Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12, contro la Regione
Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
con sede in Palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901, 30123 Venezia, per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale 23 dicembre 2022, n. 30 recante «Legge di stabilita'
regionale 2023», pubblicata nel Bollettino Ufficiale del Veneto 23
dicembre 2022, n. 157, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 16 febbraio 2023.
Sul B.U.R. Veneto n. 157 del 23 dicembre 2022 e' stata pubblicata
la legge regionale 23 dicembre 2022, n. 30 recante «Legge di
stabilita' regionale 2023».
All'art. 10 («Disposizioni tributarie») la legge regionale
dispone che:
1. Al comma 1, dell'art. 3, della legge regionale 17 dicembre
2007, n. 36 «Disposizioni in materia di tributi regionali», dopo le
parole: «contenzioso tributario» sono inserite le seguenti: «,
nonche' da ravvedimento operoso (totale o parziale) a seguito
dell'attivita' di controllo sostanziale da parte degli organi
dell'amministrazione finanziaria,».
2. Al comma 1, dell'art. 3, della legge regionale 18 marzo
2011, n. 7 «Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2011», dopo
le parole: «contenzioso tributario» sono inserite le seguenti: «,
nonche' da ravvedimento operoso (totale o parziale) a seguito
dell'attivita' di controllo sostanziale da parte degli organi
dell'amministrazione finanziaria,».
Per effetto delle intervenute modifiche, entrate in vigore ai
sensi dell'art. 11, comma 1 della legge regionale Veneto n. 30/2022
il giorno stesso della pubblicazione della medesima:
l'art. 3 della legge regionale 17 dicembre 2007, n. 36
«Disposizioni in materia di tributi regionali» risulta oggi del
seguente tenore:
Art. 3 (Riscossione diretta dei proventi IRAP da controllo
fiscale). - 1. A decorrere dal 2008, in coerenza con il principio di
territorialita' delle risorse fiscali affermato dall'art. 119 della
Costituzione e in conformita' all'art. 24 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, la convenzione eventualmente stipulata ai
sensi dell'art. 5, comma 2 della legge regionale 26 novembre 2004, n.
29 «Disposizioni in materia di tributi regionali» deve prevedere che
i proventi derivanti dalle attivita' di controllo, liquidazione delle
dichiarazioni e accertamento, accertamento con adesione,
conciliazione giudiziale e contenzioso tributario, nonche' da
ravvedimento operoso (totale o parziale) a seguito dell'attivita' di
controllo sostanziale da parte degli organi dell'amministrazione
finanziaria, concernenti l'imposta regionale sulle attivita'
produttive (IRAP) siano riversati direttamente in uno specifico conto
corrente acceso presso la tesoreria regionale.
2. Le somme di cui al comma 1 comprendono gli importi
dovuti a titolo d'imposta regionale, interessi e sanzioni con
esclusione di quelle applicate in caso di concorso formale e di
violazioni continuate rilevanti ai fini dell'imposta regionale e di
altri tributi erariali»;
l'art. 3 della legge regionale n. 7 del 18 marzo 2011 «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2011», risulta oggi del
seguente tenore:
Art. 3 (Riversamento diretto dei proventi dell'addizionale
regionale al reddito delle persone fisiche derivanti da controllo
fiscale). - 1. A decorrere dal 2011, in coerenza con il principio di
territorialita' delle risorse fiscali affermato dall'art. 119 della
Costituzione, la convenzione eventualmente stipulata ai sensi
dell'art. 5, comma 2, della legge regionale 26 novembre 2004, n. 29
«Disposizioni in materia di tributi regionali» deve anche prevedere
che i proventi derivanti dalle attivita' di controllo, liquidazione
delle dichiarazioni e accertamento, accertamento con adesione,
conciliazione giudiziale e contenzioso tributario, nonche' da
ravvedimento operoso (totale o parziale) a seguito dell'attivita' di
controllo sostanziale da parte degli organi dell'amministrazione
finanziaria, concernenti l'addizionale regionale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche di cui all'art. 50 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 «Istituzione dell'imposta
regionale sulle attivita' produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una
addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali» siano riversati direttamente in uno
specifico conto corrente acceso presso la tesoreria regionale.
