrativa, il parere del Consiglio di Stato in sede di ricorso
straordinario, recepito dal decreto presidenziale che definisce il
ricorso, produce l'effetto di giudicato e la relativa esecuzione e'
coercibile mediante il giudizio di ottemperanza, ai sensi
dell'articolo 112, comma 1, lett. b), del Codice del processo
amministrativo di cui al decreto legislativo n. 104 del 2010. (Cons.
Stato, Ad. Plen., 6 maggio 2013, n. 9 e n. 10).
Ad avviso dell'Adunanza plenaria, infatti, «Una volta acquisito
che la paternita' effettiva della decisione e' da ricondurre
all'apporto consultivo del Consiglio di Stato connotato da una suitas
giurisdizionale e che, pertanto, il provvedimento finale e' meramente
dichiarativo di un giudizio formulato da un organo giurisdizionale in
modo compiuto e definitivo, si deve convenire che l'atto finale della
procedura e' esercizio della giurisdizione nel contenuto espresso dal
parere del Consiglio di Stato che, in posizione di terzieta' e di
indipendenza e nel rispetto delle regole del contraddittorio, opera
una verifica di legittimita' dell'atto impugnato (cosi' Cass., Sez.
Un., 19 dicembre 2012, n. 23464). In definitiva il decreto
presidenziale che recepisce il parere, pur non essendo, in ragione
della natura dell'organo e della forma dell'atto, un atto formalmente
e soggettivamente giurisdizionale, e' estrinsecazione sostanziale di
funzione giurisdizionale che culmina in una decisione caratterizzata
dal crisma dell'intangibilita', propria del giudicato, all'esito di
una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso
delle parti» (Cons. Stato, ad. Plen., sent. n. 9/2013 cit.)
Parimenti, l'Adunanza plenaria con la sentenza n. 10 del 2013,
confermando il precedente arresto, ha cosi' statuito in merito
all'esecutivita' del decreto presidenziale adottato a seguito di
ricorso straordinario: «La questione dell'ammissibilita' del ricorso
per ottemperanza dei decreti di accoglimento di ricorsi straordinari
al Capo dello Stato, adottati a seguito del parere obbligatorio e
vincolante del Consiglio di Stato, e' stata gia' risolta in senso
positivo sia dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (per
tutte SS.UU. n. 2065 del 28 gennaio 2011) sia dalla successiva
giurisprudenza amministrativa recepita da questa Adunanza (vedi
sentenza n. 18/2012 cit.), che hanno fatto leva sul rammentato
riconoscimento della natura intrinsecamente giurisdizionale di una
procedura culminante in una decisione caratterizzata, nel regime
generale di alternativita', dalla stabilita' tipica del giudicato e,
quindi, bisognosa di una tutela esecutiva pienamente satisfattoria.
Tale indirizzo ha condivisibilmente affermato che il decreto
presidenziale, divenuto definitivo, e' assimilabile al giudicato
amministrativo e, quindi, e' suscettibile di ottemperanza sulla
scorta dei lineamenti normativi enucleati dagli articoli 112 e
seguenti del codice del processo amministrativo».
Nel caso di specie, il sopra citato parere del Consiglio di Stato
n. 1233 del 2020 doveva essere eseguito dalla Regione acquisendo
l'autorizzazione paesaggistica in relazione al piano antincendio
boschivo. Diversamente, la Regione non solo non si e' conformata a
tale parere, venendo meno alla prescritta acquisizione
dell'autorizzazione paesaggistica, ma e' intervenuta normativamente
con la disposizione censurata, allo scopo concreto di paralizzare
l'esecuzione del giudicato formatosi sul predetto parere.
Pertanto, la disposizione regionale si pone in contrasto con
l'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU),
posto a presidio del diritto al processo, che ricomprende anche il
diritto alla corretta esecuzione del giudicato, come confermato da
consolidata giurisprudenza (vedasi, a titolo esemplificativo,
l'ordinanza del Consiglio di Stato 11 settembre 2013, n. 4499).
La normativa censurata si pone quindi in contrasto con l'articolo
117, primo comma, della Costituzione, per violazione del parametro
interposto costituito dall'articolo 6 CEDU, secondo gli orientamenti
seguiti dalla costante giurisprudenza costituzionale in tema di
efficacia delle norme della CEDU sin dalle sentenze n. 349 e n. 348
del 2007, sistematicamente confermate dalla giurisprudenza successiva
(cfr., ex multis, Corte costituzionale n. 308 del 2013).
Per questi motivi il presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti.