Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Molise, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, commi 2, 3, 6, 11, 12 e 14 e dell'art. 8
della legge della Regione Molise n. 7, del 23 maggio 2022, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 26 del 25 maggio
2022, recante «Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2022 -
2024 in materia di entrate e di spese. Modificazioni e integrazioni
di leggi regionali», come da delibera del Consiglio dei ministri del
21 luglio 2022.
In data 25 maggio 2022 e' stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Molise n. 26 la legge regionale n. 7 del 23
maggio 2022, recante «Disposizioni collegate alla manovra di bilancio
2022 - 2024 in materia di entrate e di spese. Modificazioni e
integrazioni di leggi regionali».
Il provvedimento in esame, agli articoli 6, commi 2, 3, 6, 11, 12
e 14 e 8 si pone in contrasto con diverse disposizioni
costituzionali.
Pertanto, con il presente atto, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna la citata legge regionale n. 7/2022, affinche' ne
sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, sulla base dei
seguenti
Motivi
1) Art. 6, comma 2: illegittimita' per violazione del principio di
leale collaborazione, nonche' per contrasto con i principi di
copianificazione obbligatoria (articoli 135, 143 e 145 del decreto
legislativo n. 42/2004, norme interposte) e con gli articoli 3, 9 e
97 della Costituzione.
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 2 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
2. Alla legge regionale 18 luglio 2008, n. 25 (Interventi per
il recupero dei sottotetti, dei locali interrati e seminterrati e dei
porticati), sono apportate le seguenti modifiche:
a) all'art. 1, comma 1, ultimo periodo, le parole «30
aprile 2022» sono sostituite dalle seguenti parole «30 aprile
2023»;[..]
1. L'art. 6, comma 2, apporta modifiche e integrazioni alla legge
regionale 18 luglio 2008, n. 25, recante «Interventi per il recupero
dei sottotetti, dei locali interrati e seminterrati e dei porticati».
In particolare, la lettera a) prevede che, all'art. 1, comma 1,
ultimo periodo, le parole «30 aprile 2022» sono sostituite dalle
seguenti parole «30 aprile 2023».
Per effetto di tale modifica, il periodo in questione - inserito
dall' art. 7, comma 8, della legge regionale 4 maggio 2021, n. 1 -
viene ad essere cosi' formulato:
«Nelle more dell'adozione di provvedimenti conseguenziali al
predetto accordo e comunque fino al 30 aprile 2023, sono ammessi gli
interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici,
anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica sulla base di
decreti ministeriali ove vigenti.».
Tale previsione e' stata inserita in chiusura del comma 1,
dell'art. 1 della legge regionale n. 25/2008, dopo che la Regione
Molise, in adempimento di un precedente impegno, aveva inserito nel
medesimo comma, per mezzo della legge regionale n. 14/2020, i
seguenti periodi:
«Rimane fermo il rispetto delle disposizioni di cui alla Parte II
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137). Con riferimento ai beni tutelati ai sensi della Parte
III del decreto legislativo n. 42/2004, gli interventi comportanti
modifiche all'aspetto esteriore degli edifici sono ammessi soltanto
nei casi e nei limiti previsti dai piani paesaggistici di cui agli
articoli 135, comma 1, e 143, comma 2, ovvero dalla disciplina d'uso
dei beni paesaggistici, di cui agli articoli 140, 141 e 141-bis,
ovvero nei casi e nei limiti individuati mediante apposito accordo
stipulato tra la Regione e il Ministero per i beni e le attivita'
culturali e per il turismo, destinato a confluire nei piani
paesaggistici».
Orbene, il Governo aveva gia' osservato in sede di interlocuzioni
riguardanti la legge regionale n. 1 del 2021, che la regione, con la
disciplina transitoria prevista in chiusura del comma 1, adottata
unilateralmente, aveva in sostanza «sterilizzato» l'impegno adempiuto
per il tramite delle modifiche apportate con la legge regionale n.
14/2020, questo volto a riportare interventi edilizi straordinari,
che impattano anche sul paesaggio vincolato, nell'alveo della
pianificazione paesaggistica.
A fronte della prospettata impugnativa della predetta
disposizione per violazione del principio di leale collaborazione,
oltreche' per contrasto con i principi di copianificazione
obbligatoria (articoli 135, 143 e 145 del codice) e con gli articoli
3, 9 e 97 della Costituzione, il Presidente della Regione Molise, con
nota prot. 104241 del 23 giugno 2021 (All. 2), aveva assunto
l'impegno a riformulare la previsione in questione nei seguenti
termini:
«Nelle more della stipulazione dell'accordo di cui al periodo
precedente, e in ogni caso non oltre il 31 dicembre 2021, sono
ammessi gli interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore
degli edifici anche nei territori assoggettati a tutela
paesaggistica, ferma restando la necessita' di acquisire
l'autorizzazione paesaggistica.».
Sulla scorta di tale impegno e confidando nell'adempimento dello
stesso, il Presidente del Consiglio non ha proceduto all'impugnativa
dell'art. 7, comma 8, della legge regionale n. 1/2021 che ha inserito
il periodo in questione.
Senonche' la regione, con l'art. 6, comma 2, lettera a), della
legge regionale ora impugnata non solo non ha modificato l'ultimo
periodo dell'art. 1, comma 1 della legge regionale n. 25/2008 nei
termini concordati, ma ha altresi' disposto la proroga di un anno
della disciplina transitoria ivi prevista.
La modifica apportata si pone in netto contrasto con l'impegno
puntuale assunto, e pertanto viola il principio di leale
collaborazione.
Occorre infatti considerare che la prassi di evitare
l'impugnazione di una legge regionale incostituzionale, allorche' la
regione si impegni a modificarne il contenuto per emendarla dai vizi
da cui e' affetta, ha una rilevante finalita' deflattiva del
contenzioso costituzionale, che consente di raggiungere un obiettivo
analogo ad una sentenza di accoglimento del ricorso del Presidente
del Consiglio, mediante il (corretto) riesercizio del potere
legislativo da parte della stessa regione.
Ma affinche' tale virtuoso modo di operare possa dare i suoi
frutti, e' pero' necessario che gli impegni presi vengano poi
rispettati.
Se cio' non accade - come nel caso in esame - e' innegabile che
risulti violato il principio di leale collaborazione che deve
caratterizzare il rapporto tra Stato e regioni.
Ne consegue che la disciplina transitoria di cui all'ultimo
periodo dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25/2008, come
prorogata dalla legge regionale in esame, si pone in contrasto con
l'impegno puntuale assunto in occasione della legge n. 1/2020, e poi
adempiuto con la legge regionale n. 14/2020, e quindi, nuovamente, in
violazione del principio di leale collaborazione.
Tale ultimo impegno si colloca infatti nella scia degli accordi
di pianificazione assunti tra la regione e lo Stato, che vengono
disattesi con questo intervento; si deve pertanto ritenere
applicabile il principio, anche di recente affermato dalla Corte, in
base al quale «alle regioni non sono certamente preclusi interventi
legislativi nella materia del "governo del territorio" nelle more
dell'adozione del piano paesaggistico, sempre che essi non
contrastino con i puntuali contenuti delle eventuali intese raggiunte
prima dell'approvazione dell'accordo definitivo» (sentenza n.
54/2021, che richiama la n. 86/2019). L'impegno assunto dal
Presidente della regione ben puo' essere considerato, nei contenuti,
(non solo un comportamento, bensi') anche parte integrante delle
suddette intese.
L'elaborazione unilaterale, da parte della regione, della
disciplina applicabile agli immobili paesaggisticamente tutelati, al
di fuori del piano paesaggistico, sebbene transitoria, contrasta
inoltre con il principio di copianificazione obbligatoria e del ruolo
di vertice conferito al piano di cui agli articoli 135, 143 e 145 del
codice dei beni culturali e del paesaggio.
Non spetta infatti alla regione disciplinare unilateralmente i
beni paesaggisticamente tutelati, in quanto la sede di tale
disciplina e' individuata dal codice nel piano paesaggistico, da
elaborarsi congiuntamente tra la regione e lo Stato. Si ritiene che
questo vizio si estenda conseguentemente anche alle ipotesi
ampliative sopra descritte.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, ha
assegnato infatti al piano paesaggistico una posizione di assoluta
preminenza nel contesto della pianificazione territoriale.
L'art. 135, comma 1, del codice dei beni culturali e del
paesaggio dispone, in particolare, che:
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
I successivi articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del codice
citato sanciscono, poi, l'inderogabilita' delle previsioni del
predetto strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali
o regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonche' l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. sentenza n. 180/2008).
Mediante la suddetta disciplina statale, e' stata effettuata una
scelta di principio la cui validita' e importanza e' gia' stata
evidenziata piu' volte dalla Corte, in occasione dell'impugnazione di
leggi regionali che intendevano mantenere uno spazio decisionale
autonomo agli strumenti di pianificazione dei comuni e delle regioni,
eludendo la necessaria condivisione delle scelte attraverso uno
strumento di pianificazione sovracomunale, definito d'intesa tra lo
Stato e la regione.
La Corte ha infatti affermato l'esistenza di un vero e proprio
obbligo, costituente un principio inderogabile della legislazione
statale, di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con
riferimento ai beni vincolati (sentenza n. 86/2019) e ha rimarcato
come l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «e'
assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(sentenze n. 182/2006 e 272/2009).
Pertanto la disposizione in esame deve ritenersi illegittima per
violazione del principio di leale collaborazione, oltreche' per
contrasto con i principi di copianificazione obbligatoria (articoli
135, 143 e 145 del codice) e con gli articoli 3, 9 e 97 della
Costituzione.
Stante il generale abbassamento del livello di tutela, la novella
contrasta anche con il valore primario e assoluto del paesaggio,
riconosciuto dall'art. 9 della Costituzione (sentenza n. 367/2007).
2) Art. 6, comma 3: illegittimita' per violazione degli articoli 97 e
117, comma 2, lettera 1) della Costituzione nonche' del decreto
legislativo n. 165/2001 (norma interposta).
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 3 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
3. All'art. 21 della legge regionale 30 marzo 1995, n. 10
(Nuovo ordinamento della formazione professionale), il comma 2 e'
sostituito dal seguente comma:
«2. Tutte le attivita' di cui al comma 1 possono essere
espletate anche mediante ricorso a figure esterne all'Amministrazione
regionale, ove il dirigente del settore istruzione e formazione
professionale ne ravvisi l'opportunita'.».
In virtu' della novella legislativa, viene disposto che le
funzioni inerenti all'accertamento dei requisiti per il
riconoscimento del Centro di formazione professionale, delle sedi di
svolgimento dei corsi e la vigilanza ed il controllo tecnico,
didattico, amministrativo e contabile sullo svolgimento delle
attivita' concorsuali di competenza della regione o delle province -
nel caso in cui il dirigente del settore istruzione e formazione
professionale ne ravvisi l'opportunita' - possono essere espletate
anche mediante ricorso a figure esterne all'Amministrazione
regionale.
La disposizione non chiarisce in virtu' di quali istituti
giuridici possa eventualmente attuarsi il suddetto «ricorso a figure
esterne dell'Amministrazione regionale», tenuto peraltro conto che il
ricorso a personale esterno, qualora attuato mediante contratti di
collaborazione, deve avvenire nel rispetto della normativa statale
vigente, contenuta nell'art. 7, commi 6 e 6-bis del decreto
legislativo n. 165/2001, nonche' nell'art. 19, commi 6, 6-bis, 6-ter
del medesimo decreto legislativo per le ipotesi di incarichi
dirigenziali.
Tali disposizioni dettano specifici requisiti di legittimita' che
trovano applicazione nei confronti di tutte le pubbliche
amministrazioni in quanto afferiscono alla materia dell'ordinamento
civile, di competenza esclusiva dello Stato, posto che l'avvalimento
del personale di cui trattasi avviene mediante la stipulazione di un
contratto di diritto privato.
Alla luce di quanto sopra, la disposizione deve ritenersi
illegittima in quanto si pone in contrasto con gli articoli 97 e 117,
comma 2, lettera 1) della Costituzione.
3) Art. 6, comma 6: illegittimita' per violazione del principio di
leale collaborazione, degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, nonche' degli articoli 135, 143 e 145 del
codice dei beni culturale e del paesaggio, costituenti norme
interposte.
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 6 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
6. Alla legge regionale 11 dicembre 2009, n. 30 (Intervento
regionale straordinario volto a rilanciare il settore edilizio, a
promuovere le tecniche di bioedilizia e l'utilizzo di fonti di
energia alternative e rinnovabili, nonche' a sostenere l'edilizia
sociale da destinare alle categorie svantaggiate e l'edilizia
scolastica), sono apportate le seguenti modifiche:
a) all'art. 2, comma 10, secondo periodo, dopo la parola
«anche» e prima della parola «limitatamente» sono aggiunte le
seguenti parole «in corso di costruzione e»;
b) all'art. 2-bis, comma 1, le parole ricomprese tra
«ampliamento degli edifici» ed «esistenti alla data del 31 dicembre
2014» sono soppresse;
c) all'art. 6, il comma 1 e' sostituito dal seguente comma:
«1. Nei comuni sprovvisti di aree libere destinate all'edilizia
economica o convenzionata o agevolata o che non ne dispongano in
misura sufficiente, in via straordinaria e' consentita la
presentazione, da parte di privati, imprese o consorzi, di programmi
costruttivi finalizzati alla richiesta di nuove abitazioni da parte
di cooperative edilizie e/o sociali.»;
d) all'art. 11, comma 1, sono apportate le seguenti
modifiche:
1) al primo periodo, le parole «31 dicembre 2022» sono sostituite
dalle parole «31 dicembre 2024»;
2) all'ultimo periodo, le parole «30 aprile 2022» sono sostituite
dalle parole «30 aprile 2023».
L'art. 6, comma 6, apporta modifiche e integrazioni alla legge
regionale n. 30/2009 (c.d. piano casa), che prevede la possibilita'
di realizzare numerosi interventi edilizi, di ampliamento, di
recupero, di rinnovamento, anche nei centri storici, in deroga alle
previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici
comunali, con l'effetto di ampliare ulteriormente le ipotesi
previste, da considerare invece frutto di un intervento legislativo
del tutto eccezionale, la cui durata (ipotizzata nell'intesa
Stato-regioni del 1° aprile 2009) era temporalmente limitata, fino a
un massimo di soli 18 mesi.
In particolare, la lettera b) del comma 6, interviene sull'art.
2-bis, comma 1. Tale comma, prima della novella portata dalla legge
di cui all'oggetto, prevedeva che:
«1. Al fine di rigenerare il patrimonio edilizio ricadente
nei centri storici di cui all'art. 2 del decreto ministeriale n.
1444/1968, e' consentito l'ampliamento degli edifici ad uso
residenziale esistenti alla data del 31 dicembre 2014, fino al 20 per
cento del volume esistente, se diretto all'esclusivo scopo di
migliorarne la vivibilita' o l'efficienza energetica oppure la
fruibilita' attraverso la eliminazione delle barriere
architettoniche».
Orbene, la lettera b) del comma 6 ha previsto che le parole
ricomprese tra «ampliamento degli edifici» ed «esistenti alla data
del 31 dicembre 2014» sono soppresse.
In disparte l'incongrua formulazione della previsione normativa,
l'effetto sostanziale della novella e' quello di consentire
l'incremento volumetrico fino al 20 per cento per tutti gli edifici,
e non gia' soltanto per quelli a uso residenziale. Inoltre, l' ambito
applicativo della disposizione non e' piu' limitato ai soli edifici
esistenti alla data del 31 dicembre 2014, ma e' esteso a qualsivoglia
costruzione, realizzata in qualunque tempo, e persino a quelle di
futura realizzazione.
Ancora, la lettera d) del comma 6, interviene sull'art. 11, comma
1, della legge regionale n. 30/2009, apportando le seguenti
modifiche:
1) al primo periodo, le parole «31 dicembre 2022» sono
sostituite dalle parole «31 dicembre 2024»;
2) all'ultimo periodo, le parole «30 aprile 2022» sono
sostituite dalle parole «30 aprile 2023».
Per effetto di tali modifiche, viene dunque anzitutto prorogata
l'operativita' temporale della legge sul piano casa, disponendo che
le segnalazioni certificate di inizio attivita' o la denuncia di
inizio attivita' di tutti gli interventi previsti nella legge possono
essere presentate non piu' fino al 31 dicembre 2022, bensi' fino 31
dicembre 2024.
La seconda modifica interviene sull'ultimo periodo del comma 1
dell' art. 11, introdotto dall' art. 7, comma 7, lettera d) della
legge regionale n. 1/2021, prevedendo, come visto, che le parole «30
aprile 2022» sono sostituite dalle parole «30 aprile 2023».
Per effetto di tale modifica, il periodo risulta dunque cosi'
formulato:
«Nelle more dell'adozione di provvedimenti conseguenziali al
predetto accordo e comunque fino al 30 aprile 2023, sono ammessi gli
interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici,
anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica sulla base di
decreti ministeriali ove vigenti.».
Tale previsione e' stata inserita in chiusura del comma 1, del
citato art. 11, dopo che la Regione Molise aveva inserito, in
precedenza, nel medesimo comma, per mezzo della legge regionale n.
14/2020, i seguenti periodi:
«Rimane fermo il rispetto delle disposizioni di cui alla
Parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137). Con riferimento ai beni tutelati ai sensi della
Parte III del decreto legislativo n. 42/2004, gli interventi
comportanti modifiche all'aspetto esteriore degli edifici sono
ammessi soltanto nei casi e nei limiti previsti dai piani
paesaggistici di cui agli articoli 135, comma 1, e 143, comma 2,
ovvero dalla disciplina d'uso dei beni paesaggistici, di cui agli
articoli 140, 141 e 141-bis, ovvero nei casi e nei limiti individuati
mediante apposito accordo stipulato tra la regione e il Ministero per
i beni e le attivita' culturali e per il turismo destinato a
confluire nei piani paesaggistici».
Tale intervento normativo era seguito, a sua volta, a un preciso
impegno del Presidente della Regione Molise, assunto, su proposta del
Governo, in sede di interlocuzione in ordine alla legge regionale n.
1/2020, con la quale si era prorogata l'efficacia del piano casa.
In tale occasione si era infatti evidenziato che la continua
proroga di interventi non assentibili in via ordinaria presentava
delle criticita' con la disciplina di tutela dei beni culturali e
paesaggistici contenuta nel codice dei beni culturali e del
paesaggio, e quindi con la potesta' legislativa esclusiva spettante
allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
Infatti tali interventi, proprio a fronte della loro
ammissibilita', in origine, per un arco di tempo limitato, sono
collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano paesaggistico,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, spetta infatti di stabilire, per ciascuna area tutelata, le
c.d. prescrizioni d'uso (e cioe' i criteri di gestione del vincolo,
volti a orientare la fase autorizzatoria) e di individuare la
tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonche' le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Si era pertanto concordato con la regione di inserire nel testo
normativo il necessario quadro di riferimento, costituito dal piano
paesaggistico regionale.
Ciononostante la regione, con l'art. 7, comma 7, lettera d),
della legge regionale n. 1/2021 ha introdotto una disciplina
transitoria, appunto prevedendo che, nelle more dell'adozione di
provvedimenti conseguenziali al predetto accordo e comunque fino al
30 aprile 2022, fossero ammessi gli interventi comportanti modifiche
all'aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati
a tutela paesaggistica sulla base di decreti ministeriali ove
vigenti.
In sede di interlocuzioni riguardanti la legge n. 1 del 2021, il
Governo aveva gia' stigmatizzato la legittimita' di tale ultima
previsione.
L'impegno puntuale assunto in occasione della legge n. 1/2020, e
poi concretizzato con la LR. 14/2020, si collocava infatti sulla scia
degli accordi di pianificazione assunti tra la regione e lo Stato,
che venivano a essere disattesi con l'anzidetto intervento.
A fronte della prospettata impugnativa della predetta
disposizione, il Presidente della Regione Molise, con la gia' citata
nota prot. 104241 del 23 giugno 2021 (All.2), aveva assunto l'impegno
a riformulare la previsione in questione nei seguenti termini:
«Nelle more della stipulazione dell'accordo di cui al periodo
precedente, e in ogni caso non oltre il 31 dicembre 2021, sono
ammessi gli interventi comportanti modifiche all'aspetto esteriore
degli edifici anche nei territori assoggettati a tutela
paesaggistica, ferma restando la necessita' di acquisire
l'autorizzazione paesaggistica.».
Sulla scorta di tale impegno e confidando nell'adempimento dello
stesso, il Presidente del Consiglio non ha proceduto con
l'impugnativa dell'art. 7, comma 7, lettera d), della citata legge
regionale n. 1/2021, che ha inserito il periodo in questione.
Senonche' la regione, con l'art. 6, comma 6, lettera d), della
legge regionale in esame, non solo non ha modificato l'ultimo periodo
dell'art. 1, comma 1 della legge regionale 18 luglio 2008, n. 25, nei
termini concordati, ma ha altresi' disposto una proroga di un anno
della disciplina transitoria ivi prevista.
La modifica apportata si pone in netto contrasto con l'impegno
puntuale assunto, e pertanto in violazione del principio di leale
collaborazione.
Inoltre, la stessa disciplina transitoria, elaborata
unilateralmente dalla regione, risulta illegittima, in quanto in
contrasto con l'impegno puntuale assunto in occasione della legge n.
1/2020, e poi adempiuto con la legge regionale n. 14/2020. Tale
impegno si colloca nello stesso solco degli accordi finalizzati alla
elaborazione congiunta del piano, e si deve pertanto ritenere
applicabile il principio, anche di recente affermato dalla Corte, in
base al quale:
«alle regioni non sono certamente preclusi interventi
legislativi nella materia del «governo del territorio» nelle more
dell'adozione del piano paesaggistico, sempre che essi non
contrastino con i puntuali contenuti delle eventuali intese raggiunte
prima dell'approvazione dell'accordo definitivo» (sentenze n. 54/2021
e 86/2019).
Anche tale impegno, come gia' evidenziato, deve essere
considerato parte integrante delle suddette intese.
L'elaborazione unilaterale, da parte della regione, della
disciplina applicabile agli immobili paesaggisticamente tutelati, al
di fuori del piano paesaggistico, sebbene transitoria, contrasta
inoltre con il principio di copianificazione obbligatoria e del ruolo
di vertice conferito al piano di cui agli articoli 135, 143 e 145 del
codice dei beni culturali e del paesaggio.
Non spetta infatti alla regione, unilateralmente, disciplinare i
beni paesaggisticamente tutelati, la cui disciplina e' rimessa dal
codice inderogabilmente al piano paesaggistico, da elaborarsi
congiuntamente tra la regione e lo Stato.
Parimenti illegittima deve ritenersi la proroga della legge sul
piano casa disposta fino al 31 dicembre 2024.
Finalita' della legge regionale n. 30/2009, recante il c.d. piano
casa, era quella di consentire interventi «straordinari» per un
periodo temporalmente limitato.
Com'e' noto la Corte, intervenuta al riguardo, ha evidenziato
come il c.d. piano casa si configuri alla stregua di «misura
straordinaria di rilancio del mercato edilizio» predisposta nel 2008
dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del decreto-legge n.
112/2008 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
In particolare l'art. 11, comma 5, lettera b), prevedeva che
detto piano potesse realizzarsi anche attraverso possibili:
«incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla
dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della
qualita' urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici
minime di spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, a
verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444».
Nel 2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1°
aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali «( ... )
aumenti volumetrici (pari al 20 per cento o al 35 per cento in caso
di demolizione e ricostruzione) a fronte di un generale miglioramento
della qualita' architettonica e/o energetica del patrimonio edilizio
esistente.» (sentenza n. 70/2020).
La predetta finalita' risulta tuttavia snaturata dalla regione,
la quale, attraverso le continue proroghe apportate con le leggi
regionali che si sono susseguite nel tempo - da ultimo quella
prevista con la legge regionale in esame - ha determinato la
sostanziale stabilizzazione delle deroghe consentite dalla legge n.
30 del 2009, con il risultato di accrescere enormemente, per
sommatoria, il numero degli interventi assentibili in deroga alla
pianificazione urbanistica.
La scelta cosi' operata dalla regione si pone in contrasto con la
disciplina di tutela dei beni culturali e paesaggistici contenuta nel
codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n.
42/2004), risultando invasiva della potesta' legislativa esclusiva
spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Cio' in quanto gli interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia, proprio a fronte della loro ammissibilita', in origine, per
un arco di tempo estremamente limitato, sono collocati al di fuori
del necessario quadro di riferimento che dovrebbe essere costituito
dalle previsioni del piano paesaggistico, ai sensi degli articoli
135, 143 e 145 del codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, spetta infatti di stabilire, per ciascuna area tutelata, le
c.d. prescrizioni d'uso (e cioe' i criteri di gestione del vincolo,
volti a orientare la fase autorizzatoria) e di individuare la
tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonche' le condizioni delle eventuali trasformazioni.
L'art. 11, comma 1 della legge regionale n. 30/2009, come
modificato dalla legge regionale in esame, contrasta dunque con la
scelta del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturale e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione
Al riguardo, occorre tenere presente che la parte III del codice
dei beni culturali e del paesaggio delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell'autorizzazione
paesaggistica nel quadro della pianificazione paesaggistica del
territorio, che deve essere elaborata concordemente da Stato e
regione.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato al piano paesaggistico
una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del codice di settore sanciscono infatti l'inderogabilita' delle
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonche' l'immediata
prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro atto della
pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. sentenza n.
180/2008).
Come gia' ricordato, la Corte ha affermato l'esistenza di un vero
e proprio obbligo, costituente un principio inderogabile della
legislazione statale, di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (sentenza n.
86/2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica «e' assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale» (sentenze n. 182/2006 e n. 272/2009).
In linea con la propria costante giurisprudenza, la Corte, anche
di recente, ha affermato, con riguardo alla proroga delle normative
di c.d. piano casa, che:
«E' proprio l'indefinito succedersi delle proroghe, ancorate
all'entrata in vigore di una nuova legge regionale sul governo del
territorio o a termini di volta in volta differiti, che interferisce
con la tutela paesaggistica e determina il vulnus denunciato dal
ricorrente.
La previsione impugnata, nel sancire per un tempo
apprezzabile un'ulteriore proroga di disposizioni che derogano alla
pianificazione urbanistica, consente reiterati e rilevanti incrementi
volumetrici del patrimonio edilizio esistente, isolatamente
considerati e svincolati da una organica disciplina del governo del
territorio, che lo stesso legislatore regionale individua come la
sede piu' appropriata per la regolamentazione di interventi di
consistente impatto, nel rispetto dei limiti posti dallo statuto di
autonomia alla potesta' legislativa primaria.
La legge regionale, consentendo interventi parcellizzati,
svincolati da una coerente e stabile cornice normativa di
riferimento, trascura l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio,
proprio della pianificazione urbanistica, e cosi' danneggia "il
territorio in tutte le sue connesse componenti e, primariamente, nel
suo aspetto paesaggistico e ambientale» (sentenza n. 219 del 2021,
punto 4.2. del Considerato in diritto)"» (sentenza n. 24/2022, §
6.5.2. in diritto).
Per quanto esposto le disposizioni indicate devono ritenersi
illegittime laddove dispongono la proroga di interventi non
assentibili in via ordinaria in quanto si pongono in contrasto con la
disciplina di tutela dei beni culturali e paesaggistici contenuta nel
codice dei beni culturali e del paesaggio, e quindi con la potesta'
legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione.
In conclusione, l'elaborazione unilaterale regionale, della
disciplina applicabile agli immobili paesaggisticamente tutelati, al
di fuori del piano paesaggistico contrasta con il principio di
copianificazione obbligatoria e del ruolo di vertice conferito al
piano di cui agli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, in quanto non spetta alla regione,
unilateralmente, disciplinare i beni paesaggisticamente tutelati, la
cui disciplina e' rimessa dal codice inderogabilmente al piano
paesaggistico, da elaborarsi congiuntamente tra la regione e lo
Stato.
E' inoltre illegittima la proroga della legge sul piano casa
disposta fino al 31 dicembre 2024. Finalita' della legge regionale n.
30 del 2009, recante il c.d. piano casa, era infatti quella di
consentire interventi «straordinari» per un periodo temporalmente
limitato. La scelta operata dalla regione contrasta con la disciplina
di tutela dei beni culturali e paesaggistici contenuta nel codice dei
beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, risultando invasiva della potesta' legislativa
esclusiva spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
L'art. 11, comma 1 della legge regionale n. 30/2009, come
modificato dalla legge regionale in esame, contrasta dunque con la
scelta del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturale e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
4) Art. 6, comma 11: illegittimita' per violazione degli articoli 3 e
9 della Costituzione, nonche' 117, comma 1, lettera e) della
Costituzione.
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 11 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
11. Alla legge regionale 11 aprile 1997, n. 9 (Tutela,
valorizzazione e gestione del demanio tratturi), sono apportate le
seguenti modifiche:
a) all'art. 5, il comma 2 e' sostituito dal seguente comma:
«2. Tutti gli oneri connessi alle operazioni di cui al comma 1,
inclusi gli interventi per la salvaguardia della continuita' del
percorso tratturale, sono a carico degli enti pubblici e territoriali
a cui verranno trasferiti i suoli.»;
b) l'art. 6 e' sostituito dal seguente:
«Art. 6 (Tratturi da sclassificare e alienare). - 1. La Giunta
regionale, sulla base dei piani di alienazione trasmessi dai comuni
interessati entro e non oltre il 31 dicembre di ogni anno, provvede
ad elaborare l'elenco dei suoli fratturali irrimediabilmente
compromessi dalla presenza di manufatti e strutture non amovibili.
Per tali suoli si prevede la sdemanializzazione, il trasferimento e
la vendita.
2. A seguito dell'approvazione da parte del Consiglio regionale
dell'elenco di cui al comma 1, il Presidente della Giunta regionale
provvede alla sclassificazione e alla alienazione dei suoli
tratturali per i quali e' prevista la vendita e il trasferimento,
tutelando comunque la continuita' del percorso tratturale, secondo le
seguenti priorita':
a) enti pubblici territoriali;
b) possessori attuali o loro eredi sulla base di titolo legittimo.
3. Il prezzo di vendita e' calcolato sulla base della normativa
vigente in materia di esproprio ed e' riferito al valore del suolo.
4. I soggetti che ricevono, per trasferimento o vendita, le aree
tratturali su cui ricadono fabbricati e i proprietari di fabbricati
confinanti con le medesime aree hanno priorita' nella fase di rinnovo
delle concessioni riguardanti aree adiacenti e/o confinanti con gli
immobili.»;
c) l'art. 7 e' sostituito dal seguente:
«Art. 7 (Piano di alienazione). - 1. A seguito dell'approvazione dei
piani di alienazione, i soggetti di cui all'art. 6, comma 2, lettere
a) e b), interessati all'acquisto o al trasferimento dei suoli
tratturali, possono presentare apposita domanda al competente
servizio regionale.
2. Con cadenza annuale, la regione elabora il piano di alienazione
dei propri suoli.
3. Il piano contiene:
a) l'elenco dei potenziali acquirenti, anche di quelli a titolo
gratuito, secondo quanto stabilito dall'art. 6;
b) i prezzi di vendita stabiliti sulla base di quanto previsto dal
comma 3 dell'art. 6;
c) una relazione generale.
4. I possessori dei suoli tratturali, che intendono procedere
all'acquisto degli stessi ai sensi della presente legge, sono
comunque tenuti al pagamento delle somme dovute e non corrisposte per
canoni pregressi a norma delle disposizioni delle leggi vigenti in
materia.»;
d) all'art. 8, il comma 1 e' sostituito dal seguente comma:
«1. La Giunta regionale, sentiti gli enti locali interessati nonche'
le organizzazioni professionali agricole, ambientaliste e del tempo
libero maggiormente rappresentative, provvede all'elaborazione del
piano di valorizzazione dei tratturi costituenti il "Parco dei
tratturi" che puo' collegarsi con altri piani similari.»;
e) all'art. 10, il comma 2 e' sostituito dal seguente
comma:
«2. Le attivita' di controllo e vigilanza, nonche' quelle di
accertamento degli abusi, sono demandate agli organi di cui alla
normativa vigente in materia. L'applicazione delle sanzioni e'
demandata alle strutture regionali competenti.»;
f) all'art. 13, comma 1, le parole «alle previsioni
dell'elenco formulato ai sensi dell'art. 4 ed al Piano di cui
all'art. 8» sono sostituite dalle seguenti parole «alla normativa
vigente.»;
g) all'art. 13, dopo il comma 3, e' aggiunto il seguente
comma:
«3-bis. Le norme tecniche e procedurali della presente legge sono
disciplinate con provvedimento della Giunta regionale.».
L'art. 6, comma 11, apporta molteplici modifiche e integrazioni
alla legge regionale 11 aprile 1997, n. 9, recante «Tutela,
valorizzazione e gestione del demanio tratturi».
In particolare, in questa sede rilevano le lettere b) e c), che
sostituiscono, rispettivamente, gli articoli 6 e 7 della legge
regionale n. 9/1997.
Tali previsioni si inseriscono nell'ambito di una legge che,
all'art. 4, riconosce espressamente che i tratturi, in quanto beni di
notevole interesse storico, archeologico, naturalistico e
paesaggistico, nonche' utili all'esercizio dell'attivita' armentizia,
vengono conservati al demanio regionale e costituiscono un sistema
organico della rete tratturale denominato «Parco dei tratturi del
Molise». Ancora, il comma 2 del medesimo articolo prosegue prevedendo
che i tratturi, come sopra definiti, vengono gestiti e amministrati
dalla regione nel rispetto dei vincoli disposti dal Ministero per i
beni culturali ed ambientali (ora Ministero della cultura), ai sensi
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Orbene, nonostante tale espresso riconoscimento, la regione, agli
articoli 6 e 7 della legge regionale n. 9/1997, come sostituiti dalla
legge regionale in esame, prevede l'alienazione dei suoli tratturali
compromessi, senza fare salva la disciplina di cui al Titolo I, Capo
IV, Sezione I, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
recante disposizioni in tema di alienazione e altri modi di
trasmissione dei beni sottoposti a tutela.
Al riguardo, giova rammentare come l'art. 53, comma 2, del codice
prevede espressamente che i beni del demanio culturale non possono
essere alienati, ne' formare oggetto di diritti a favore di terzi, se
non nei limiti e con le modalita' previsti dal codice stesso.
In particolare, secondo quanto statuito dall'art. 54, comma 1,
del decreto legislativo n. 42 del 2004 sono inalienabili i beni del
demanio culturale di seguito indicati:
gli immobili e le aree di interesse archeologico;
gli immobili dichiarati monumenti nazionali a termini della
normativa all'epoca vigente;
le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e biblioteche;
gli archivi;
gli immobili dichiarati di interesse particolarmente
importante ai sensi dell'art. 10, comma 3, lettera d);
le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui
esecuzione non risalga ad oltre settanta anni, se incluse in raccolte
appartenenti ai soggetti di cui all'art. 53.
Il comma 2 del medesimo articolo prevede, inoltre, che sono
altresi' inalienabili le cose appartenenti ai soggetti indicati
all'art. 10, comma 1, che siano opera di autore non piu' vivente e la
cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, fino alla conclusione
del procedimento di verifica di interesse culturale di cui all'art.
12 del codice. Se il procedimento si conclude con esito negativo, le
cose medesime sono liberamente alienabili, ai fini del codice, ai
sensi dell'art. 12, commi 4, 5 e 6. E, ancora, si prevede che sono
inalienabili i singoli documenti appartenenti ai soggetti di cui
all'art. 53, nonche' gli archivi e i singoli documenti di enti ed
istituti pubblici diversi da quelli indicati al medesimo art. 53.
Quanto ai beni culturali immobili appartenenti al demanio
culturale diversi da quelli innanzi indicati, l'art. 55 del codice
prevede che essi non possono essere alienati senza l'autorizzazione
del Ministero.
Con riguardo ai tratturi, aventi ordinariamente la natura di
immobili di interesse archeologico, l'alienabilita' e', pertanto,
esclusa espressamente dal citato art. 54 del codice. Inoltre, come
sopra indicato, anche al di fuori delle fattispecie di cui al
predetto art. 54, la sdemanializzazione e l'alienazione di tali beni
non potrebbe avvenire in ogni caso senza l'autorizzazione dei
competenti organi del Ministero della cultura.
Deve, infine, aggiungersi che l'eventuale compromissione dei
tratturi di proprieta' demaniale giustificherebbe l'adozione di
iniziative volte al recupero e alla valorizzazione dei tracciati, e
non certo la sdemanializzazione e l'alienazione degli stessi; misura,
questa, che determina un arbitrario abbassamento della tutela, in
violazione degli articoli 3 - anche sotto il profilo della
irragionevolezza di una tale scelta normativa - e 9 della
Costituzione.
Alla luce di tutto quanto sopra, le disposizioni sopra indicate
devono ritenersi illegittime per violazione degli articoli 3 e 9
della Costituzione.
Sotto altro profilo, l'art. 6, comma 11, lettera b) nel prevedere
una nuova formulazione dell'art. 6 della legge regionale n. 9/1997,
comporta - in favore dei soggetti che ricevono per trasferimento o
vendita le aree tratturali su cui ricadono fabbricati e dei
proprietari dei fabbricati confinanti con le medesime aree - la
priorita' in sede di rinnovo delle concessioni riguardanti aree
adiacenti e/o confinanti con gli immobili (art. 6, comma 4
della legge regionale n. 9/1997 nuova formulazione).
Al riguardo, il dato normativo non e' chiaro nell'indicare se la
priorita' in sede di rinnovo sia da intendersi come prelazione, a
parita' di prezzo offerto da piu' soggetti.
La regione, a fronte delle richieste di chiarimento sul punto
formulate dal Governo, ha risposto tra l'altro: «si conferma che il
diritto di prelazione in sede di rinnovo, previsto nella nuova
formulazione dell'art. 6, comma 4 della legge regionale n. 9/1997,
sia da intendersi come prelazione, a parita' di prezzo offerto da
piu' soggetti».
In realta', nella nuova formulazione dell'art. 6, comma 4 citato
non si parla di prelazione, bensi' di «priorita' nella fase di
rinnovo delle concessioni» in favore dei proprietari di fabbricati e
aree tratturali adiacenti.
Questa differenza sostanziale non puo' essere superata, se non
con una modifica della norma in questione.
Ne consegue che la disposizione in esame, avendo l'effetto di
restringere la concorrenza nelle procedure di concessione di aree
pubbliche, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 1, lettera e)
della Costituzione.
5) Art. 6, comma 12: illegittimita' per violazione degli articoli 97,
117, comma 2, lettera l) e 117, comma 3, della Costituzione, nonche'
articoli 6 e 6-ter decreto legislativo n. 165/2001 (norma
interposta).
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 12 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
12. Alla legge regionale 4 maggio 2015, n. 8 (Disposizioni
collegate alla manovra di bilancio 2015 in materia di entrate e
spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali), sono
apportate le seguenti modifiche:
a) al «Capo II» dopo le parole «per la ricostruzione
post-sisma» sono aggiunte le seguenti parole «e per le opere
strategiche e la tutela del territorio (ARPS)»;
b) all'art. 11, comma 3, dopo le parole «l'ultimazione
della ricostruzione post-sisma» sono aggiunte le seguenti parole
«nonche' l'accelerazione delle procedure per l'individuazione degli
interventi pubblici di rilevanza strategica regionale, per la
realizzazione delle opere strategiche, il potenziamento e
l'adeguamento infrastrutturale della Regione Molise» e dopo le parole
«post-sisma» sono aggiunte le seguenti parole «e per le opere
strategiche e la tutela del territorio»;
c) all'art. 11, dopo il comma 3-bis, sono aggiunti i
seguenti commi:
«3-ter. Nell'ambito degli indirizzi forniti dalla regione, l'agenzia
esercita compiti esclusivi di studio, progettazione e realizzazione
delle opere pubbliche di competenza e di interesse regionale. In
particolare:
a) individua le opere di rilevanza strategica in relazione a
finanziamenti regionali, statali o derivanti da strumenti finanziari
europei da sottoporre all'approvazione del Consiglio regionale e ne
studia la fattibilita';
b) provvede alla valutazione della fattibilita', alla progettazione e
realizzazione delle opere di cui alla lettera a), previa approvazione
e relativo stanziamento delle risorse finanziarie;
c) svolge ogni altro compito affidato al Comitato tecnico
amministrativo regionale di cui alla legge regionale 14 luglio 1979,
n. 19 (Norme per l'esecuzione dei lavori e delle opere pubbliche di
interesse regionale). Con deliberazione della Giunta regionale sono
disciplinate le modalita' di svolgimento delle predette funzioni.
3-quater. All'Agenzia regionale per la ricostruzione post-sisma e per
le opere strategiche e la tutela del territorio (ARPS) sono assegnate
anche le competenze in materia di:
a) indagini sul territorio per il censimento, la conoscenza e il
monitoraggio delle aree instabili;
b) studi di microzonazione sismica ed elaborati cartografici;
c) analisi per la Condizione limite per l'emergenza (CLE) per gli
insediamenti urbani;
d) attivita' di previsione, prevenzione e salvaguardia del territorio
dal rischio idrogeologico, idraulico e sismico;
e) partecipazione a progetti europei attinenti alle tematiche sopra
elencate nei programmi della cooperazione territoriale;
f) altre competenze in materia che, volta per volta, la Giunta
regionale, con apposito provvedimento, provvede ad assegnare.»;
d) all'art. 15, dopo il comma 2 sono aggiunti i seguenti
commi:
«2-bis. L'Agenzia, al ricorrere delle condizioni previste dalla
vigente normativa, previa predisposizione del piano triennale dei
fabbisogni di personale e nel rispetto dei vincoli assunzionali, puo'
assumere personale.
2-ter. La copertura degli ulteriori posti della dotazione organica
dell'Agenzia avviene con procedura selettiva riservata a coloro che
sono in possesso di specifica esperienza professionale nelle materie
di cui all'art. 11, comma 3-quater, della presente legge.»;
e) all'art. 16, comma 3, dopo le parole «ricostruzione
post-sisma» sono aggiunte le parole «e per le opere strategiche e la
tutela del territorio»;
f) all'art. 19, dopo il comma 2, e' aggiunto il comma:
«2-bis. Agli oneri finanziari derivanti dall'attuazione della
presente legge concorre altresi' la quota regionale prevista per la
microzonazione.».
L'art. 6, comma 12, lettera d) introduce i commi 2-bis e 2-ter
nel corpo dell'art. 15 della legge regionale 4 maggio 2015, n. 8
(recante «Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2015 in
materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi
regionali»), i quali dispongono (comma 2-bis) che l'Agenzia regionale
di protezione civile, al ricorrere delle condizioni previste dalla
vigente normativa possa assumere personale, previa predisposizione
del piano triennale dei fabbisogni di personale e nel rispetto dei
vincoli assunzionali, nonche' (comma 2-ter): che la copertura degli
ulteriori posti della dotazione organica dell'Agenzia avvenga
mediante procedura selettiva riservata a coloro che sono in possesso
di specifica esperienza professionale nelle materie di cui all'art.
11, comma 3-quater, della medesima legge regionale n. 8 del 2015.
Al riguardo, va evidenziata la scarsa chiarezza della norma in
esame, la quale non consente di individuare quali siano gli ulteriori
posti della dotazione organica dell'Agenzia che esulino da quelli
citati al comma 2-ter, ne', conseguentemente, la ratio della «riserva
di esperienza professionale «, cosi' come sancita al nuovo comma
3-quater dell'art. 11, legge regionale n. 8 del 2015.
Non appare infatti chiaro quali siano, a chi siano destinati e in
che modo la regione intenda prevedere «gli ulteriori posti della
dotazione organica»; in particolare l'uso del termine «ulteriori»
ingenera perplessita', inducendo a ritenere, tenuto altresi' conto
della previsione di una procedura selettiva riservata a coloro che
sono in possesso di specifica esperienza professionale nelle materie
di cui all'art. 11, comma 3-quater della stessa legge regionale, che
la regione voglia procedere ad una surrettizia stabilizzazione di
personale.
Al riguardo e' opportuno ricordare che e' la valutazione dei
fabbisogni di personale a orientare la definizione della successiva
dotazione organica. Funzionale a tale obiettivo e' lo strumento del
Piano triennale dei fabbisogni di personale (PTFP), che ogni
amministrazione e' chiamata a elaborare in coerenza con la
pianificazione pluriennale delle attivita' e della performance e con
le linee di indirizzo emanate ai sensi del nuovo art. 6-ter del
decreto legislativo n. 165/2001. Tale percorso, regolato dall'art. 6
del decreto legislativo n. 165/2001 non appare rispettato dalla
regione il che pone la normativa richiamata in contrasto con gli
articoli 97 e 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Si evidenzia inoltre che la previsione di una procedura selettiva
riservata a coloro che sono in possesso di specifica esperienza
professionale nelle materie di cui all'art. 11, comma 3-quater,
stante la non meglio circostanziata formulazione della norma e in
assenza di chiarimenti da parte della regione, appare porsi al di
fuori del perimetro tracciano per tutte le pubbliche amministrazioni,
in materia di procedere concorsuali riservate, dall'art. 35, comma
3-bis del decreto legislativo n. 165/2001 che, allo scopo pone chiare
condizioni procedurali e finanziarie che debbono essere rispettate,
nonche' specifici requisiti soggettivi ai fini dell'ammissione alla
procedura; dispone infatti la norma:
«3-bis. Le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno, nonche' del limite massimo
complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai
sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di
contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi
limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica e, per le
amministrazioni interessate, previo espletamento della procedura di
cui al comma 4, possono avviare procedure di reclutamento mediante
concorso pubblico:
a) con riserva dei posti, nel limite massimo del 40 per
cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di lavoro
subordinato a tempo determinato che, alla data di pubblicazione dei
bandi, hanno maturato almeno tre anni di servizio alle dipendenze
dell'amministrazione che emana il bando;
b) per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con
apposito punteggio, l'esperienza professionale maturata dal personale
di cui alla lettera a) e di coloro che, alla data di emanazione del
bando, hanno maturato almeno tre anni di contratto di lavoro
flessibile nell'amministrazione che emana il bando».
Anche in questo caso e' ravvisabile pertanto un contrasto con gli
articoli 97 e 117, comma 2, lettera l) e 117, comma 3, della
Costituzione con riferimento alla materia del coordinamento della
finanza pubblica.
E' opportuno ricordare che in tema di stabilizzazioni la Corte ha
piu' volte qualificato le norme statali in materia come principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, poiche' si
ispirano alla finalita' del contenimento della spesa pubblica nello
specifico settore del personale (cfr. le sentenze numeri 310, 108, 69
e 68 del 2011; 51/2012; 277/2013; 231/2017; n. 194/2020).
In particolare la Corte:
«ha riconosciuto come principi di coordinamento della finanza
pubblica le disposizioni statali che stabiliscono limiti e vincoli al
reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche ovvero
relative alla stabilizzazione del personale precario, in quanto
incidono sul rilevante aggregato di finanza pubblica costituito dalla
spesa per il personale» (sentenze n. 1 del 2018, 277 e 18 del 2013,
148 e 139 del 2012; 251 del 2020).
Inoltre la Corte ha ricondotto il tema in argomento alla materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato, ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione posto che
le norme regionali in tema di stabilizzazioni incidono sulla
regolamentazione del rapporto precario (in particolare, sugli aspetti
connessi alla sua durata) e determinano, al contempo, la costituzione
di altro rapporto giuridico (il rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione). In tale prospettiva la Corte ha chiarito che la
disciplina della fase costitutiva del contratto di lavoro, cosi' come
quella del rapporto sorto per effetto dello stesso, si realizzano
mediante la stipulazione di un contratto di diritto privato e,
pertanto, appartengono alla materia dell'ordinamento civile (cfr.
sentenze n. 324/2010 e n. 69/2011).
6) Art. 6, comma 14: illegittimita' per violazione degli articoli 9 e
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonche' le
previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio che
specificamente disciplinano la pianificazione paesaggistica, e in
particolare gli articoli 135, 143 e 145 (norme interposte).
L'art. 6 («Modifiche di leggi regionali») comma 14 della legge
regionale n. 7/2022 cosi' dispone:
14. Alla legge regionale 11 novembre 2020, n. 12
(Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano), sono apportate le
seguenti modifiche:
a) all'art. 1, il comma 2 e' abrogato;
b) all'art. 2, il comma 1 e' sostituito dal seguente comma:
«1. I comuni, per le finalita' di cui all'art. 1, devono redigere
piani per il recupero, il ripristino, la conservazione e la
costruzione dei trabucchi, disponendo gli ambiti localizzativi per le
nuove costruzioni e le norme tecniche attuative, nel rispetto delle
prescrizioni contenute nel Piano regionale di utilizzazione degli
arenili (PRUA) e nel Piano spiaggia comunale (PSC) che devono essere
modificati in recepimento della disciplina di cui alla presente
legge, nonche' di quanto previsto dalla legge regionale 22 dicembre
1999, n. 44 (Interventi per il recupero della tradizione dei
trabucchi della costa molisana).»;
c) all'art. 2, il comma 2 e' abrogato;
d) all'art. 4, sono apportate le seguenti modifiche:
1) al comma 1, dopo la lettera d) e' aggiunta la seguente lettera:
«d-bis. Studio meteo marino per la verifica della fattibilita'
dell'intervento, in particolare dal punto di vista statico e di
resistenza alle mareggiate, nel tratto di mare interessato dalla
realizzazione del trabucco.»;
2) dopo il comma 3, e' aggiunto il seguente comma:
«3-bis. La competenza al rilascio delle concessioni demaniali
marittime dei trabucchi e' delegata ai comuni.».
L'art. 6, comma 14, della legge regionale in esame apporta
modifiche alla legge regionale 11 novembre 2020, n. 12, recante
«Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano».
Proprio con riferimento alla legge regionale n. 12 del 2020, si
segnala che e' di recente intervenuta la sentenza n. 45 del 2022
della Corte, che ha dichiarato l'illegittimita' degli articoli 1,
comma 2, e 2, commi 1 e 2.
L'art. 1, comma 2, prevedeva che «[i] trabucchi e l'area
circostante fino ad una fascia di 50 metri dal sedime sono
considerati beni culturali sottoposti alla disciplina di cui al
decreto legislativo n. 42/2004».
Al riguardo, la Corte ha evidenziato come l'inequivoco tenore
letterale della norma tradisse l'intento del legislatore regionale di
sostituirsi allo Stato nello svolgimento di compiti che sono rimessi
alla competenza esclusiva di quest'ultimo, procedendo direttamente
all'individuazione di «beni culturali» che tali non sono secondo la
normativa di settore.
In particolare, la Corte ha evidenziato che, cosi' facendo, e
prescindendo dal rispetto delle apposite procedure amministrative,
indicate e disciplinate dalla Parte seconda del codice dei beni
culturali, i trabucchi molisani venivano fatti rientrare, ex lege,
nella categoria dei beni culturali, e sottoposti - per espressa
previsione della norma impugnata - alla disciplina dettata dal
decreto legislativo n. 42 del 2004. L'effetto giuridico era quello di
produrre, in relazione a tali beni, i vincoli tipici della speciale
tutela dei beni culturali, che e' prevista da quella stessa fonte
statale, ai fini, tra l'altro, di «preservare la memoria della
comunita' nazionale» (art. 1, comma 2, del codice dei beni culturali
e del paesaggio).
La Corte ha quindi riconosciuto che, intervenendo nella funzione
di «individuazione» dei beni culturali, il legislatore molisano aveva
violato la competenza legislativa che la Costituzione riserva in via
esclusiva allo Stato nella materia della tutela dei beni culturali
(art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione).
L'art. 2 della medesima legge regionale disponeva, invece, che:
«I comuni, per le finalita' di cui all'art. 1, devono
redigere piani per il recupero, il ripristino, la conservazione e la
costruzione dei trabucchi, disponendo gli ambiti localizzativi per le
nuove costruzioni e le norme tecniche attuative, nel rispetto delle
prescrizioni contenute nel Piano degli arenili comunale (PSC),
nonche' di quanto previsto dalla legge regionale 22 dicembre 1999, n.
44 (Interventi per il recupero della tradizione dei trabucchi della
costa molisana)» (comma 1);
e che «I Piani di cui al comma 1 devono essere recepiti nel
"Piano paesaggistico regionale"» (comma 2).
Al riguardo, la Corte ha evidenziato come il trasferimento delle
decisioni operative concernenti il paesaggio alla dimensione
pianificatoria comunale si ponesse in contraddizione con il sistema
di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale, che
stabilisce un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla
regione, nell'ambito di una materia a legislazione esclusiva statale
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Era, inoltre, violata
anche la legislazione di principio nelle materie concorrenti del
governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali.
In particolare, la Corte ha escluso che la legge regionale
potesse riservare alla pianificazione comunale interi contenuti del
piano paesaggistico regionale, quale quello delle aree costiere su
cui insistono i trabucchi. Nel dettaglio, la Corte ha statuito che la
prevalenza del piano paesaggistico rispetto agli strumenti
urbanistici dei comuni, stabilita dall'art. 145, comma 3, del decreto
legislativo n. 42 del 2004, conduce ad escludere che, all'inverso, un
piano comunale debba essere «recepito» - come impone la norma
molisana impugnata - nel piano paesaggistico regionale.
Con l'art. 6, comma 14, della legge regionale in esame, la
regione, per un verso - con le lettere a) e c) - interviene ad
abrogare, rispettivamente, l'art. 1, comma 2, e l'art. 2, comma 2;
per l'altro, con la lettera b), sostituisce il comma 1 dell'art. 2
(come detto, dichiarato incostituzionale) con il seguente comma:
«1. I comuni, per le finalita' di cui all'art. 1, devono
redigere piani per il recupero, il ripristino, la conservazione e la
costruzione dei trabucchi, disponendo gli ambiti localizzativi per le
nuove costruzioni e le norme tecniche attuative, nel rispetto delle
prescrizioni contenute nel Piano regionale di utilizzazione degli
arenili (PRUA) e nel Piano spiaggia comunale (PSC) che devono essere
modificati in recepimento della disciplina di cui alla presente
legge, nonche' di quanto previsto dalla legge regionale 22 dicembre
1999, n. 44 (Interventi per il recupero della tradizione dei
trabucchi della costa molisana).».
Orbene, il contenuto di tale comma ricalca in sostanza il
contenuto del comma dichiarato incostituzionale dalla Corte. In
particolare, la regione continua a rimettere ai Comuni la disciplina
pianificatoria inerente ai trabucchi e agli ambiti paesaggistici
interessati dai manufatti, con cio' sovvertendo il sistema di
competenze, nonche' il rapporto di gerarchia tra gli strumenti di
pianificazione stabilito dal codice di settore, che attribuisce al
piano paesaggistico regionale la disciplina pianificatoria dei
contesti tutelati, conferendogli altresi' una posizione di primazia
rispetto a tutti gli altri piani.
L'art. 135, comma 1, del codice dei beni culturali e del
paesaggio prevede la pianificazione paesaggistica di tutto il
territorio regionale, stabilendo inoltre che, almeno per i beni
paesaggistici vincolati, tale pianificazione debba avvenire
congiuntamente fra il Ministero e la regione.
L'art. 143, comma 9, dello stesso codice stabilisce poi che, a
far data dall'approvazione del piano paesaggistico, «le relative
previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti
sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici», mentre il
successivo art. 145, comma 3, dispone che:
«Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli
143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti
nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli
strumenti urbanistici dei comuni, delle citta' metropolitane e delle
province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi
eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono
norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli
strumenti urbanistici e sono altresi' vincolanti per gli interventi
settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le
disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle
disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza
territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli
degli enti gestori delle aree naturali protette».
Conseguentemente, il comma 4 del medesimo art. 145 prevede che:
«I comuni, le citta' metropolitane, le province e gli enti
gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli
strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle
previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste
dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e
comunque non oltre due anni dalla loro approvazione. I limiti alla
proprieta' derivanti da tali previsioni non sono oggetto di
indennizzo».
In contrasto con i suddetti principi, il comma 1 dell'art. 2,
della legge regionale n. 12 del 2020, come riscritto dall' art. 6,
comma 14, lettera b), della legge regionale in esame, rimette
esclusivamente ai comuni la disciplina d'uso degli ambiti tutelati,
finalizzata al recupero e alla realizzazione di trabucchi, che
dovrebbe essere invece dettata dal piano paesaggistico da approvarsi
previa intesa con lo Stato.
Il descritto profilo di illegittimita' non viene meno per il
fatto che l'art. 2, della legge regionale n. 12 del 2020, una volta
rimessa ai comuni la redazione dei piani per il recupero, il
ripristino, la conservazione e la costruzione dei trabucchi non
prevede - a differenza della previgente formulazione sottoposta al
vaglio della Corte - che detti piani debbano essere recepiti nel
Piano paesaggistico regionale. E cio' in quanto a essere compromessa
e' la necessita' che la disciplina d'uso degli ambiti tutelati,
finalizzata al recupero e alla realizzazione di trabucchi, venga
dettata dal Piano paesaggistico da approvarsi previa intesa con lo
Stato.
Alla luce di quanto sopra e per le ragioni esposte, la norma in
esame si pone in violazione della potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela del paesaggio, di cui all' art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, disposizione rispetto
alla quale costituiscono norme interposte le previsioni del codice
dei beni culturali e del paesaggio che specificamente disciplinano la
pianificazione paesaggistica, e in particolare gli articoli 135, 143
e 145.
La norma inoltre viola anche l'art. 9 della Costituzione, in
quanto la disciplina regionale determina un abbassamento del livello
della tutela del paesaggio, costituente valore primario e assoluto
(sentenza n. 367/2007).
7) Art. 8: illegittimita' per violazione degli articoli 3, 97 e 117,
comma 2, lettera l) della Costituzione.
L'art. 8 («Stabilizzazioni») della legge regionale n. 7/2022
cosi' dispone:
1. La Regione Molise, in coerenza con la prescritta
ricognizione nella Regione Molise, negli enti strumentali del sistema
regione e nell'A.S.Re.M. attua le stabilizzazioni di personale
precario con le modalita', i tempi e i requisiti soggettivi previsti
dall'art. 20, commi 1 e 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75, come modificato dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 30
dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25
febbraio 2022, n. 15, nel rispetto delle vigenti disposizioni in
materia di spese per il personale delle pubbliche amministrazioni e
di pianificazione delle assunzioni.
2. La regione trasmette le disposizioni di cui al comma 1 a
tutti gli enti strumentali della Regione Molise e all'A.S.Re.M. per i
relativi adempimenti.
Preliminarmente, si rileva che la Regione Molise e' una regione
sottoposta a Piano di rientro ed inoltre e' commissariata; ne
consegue che e' compito del commissario ad acta predisporre tutti gli
interventi necessari a garantire l'erogazione dei livelli essenziali
di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza
e qualita'.
Alla luce di cio', si osserva preliminarmente che le previsioni
in esame, essendo adottate dalla regione, potrebbero interferire con
i compiti affidati al commissario ad acta per l'attuazione del
predetto Piano di rientro; il presente articolo dovrebbe inoltre
essere coerente con quanto previsto dal suddetto Piano e dal punto
ix) del mandato commissariale, li' dove prevede la garanzia
dell'intervento rivolto alla «gestione ed efficientamento della spesa
per il personale in coerenza con l'effettivo fabbisogno, in
applicazione della normativa vigente in materia».
Nel merito va poi rilevato il disallineamento, circa l'estensione
fino al 31 dicembre 2023 della finestra temporale per le
stabilizzazioni anche per il personale del Servizio sanitario, cio'
in contrasto con quanto previsto dai commi 11 e 11-bis dell'art. 20
del decreto legislativo n. 75/2017 che fissano il limite temporale
per l'applicabilita' delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del
medesimo art. 20 al 31 dicembre 2022.
Nelle more di un'eventuale proroga di detto termine (rispetto al
quale il legislatore statale e' di recente intervenuto, prorogando
con il decreto-legge n. 36/2022, convertito dalla legge n. 79/2022,
solo i termini previsti dal comma 2 dell'art. 20 del decreto
legislativo n. 75/2017), la disposizione in esame, consentendo la
stabilizzazione del personale precario al di fuori dei termini
consentiti dalla disciplina nazionale, risulta in contrasto sia con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione che riserva
alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi,
i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile, sia con i
principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.