TRIBUNALE DI COSENZA
Prima sezione civile - ufficio esecuzioni mobiliari
Procedimento a n. R.G.E. 278/2015/e seguenti - riuniti
Il giudice delle esecuzioni, a scioglimento della riserva del
trentuno gennaio duemilaventidue, cosi' dispone.
In via pregiudiziale alle richieste delle parti e, segnatamente,
sulla domanda di decretazione per urgenza interposta, ritiene questo
GE di dovere postulare l'assorbenza in diritto, della disamina sulla
legittimita' delle norme da interpretare e/o applicare, rispetto
all'invocata applicazione del codice di rito, onde quanto appresso.
Si premette che:
il procedimento in epigrafe nasce a seguito di un apposito
provvedimento di riunione affasciante svariati pignoramenti eseguiti
da piu' creditori nei confronti dell'Azienda sanitaria provinciale
(ASP) di Cosenza [e con terzo tesoriere la Banca nazionale del
lavoro-BNL];
superata ogni disputa pregiudiziale e/o preliminare
all'esecuzione, attesa l'entita', la natura e la diversita' dei
titoli fatti valere dai numerosi creditori, il GE ha disposto una CTU
contabile al fine di accertare l'esatta quantificazione del petitum
dei creditori, in vista della validazione o meno sulla richiesta di
assegnazione;
il nominato CTU ha ultimato il proprio lavoro, evidenziando
che le somme di danaro rinvenute presso il tesoriere (giusta sua
dichiarazione) sono capienti per soddisfare la maggior parte delle
richieste presentate;
Considerato che:
le attivita' istruttorie afferenti il procedimento de quo
hanno registrato la proficua e responsabile collaborazione
processuale di tutte le parti coinvolte, in uno schema di lealta' e
probita' defensionale senza precedenti, essendo risultato comune il
fine di accertare e/o definire ogni pendenza ultrarisalente e
riguardante, peraltro e forse in maniera prevalente, diritti di
credito promananti da situazioni giuridiche attive non patrimoniali;
nelle more del procedimento e' intervenuto l'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020 (1) (i cui effetti, per cio' che quivi interessa, sono stati
prorogati al 31 dicembre 2021, a seguito della legge di conversione
n. 21/2021););
in sede di applicazione della legge de quo, all'interno di
una cornice interpretativa che deve conto della ratio ordinamentale
prevista dal libro III del codice di rito, e' parso quanto meno
distonico, in punto di collocazione esegetica letterale e
sistematica, la previsione di una nuova tipizzazione ex lege che
sancisce l'improcedibilita' dell'esecuzione - rispetto ad un
corollario meno gravoso quale quello della sospensione con salvezza
del vincolato - in seno alla precettivita' cui agli art. 3, 24 e 111
della Costituzione;
la questione interpretativa rilevata da questo GE, era stata,
gia' in precedenza, esaustivamente esposta, motivata e sintetizzata,
dal Tribunale di Napoli - XIV sezione civile nel procedimento
11675/2019 RGE - addi' 20 dicembre 2020 (2) ;
in tale ultima circostanza, il Tribunale di Napoli, previa
sospensione, aveva rimesso gli atti del procedimento esecutivo alla
Corte costituzionale, dichiarando d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' dell'art. 117,
quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge
n. 77 del 2020, in riferimento agli articoli 24 e 111 Cost.;
che, a seguire e per effetto delle attivita' di rimessione
dei GG OO (anche quest'Ufficio giudiziario) alla Corte
costituzionale, quest'ultima con sentenza n. 236 del 2021, depositata
in data 7 dicembre 2021 - richiamando altresi' i precedenti di cui
alle pronunce n. 128 del 2021 (in tema di sospensione delle procedure
aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore) e n. 231 del
2021 (in tema di misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e
agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19) - aveva dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art 3, comma 8 dei decreto-legge
n. 183 del 2020, limitatamente agli effetti della proroga sino al 31
dicembre 2021;
che, successivamente, l'art. 16-septies, lettera g) della
legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del decreto-legge 21
ottobre 2021 n. 146 (la cui rubrica recita: Misure di rafforzamento
dell'Agenas e del servizio sanitario della Regione Calabria) ha cosi'
statuito: «Al fine di coadiuvare le attivita' previste dal presente
comma, assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la
liquidita' necessaria allo svolgimento delle predette attivita'
finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei
confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria di
cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto non producono effetti
dalla suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento
dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo. Le disposizioni della presente lettera si applicano fino al
31 dicembre 2025»;
che, sulla questione, in sede di interpretazione e di coeva
attuazione del disposto normativo, ha sollevato esame di analisi
costituzionale il Tribunale di Crotone (3) ;
Ritenuto che:
che, il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 8204/19 (4) ,
ha distinto tra sospensione propria per pregiudizialita' e
sospensione impropria in senso stretto (come ad esempio, nel caso
rimessione alla Corte costituzionale per sottoporre una questione di
legittimita' costituzionale fatta valere da altro giudice);
come chiarito dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato,
con ordinanza del 15 ottobre 2014, n. 28 - che ha ammesso la
sospensione - «tale istituto e' conforme sia al principio di economia
dei mezzi processuali che a quello di ragionevole durata del processo
(che assumono un particolare rilievo nel processo amministrativo in
cui vengono in gioco interessi pubblici), in quanto, da un lato, si
evitano agli uffici, alle parti ed alla medesima Corte costituzionale
(e, quindi, alla Corte di giustizia Ue) dispendiosi adempimenti
correlati alla rimessione della questione di costituzionalita',
dall'altro si previene il rischio di prolungare la durata del
giudizio di costituzionalita' (e di riflesso di quelli a quo)»;
ragioni di celerita' processuale esortano a rimettere gli
atti alla Corte costituzionale, sulla base dei medesimi rilievi in
diritto gia' tratteggiati, prima dal Tribunale di Napoli e da ultimo
esaustivamente, dal Tribunale di Crotone e di cui si ratifica ogni
ragionamento argomentativo-deduttivo;
si rinvengono obiettivi motivi in diritto per dubitare della
legittimita' costituzionale dell'art. 16-septies, lettera g), della
legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del decreto-legge 21
ottobre 2021, n. 146;
(1) La previsione dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n.
34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di
tre periodi a tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle
esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del
COVID-19 nonche' per assicurare al servizio sanitario nazionale
la liquidita' necessaria allo svolgimento delle attivita' legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei
debiti commerciali, nei confronti degli enti del servizio
sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive» (primo periodo): 3 «i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni agli enti del proprio servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei
predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secondo periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020» (terzo
periodo).
(2) Tribunale di Napoli XIVa sezione civile procedimento n.
11675/2019 R.G.E. Il giudice dell'esecuzione, dott. Valerio
Colandrea, letti gli atti della procedura espropriativa sopra
indicata; sciogliendo la riserva di cui all'udienza del 19
ottobre 2020; osserva § 1. La presente procedura espropriativa e'
stata promossa nei confronti dell'Azienda ospedaliera di rilievo
nazionale A. Cardarelli ad istanza di Ferraro Paolo in forza di
titolo esecutivo costituito dalla sentenza n. 668 del 12 febbraio
2018 dalla Corte d'appello di Napoli contenente la condanna al
pagamento della complessiva somma di euro 240.000,00 (oltre
rivalutazione ed interessi) a titolo di risarcimento dei danni
conseguiti al decesso del genitore Ferraro Giuseppe. Nel corso
della procedura il terzo pignorato Intesa San Paolo S.p.a. (quale
tesoriere del sopracitato ente) ha reso la prescritta
dichiarazione di quantita', evidenziando al riguardo che - ai
sensi dell'art. 1 del D.L. n. 9 del 1993, convertito in legge n.