2. Le somme di cui al comma 1 comprendono gli importi
dovuti a titolo di addizionale regionale, interessi e sanzioni.
Cio' premesso, il Presidente del Consiglio ritiene che le
disposizioni sopra riportate, alla luce delle modifiche introdotte
dall'art. 10 della legge regionale n. 30/2022, si pongano in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. in relazione
all'art. 9 del decreto legislativo n. 68/2011 (norma interposta)
nonche' con l'art. 81 Cost.
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti
Motivi
1) Illegittimita' dell'art. 10, legge regionale Veneto n. 30/2022 per
violazione dell'art. 117 Cost., secondo comma, lettera e), sotto il
profilo della violazione delle competenze statali in materia di
«sistema tributario» nonche' in relazione agli articoli 13, decreto
legislativo n. 472/1997 e 9, decreto legislativo n. 68/2011 (norme
interposte).
Come si e' visto, la legge regionale n. 30/2022 con l'art. 10,
comma 1, amplia il perimetro applicativo dell'art. 3, comma 1 della
legge regionale n. 36/2007, in materia di riversamento diretto dei
proventi dell'IRAP derivanti da controllo fiscale.
In particolare, viene previsto che, tra i proventi derivanti da
attivita' di controllo, liquidazione, accertamento con adesione,
oggetto di riversamento diretto in uno specifico conto corrente
acceso presso la tesoreria regionale, siano inclusi anche quelli
derivanti da ravvedimento operoso (totale o parziale), a seguito
dell'attivita' di controllo sostanziale da parte degli organi
dell'Amministrazione finanziaria.
Analoga disposizione e' contenuta anche nel comma 2, che modifica
l'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 7/2011, in materia di
riversamento diretto dei proventi dell'addizionale regionale
all'IRPEF derivanti da controllo fiscale.
Tali previsioni presentano profili di illegittimita'
costituzionale per violazione degli articoli 117, secondo comma,
lettera e), Cost. in relazione al decreto legislativo n. 68 del 2011
(attuativo della legge n. 42 del 2009), recanti principi fondamentali
di finanza pubblica e che qui assumono valore di parametri statali
interposti.
Il ravvedimento operoso e' un istituto che consente di
regolarizzare le violazioni ed omissioni tributarie in via spontanea,
con il versamento di sanzioni ridotte, il cui importo varia in
relazione alla tempestivita' del ravvedimento ed al tipo di
violazioni commesse.
L'art. 13 del decreto legislativo n. 472/1997 consente, al comma
1, di avvalersi dell'anzidetto istituto a condizione che la
violazione non sia stata gia' constatata e non siano iniziati
accessi, ispezioni, verifiche o altre attivita' di accertamento delle
quali l'autore abbia avuto conoscenza.
Tuttavia, in deroga a tale principio, il comma 1-ter (1) del
medesimo art. 13 consente, per i tributi amministrati dall'Agenzia
delle entrate, di accedere al ravvedimento operoso nel corso di
controllo sostanziale, a meno che non siano gia' stati notificati
atti formali di liquidazione e di accertamento, comprese le
comunicazioni da controllo informatizzato (art. 36-bis decreto del
Presidente della Repubblica n. 600/1973) e formale delle
dichiarazioni (articoli 36-ter del decreto del Presidente della
Repubblica n. 600/1973 e 54-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 633/1972).
Al riguardo l'Agenzia delle entrate con la circolare 9 giugno
2015, n. 23/E ha precisato che «tra i tributi amministrati
dall'Agenzia delle entrate, rientrano anche l'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) e le addizionali regionale e comunale
all'IRPEF la cui disciplina segue quella del tributo erariale cui
afferisce».
Riguardo invece al comma 1-ter la stessa circolare chiarisce che
«In ossequio alle finalita' e ai presupposti fondanti
dell'istituto, rimane altresi' limite invalicabile alla possibilita'
di ravvedere la violazione la circostanza che al contribuente sia
stato notificato formalmente, con riferimento a tale violazione, un
atto di liquidazione o di accertamento ovvero che lo stesso abbia
ricevuto una comunicazione di irregolarita' recante le somme dovute
ai sensi degli articoli 36-bis e 36-ter del decreto del Presidente
della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e successive
modificazioni, e 54-bis del decreto del Presidente della Repubblica
26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni...».
Orbene, l'art. 9 (recante «Attribuzione alle regioni del gettito
derivante dalla lotta all'evasione fiscale») del decreto legislativo
n. 68/2011, al comma 1 prevede che
«E' assicurato il riversamento diretto alle regioni, in
coerenza con quanto previsto dall'art. 9, comma 1, lettera c), numero
1), della citata legge n. 42 del 2009, in relazione ai principi di
territorialita' di cui all'art. 7, comma 1, lettera d), della
medesima legge n. 42 del 2009, dell'intero gettito derivante
dall'attivita' di recupero fiscale riferita ai tributi propri
derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali
di cui al presente decreto».
La legge regionale impugnata ha ritenuto di poter ricomprendere
nel «gettito derivante dall'attivita' di recupero fiscale» anche le
somme versate a titolo di ravvedimento operoso.
Cio' premesso, con l'introduzione del citato comma 1-ter, non
sussiste in generale un'incompatibilita' assoluta tra il ravvedimento
operoso e l'attivita' di controllo sostanziale.
Sussiste invece una oggettiva difficolta' di individuare - tra le
somme versate dai contribuenti in sede di ravvedimento operoso -
quelle che possono ritenersi derivare «dall'attivita' di recupero
fiscale».
Occorrerebbe infatti valutare caso per caso, se il pagamento sia
stato spontaneo ovvero sia stata conseguenza di un'attivita' di
recupero fiscale.
In particolare, da un punto di vista procedurale, in fase di
acquisizione e ripartizione dei versamenti effettuali tramite modello
F24, non e' possibile individuare puntualmente il gettito da
accreditare direttamente al bilancio della regione.
Ad esempio, dovrebbero di certo essere esclusi i pagamenti su
ravvedimento effettuato in totale assenza di attivita' dell'Agenzia
delle entrate (come il caso di un contribuente che si avveda di avere
omesso di pagare un'imposta dovuta e il cui termine e' scaduto).
Ma una volta consentito il ravvedimento anche in corso di
attivita' accertativa degli uffici, come e' possibile individuare i
pagamenti «spontanei» rispetto a quelli «indotti»?
Anche per tale motivo s'impone una lettura della normativa che
individua il gettito spettante alla regione in quanto «derivante
dall'attivita' di recupero fiscale» esclusivamente in quegli atti
indicati nell'art. 13, comma 1-ter, e cioe'
«atti di liquidazione e di accertamento, comprese le
comunicazioni recanti le somme dovute ai sensi degli articoli 36-bis
e 36-ter del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 600, e successive modificazioni, e 54-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive
modificazioni».
Si tratta all'evidenza di atti formali di conclusione
dell'attivita' di controllo, dai quali scaturisce il recupero fiscale
di imposte non versate e accertate.
Pertanto, sino a che l'attivita' di controllo della posizione
fiscale del contribuente non si conclude con un atto formale di
rettifica, gli eventuali versamenti che il contribuente esegue a
titolo di ravvedimento - anche in costanza di accesso o verifica -
non possono considerarsi da recupero fiscale.
In altri termini, non e' possibile assimilare i proventi da
ravvedimento a quelli da recupero fiscale, in quanto i primi
attengono ad una fase antecedente alla formalizzazione della pretesa
fiscale da parte degli uffici finanziari.
Ne deriva, quindi, che l'assimilazione del gettito da
ravvedimento operoso al gettito derivante da attivita' di recupero
fiscale, compiuta dalla Regione Veneto, non e' condivisibile, con la
conseguenza che il gettito derivante dal suddetto ravvedimento non
puo' essere riversato direttamente sul conto corrente della regione.
La disposizione regionale va anche direttamente ad invadere la
competenza statale in materia tributaria, tenuto conto che l'IRAP e'
un tributo disciplinato da una norma statale, con la conseguenza che
(anche) la destinazione del gettito e' di competenza dello Stato,
competenza che viene ad essere violata allorche' - come nel caso in
esame - si estende indebitamente la portata della norma statale
interposta (art. 9, decreto legislativo n. 68/2011).