67 del 1993 - l'azienda esecutata ha adottato e trasmesso le
delibere di quantificazione delle somme impignorabili, nonche'
precisando come - nel periodo temporalmente rilevante - non si
sarebbero determinati saldi creditori eccedenti l'importo delle
somme oggetto della quantificazione ai fini
dell'impignorabilita'. A fronte di siffatta dichiarazione il
creditore pignorante ne ha rilevato, in buona sostanza, il
carattere positivo (stante l'esistenza di saldi creditori in
favore dell'ente) ed ha eccepito che il limite dell'azione
esecutiva conseguente all'adozione delle delibere di
quantificazione delle somme impignorabili sarebbe inefficace ed
inoperante nel caso di specie. A sostegno di tale conclusione, in
particolare il creditore ha postulato l'esecuzione a cura
dell'azienda ospedaliera di pagamenti per prestazioni per servizi
diversi da quelli «vincolati». Segnatamente, ha disposto copia
del mandato n. 1404284 del 25 novembre 2019 (concernente, per
l'appunto, un pagamento prima facie riconducibile a servizi
diversi da quelli indispensabili) e - sul presupposto della
mancata prova da parte dell'azienda esecutata del fatto che
l'esecuzione dei pagamenti diversi da quelli «vincolati» avrebbe
2 avuto luogo nel rispetto dell'ordine cronologico - ha domandato
l'assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di
quantita' da parte del tesoriere. § 2. Tanto opportunamente
premesso, alla luce della documentazione depositata dal creditore
questo giudice sarebbe chiamato a pronunciare ordinanza di
assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di quantita'
del terzo. Invero, in tema di riparto degli oneri di allegazione
e prova ai fini dell'operativita' del vincolo di impignorabilita'
previsto dall'art. 1 del D.L. n. 9 del 1993, convertito in legge
n. 67 del 1993, la prevalente giurisprudenza di merito e di
legittimita' e' concorde nel fare applicazione del medesimo
principio affermato con riguardo all'impignorabilita' delle somme
in titolarita' degli enti locali ex art. 159 T.U.E.L.,
affermandosi in particolare che «il creditore procedente che
intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione e'
onerato di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei
eseguiti successivamente alla delibera, mentre, in base al
principio della vicinanza della prova, spetta all'ente locale
provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati
emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico» (Cass. 15
settembre 2020, n. 19103, in motivazione). Tuttavia, occorre
considerare come - nelle more della presente procedura - sia
sopravvenuta la disposizione dell'art. 117, quarto comma, del
d.l. n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020. Dunque,
a fronte di una situazione di potenziale sussistenza dei
presupposti per la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione in
ragione del fatto che, si ribadisce, vi e' stata l'allegazione di
un pagamento per titoli diversi da quelli «vincolati» e non e'
stata fornita prova del rispetto dell'ordine cronologico
dell'esecuzione di siffatti pagamenti a cura dell'azienda
ospedaliera (stante la mancata costituzione di quest'ultima nel
presente procedimento) occorre verificare in quale misura la
disposizione di legge sopravvenuta sia idonea ad incidere sulla
perdurante vigenza del vincolo del pignoramento e, eventualmente,
a precludere la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione. § 3. La
previsione dell'art. 117, quarto comma, del D.L. n. 34 del 2020,
convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di tre periodi a
tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonche' per assicurare al servizio sanitario nazionale la
liquidita' necessaria allo svolgimento delle attivita' legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei
debiti commerciali, nei confronti degli enti del servizio
sanitario nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive» (primo periodo); 3 «I pignoramenti e le
prenotazioni addebito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni agli enti del proprio servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita' dei
predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secondo periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020» (terzo
periodo). Per quanto in questa sede specificatamente interessa,
occorre verificare il significato di attribuirsi alla fattispecie
di improcedibilita' cosi' disciplinata per la parte concernente
le procedure espropriative gia' pendenti nei confronti degli enti
del servizio sanitario nazionale. Al riguardo, ritiene questo
giudice che venga in gioco una fattispecie di definitiva
«improcedibilita'» delle esecuzioni gia' intraprese. Queste le
ragioni. § 3.1. Anzitutto, a sostegno di tale interpretazione
milita il tenore letterale della disposizione di legge. Invero,
il legislatore ha espressamente sancito un divieto generalizzato
di agire esecutivamente nei confronti degli enti del servizio
sanitario nazionale (ovviamente, per il limitato periodo preso in
considerazione della norma): viene cioe' inibito tanto l'avvio,
quanto l'ulteriore prosieguo delle procedure espropriative in
danno di siffatti enti. Peraltro, sotto il profilo
dell'interpretazione letterale non deve trascurarsi come
l'ordinamento non ignori disposizioni normative che, per contro,
disciplinano espressamente peculiari fattispecie di sospensione
di procedure espropriative nei confronti di determinate categorie
di enti pubblici, fattispecie collegate ad esigenze lato sensu
«finanziarie» ed emergenziali: il riferimento e' alla previsione
dell'art. 243-bis, quarto comma, TUEL, la quale statuisce la
sospensione delle procedure espropriative pendenti nei confronti
di enti locali sottoposti ad una procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (sospensione operante dalla data della
relativa deliberazione e sino all'approvazione del piano di
riequilibrio). Dunque, la circostanza per cui il sopracitato art.
117 abbia optato per una differente formulazione incentrata
sull'espressa previsione di improcedibilita' (piuttosto che sul
meccanismo della sospensione) appare sintomo di una scelta
significativamente diversa, nel senso, cioe', della vera e
propria «caducazione» del vincolo del pignoramento e non gia' del
mero arresto temporaneo dell'ulteriore corso dell'esecuzione con
salvaguardia del vincolo gia' esistente. 4 Ne' significativi
elementi per una diversa soluzione provengono dalla relazione di
accompagnamento al testo del D.L. n. 34 del 2020, relazione nella
quale la previsione del quarto comma dell'art. 117 viene
giustificata sotto forma di «sospensione temporanea delle azioni
esecutive nei confronti degli enti sanitari fino al 31 dicembre
2020». Invero, occorre considerare che: da un lato, i lavori
preparatori di un testo normativo possono al piu' disvelare
l'intentio sottesa all'intervento legislativo, ma non escludono
che il significato della previsione adottata debba desumersi
dall'assetto che la norma abbia concretamente assunto nella
formulazione letterale e logico-sistematica; dall'altro lato, a
parte l'estrema stringatezza della relazione di accompagnamento
non puo' non concordarsi sul carattere a-tecnico della
terminologia adoperata, atteso che - attraverso una denominazione
onnicomprensiva - si e' inteso in realta' esprimere il concetto
di una sostanziale e generalizzata inibitoria delle azioni
esecutive (tanto quelle avviate ex novo nel periodo considerato,
quanto quelle gia' pendenti). § 3.2. In secondo luogo, ed in
collegamento con l'esegesi letterale della disposizione, occorre
tener conto della ratio dell'intervento normativo quale
esplicitata nell'incipit del comma 4 (si ribadisce: «al fine di
far fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla
diffusione del COVID-19 nonche' per assicurare al Servizio
sanitario nazionale la liquidita' necessaria allo svolgimento
delle attivita' legate alla citata emergenza ...»). A ben vedere,
la finalita' affermata expressis verbis dal legislatore di
«assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidita'
necessaria» potrebbe essere realizzata unicamente attraverso una
qualche forma di liberazione delle somme vincolate, laddove
invece - qualora si opinasse nei termini di una mera temporanea
sospensione dell'ulteriore corso della procedura - i beni
pignorati resterebbero comunque vincolati alla soddisfazione dei
crediti azionati esecutivamente, in tal modo determinandosi la
vanificazione del risultato legislativamente prefissato. In tale
prospettiva, cioe', il divieto di proseguire le procedure gia'
pendenti apparirebbe privo di sostanziale ed utile
giustificazione: non sarebbe infatti idoneo ad assicurare un
risultato effettivo ne' per l'ente esecutato (stante la
persistenza del vincolo sulle somme pignorate), ne' per il
creditore che abbia gia' avviato l'azione esecutiva (per il quale
vi sarebbe un differimento della possibilita' di procedere al
soddisfacimento delle proprie ragioni sulle somme comunque gia'
vincolate). § 3.3. La soluzione qui prospettata trova un
ulteriore supporto nell'interpretazione logico-sistematica della
previsione del quarto comma dell'art. 117 e, in particolar modo,
nell'esegesi congiunta delle disposizioni contenute nel primo e
nel secondo periodo. 5 Al riguardo, si e' visto come - dopo
l'affermazione generale contenuta nel primo periodo in ordine al
divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive nei confronti
degli enti del servizio sanitario nazionale - il secondo periodo
della disposizione in esame contenga una disposizione ad hoc per
i procedimenti gia' pendenti. In particolare, la previsione si
dipana in una duplice e complementare direzione: da un lato, vi
e' la comminatoria di una (per certi versi singolare)
sopravvenuta «inefficacia» del pignoramento; dall'altro lato, e'
espressamente sancito il recupero della piena «disponibilita'»
delle somme ad opera degli enti del servizio sanitario nazionale
e dei rispettivi tesorieri. Cio' posto, ritiene questo giudice
che - pur a fronte di una formulazione non del tutto perspicua -
la previsione in discorso si riferisca a tutti i pignoramenti
gia' pendenti e non solo a quelli che investano determinati beni
(ovverosia, le rimesse finanziarie provenienti dalle regioni).
Invero, in punto di diritto sarebbe difficilmente ipotizzabile un
pignoramento che investa rimesse finanziarie provenienti dalle
regioni: come noto, gli enti del servizio sanitario nazionale
sono soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi della legge
n. 720 del 1984, ragion per cui - ai sensi dell'art. 1-bis della
legge in questione - l'azione esecutiva non puo' che svolgersi
nei confronti del soggetto preposto al servizio di tesoreria ed
in relazione alle somme giacenti sulle relative contabilita'
speciali. Dunque, una limitazione della portata della
disposizione del secondo periodo ai soli pignoramenti concernenti
le rimesse finanziarie provenienti dalle regioni si tradurrebbe
nello svuotamento di significato della disposizione legislativa
in esame, laddove, al contrario, l'origine «emergenziale» non
esclude che essa debba essere collocata pur sempre nel quadro di
un determinato «sistema», cio' che rappresenta il sostrato alla
luce del quale ricostruire il significato della previsione
medesima. Nel quadro cosi' delineato, allora, il riferimento alle
rimesse finanziarie deve leggersi in collegamento non gia' ai
pignoramenti pregressi (il quali non potrebbero che riguardare -
si ribadisce - il saldo cassa gestito dal soggetto tesoriere),
bensi' alle prenotazioni a debito eventualmente operate, il che
giustifica la portata della specificazione contenuta. in questa
prospettiva, dunque, la previsione del secondo periodo non appare
disciplinare una fattispecie distinta (e speciale) rispetto a
quella del primo periodo, bensi' costituisce la specificazione -
con riferimento alle procedure pregresse - del divieto generale
di agire esecutivamente gia' sancito nel primo periodo. In altri
termini, il senso della disposizione e' di specificare le
conseguenze del divieto di prosecuzione delle azioni esecutive in
relazione alle procedure gia' pendenti, contemplando per esse un
meccanismo di sopravvenuta perdita di efficacia del vincolo 6 del
pignoramento e - in via del tutto speculare - affermando la piena
disponibilita' delle somme da parte degli enti debitori e dai
rispettivi tesorieri. § 3.4. Infine, un ultimo argomento puo'
individuarsi in una prospettiva per cosi' dire «storica», ponendo
mente all'immediato antecedente della disposizione in esame:
ovverosia, la previsione dell'art. 1, comma 51, della legge n.
220 del 2010, la quale pare aver rappresentato il modello
normativo al quale il legislatore dell'emergenza si e'
materialmente ispirato. Sotto questo profilo, infatti, il tenore
dell'art. 117, quarto comma, del D.L. n. 34 del 2020, convertito
in legge n. 77 del 2020, risulta pressoche' coincidente - mutatis
mutandis - con quello di cui alla prima versione dell'art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010 (ovverosia la versione
vigente prima della novella operata con l'art. 6-bis del D.L. n.
158 del 2012, convertito in legge n. 189 del 2012). A ben vedere,
entrambe le disposizioni: contengono l'esplicitazione in premessa
dell'esigenza perseguita dal legislatore di assicurare la
concreta operativita' di pagamenti a cura degli enti del servizio
sanitario nazionale (nel primo caso in dipendenza della procedura
di ricognizione dei debiti per le regioni soggette a piani di
rientro dei disavanzi sanitari; nel secondo caso in collegamento
con l'attivita' derivante dall'emergenza epidemiologica per il
COVID-19); affermano conseguentemente un identico divieto di
azioni esecutive onde assicurare il raggiungimento della
finalita' cosi' affermata (testualmente sancendosi che «non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive»);
disciplinano in termini pressoche' identici la sorte dei
pignoramenti pregressi e delle prenotazioni a debito gia'
operate, nel senso che in entrambi i casi si prevede che essi non
producano effetto e che gli enti e i rispettivi tesorieri abbiano
la piena disponibilita' delle somme («i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni ... effettuati prima ... non producono effetti dalla
suddetta data ... e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le
finalita' dei predetti enti ... delle somme agli stessi
trasferite durante il suddetto periodo»). In tale contesto,
peraltro, non appaiono rilevanti le differenze presenti nella
successiva versione dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del
2010, differenze riconducibili, essenzialmente, alla
esplicitazione di una vera e propria «estinzione» dei
pignoramenti gia' pendenti («sono estinti di diritto dalla data
di entrata in vigore della presente disposizione») e ad una piu'
incisiva affermazione della riacquisizione di disponibilita'
delle relative somme («dalla medesima data cessano i doveri di
custodia 7 sulle predette somme, con l'obbligo per i tesorieri di
renderle immediatamente disponibili, senza previa pronuncia
giurisdizionale, per garantire l'espletamento delle finalita'
indicate nel primo periodo»). Invero, come e' stato sottolineato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 186 del 2013, la
novella dell'art. 6-bis del D.L. n. 158 del 2012, convertito in
legge n. 189 del 2012, ha semplicemente estremizzato «le
soluzioni gia' presenti nella previgente disciplina», della quale
la novella ha rappresentato, a ben vedere, una piu' chiara e
perspicua evoluzione normativa. Cio' posto, la sostanziale
identita' e continuita' tra il testo dell'art. 1, comma 51, della
legge n. 220 del 2010 (quantomeno nella versione originaria) e
l'attuale previsione dell'art. 117 costituisce un elemento che -
sul piano interpretativo - induce a ricostruire la portata di
quest'ultima disposizione in termini analoghi a quelli che la
giurisprudenza aveva prospettato in passato con riferimento alla
prima: ovverosia, quale improcedibilita' definitiva
dell'esecuzione in precedenza avviata nei confronti degli enti
del servizio sanitario nazionale. § 4. La conclusione sopra
raggiunta presenta indubbi aspetti di criticita' sotto il profilo
costituzionale e in special modo - come meglio si vedra' nel
prosieguo - in riferimento ai parametri di cui agli articoli 24 e
111 Cost. Prima di concentrare l'attenzione su siffatti aspetti,
tuttavia, non appare far luogo verificare la praticabilita' di
una diversa interpretazione diretta ad «attenuare» i riflessi
della sanzione di improcedibilita' sulle procedure espropriative
gia' pendenti. nondimeno, ritiene questo giudice che la soluzione
al quesito debba essere negativa. § 4.1. Anzitutto, si e' gia'
evidenziato come non sia possibile interpretare il divieto di
proseguire le procedure espropriative gia' pendenti nei termini
di una mera sospensione temporanea dell'ulteriore corso
dell'esecuzione, con salvezza degli effetti dei pignoramenti gia'
eseguiti. Infatti, vi ostano gli elementi complessivamente
ricavabili dalla ricostruzione letterale, teleologica e
logico-sistematica della disposizione in esame. In altri termini,
la praticabilita' di una mera «sospensione» appare smentita sia
dall'espressa previsione nei termini di improcedibilita'
dell'esecuzione, sia dall'obiettivo perseguito dal legislatore
con l'introduzione del divieto (si ribadisce, «liberare»
liquidita' in favore degli enti del servizio sanitario nazionale
al fine di far fronte alle maggiori spese legate all'emergenza
epidemiologica), sia dalla precisazione comunque operata in punto
di sopravvenuta inefficacia dei pignoramenti pregressi. § 4.2. In
secondo luogo, non appare plausibile un'interpretazione
restrittiva della disposizione in esame che - collegando il
divieto del comma 4 alle precedenti previsioni 8 dei commi 1, 2 e
3 dell'art. 117 - limiti l'operativita' di siffatto divieto alle
sole (maggiori) risorse finanziarie messe a disposizione del
servizio sanitario nazionale in conseguenza dell'emergenza da
COVID-19. Indubbiamente, il divieto di procedere esecutivamente
si colloca nel quadro di un piu' ampio intervento volto ad
«incrementare» le risorse per far fronte all'emergenza
epidemiologica, cio' che ha avuto luogo sia attraverso
l'ampliamento dei trasferimenti dallo stato alle regioni (comma
1), sia attraverso la previsione dell'obbligo per le regioni di
integrale messa a disposizione di tali fondi agli enti del
servizio sanitario (comma 3). Tuttavia, in alcun modo quel
divieto e' limitato ai soli trasferimenti finanziari operati con
il medesimo art. 117, ne' l'obiettivo dichiarato dal legislatore
di assicurare una maggiore liquidita' per gli enti del Servizio
sanitario giustifica una limitazione di tal fatta. In altri
termini, una tale prospettazione si tradurrebbe nell'elisione di
una rilevante parte del contenuto precettivo della norma, atteso
che non avrebbe ragion d'essere ne' la previsione del divieto
(non solo di iniziare, ma anche) di proseguire le azioni
esecutive, ne' la sanzione di inefficacia dei pignoramenti gia'
eseguiti alla data di entrata in vigore della disposizione di
legge. § 4.3. Resta da verificare un'ultima opzione: quella di
un'interpretazione che - con riguardo ai pignoramenti pregressi -
non escluda la caducazione degli effetti (e, quindi,
l'inoperativita' del vincolo gia' perfezionato sulle somme), ma
postuli comunque il carattere meramente temporaneo di tale
fenomeno sotto forma di «reviviscenza» del vincolo allo spirare
del termine sancito dal legislatore (ovviamente, sulle sole
disponibilita' finanziarie successive). Tuttavia, neppure tale
soluzione appare plausibile. Anzitutto, oltre ai sopra citati
elementi di carattere letterale e logico-sistematico deve
evidenziarsi come un fenomeno del genere non solo appaia
sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento giuridico
processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalita' con cui operare la pretesa
«riviviscenza» del vincolo del pignoramento, essendo difficile
ipotizzare il ripristino automatico sol che si pensi alle
esigenze di certezza nei rapporti con un soggetto estraneo ai
rapporti di debito-credito (tale essendo il terzo pignorato). In
ogni caso, poi, una soluzione del genere non escluderebbe che -
stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per cosi' dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritto di
azione del creditore. 9 § 5. Le considerazioni che precedono
comportano che, nel caso di specie, questo giudice dovrebbe
procedere non gia' all'ordinanza di assegnazione, bensi' alla
dichiarazione di definitiva improcedibilita' della presente
esecuzione. In conformita' alla complessiva interpretazione sopra
operata, infatti la sopravvenuta previsione dell'art. 117, quarto
comma, del D.L. n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del
2020, si risolve nel venir meno dell'oggetto dell'esecuzione
intrapresa, cio' in conseguenza della caducazione ex lege del
vincolo del pignoramento. Tuttavia, appare legittimo dubitare
della compatibilita' di una siffatta conclusione in relazione
alle disposizioni degli articoli 24 e 111 Cost. in tema di tutela
giurisdizionale dei diritti e giusto processo. In proposito,
possono svolgersi le seguenti considerazioni generali. § 5.1. E'
noto come la Corte costituzionale abbia affrontato in plurime
occasioni la questione della legittimita' di previsioni
legislative dirette al «blocco» di azioni esecutive nei confronti
di determinate categorie di enti pubblici (e, in special modo,
quelli del Servizio sanitario nazionale). Ai fini di opportuna
sintesi appare sufficiente richiamare quanto precisato nella
sentenza n. 186 del 2013, nella quale - nell'esaminare la
questione della legittimita' dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010 (disposizione che, si ribadisce, ha rappresentato
il modello di riferimento utilizzato anche nel caso di specie) -
i giudici costituzionali hanno compendiato le condizioni in
presenza delle quali la previsione del divieto di azioni
esecutive e la caducazione delle procedure gia' pendenti possa
ritenersi compatibile con i principi degli articoli 24 e 111
cost. Nelle parole della Corte, in particolare, un intervento
legislativo di tal fatta «puo' ritenersi giustificato da
particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale
(sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per altro verso,
le disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi
pendenti, determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da
disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantiscano, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n.
364 del 2007)» (Corte cost. sentenza n. 186 del 2013, in
particolare par. 4.1.). § 5.2. Cio' posto, con riguardo alla
previsione potenzialmente applicabile nel caso di specie e'
legittimo dubitare del rispetto delle condizioni sopra indicate.
Se e' vero che l'orizzonte temporale della disposizione in
discorso e stato oggettivamente limitato (operando il divieto -
salvo ulteriori legislativi - sino al 10 31 dicembre 2020) devi
tuttavia osservarsi come non sia stato delineato un meccanismo
idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via equivalente.
Per la verita', il legislatore non ha ignorato l'esigenza di
contemplare - pur nel quadro di una situazione indubbiamente
emergenziale quale quella derivante dall'emergenza epidemiologica
da COVID-19 - strumenti idonei ad assicurare il soddisfacimento
delle ragioni dei creditori degli enti del Servizio sanitario
nazionale. Sotto questo profilo, infatti, i commi 5-11 del
medesimo art. 117 hanno introdotto la possibilita' per le regioni
di richiedere anticipazioni di liquidita' alla Cassa depositi e
prestiti da destinare al «ai pagamenti dei debiti certi liquidi
ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali», previsione che deve leggersi in
collegamento con le statuizioni contenute nel precedente art. 115
(istitutivo di un «Fondo di liquidita' per il pagamento dei
debiti commerciali degli enti territoriali» con dotazione
finanziaria ad hoc). Nondimeno, appare dubbia l'effettivita' di
un siffatto meccanismo al fine di assicurare la tutela delle
ragioni dei crediti colpiti dal divieto di azioni esecutive, cio'
ove si ponga mente al fatto che: il sistema contemplato dal
legislatore non e' automaticamente collegato al divieto di azioni
esecutive, bensi' si risolve nell'approntamento di un mero canale
finanziario ulteriore in favore delle regioni; conseguentemente,
non vi e' alcun obbligo ma una mera facolta' per
l'amministrazione regionale interessata di avvalersi
dell'anticipazione di liquidita' in questione, occorrendo in
particolare una deliberazione ad iniziativa della Giunta
regionale da adottarsi entro un termine prefissato (deliberazione
che in alcun modo configura un atto dovuto); infine e
soprattutto, non e' contemplata una tutela generalizzata per
qualsivoglia credito gia' azionato esecutivamente, potendo
l'anticipazione essere destinata all'estinzione unicamente di
determinate tipologie di debiti (ovverosia, quelli «relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali»), con la conseguenza per cui - ad
esempio - per un credito quale quello azionato nel caso di specie
(si ribadisce, un'obbligazione a titolo di risarcimento danni)
non sarebbe ipotizzabile alcuna forma di tutela equivalente. §
5.3. Le considerazioni che precedono inducono allora a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 117, quarto
comma, del D.L. n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del
2020, sotto un duplice profilo: 11 anzitutto, in relazione al
parametro dell'art. 24 Cost., atteso che il «sacrificio» posto a
carico dei creditori degli enti del servizio sanitario nazionale
(sotto forma di improcedibilita' delle azioni esecutive dagli
stessi gia' promosse) non appare «bilanciato» con la previsione
di un sistema di effettiva tutela equivalente, con consequenziale
vanificazione degli effetti della tutela giurisdizionale gia'
conseguita nei procedimenti esecutivi promossi da quei creditori;
in secondo luogo, poi, in relazione altresi' al parametro
dell'art. 111 Cost. con riguardo al concetto della «parita' delle
armi», atteso che, con la disposizione censurata, il legislatore
ha finito per introdurre una fattispecie di ius singulare che -
pur originata da comprensibili preoccupazioni legate
all'emergenza epidemiologica in corso - ha determinato uno
sbilanciamento fra due posizioni in gioco, esentando quella
pubblica, di cui lo Stato risponde economicamente, degli effetti
pregiudizievoli delle condanne giudiziarie subite. Nella misura
in cui la disposizione dell'art. 117 dovrebbe trovare
applicazione nel caso di specie (con conseguente rilevanza della
questione ai fini del prosieguo della presente procedura),
pertanto, ritiene questo giudice di disporre d'ufficio la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione
della questione di legittimita' sopra prospettata. P.Q.M. Letto
l'art. 23 della legge n. 87 del 1953: Dichiara d'ufficio
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' dell'art. 117, quarto comma, del D.L. n. 34 del
2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in riferimento agli
articoli 24 e 111 Cost. e per l'effetto: Dispone la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale. Dichiara sospeso il
presente procedimento. Dispone la comunicazione della presente
ordinanza, a cura della cancelleria, alle parti del procedimento,
alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Napoli, 20
dicembre 2020. Il giudice dell'esecuzione dott. Valerio
Colandrea.
(3) La previsione di cui all'art. 16-septies lett. g) della legge n.
17 dicembre 2021 n. 215, di conversione del decreto-legge 21
ottobre 2021 n. 146, si inquadra nell'ambito di una presa di
posizione politico-normativa tesa a salvaguardare le esigenze di
liquidita' della sanita' calabrese, oggetto di una perdurante
crisi generale e oggetto di commissariamento da oltre un
decennio; purtuttavia la scelta operata dal legislatore evidenzia
una plurima serie di criticita' e irrazionalita' rese ancor piu'
evidenti dal dichiarato intento di assicurare il «tempestivo
pagamento dei debiti commerciali». Ritiene questo giudice che con
l'introduzione di tale fattispecie normativa venga in rilievo una
nuova ipotesi di definitiva «improcedibilita'» delle esecuzioni
pendenti, in modo non dissimile da quanto avvenuto con la
disposizione di cui dell'art. 117 cit., prorogata nei suoi
effetti temporali dall'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020
e dichiarata in costituzionale con la piu' volte citata sentenza
n. 236 del 2021. A sostegno di tale esegesi milita anzitutto il
tenore letterale della disposizione di legge. Invero, il
legislatore ha espressamente sancito un divieto generalizzato di
agire esecutivamente nei confronti degli enti del servizio
sanitario della Regione Calabria, inibendo tanto l'avvio, quanto
l'ulteriore prosieguo delle espropriazioni in danno di tali enti,
per un arco temporale estremamente dilatato, sino al 31 dicembre
2025. Dunque, la circostanza per cui il sopra citato art.
16-septies, comma 2 lett. g) abbia «nuovamente» optato per una
formulazione incentrata sull'espressa previsione di
improcedibilita' (piuttosto che sul meccanismo della sospensione)
appare sintomatica di una scelta volta a configurare una vera e
propria ipotesi di «caducazione» del vincolo del pignoramento e
non gia' un mero arresto temporaneo dell'ulteriore corso
dell'esecuzione con salvaguardia del vincolo esistente.
L'evenienza e' resa evidente dalla espressa previsione normativa
per cui «i pignoramenti (...) non producono effetti dalla
suddetta data e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo». La conclusione raggiunta presenta indubbi
aspetti di criticita' sotto il profilo costituzionale.
Ciononostante, non appare fuor luogo verificare la praticabilita'
di una diversa interpretazione diretta ad «attenuare» i riflessi
della sanzione di improcedibilita' sulle procedure espropriative
gia' pendenti. Nondimeno, ritiene questo giudice che la soluzione
al quesito debba essere negativa. A tal riguardo non appare fuor
luogo condividere e riportare l'orientamento efficacemente
illustrato dal Tribunale di Napoli nell'ordinanza di rimessione
del 20 dicembre 2020 (dott. Colandrea), relativa
all'interpretazione dell'art. 117 cit. e sovrapponibile in
relazione agli effetti anche norma in esame (art. 16-septies
lett. g cit.) Invero, si e' gia' evidenziato come non sia
possibile interpretare il divieto di proseguire le procedure
espropriative gia' pendenti nei termini di una mera sospensione
temporanea dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza
degli effetti dei pignoramenti gia' eseguiti. In secondo luogo,
non appare plausibile un'interpretazione restrittiva della
disposizione in esame che - collegando il divieto del comma 2
lett. g) alle precedenti previsioni dei commi 1, 2, lett. da a)
ad f) - limiti l'operativita' di siffatto divieto alle sole
(maggiori) risorse finanziarie messe a disposizione del servizio
sanitario nazionale per il superamento della crisi sanitaria
regionale. Indubbiamente, il divieto di procedere esecutivamente
si colloca nel quadro di un piu' ampio intervento volto ad
«incrementare» le risorse per far fronte alla necessita' di
ovviare al grave disavanzo finanziario del sistema sanitario
regionale calabrese (ratio espressa lungo l'intero corso
dell'art. 16-septies). Tuttavia, in alcun modo quel divieto e'
limitato ai soli trasferimenti finanziari operati con il medesimo
art. 16-septies, ne' l'obiettivo dichiarato dal legislatore di
assicurare una maggiore liquidita' per gli enti del servizio
sanitario nazionale giustifica una limitazione di tal fatta. Una
tale prospettazione si tradurrebbe nell'elisione di una rilevante
parte del contenuto precettivo della norma, atteso che non
avrebbe ragion d'essere ne' la previsione del divieto (non solo
di iniziare, ma anche) di proseguire le azioni esecutive. Resta
da verificare un'ultima opzione: quella di un'interpretazione che
- con riguardo ai pignoramenti pregressi - non escluda la
caducazione degli effetti (e, quindi, l'inoperativita' del
vincolo giu' perfezionato sulle somme), ma postuli comunque il
carattere meramente temporaneo di tale fenomeno sotto forma di
«reviviscenza» del vincolo allo spirare del termine sancito dal
legislatore (ovviamente, sulle sole disponibilita' finanziarie
successive). Tuttavia, neppure tale soluzione appare plausibile.
Anzitutto, oltre ai sopra citati elementi di carattere letterale
e logico-sistematico deve evidenziarsi come un fenomeno del
genere non solo appaia sostanzialmente sconosciuto al vigente
ordinamento giuridico processuale, ma ponga soprattutto
inevitabili problemi in relazione alle modalita' con cui operare
la pretesa «reviviscenza» del vincolo del pignoramento, essendo
difficile ipotizzarne il ripristino automatico sol che si pensi
alle esigenze di certezza nei rapporti con un soggetto estraneo
alle vicende di debito-credito (tale essendo il terzo pignorato).
Una tale interpretazione sovvertirebbe infatti principi propri
delle azioni esecutive consentendo la perdurante pendenza del
processo espropriativo seppur epurato del suo effetto tipico
sostanziale, ossia del vincolo di indisponibilita' relativa di
cui all'art. 2913 del codice civile, potendo l'ente disporre
delle somme pignorate per tutto l'arco temporale previsto. In
ogni caso, poi, una soluzione di tal genere non escluderebbe che
- stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per cosi' dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritto di
azione del creditore. **** Le considerazioni che precedono
comportano che, nel caso di specie, questo giudice dovrebbe
procedere non gia' all'ordinanza di assegnazione, bensi' alla
dichiarazione di definitiva improcedibilita' della presente
esecuzione. In conformita' alla complessiva interpretazione sopra
operata, infatti, la sopravvenuta previsione dell'art.
16-septies, comma 2, lett. g) cit., si risolve nel venir meno
dell'oggetto dell'esecuzione gia' intrapresa in conseguenza della
caducazione ex lege del vincolo del pignoramento. Tuttavia,
appare legittimo dubitare della compatibilita' di una siffatta
conclusione in relazione alle disposizioni degli artt. 24 e 111
Cost. in teme di tutela giurisdizionale dei diritti e giusto
processo e cio' in virtu' di quanto rimarcato dalla stessa Corte
costituzionale in plurime occasioni relative a previsioni
legislative dirette al «blocco» di azioni esecutive nei confronti
di determinate categorie di enti pubblici (e, in special modo,
quelli del servizio sanitario nazionale). Ai fini di opportuna
sintesi appare anzitutto opportuno richiamare quanto precisato
nella sentenza n. 186 del 2013, nella quale - nell'esaminare la
questione della legittimita' dell'art. 1, comma 51, della legge
n. 220 del 2010 (disposizione che ha rappresentato il modello di
riferimento utilizzato per l'art. 117 cit. e anche nel caso di
specie) - i giudici costituzionali hanno compendiato le
condizioni in presenza delle quali la previsione del divieto di
zioni esecutive e la caducazione delle procedure gia' pendenti
possa ritenersi compatibile con i principi degli artt. 24 e 111
Cost. Nelle parole della Corte un intervento legislativo di tal
fatta «puo' ritenersi giustificato da particolari esigenze
transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia
limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del
2004 e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di
carattere processuale che incidono sui giudizi pendenti,
determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da
disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantiscono, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (in tal senso cfr. altresi'
sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)». Ancor piu'
emblematiche le osservazioni della Corte nella piu' volte citata
sentenza n. 236 del 2021, nella quale - nell'esaminare la
questione della legittimita' dell'art. 117, quarto comma, del
d.l. n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020 e
prorogato nei suoi effetti dall'art. 3, comma 8 del d.l. n. 183
del 2020 - e' stato osservato che: «l'originaria durata del
«blocco» delle esecuzioni e dell'inefficacia dei pignoramenti
disposti dall'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020 era
contenuta in poco piu' di sette mesi, dall'entrata in vigore del
19 maggio 2020 fino al 31 dicembre dello stesso anno. La misura
si esauriva quindi nella prima fase dell'emergenza pandemica da
COVID-19 - quella piu' acuta e destabilizzante -, allorche' una
sospensione indistinta e generalizzata delle procedure esecutive
nei confronti degli enti sanitari poteva dirsi ragionevole e
proporzionata, «per agevolare una regolare programmazione e
gestione amministrativa e contabile dei pagamenti», come si
esprime la relazione illustrativa al disegno di legge di
conversione del d.l. n. 34 del 2020. Sono pertanto fondate le
questioni di legittimita' costituzionale concernenti l'art. 117,
comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, nella sua
formulazione originaria. Nonostante l'evoluzione dell'emergenza
sanitaria e la possibilita' di ricalibrare su di essa la
programmazione di cassa, l'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del
2020 ha prorogato la misura in danno dei creditori per un intero
anno senza alcun aggiornamento della valutazione comparativa tra
i loro diritti giudizialmente accertati e gli interessi
dell'esecutato pubblico. In tal modo, gli effetti negativi della
protrazione del «blocco» delle esecuzioni sono stati lasciati
invariabilmente a carico dei creditori, tra i quali pure possono
trovarsi anche soggetti cui e' stato riconosciuto un risarcimento
in quanto gravemente danneggiati nella loro salute o operatori
economici a rischio di espulsione dal mercato. Costituzionalmente
tollerabile ab origine, la misura e' divenuta sproporzionata e
irragionevole per effetto di una proroga di lungo corso e non
bilanciata da una piu' specifica ponderazione degli interessi in
gioco, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale ex art.
24 Cost. nonche', al contempo, la parita' delle parti e la
ragionevole durata del processo esecutivo. Il protratto
sacrificio imposto ai creditori sul piano della tutela
giurisdizionale avrebbe potuto essere ricondotto a conformita'
con i parametri costituzionale ove fosse stata approntata una
tutela alternativa di contenuto sostanziale. Se e' dubbio che
questa potesse rinvenirsi nell'anticipazione di liquidita'
prevista dall'art. 117, comma 5 del d.l. n. 34 del 2020,
considerato che l'accesso ad essa era rimesso ad un'opzione
volontaria del debitore regionale, certo e' che il termine per la
richiesta di provvista e' scaduto il 7 luglio 2020, e non e'
stato riaperto, cosicche', seppure un meccanismo compensativo
sussisteva, esso e' venuto meno in regime di proroga. Deve essere
quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, per
violazione degli artt. 24 e 111 Cost., con assorbimento ella
questione di cui all'art. 3 Cost.». I principi espressi dalla
Corte trovano piena applicazione anche al caso di specie ove e'
legittimo dubitare del rispetto delle condizioni indicate. Deve
invero rilevarsi che l'orizzonte temporale della disposizione in
discorso (art. 16-septies, comma 2, lett. g) e' stato ampiamente
dilatato sino a tutto il 2025, in assenza di alcun meccanismo
idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via equivalente.
Occorre inoltre tener conto della ratio dell'intervento normativo
quale esplicitata expressis verbis nell'incipit del comma 2 e nel
comma 2, lett. g) ove si legge: «al fine di assicurare il
rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento e
l'attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della
Regione Calabria; lett. g) (...) al fine di coadiuvare le
attivita' previste dal presente comma, assicurando al servizio
sanitario della Regione Calabria la liquidita' necessaria allo
svolgimento delle predette attivita' finalizzate anche al
tempestivo pagamento dei debiti commerciali». In altri termini,
al precipuo fine dii garantire il rientro dal disavanzo sanitario
e ovviare ai perduranti ritardi nei pagamenti dei debiti
commerciali la norma intende liberare liquidita' in favore
dell'esercizio sanitario regionale ad esclusivo danno di quelle
stesse posizioni creditorie che intenderebbe tutelare. In tema,
non puo' non evidenziarsi che la previsione normativa determina
una manifesta lesione dei principi cristallizzati nelle
disposizioni di cui agli artt. 24 e 111 Cost. in tema di tutela
giurisdizionale dei diritti, giusto processo e sua ragionevole
durata; i creditori incisi dalla disposizione di legge in esame,
ancorche' muniti di titolo esecutivo e benche' parti attive di un
gia' avviato processo espropriativo, subiscono cosi' una
irragionevole frustrazione delle proprie legittime ragioni di
credito, gia' frustrate per quasi due anni dalla causa di non
procedibilita' disposta con l'art. 117 cit. In buona sostanza i
titolari di diritti di credito verso gli enti del servizio
sanitario regionale dovrebbero sostenere a loro esclusivo danno i
costi di una improcedibilita' che da maggio 2020 viene ora
sostanzialmente prorogata tutto il 2025 (di fatto determinando la
caducazione del vincolo pignoratizio), nella labile speranza che
la liquidita' vincolata a loro favore in virtu' di pignoramenti
intrapresi venga, quantomeno in parte, destinata a soddisfare le
loro ragioni. In pratica la norma manifesta una sorta di anomalo
meccanismo di composizione concorsuale dei crediti del tutto
avulso dal sistema ordinamentale e scevro da qualsivoglia forma
di controllo giudiziale sulle modalita' attuative. A questo unto
deve essere ulteriormente rimarcato anche la disposizione in
esame, limitata nei suoi effetti al servizio sanitario regionale
calabrese, e' del tutto analoga a quella di cui all'art. 117 del
d.l. n. 34/2020, dichiarato incostituzionale con sentenza n. 236
del 2021 in ragione dell'ingiustificata proroga dal 31 dicembre
2020 al 21 dicembre 2021 (si riporta nuovamente il testo della
norma: «Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 nonche' per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidita'
necessaria allo svolgimento delle attivita' legate alla citata
emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti
commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario
nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle
rimesse finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del
proprio Servizio sanitario regionale effettuati prima della data
di entrata in vigore del presente provvedimento non producono
effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio
sanitario regionale e di tesorieri, i quali possono disporre, per
le finalita' dei predetti enti legate alle gestione
dell'emergenza sanitarie e al pagamento dei debiti, delle somme
agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le
disposizioni del presente comma si applicano fino al 31 dicembre
2020»). In definitiva, le uniche sostanziali differenze tra
l'art. 117 cit. e la norma di cui all'art. 16-septies lett. g)
sono: - l'assenza di qualsivoglia riferimento all'emergenza
pandemica da COVID-19; - la differente durata temporale della non
procedibilita' che in tale ultimo caso e' ben piu' ampia (oltre 4
anni) degli iniziali 7 mesi previsti dall'art. 117. Ebbene,
questo giudice ritiene che dal momento che una cosi' ambigua
causa di non procedibilita' non ha superato il vaglio di
costituzionalita' per le ragioni indicate nella riportata
pronuncia n. 236 del 2021 (e pur nell'attualita' della crisi
sanitaria da COVID-19) non appare irragionevole ipotizzare una
conclusione analoga rispetto a alla previsione di cui all'art.
16-septies comma 2 lett. g), specie considerato che gli effetti
della disposizione di nuovo conio sono, come visto, ancor piu'
lesivi dei diritti costituzionali dei soggetti coinvolti. Sul
punto, si ribadisce che nell'art. 16-septies cit. scompare ogni
riferimento agli effetti dell'emergenza epidemiologica che aveva
legittimato un limitato intervento a tutela del servizio
sanitario (per soli 7 mesi - cosi' Corte Cost. n. 236 del 2021);
la ratio ispiratrice dell'intervento non e' infatti riconnessa ad
una grave e non prevedibile crisi sanitaria bensi' alla sola
necessita' di favorire il rientro dal disavanzo sanitario della
Regione Calabria, circostanza non certo improvvisa e ignota
(bensi' ignorata) posto che il commissariamento della sanita'
calabrese perdura da oltre un decennio. A cio' si aggiunga che la
dilatazione del periodo di non procedibilita' sino al 31 dicembre
2025 rende lampante l'assenza di un'oculata operazione di
bilanciamento tra i vari interessi coinvolti, incidendo in modo
diretto e sostanziale anche sugli effetti della citata pronuncia
n. 236 del 2021. In relazione a tale ultimo assunto si osserva
che nonostante le pronunce dichiarative d'illegittimita'
costituzionale producano effetti erga omnes con efficacia ex
tunc, salvi i cc.dd. rapporti esauriti, nel caso dei creditori
del servizio sanitario calabrese la pronuncia dichiarativa di
incostituzionalita' verrebbe, nei fatti, privata dei suoi effetti
sostanziale e cio' poiche' la norma sopravvenuta determina un
sostanziale prolungamento, senza soluzione di continuita' di
quanto disposto con la proroga di cui all'art. 3, comma 8, del
d.l. n. 183 del 2020, dichiarata incostituzionale con la piu'
volte citata sentenza n. 236 del 2021. E' del tutto evidente che
la declaratoria di incostituzionalita' di cui alla sentenza n.
236 sia intervenuta (dicembre 2021) allorquando la norma aveva di
fatto esaurito i suoi effetti (previsti sino al 31 dicembre
2021); ne consegue che la disposizione di cui all'art.
16-septies, comma 2 lett. g) nel replicare in termini pedissequi
il contenuto dell'art. 117 cit. determina un sostanziale
prolungamento degli effetti di una norma di legge dichiarata
incostituzionale, ancorche' rispetto al solo territorio della
Regione Calabria. A parere di questo giudicante, tale limitata
efficacia territoriale non rappresenta un presupposto
giustificativo dell'intervento, tale da consentire un superamento
in via interpretativa delle criticita' evidenziate, all'opposto
evidenzia un ulteriore elemento di frizione costituzionale
rispetto al principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e
del suo corollario della ragionevolezza. In tema, la
giurisprudenza della Corte costituzionale, sin dai primi anni di
attivita', ha affermato che l'eguaglianza «e' principio generale
che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obiettiva struttura
(cosi', sent. n. 25 del 1996)», nonche', secondo la sent. n. 204
del 1982, «canone di coerenza (...) nel campo delle norme del
diritto». La lettura che la giurisprudenza della Corte ha dato
del principio di eguaglianza - inteso in senso sia formale, quale
regola della forza e dell'efficacia della legge, sia sostanziale,
quale regola del contenuto della stessa - ha portato a enucleare
anche un generale principio di «ragionevolezza», alla luce del
quale la legge deve regolare in maniera uguale situazioni uguali
a in maniera razionalmente diversa situazione diverse «il
principio di eguaglianza e' violato anche quando la legge, senza
un ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini
che si trovino in eguali situazioni (sent. n. 15 del 1960),
poiche' l'art. 3 Cost. vieta disparita' di trattamento di
situazioni simili e discriminazioni irragionevoli (sent. n. 96
del 1980)». L'applicazione di tali principi al caso di specie
rende ampiamente legittimo il dubbio circa la tenuta
costituzionale della disposizione di cui all'art. 16-septies
lett. g) della legge 17 dicembre 2021 n. 215, di conversione del
decreto-legge 21 ottobre 2021 n. 146, rispetto al profilo della
ragionevolezza dell'intervento e della disparita' di trattamento
in situazioni identiche. Il principio di eguaglianza e il suo
corollario della ragionevolezza guardano al beneficiario del
diritto sicche', di conseguenza, del tutto immotivata si palesa
la diversita' di trattamento su base regionale riservata ai
titolari di diritti di credito nei confronti degli enti del
servizio sanitario calabrese. Invero, gli effetti della norma di
legge comportano che una qualsivoglia persona, fisica o
giuridica, titolare di diritti di credito nei confronti degli
enti del sistema sanitario potra' efficacemente agire a tutela
dei propri diritti in una qualunque regione d'Italia (pur nella
perdurante vigenza crisi sanitaria da COVID-19) ma non se il
debitore e' un ente del servizio sanitario della Regione
Calabria. Ancora, un medesimo soggetto giuridico che vanti
diritti di credito nei confronti di plurimi enti del servizio
sanitario, sedenti in diverse regioni, potra' agire a tutela dei
propri diritti rivolgendosi all'autorita' giudiziaria presso
qualsiasi ufficio del territorio nazionale ad eccezione di quelli
calabresi, il cui territorio sara' l'unico ad essere inciso da un
profondo vulnus nella tutela dei diritti e nella conseguente
possibilita' di agire in giudizio. A cio' si aggiunga che oltre a
degradare la tutela dei diritti in un'unica regione italiana
l'efficacia temporale di tale «blocco sistematico» e' prevista
sino al 31 dicembre 2025, termine di gran lunga superiore a
quello indicato nelle precedenti norme di analogo tenore, pur
dichiarate incostituzionali. La giustificazione dell'intervento
non trova neppure la propria fonte nelle imprevedibili
difficolta' connesse all'emergenza pandemica (come avvenuto nelle
altre disposizioni citate), bensi' nell'esigenza di attenuare gli
effetti del fallimento sistematico del sistema sanitario, tanto
nella fase di gestione in capo alla Regione Calabria quanto nel
lungo decennio di gestione commissariale; il tutto ad esclusivo
danno dei titolari di posizioni creditorie, impossibilitati ad
agire a tutela dei propri diritti (art. 24 Cost.) mediante avvio
di un processo giusto e ragionevole nei suoi tempi (art. 111
Cost.), in manifesta disparita' di trattamento rispetto ai
titolari di analoghi diritti vantati nei confronti di enti dei
servizi sanitari regionali diversi da quelli della Regione
Calabria (art. 3 Cost.) *** In definitiva, le considerazioni che
precedono inducono a configurare come rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16-septies lett. g) della legge n. 17
dicembre 2021 n. 215, di conversione del decreto-legge 21 ottobre
2021 n. 146, sotto un triplice profilo: Anzitutto, in relazione
al parametro dell'art. 24 Cost., atteso che il «sacrificio» posto
a carico dei creditori degli enti del servizio sanitario
regionale (sotto forma di improcedibilita' delle azioni esecutive
dagli stessi gia' promosse) non appare «bilanciato» con la
previsione di un sistema di effettiva tutela equivalente, con
consequenziale vanificazione Firmato Da: Rizzuti Davide Emesso
Da: ARUBAPEC S.P.A. NG CA 3 Serial#:
29d72d69b7b5a85c6b1594dd4553c430 degli effetti della tutela
giurisdizionale gia' conseguita nei procedimenti esecutivi
promossi da quei creditori; in secondo luogo, poi, in relazione
altresi' al parametro dell'art. 111 Cost. con riguardo al
concetto della «parita' delle armi», atteso che, con la
disposizione censurata, il legislatore ha finito per introdurre
una fattispecie di ius singulare che - pur originata da ragioni
afferenti la necessita' di operare un rientro al disavanzo
finanziario - ha determinato uno sbilanciamento fra due posizioni
in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato risponde
economicamente, dagli effetti pregiudizievoli delle condanne
giudiziarie subite; in terzo luogo, in relazione al principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 e del suo corollario della
ragionevolezza, posto che la norma in esame ha determinato
un'effettiva disparita' di trattamento tra posizioni analoghe
introducendo un blocco sistematico in un'unica regione del
territorio nazionale con l'ulteriore conseguenza di prolungare
(rispetto ai soli creditori degli enti del servizio regionale
calabrese) gli effetti di una disposizione normativa gia'
dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 236 del 2021.
Nella misura in cui la disposizione dell'art. 16-septies comma 2
lett. g) dovrebbe trovare applicazione nel caso di specie (con
conseguente rilevanza della questione ai fini del prosieguo della
presente procedura), pertanto, ritiene questo giudice di disporre
d'ufficio la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per
la soluzione della questione di legittimita' sopra prospettata.
P.Q.M. Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953: dichiara
d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' dell'art. 117, quarto comma, del D.L. n. 34 del
2021, convertito in legge n. 77 del 2021, in riferimento agli
artt. 24 e 111 Cost. e per l'effetto; - Dispone la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale. - Dichiara sospeso il
presente procedimento. - Dispone la comunicazione della presente
ordinanza, a cura della cancelleria, alle parti del procedimento,
alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso
in Crotone in data 1° febbraio 2022 Il giudice dott. Davide
Rizzuti
(4) Occorre distinguere tra sospensione propria per pregiudizialita'
(art. 295 c.p.c., secondo cui «Il giudice dispone che il processo
sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve
risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la
decisione della causa») e sospensione impropria in senso stretto
(incidente di costituzionalita', questione eurounitaria) e in
senso lato (sospensione per questione di costituzionalita' o
eurounitaria sollevata da altro giudice), istituto di
elaborazione giurisdizionale che, in assenza di una contraria
disposizione normativa, e' stato pensato per ragioni di economia
processuale, per evitare plurime rimessioni a diverso giudice di
identica questione sollevata in altro giudizio.