La novella introdotta ex art. 10, legge regionale n. 30/2022
contrasta quindi con l'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. nei cui
confronti l'art. 9 del decreto legislativo n. 68/2011 funge da
parametro interposto.
2) Illegittimita' dell'art. 10, legge regionale Veneto n. 30/2022 per
violazione dell'art. 81, comma terzo, della Costituzione.
La scelta di ricomprendere il gettito dell'IRAP e
dell'addizionale regionale all'IRPEF derivante dai versamenti
effettuati a titolo di ravvedimento operoso tra le somme da far
affluire direttamente nel bilancio regionale, anziche' nel fondo
destinato al finanziamento della spesa sanitaria nazionale, comporta
anche la violazione dell'art. 81 Cost.
I gettiti fiscali che affluiscono allo Stato e che derivano
dall'applicazione delle aliquote base (sono escluse le maggiorazioni
derivanti dalle manovre fiscali regionali) dell'IRAP e
dell'addizionale regionale all'IRPEF, sono infatti destinati al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale e
conseguentemente influenzano la quota del finanziamento sanitario che
deve essere assicurata dal bilancio statale (per le regioni a statuto
ordinario e per la Sicilia; diverso assetto finanziario e' previsto
per le altre autonomie speciali).
La legge nazionale determina il livello del finanziamento
complessivo del Servizio sanitario nazionale per l'erogazione dei LEA
(fabbisogno sanitario) in condizioni di efficienza e appropriatezza
(restando a carico dei bilanci regionali l'eventuale ulteriore spesa
dovuta ad inefficienze gestionali, o alla scelta di garantire livelli
di assistenza piu' elevati rispetto alla programmazione nazionale);
tale finanziamento trova copertura nei predetti gettiti fiscali e nel
bilancio statale (una quota minima residuale e' coperta dalla
compartecipazione alla spesa dei cittadini sotto forma di ticket).
Pertanto la quota del fabbisogno sanitario che non e'
finanziariamente coperta dai predetti gettiti fiscali deve essere
garantita necessariamente dal bilancio statale: in sostanza, se i
gettiti stimati subiscono in concreto una flessione, allora il
bilancio dello Stato deve integrare le risorse da trasferire alle
regioni a statuto ordinario e alla Sicilia, allo scopo di assicurare
l'integrale copertura finanziaria del fabbisogno sanitario definito
dalla legge.
Orbene, la disposizione impugnata - che gia' prevede, come
consentito dalla legislazione vigente, il riversamento diretto dei
proventi derivanti dalle attivita' di contrasto all'evasione fiscale
- viene a ricomprendervi anche il gettito da ravvedimento operoso a
seguito dell'attivita' di controllo sostanziale da parte degli organi
dell'Amministrazione finanziaria.
Tuttavia, l'inclusione delle somme in questione tra quelle
oggetto di riversamento diretto nelle casse regionali - per effetto
dell'assimilazione del ravvedimento operoso in argomento con
l'attivita' di recupero fiscale - e' suscettibile di determinare
minori entrate statali, nella misura in cui le stesse sono destinate
al finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
In altri termini, la norma regionale potra' avere ripercussioni
sul valore dei gettiti che da programmazione finanziaria nazionale
sono destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, con
conseguente impatto negativo sul bilancio statale e dunque sulla
finanza pubblica. Di qui, quindi, il contrasto anche con l'art. 81,
comma terzo della Costituzione.
(1) L'art. 13, comma 1-ter decreto legislativo n. 472/1997 cosi'
dispone: «Ai fini dell'applicazione delle disposizioni di cui al
presente articolo, per i tributi amministrati dall'Agenzia delle
entrate non opera la preclusione di cui al comma 1, primo
periodo, salva la notifica degli atti di liquidazione e di
accertamento, comprese le comunicazioni recanti le somme dovute
ai sensi degli articoli 36-bis e 36-ter del decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e
successive modificazioni, e 54-bis del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive
modificazioni. La preclusione di cui al comma 1, primo periodo,
salva la notifica di avvisi di pagamento e atti di accertamento,
non opera neanche per i tributi doganali e per le accise
amministrati dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli».