Ricorso ex art. 127, secondo comma, della Costituzione, per la
Regione Toscana (p.IVA 01386030488), in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, dott. Eugenio Giani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 29 luglio 2024, n. 923,
rappresentato e difeso, giusta la procura speciale apposta su foglio
separato da considerarsi in calce al presente atto, dall'avv. prof.
Andrea Pertici (c.f. PRTNDR70H01L833P), domiciliato come per legge
presso la casella di posta elettronica del predetto difensore
all'indirizzo pec andrea.pertici@pec.avvvocatilucca.it
Contro:
il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge n. 86 del
2024, relativamente a:
l'intera legge, nonche', in subordine, gli articoli 2,
primo, secondo e quarto comma, e 4, per violazione dell'art. 116,
terzo comma, della Costituzione, anche in relazione al primo comma,
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione nonche' degli articoli
5 e 138 della Costituzione, nonche' l'intera legge, per violazione
dell'art. 5 anche in relazione all'art. 120 della Costituzione;
l'art. 2, quinto e ottavo comma, per violazione dell'art.
116, terzo comma, nonche' dell'art. 5 e degli articoli 70 e 72 della
Costituzione;
l'art. 2, ottavo comma, per violazione dell'art. 116, terzo
comma, nonche' degli articoli 5 e 120 della Costituzione;
l'art. 2, primo e sesto comma, per violazione dell'art.
116, terzo comma, e 121, secondo comma, ultimo periodo, della
Costituzione;
l'art. 3, primo comma, per violazione degli articoli 76,
116, terzo comma, e 119, primo, secondo e quarto comma, della
Costituzione;
l'art. 3, secondo e settimo comma, per violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione;
gli articoli 3, settimo comma, e 2, primo comma, della
legge n. 86 del 2024, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione e del principio di legalita' (articoli
23, 97 e 113 della Costituzione);
gli articoli 1, secondo comma e 4, primo comma, della legge
n. 86 del 2024, per violazione degli articoli 3, anche sotto il
profilo della ragionevolezza, 117, secondo comma, lettera m), e 119
della Costituzione;
gli articoli 5, secondo comma, 8, secondo comma e 9, primo
comma, della legge n. 86 del 2024, per violazione dell'art. 119,
nonche' degli articoli 2, 3, 5 e 81 della Costituzione;
l'art. 10 della legge n. 86 del 2024, per violazione degli
articoli 116, terzo comma e 119, terzo comma, della Costituzione;
l'art. 11, primo comma, della legge n. 86 del 2024, per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, anche sotto il profilo
della ragionevolezza, e dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione;
l'intera legge e, in subordine, gli articoli 4, 5, secondo
comma, 8, 9, 10, per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione al regolamento (UE) 2021/241 del
Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce il dispositivo per
la ripresa e la resilienza e alla decisione di esecuzione n. 2021/168
del Consiglio dell'Unione europea e successive modificazioni ed
integrazioni, che prevedono misure per la coesione sociale e
territoriale.
Fatto
1.1. Nella Gazzetta Ufficiale n. 150 del 28 giugno 2024 e' stata
pubblicata la legge 26 giugno 2024, n. 86, recante «Disposizioni per
l'attuazione dell'autonomia differenziata delle regioni a statuto
ordinario ai sensi dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione».
1.2. La legge ha iniziato il proprio iter nel Senato della
Repubblica, dove e' stato presentato, dal Ministro per gli affari
regionali e le autonomie, Calderoli, il disegno di legge n. 615,
comunicato alla Presidenza il 23 marzo 2023, discusso nella
Commissione affari costituzionali, congiuntamente a due altre
proposte (poi assorbite), dal 3 maggio al 21 novembre 2023, con
l'approvazione di alcuni emendamenti. Successivamente, dal 10 al 23
gennaio 2024, il testo e' stato discusso, esaminato e approvato
dall'aula che ha approvato un ristrettissimo numero di emendamenti,
che non hanno in alcun modo modificato l'impianto generale.
Quindi, il testo e' stato trasmesso alla Camera dei deputati,
dove ha assunto la numerazione C. 1665. Qui la trattazione in
Commissione affari costituzionali si e' svolta dal 14 febbraio al 27
aprile 2024, essendo impegnata fino al 10 aprile da audizioni
informali, e quella in aula dal 29 aprile al 18 giugno, quando il
testo e' stato approvato in via definitiva, senza modifiche e quindi
promulgato dal Presidente della Repubblica.
Il testo e' quindi giunto all'approvazione mantenendo l'impianto
iniziale, con poche e marginali modifiche, nonostante i molti rilievi
emersi dalle ampie audizioni informali meritassero probabilmente una
maggiore considerazione.
1.3. Tale legge essenzialmente disciplina il procedimento di
approvazione della legge rinforzata di cui all'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, da approvare a maggioranza assoluta sulla base
delle intese tra lo Stato e le regioni richiedenti ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia, intervenendo altresi' sulle
modalita' con cui si perviene alle intese stesse, disciplinando poi
gli effetti e la durata delle intese, il monitoraggio sull'attuazione
delle medesime e le modalita' di finanziamento delle funzioni
«differenziate».
Pur se il regime giuridico applicabile a ciascuna regione sara'
definito nei suoi contenuti, con la legge approvata dalle Camere
all'esito della procedura delineata dall'art. 116, terzo comma, della
Costituzione, gia' la legge in esame determina regole per le future
intese che presentano profili di dubbia legittimita' costituzionale,
le quali ledono gravemente la sfera di competenza delle regioni, tra
cui in particolare l'odierna ricorrente, rendendo necessaria la
proposizione del presente ricorso.
1.4. Le previsioni che piu' rilevano, ai fini del presente
ricorso, sono le seguenti:
l'art. 1, secondo comma, relativo alla determinazione dei
livelli essenziali, ai sensi del quale, in particolare,
«l'attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia di cui all'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, relative a materie o ambiti di materie riferibili
ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su
tutto il territorio nazionale, e' consentita subordinatamente alla
determinazione, nella normativa vigente alla data di entrata in
vigore della presente legge o sulla base della procedura di cui
all'art. 3, dei relativi livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali [...]»;
l'art. 2, il quale disciplina il procedimento di conclusione
e deliberazione delle intese e prevede la deliberazione parlamentare
della legge di cui all'art. 116, terzo comma, della Costituzione;
l'art. 3, il quale delega il Governo alla determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni («LEP»), disponendo in
particolare che essi debbano essere individuati esclusivamente «nelle
materie o negli ambiti di materie» menzionati dal medesimo articolo
(cosiddette «materie LEP»), attraverso decreti legislativi delegati
da adottarsi previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata e che dovranno essere aggiornati tramite decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri;
l'art. 4, il quale disciplina il trasferimento delle
funzioni, consentendo in particolare il trasferimento di quelle
connesse alle materie «non LEP» gia' a partire dall'entrata in vigore
della legge impugnata, mentre con riguardo alle altre «soltanto dopo
la determinazione dei medesimi LEP e dei relativi costi e fabbisogni
standard»;
l'art. 5, il quale individua i principi relativi al
conferimento delle risorse necessarie all'esercizio delle funzioni
oggetto di attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari
di autonomia;
l'art. 8, il quale introduce un meccanismo di monitoraggio in
ordine agli «oneri finanziari derivanti, per ciascuna regione
interessata, dall'esercizio delle funzioni e dall'erogazione dei
servizi connessi alle ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia», nonche' di «ricognizione dell'allineamento tra i
fabbisogni di spesa gia' definiti e l'andamento del gettito dei
tributi compartecipati per il finanziamento delle medesime funzioni»,
autorizzando il Ministro dell'economia e delle finanze a determinare
«le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione
definite nelle intese [...], garantendo comunque l'equilibrio di
bilancio e nei limiti delle risorse disponibili»;
l'art. 9, il quale, nel dettare le clausole finanziarie,
prevede, inter alia, quanto segue: i) la clausola di invarianza
finanziaria (primo comma); ii) «il finanziamento dei LEP sulla base
dei relativi costi e fabbisogni standard e' attuato nel rispetto
dell'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e degli equilibri
di bilancio» (secondo comma); iii) «Per le singole regioni che non
siano parte delle intese approvate con legge in attuazione dell'art.
116, terzo comma, della Costituzione, e' garantita l'invarianza
finanziaria nonche' il finanziamento delle iniziative finalizzate ad
attuare le previsioni di cui all'art. 119, terzo, quinto e sesto
comma, della Costituzione. Le intese, in ogni caso, non possono
pregiudicare l'entita' e la proporzionalita' delle risorse da
destinare a ciascuna delle altre Regioni, anche in relazione ad
eventuali maggiori risorse destinate all'attuazione dei LEP di cui
all'art. 3. E' comunque garantita la perequazione per i territori con
minore capacita' fiscale per abitante» (terzo comma); iv) «Al fine di
garantire il coordinamento della finanza pubblica, resta ferma la
possibilita' di prevedere anche per le regioni che hanno sottoscritto
le intese, ai sensi dell'art. 2, il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica [...]»;
l'art. 10, il quale stabilisce che anche nelle regioni che
non stipulano le intese lo Stato adotta misure perequative e di
promozione dello sviluppo economico, della coesione e della
solidarieta' sociale;
l'art. 11, primo comma, il quale, tra le diverse disposizioni
transitorie e finali, dispone che «gli atti di iniziativa delle
regioni gia' presentati al Governo, di cui sia stato avviato il
confronto congiunto tra il Governo e la regione interessata prima
della data di entrata in vigore della presente legge, sono esaminati
secondo quanto previsto dalle pertinenti disposizioni della presente
legge».
1.5. In particolare, le impugnate disposizioni della legge n. 86
del 2024 sono lesive della sfera di competenza della Regione Toscana
risultando incostituzionali per i seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale della legge n. 86 del 2014, nonche',
in subordine, degli articoli 2, primo, secondo e quarto comma, e 4,
per violazione dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, anche
in relazione al primo comma, dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione nonche' degli articoli 5 e 138 della Costituzione.
Illegittimita' costituzionale della legge n. 86 del 2014, per
violazione dell'art. 5 anche in relazione all'art. 120 della
Costituzione.
1.1. L'art. 116, terzo comma, della Costituzione e' stato
aggiunto con legge costituzionale n. 3 del 2001, che, dopo avere
confermato, al primo comma, «forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale», per il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la
Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Sudtirol e la Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, ha previsto la possibilita' di attribuire, «ad altre
regioni», «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia»,
concernenti una serie di materie, individuate con rinvio all'art.
117, terzo comma, e secondo comma, lettere l), limitatamente
all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s).
A tale attribuzione si puo' procedere con legge ordinaria,
rafforzata, da un lato, dalla previa necessita' di un'intesa tra lo
Stato e la regione e, dall'altro, dalla approvazione a maggioranza
assoluta (questo e' stato, in effetti, uno dei punti sui quali la
legge costituzionale n. 3 del 2001 si e' maggiormente discostata dal
progetto della «Bicamerale D'Alema», che sul punto prevedeva il
ricorso a leggi costituzionali).
1.2. Nel primo e terzo comma dell'art. 116 della Costituzione, si
usa, quindi, la medesima espressione, «forme e condizioni particolari
di autonomia», che possono essere attribuite anche alle regioni
diverse dalle cinque ad autonomia speciale, con un procedimento, in
realta', meno aggravato, facendosi ricorso ad una legge ordinaria
rafforzata, dall'approvazione a maggioranza assoluta sulla base di
un'intesa tra lo Stato e la regione, anziche' ad una legge
costituzionale di approvazione dello statuto.
Se quest'ultima circostanza non puo' ragionevolmente che indurre
a considerare le attribuzioni di cui al terzo comma come meno
significative di quelle legate alla specialita' delle cinque regioni
indicate al primo comma, deve considerarsi che, comunque, il
riferimento e' in entrambi i casi a «forme e condizioni particolari
di autonomia», che sono, in sostanza, quelle che - dal 1948 - hanno
determinato la specialita' di alcune regioni, in collegamento con
particolari «rationes e caratteristiche essenziali», secondo quanto
da tempo sottolineato da S. Bartole (sub art. 122, in Commentario
della Costituzione, a cura di G. Branca, Zanichelli - Il Foro
Italiano, 1985, 83). L'Autore evidenzia, per ciascuna delle cinque
regioni di cui all'art. 116, primo comma, le particolari
caratteristiche che hanno giustificato il riconoscimento della
specialita', ricollegandovi l'assegnazione di specifiche competenze,
senza che cio' sia smentito dalla presenza di attribuzioni comuni,
legate, quando non ad una vera e propria tutela etnico-linguistica
(Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta) comunque alla tutela
dell'identita' storica e culturale (negli altri tre casi), che la
Costituzione (e non una legge) ha individuato, semmai anche con
ripercussioni sul piano delle competenze di politica economica.
Queste cosi' peculiari caratteristiche, che hanno portato
all'attribuzione di speciali forme di autonomia - garantita a livello
costituzionale sia dal riconoscimento di cui al primo e al secondo
comma dell'art. 116 della Costituzione sia, poi, dallo stesso Statuto
delle cinque regioni in questione - sono state evidentemente ritenute
ancora sussistenti al momento in cui si e' proceduto ad un pur assai
ampio ripensamento del sistema delle autonomie territoriali (e
regionali, in special modo), con legge costituzionale n. 3 del 2001
(non assecondando i dubbi, pur espressi in dottrina, sulla perdurante
attualita' della specialita', ulteriormente riproposti alla luce di
una differenziazione diffusa).
In tale contesto, tuttavia, su un piano gradato, e' stato
previsto che «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia»
possano essere riconosciute, nell'ambito di determinate materie,
anche alle altre regioni. Del resto, l'autonomia ha lo scopo
principale di organizzare l'autogoverno delle comunita' territoriali
(ai diversi livelli in cui la stessa e' organizzata), valorizzando le
specificita', che richiedono una differenziazione, al fine di
garantire la migliore amministrazione delle comunita' stesse,
naturalmente nel rispetto dei principi di solidarieta' e uguaglianza
nel godimento dei diritti, senza i quali e' messa in crisi l'unita'
della Repubblica (su questi ultimi temi, v. G. Rivosecchi, Ulteriori
forme e condizioni particolari di autonomia e norme costituzionali
sulla finanza territoriale (art. 119 della Costituzione), in Nuove
autonomie n. speciale I/2024, 63 ss.).
E, in effetti, la Corte costituzionale - nella sentenza n. 173
del 2023 - ha evidenziato come alle «forme e condizioni particolari
di autonomia» sia coessenziale la limitazione territoriale, essendo
in quell'ambito territoriale che sorge la specificita'.
Sulla base del quadro cosi' tracciato, quindi, a seguito
dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001,
anche per le altre regioni, in deroga a quello che e' il comune
modello di riparto di competenze disegnato dal titolo V della
Costituzione (sul punto anche M. Cecchetti, La differenziazione delle
forme e condizioni particolari di autonomia, in Oss. Fonti, 2002,
137), nel caso in cui la differenziazione per cosi' dire «ordinaria»
sia ritenuta, nel caso specifico, inadeguata possono essere
introdotte «forme e condizioni particolari di autonomia» che si
leghino a «caratteristiche essenziali» della regione.
Se, invece, a tutte le regioni potessero essere riconosciute
«forme e condizioni particolari di autonomia», relativamente a tutte
le materie astrattamente individuate dall'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, come la legge n. 86 del 2024 (o almeno le
disposizioni specificamente censurate: art. 2, primo, secondo e
quarto comma, e art. 4) intende che avvenga, la suddetta
particolarita' verrebbe meno, dando vita a uno Stato con autonomie
regionali paradossalmente anche piu' forti di quelle attualmente
riconosciute come speciali (tanto che l'art. 11 della legge, in
aperto contrasto con lo stesso art. 116, terzo comma, della
Costituzione ha esteso la possibilita' di fare ricorso a questa
modalita' anche per le cinque regioni ad autonomia speciale, che
rischiavano di trovarsi in una condizione deteriore).
Tale ultima configurazione dell'autonomia, che trova la propria
base di realizzazione nella legge impugnata, prima ancora che nelle
singole leggi da approvare in base all'art. 116, terzo comma, della
Costituzione, potrebbe giungere, in definitiva, al punto da mettere
in crisi lo stesso principio di unita' della Repubblica di cui
all'art. 5 della Costituzione, consentendo a tutte le regioni di
attrarre anche tutte le materie indicate, facendo perdere di senso
alla stessa idea di regionalismo «differenziato» o «asimmetrico».
In sostanza, un'interpretazione che permettesse di concedere
ulteriori forme di autonomia anche in tutte le materie alle quali
rinvia l'art. 116, terzo comma, senza alcun collegamento con
effettive specificita' - e potenzialmente senza alcuna asimmetria o
differenziazione (se tutte le regioni vi accedessero) - realizzerebbe
semplicemente una forma di Stato nuova che lascerebbe al livello
centrale meno di quanto generalmente gli e' attribuito in ordinamenti
federali, senza, tuttavia, una serie di garanzie normalmente ivi
previste a tutela dell'unita' del Paese e del raccordo tra il livello
centrale e i dotatissimi livelli periferici. Tale mutamento della
forma di Stato sarebbe peraltro realizzato senza passare attraverso
le forme previste dall'art. 138 della Costituzione per la revisione
costituzionale (ammesso che cio' fosse comunque praticabile,
considerato il possibile contrasto di una siffatta revisione con lo
stesso principio supremo dell'unita' e indivisibilita' della
Repubblica di cui all'art. 5 della Costituzione).
1.3. Orbene, se il significato dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione non puo' che essere quello di attribuire - in una logica
derogatoria della differenziazione «ordinaria» - alcune competenze
corrispondenti a «particolarita'» della regione (presenti in almeno
una parte del suo territorio) e' chiaro che la legge n. 86 del 2024
avrebbe dovuto dare attuazione a questo aspetto.
Invece, la legge nel suo complesso non prevede alcun collegamento
della richiesta alle specificita' della regione, ne', quindi, alcuna
necessita' di una motivazione in merito.
Tale vizio, nella denegata e non creduta ipotesi non si ritenesse
riferibile all'intera legge, e' almeno da riscontrare per le
disposizioni che fanno riferimento alla richiesta di attribuzione di
«ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia», in «una o
piu' materie o ambiti di materie» ed al relativo negoziato (art. 2,
primo e secondo comma), fino ad arrivare allo «schema di intesa
preliminare» (art. 2, quarto comma) e quindi al trasferimento delle
relative funzioni (art. 4) non prevedendo alcun collegamento della
richiesta alle specificita' della regione, ne', quindi, alcuna
necessita' di una motivazione in merito.
Cio' e' reso ulteriormente evidente dalla previsione, contenuta
nell'art. 2, primo comma, per cui, nelle materie riferibili (in base
a questa legge) ai livelli essenziali di prestazioni, il Presidente
del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e
le autonomie svolge il «negoziato» con la regione «per ciascuna
singola materia o ambito di materia», mentre per le altre -
evidentemente - si puo' procedere anche «in blocco».
Da tutto cio' emerge che tutte le regioni (e, in base all'art.
11, in contrasto aperto con il 116, terzo comma, anche quelle a
statuto speciale), in forza di questa legge, potrebbero chiedere
ulteriori attribuzioni in modo totalmente arbitrario, giungendo a
farlo anche per tutte le ventitre' materie che costituiscono il
paniere all'interno del quale - ai sensi dell'art. 116, terzo comma,
della Costituzione - e' possibile avanzare la richiesta, senza dare
benche' minima considerazione alla circostanza per cui cio' sarebbe,
invece, possibile soltanto ove le specificita' della regione lo
richiedano (o almeno lo consentano).
Proprio la necessaria specificita' da porre a fondamento della
richiesta di ulteriori competenze si lega anche al fatto che queste
ultime non riguardino (necessariamente) l'intero ambito delle diverse
materie elencate (ad esempio tutto l'ambito della tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali), ma si
riferiscano, invece, a particolari settori, «concernenti le materie
di cui ...» (come e', in effetti, scritto nell'art. 116, terzo comma,
della Costituzione). Infatti, la richiesta di competenze potrebbe
avvenire anche in un settore trasversale a piu' materie tra quelle
elencate, purche' di specifico rilievo in quella regione.
Cosi', ad esempio, e' chiaro che la Toscana potrebbe chiedere -
motivatamente, in ragione delle proprie specificita' territoriali -
forme e condizioni particolari di autonomia relativamente all'energia
geotermica, presente in modo unico o comunque non comune nel panorama
nazionale (tanto che sono presenti, nel territorio regionale, ben
trentatre' centrali geotermiche, come agevolmente verificabile sul
sito di ARPAT), cosi' come in materia di cave di marmo, che, del
pari, rappresentano un unicum, o in relazione alla valorizzazione dei
beni culturali, considerata la particolare concentrazione degli
stessi in alcune sue citta', a partire da Firenze, il cui centro
storico e' uno dei sette luoghi della Toscana inseriti nella lista
dei siti dichiarati Patrimonio dell'Umanita' da parte dell'Unesco
(assieme a Piazza del Duomo a Pisa, ai centri storici di Siena, San
Gimignano e Pienza, al paesaggio della Val d'Orcia e alle ville e
giardini medicei, che sono ben quattrodici: https://www.
regione.toscana.it/la-toscana-e-i-suoi-patrimoniunesco).
Viceversa, la stessa Toscana non si trova attualmente nella
condizione di avanzare, ad esempio, richieste di ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia relative alla giustizia di pace,
cosa che potrebbe accadere in una regione in cui, in ipotesi, si
registrasse un particolare aumento sul territorio di controversie di
modesta importanza.
Naturalmente, il fatto che, in un determinato momento, alcune
delle ventitre' materie alle quali complessivamente rinvia l'art.
116, terzo comma, della Costituzione non sembrino rispondere alla
specificita' di nessuna regione non costituisce in alcun modo un
argomento per negare che esse possano esserlo successivamente.
Infatti, l'art. 116, terzo comma, della Costituzione e' stato
concepito come astrattamente facoltizzante rispetto ad un ampio
novero di materie, ma da delimitare poi rispetto a specifiche e
concrete esigenze, che mutano non solo rispetto ai territori ma anche
nel tempo.
1.4. Giova, in effetti, ricordare che, sulla previsione di una
legge di attuazione dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione,
si sono confrontate posizioni diverse, la grande maggioranza delle
quali volte, comunque, ad escluderne la necessita', che ricorre
soltanto quando e' il testo costituzionale a prevederlo
espressamente, cosa che, in questo caso non avviene.
Il Dossier preparato dal Servizio studi della Camera del 5
febbraio 2024 evidenzia come, in effetti, nel caso, la norma
costituzionale non preveda la necessita' di un intervento legislativo
per definire i principi generali per l'attribuzione alle regioni di
ulteriori funzioni, essendo la stessa legge rafforzata (dalla
presenza di una previa intesa e dall'approvazione a maggioranza
assoluta) ex art. 116, terzo comma, della Costituzione a poter
attribuire le «ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia».
Tuttavia, nello stesso Dossier, si evidenzia come una legge di
attuazione, anche ove non espressamente prevista dalla Costituzione,
sia comunque sempre possibile, «ferma restando ovviamente l'esigenza
di valutare in modo specifico la compatibilita' con il quadro
costituzionale delle singole disposizioni di volta in volta
considerate».
La legge di attuazione, in sostanza, mirerebbe - anche secondo
l'analisi tecnico-normativa che accompagna il disegno di legge in
commento (v. Dossier, cit., p. 7-8) - «a costruire percorsi costanti
e organici attorno ai processi di accesso all'autonomia differenziata
di cui alle citate disposizioni costituzionali dell'art. 116, terzo
comma, della Costituzione ... in ogni caso attestandosi sui soli
segmenti della complessa procedura esulanti dalla sfera di competenza
riservata all'autonomia regolamentare del Parlamento ai sensi
dell'art. 64 della Costituzione».
Ferma restando la dubbia utilita', in termini generali, delle
leggi ordinarie con cui il legislatore cerca di autovincolarsi per il
futuro (si pensi, per fare un solo esempio, al caso della legge n.
400 del 1988, relativamente ai limiti della decretazione d'urgenza),
una legge come quella in parola deve - come gia' detto - porsi nel
rigoroso rispetto della Costituzione (ed in particolare dell'art.
116, terzo comma, anche, pero', nella sua combinazione con le altre
norme e principi) e chiarire efficacemente i profili attuativi per
regolare i quali e' stata introdotta.
Rispetto alla questione in esame, quindi, considerato che le
«ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» presuppongono
specificita' territoriali (alla base - come abbiamo detto - anche
dell'autonomia speciale, seppure essa passi per una legge
costituzionale), secondo la stessa previsione costituzionale, come
sopra argomentato, la legge di attuazione avrebbe dovuto disciplinare
le modalita' e la procedura per la loro individuazione.
Al contrario, non soltanto questo non avviene, ma sembra emergere
un disegno opposto, di «powers shopping», in virtu' del quale
ciascuna regione, a proprio gusto o comunque arbitrio, puo' decidere
di chiedere alcune o tutte le materie possibili, ottenendo da parte
del Governo una maggiore o minore adesione, anche in questo caso in
modo del tutto arbitrario, non essendovi parametri di riferimento,
cio' finendo, quindi, probabilmente, per dipendere (anche o
soprattutto) dalla maggiore o minore vicinanza politica.
Infatti, la legge impugnata - in particolare nelle norme
richiamate - non richiede alcuna motivazione per l'individuazione
delle materie, questo essendo, invece, uno dei punti su cui
l'attuazione risultava, se non necessaria, almeno molto utile, anche
in considerazione dell'impostazione seguita con i primi accordi
preliminari (c.d. «pre-intese») avviati gia' nel 2018 (v. anche il
punto 11), volte, soprattutto nell'impostazione del Veneto e della
Lombardia, a fare incetta di (quasi) tutte le materie possibili,
senza alcun collegamento con le specificita' territoriali.
Peraltro, come gia' evidenziato, se la differenziazione non si
legasse a specificita' regionali, l'attribuzione delle materie - e
potenzialmente anche di tutte le materie - finirebbe per essere
rimessa all'arbitrarieta' dei Governi pro tempore, tanto piu' in
considerazione del fatto che la possibilita' di incidere del
Parlamento (in cui il Governo comunque ha la maggioranza) pare molto
limitata (v. infra, punto 2).
Per lo stesso motivo, una regione potrebbe trovarsi ad avere, a
seconda delle maggioranze temporaneamente presenti al suo interno e/o
a livello nazionale, competenze diverse, non, appunto, in
considerazione di elementi obiettivi, quanto piuttosto di valutazioni
politiche del tutto contingenti ed arbitrarie, che potrebbero
sfociare in una conflittualita' non solo in sede politica ma anche di
fronte a questa Corte, nella forma del conflitto tra lo Stato e le
regioni.
1.5. In sintesi, quindi, da tutto quanto sopra argomentato emerge
una violazione da parte della legge nel suo complesso dell'art. 116,
terzo comma, della Costituzione, perche' ad essere attuato non e' il
modello di autonomia ivi previsto e dell'art. 5 della Costituzione,
perche' dall'attuazione di cui alla legge impugnata potrebbe
determinarsi un vero e proprio mutamento della forma di Stato, fino a
compromettere l'unita' dello stesso, alla quale ultima la regione
ricorrente ha certamente interesse, considerandola garanzia
indefettibile della sua autonomia, senza la quale le proprie
competenze risulterebbero certamente lese.
Ove si ritenesse che le suddette censure non possano inficiare la
validita' dell'intera legge, esse determinerebbero comunque
illegittimita' costituzionale degli articoli che fanno riferimento
alla richiesta di attribuzione di «ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia», in «una o piu' materie o ambiti di
materie» ed al relativo negoziato (art. 2, primo e secondo comma),
fino ad arrivare allo «schema di intesa preliminare» (art. 2, quarto
comma) e quindi al trasferimento delle relative funzioni (art. 4)
senza prevedere alcun collegamento con le specificita' della regione.
1.6. La possibilita' che la legge n. 86 del 2024 nel suo
complesso e, in particolare, gli articoli 2, primo, secondo e quarto
comma, e 4, offrono, di chiedere «forme e condizioni particolari di
autonomia» pure in tutte le materie a cui rinvia l'art. 116, terzo
comma, della Costituzione, senza nessun collegamento con la
specificita' della regione interessata, secondo quanto argomentato
nel precedente motivo di ricorso, determina, poi, un ulteriore vizio
di legittimita' costituzionale, rispetto all'art. 117, terzo comma,
nonche' (ancora) all'art. 138 della Costituzione.
Infatti, se, come la legge impugnata presuppone, tutte le regioni
possono chiedere l'esercizio della funzione legislativa in tutte le
materie di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, la
potesta' legislativa concorrente puo' venire meno, cio' incidendo in
modo costituzionalmente illegittimo sul sistema di riparto di
competenze, che puo' essere modificato soltanto dal legislatore
costituzionale (come si proponeva di fare la legge di revisione
costituzionale approvata dalle Camere nella XVII legislatura e poi
respinta con il referendum del 4 dicembre 2016, che eliminava,
appunto, la potesta' legislativa concorrente).
La potesta' legislativa concorrente, introdotta nel nostro
ordinamento sin dal 1948, in effetti, contribuisce a delineare i
rapporti tra lo Stato e le regioni ed e' stata particolarmente
valorizzata, con la revisione costituzionale del 2001, cioe' la
stessa che ha introdotto l'art. 116, terzo comma, della Costituzione.
Sarebbe, quindi, in primo luogo del tutto contraddittorio che il
legislatore costituzionale abbia voluto togliere, con l'art. 116,
terzo comma, cio' che con l'art. 117, terzo comma, si apprestava a
dare. Infatti, se, come abbiamo appena detto, la potesta' legislativa
concorrente e' prevista in Costituzione dal 1948 (all'epoca come
unica possibile modalita' di esercizio del potere legislativo da
parte delle regioni), avendo trovato spazio anche negli statuti
speciali, nel 2001 essa ha assunto particolare rilevo, essendo
riferita ad un cospicuo novero di materie, alla cui ridefinizione,
peraltro, questa Corte ha dedicato ampia giurisprudenza.
Attraverso il ricorso alla potesta' legislativa concorrente,
infatti, il legislatore costituzionale del 2001, particolarmente
sensibile alla valorizzazione del principio autonomista (soprattutto
con riferimento all'ente regionale), ha inteso consentire alle
regioni di intervenire su numerose materie, anche tradizionalmente di
competenza statale, ponendo una condizione, o meglio una «riserva»,
in capo allo Stato di determinare i principi fondamentali. Come e'
stato rilevato (v. L. Antonini, sub art. 117, secondo, terzo e quarto
comma, in Commentario della costituzione, a cura di R. Bifulco, A.
Celotto, M. Olivetti, Utet, 2006, 2246), nella «nuova» potesta'
legislativa concorrente, a fronte di una maggiore ampiezza
dell'ambito di intervento delle regioni, vi e' una vera e propria
«riserva» allo Stato nella individuazione dei principi fondamentali.
Cio' e' coerente con la volonta' di potenziare l'autonomia regionale,
anche e soprattutto a livello legislativo, mantenendo pero' salda
l'unita' della Repubblica, espressione di un principio supremo
dell'ordinamento.
In effetti, la potesta' legislativa concorrente e' espressione
del principio di sussidiarieta', letto congiuntamente a quello di
leale collaborazione, in materie che per le loro peculiarita'
presuppongono un intervento congiunto dello Stato e delle regioni.
Le leggi rinforzate approvate sulla base delle intese, ai sensi
dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione possono quindi
ritenersi autorizzate esclusivamente a concedere alla competenza
legislativa regionale specifiche materie o sub-materie, che, in
virtu' della specificita' del territorio e del contesto economico e
sociale, giustificano una regolazione integrale da parte delle
regioni stesse.
In questo senso la legge n. 86 del 2024, e in particolare gli
articoli 2 e 4, ammettendo la possibilita' di attribuire alla
competenza legislativa regionale interi blocchi di materie, tra le
quali in particolare tutte le competenze concorrenti, permette, in
assenza delle garanzie previste dall'art. 138 della Costituzione, la
radicale soppressione della potesta' legislativa concorrente,
espressione di un sistema di autonomia basato sulla cooperazione tra
il livello statale e quello regionale che consente alle regioni di
introdurre discipline di dettaglio differenziate, pur in un quadro
uniforme di norme generali in materie di particolare importanza e
rilievo anche nazionale.
Ne discende che essa, consentendo l'alterazione del modello
regionalistico italiano, viene ad essere affetta da un vizio
d'illegittimita' costituzionale radicale, non superabile nemmeno
procedendo ad una interpretazione conforme a Costituzione,
coincidente con la violazione degli articoli 117, comma 3, e 138
della Costituzione, quest'ultimo evidentemente afferente, nel caso di
specie, ad una questione di riparto di competenze.
1.7. Puo' da ultimo constatarsi come l'autonomia differenziata
prenda forma, con questa legge di attuazione dell'art. 116, terzo
comma, in modo piuttosto centralistico, in dispregio del principio di
leale collaborazione, individuabile secondo costante giurisprudenza
costituzionale, nel combinato disposto degli articoli 5 e 120 della
Costituzione. Se cio' emergera' da una serie di elementi relativi al
procedimento, che saranno di seguito sottolineati, in via
preliminare, pero', pare da evidenziare come l'intera legge censurata
sia viziata in tal senso sin dalla sua genesi.
Essa nasce, infatti, su iniziativa governativa, senza alcuna
consultazione con le regioni, neppure in sede di Conferenza, ne' un
particolare coinvolgimento delle stesse risulta essere stato
realizzato successivamente, neppure attraverso le pur ampie indagini
conoscitive, che hanno visto le audizioni della Conferenza dei
Presidenti delle Assemblee legislative e del Presidente della
Conferenza delle regioni e delle province autonome, preceduta dalla
trasmissione di un documento da parte della Conferenza stessa,
risultando diluite in una enorme quantita' di contributi senza essere
state particolarmente ascoltate (basti evidenziare, ad esempio, che
la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative aveva
suggerito la attuazione dell'art. 11 della legge costituzionale n. 3
del 2011, con l'integrazione della Commissione per le questioni
regionali con i rappresentanti delle autonomie, che avrebbe
certamente potuto svolgere un utile ruolo nel corso dell'iter
parlamentare di approvazione della legge sulla base delle intese;
mentre nel documento della Conferenza delle regioni e delle province
autonome vi e', tra l'altro, da un lato, un importante riferimento
alla necessita' che «sia assicurata la realizzazione sull'intero
territorio nazionale, attraverso azioni coordinate, di condizioni di
effettiva uniformita' nel godimento dei diritti fondamentali da parte
di tutti i cittadini», che risulta del tutto trascurato dalla legge
impugnata - come vedremo meglio nei motivi che seguono ed in
particolare 7, 8, 9, 10 e 12 - e, d'altro lato, un riferimento alla
«necessita' della determinazione dei LEP da parte dello Stato,
secondo tempistiche certe e stringenti, e con il pieno coinvolgimento
delle regioni e delle province autonome», che risulta ampiamente
smentito sia in relazione alla determinazione in se' - e soprattutto
alla garanzia degli stessi - sia in relazione al coinvolgimento delle
autonomie).
Pare, quindi, questo un primo elemento che indica la violazione
del principio di leale collaborazione, espresso, secondo costante
giurisprudenza, dal combinato disposto degli articoli 5 e 120 della
Costituzione, da cui deriva indirettamente una lesione delle
competenze regionali.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, quinto e ottavo comma,
per violazione dell'art. 116 terzo comma, nonche' dell'art. 5 e degli
articoli 70 e 72 della Costituzione.
2.1. La legge impugnata - come emerge in particolare all'art. 2,
quinto e ottavo comma - in contrasto con quanto stabilito all'art.
116, terzo comma, della Costituzione, relega il Parlamento ad un
ruolo marginale a tutto vantaggio del Governo, che e' il vero
protagonista dell'intero procedimento descritto all'art. 2, in un
rapporto sostanzialmente esclusivo con l'Esecutivo regionale.
Cio' risulta dal fatto che le Camere, dopo essere state
semplicemente «informate» (comma 2) dell'avvio del negoziato (al pari
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano), sono chiamate, attraverso
i «competenti organi parlamentari» all'espressione di un semplice
«parere» (comma 4), ne' necessario (dovendo essere richiesto ma non
atteso oltre novanta giorni), ne' vincolante, in quanto - ai sensi
del quinto comma - il Presidente del Consiglio dei ministri puo'
benissimo non conformarsi allo stesso, in tal caso essendo tenuto
semplicemente a «riferire alle Camere con apposita relazione, nella
quale fornisce adeguata motivazione della scelta effettuata».
La centralita' che al Parlamento e' invece riconosciuta dall'art.
116, terzo comma, della Costituzione, che lo individua come l'organo
costituzionale chiamato a valutare e deliberare gli estremi
dell'autonomia differenziata, avrebbe richiesto sin da queste fasi
iniziali il riconoscimento di ben altro ruolo, con l'espressione di
atti necessari e vincolanti (ad esempio, valorizzando la Commissione
bicamerale per le questioni regionali, magari procedendo alla sua
integrazione con i rappresentanti delle autonomie, come consente di
fare l'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, come era
stato anche suggerito dalla Conferenza dei Presidenti della Assemblee
legislative), anche in vista dell'approvazione con legge, che pure
avrebbe richiesto di seguire un procedimento di piena valorizzazione
della funzione legislativa delle Camere che non trova corrispondenza
nell'art. 2, ottavo comma.
2.2. Infatti, l'art. 2, ottavo comma, della legge impugnata,
prevede che «il disegno di legge di cui al comma 6, cui e' allegata
l'intesa, e' immediatamente trasmesso alle Camere per la
deliberazione, ai sensi dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione».
La norma, scritta non senza ambiguita', fa riferimento alla
(sola) «deliberazione», termine con il quale si indica la decisione
presa, che corrisponde, quindi, all'approvazione finale, in cio'
differenziandosi dalla previsione di cui all'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, che prevede l'approvazione (a maggioranza
assoluta, sulla base di un'intesa tra lo Stato e la regione
interessata) di una legge di iniziativa regionale (v. infra, punto
4), con il successivo sviluppo di un ordinario iter legis.
Cio' determinerebbe, quindi, il passaggio in Commissione,
richiesto dall'art. 72 della Costituzione, con le relative attivita'
(illustrazione della proposta, svolgimento della fase istruttoria,
definizione del testo base su cui presentare, discutere e votare gli
emendamenti, arrivando a un testo su cui chiedere il parere delle
commissioni «filtro» per poi votare il mandato al relatore o i
relatori), per passare, poi, alla fase in aula, che si apre con la
discussione generale, che coinvolge l'intero Parlamento, favorendo il
confronto tra maggioranza e opposizioni e realizza - grazie alla
pubblicita' dei lavori - il coinvolgimento dell'opinione pubblica,
che assume particolare rilievo a fronte di leggi d'interesse generale
come quelle per attribuire forme e condizioni particolari di
autonomia. A conclusione della discussione generale, quindi, come
noto, possono essere votate questioni pregiudiziali o sospensive
(anch'esse assai rilevanti in casi come quello che ci occupa, ricco
di insidie dal punto di vista del rispetto della Costituzione), per
passare, quindi, all'esame degli articoli e dei relativi emendamenti
(con i relativi pareri) e al voto degli stessi e poi di ciascun
articolo e, infine, alla deliberazione, appunto, dell'intero testo.
Diversamente, l'art. 2, ottavo comma, della legge n. 86 del 2024
sembra fare riferimento soltanto ad una deliberazione complessiva (a
maggioranza assoluta) sull'intesa raggiunta dagli Esecutivi dello
Stato e della regione interessata, con una sorta di «ratifica», che
pero' non consentirebbe al Parlamento di svolgere adeguatamente il
suo ruolo, in evidente contrasto con l'art. 116, terzo comma, che
pone piu' che una riserva di fonte, una vera e propria riserva
d'organo.
Infatti, come gia' a suo tempo evidenziato nell'«Appello di
trenta costituzionalisti su Regionalismo differenziato, ruolo del
Parlamento e unita' del Paese», tra cui figurano tre Presidenti
emeriti della Corte costituzionale, poi sottoscritto da molti altri
(e pubblicato sulla Rivista federalismi.it - e reperibile - alla data
di redazione del presente atto - all'indirizzo web
https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=38182),
«i parlamentari, come rappresentanti della nazione, devono essere
chiamati a intervenire, qualora lo riterranno, anche con emendamenti
sostanziali che possono incidere sulle intese, in modo da ritrovare
un nuovo accordo, prima della definitiva votazione sulla legge».
Soltanto l'intervento del Parlamento, nell'esercizio della sua
funzione legislativa, senza alcuna limitazione, consente, in
sostanza, un'adeguata sintesi e garantisce l'unita' della Repubblica,
sancita dall'art. 5 della Costituzione, come «uno di quegli elementi
cosi' essenziali dell'ordinamento costituzionale da essere sottratti
persino al potere di revisione costituzionale» (sentenza n. 1146 del
1988; sentenza n. 118 del 2015). Tale principio supremo, nel caso,
assicura a ciascuna regione la salvaguardia del suo ruolo, delle sue
competenze e funzioni e del loro adeguato finanziamento (v. anche
infra, punto 9), con la conseguenza che la sua violazione - come, per
i motivi suddetti quella degli articoli 70 e 72, in considerazione
della compressione dell' esercizio della funzione legislativa -
«ridonda» in una violazione delle competenze stesse, determinando a
cascata una lesione degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.
Infatti, la regione ricorrente - pur nella convinzione della
centralita' delle autonomie regionali e favorevole, nei limiti di cui
si e' detto, anche a «forme e condizioni particolari di autonomia» in
settori nei quali le sue specificita' possano trovare cosi' migliore
risposta - ritiene necessario che tutto cio' avvenga nel rigoroso
rispetto dei principi dell'unita' nazionale, della solidarieta' tra i
territori e tra i cittadini italiani, assicurando a questi ultimi
condizioni di pari dignita' ed uguaglianza, che solo attraverso il
pieno coinvolgimento del Parlamento, che sfocia in una legge
approvata a maggioranza assoluta, secondo quanto previsto all'art.
116, terzo comma, della Costituzione, possono essere garantiti.
2.3. In sostanza, tra il modello dell'art. 116, terzo comma, e
quello della legge n. 86 del 2024 non vi e' coerenza.
Infatti, la Costituzione rimette chiaramente la definizione delle
«forme e condizioni particolari di autonomia» al Parlamento,
attraverso una legge, che, per l'importanza e la delicatezza della
scelta che compie, deve essere approvata a maggioranza assoluta (la
stessa prevista per la seconda deliberazione delle leggi
costituzionali, allo scopo di assicurare un solido sostegno, non
frutto di maggioranze casuali).
In virtu' della gia' richiamata riserva d'organo, a tale
approvazione non puo' che giungersi - in assenza di diverse
indicazioni - a seguito di un procedimento legislativo che non limiti
il ruolo delle Camere, chiamate alla mera espressione di pareri non
vincolanti fino alla deliberazione finale, in contraddizione, tra
l'altro, proprio con il «rafforzamento» della maggioranza richiesta
per l'approvazione stessa.
La previsione di un'intesa alla base della legge di approvazione
non puo' certamente avere l'effetto di determinare la compressione
dei poteri delle Camere, alle quali spetta comunque la sintesi,
proprio in funzione della suddetta garanzia dell'unita' nazionale. Le
modifiche apportate in sede parlamentare, semmai, determineranno la
necessita' di rimodulare l'intesa, con il coinvolgimento della
regione interessata prima della deliberazione finale (v. anche il
successivo motivo di ricorso).
Un'accurata definizione di questi passaggi - in effettiva
attuazione dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione - poteva
certamente essere utilmente realizzata dalla legge n. 86 del 2024,
che, invece, si e' allontanata dal modello disegnato dalla
Costituzione fino a entrarvi in contrasto.
In questo senso, la legge n. 86 del 2024 sostituisce alla
centralita' della legge, quella dell'intesa, che si realizza tra i
due Esecutivi, quello statale e quello regionale. Tutti gli altri
soggetti coinvolti, compreso il Parlamento, essendo chiamati ad
esprimere semplici «pareri», dai quali ci si puo' distaccare.
Infatti, l'art. 2, quinto comma, della legge, stabilisce che il
Presidente del Consiglio puo' non conformarsi ai pareri espressi
dagli organi parlamentari ai sensi del quarto comma, fornendo
semplicemente «adeguata motivazione della scelta effettuata».
Quindi, il Parlamento non ha alcuna reale capacita' di incidere
fino alla «deliberazione» finale, che risulta costruita come un
«prendere o lasciare», che impedisce l'effettivo esercizio della
funzione parlamentare di sintesi nell'interesse dell'unita' nazionale
(potendosi solo arrivare ad utilizzare l'«arma finale» della
bocciatura completa).
In sostanza, la legge qui censurata, ed in particolare l'art. 2,
quinto e ottavo comma (in realta' anticipati dal quarto che fa
riferimento soltanto ad un parere dei competenti organi
parlamentari), determinano una marginalizzazione del ruolo delle
Camere e della stessa legge, che si limita a fungere da involucro
dell'intesa.
In effetti, la previsione di una mera «deliberazione, ai sensi
dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione», fa riferimento ad
una approvazione - o no - con un unico voto (a maggioranza assoluta)
del testo dell'intesa. Cio' ha suggerito, in alcune ricostruzioni, un
parallelo con le intese di cui all'art. 8 della Costituzione,
sottolineandone, pero', le profonde differenze. Infatti, come ha
precisato N. Colaianni, Autonomia differenziata: ovvero privilegiata,
in Questione giustizia, 20 marzo 2024, «quelle intese non privano ne'
menomano poteri dello Stato, come invece quelle con le regioni, ma
sono finalizzate a rendere effettiva la liberta' di religione e di
culto dei cittadini aventi parte nelle confessioni stipulanti e ad
estendere loro, in aderenza al principio dell'uguale liberta' di
tutte le confessioni religiose ex art. 8, primo comma, norme
favoritive (efficacia civile del matrimonio religioso, otto per mille
ecc.) riconosciute alle altre confessioni e, in particolare, alla
chiesa cattolica». Diversamente, le intese che ci occupano
coinvolgono i rapporti tra enti costitutivi della Repubblica e, di
conseguenza, l'articolazione delle competenze all'interno del
relativo ordinamento.
Ugualmente del tutto improprio sarebbe un parallelo con la
ratifica dei trattati internazionali. In questo caso, infatti, sono
coinvolti rapporti con altri ordinamenti sovrani, per cui fare
riferimento a questa ipotesi finirebbe per evidenziare proprio
l'effetto disgregativo che la legge puo' produrre, giungendo a
sottintendere, in sostanza, un rapporto tra ordinamenti sovrani, del
tutto estraneo a quello tra lo Stato e le regioni, le quali, in
quanto espressione di autonomia, sono prive di sovranita', come ben
evidenziato dalla stessa Corte costituzionale (v. sentenza n. 365 del
2007), la quale ha anche sottolineato come non possa esservi
omogeneita' di posizione tra Stato, regioni ed enti territoriali
(sentenza n. 274 del 2003).
2.4. In conclusione, quindi, le disposizioni censurate (art. 2,
quinto e ottavo comma, della legge n. 86 del 2024) privano di
qualsiasi effettiva rilevanza il ruolo del Parlamento, ridotto a mero
soggetto ratificatore di scelte gia' materialmente assunte in altra
sede. Cio' appare in palese contrasto con quanto disposto dall'art.
116, terzo comma, della Costituzione, disposizione che, si ribadisce,
non puo' formare oggetto di una lettura atomistica ma deve essere
interpretata alla luce dell'intero testo costituzionale.
Il Parlamento costituisce, in definitiva, l'unico soggetto
costituzionalmente autorizzato a individuare un punto di raccordo tra
le istanze unitarie di cui e' portatore lo Stato e quelle particolari
di cui sono portatrici le singole regioni e cio' e' del resto
confermato dallo stesso art. 116, terzo comma, della Costituzione, il
quale, infatti, sancisce una riserva d'organo e impone la maggioranza
assoluta per l'approvazione della legge atipica ivi contemplata. Tale
previsione appare del tutto illogica e insensata se posta a confronto
con la privazione di qualsiasi incidenza effettiva delle Camere nel
processo di negoziazione ed elaborazione degli schemi d'intesa.
E' il Parlamento, e non l'Esecutivo, l'organo investito della
rappresentanza nazionale (cfr., ex multis, Corte costituzionale, 25
giugno 2015, n. 118) e spetta quindi ad esso esprimere, sia
formalmente sia materialmente, la decisione di attribuire ulteriori
forme e condizioni particolari di autonomia, rafforzando la potesta'
legislativa regionale, ma stando ben attento ad evitare che essa si
risolva nella frammentazione dell'ordinamento e nella dissoluzione
dell'unita' nazionale.
Le disposizioni impugnate devono quindi ritenersi
costituzionalmente illegittime per violazione non solo dell'art. 116,
terzo comma, proponendo un diverso percorso per giungere
all'autonomia differenziata, ma anche degli articoli 5, 70 e 72 della
Costituzione.
Infatti, la suddetta violazione puo' mettere in crisi l'unita'
nazionale (art. 5), potenziando irragionevolmente le competenze di
alcune regioni e ledendo quindi le competenze di altre, tra le quali
l'odierna ricorrente, cio' finendo, quindi, per riverberarsi
sull'assetto definito dall'art. 117 della Costituzione ed
eventualmente anche sugli articoli 118 e 119.
Analogamente, la limitazione dei poteri delle Camere
nell'esercizio della loro funzione legislativa, in contrasto con gli
articoli 70 e 72, esclude il Parlamento dalla possibilita' di
garantire l'unita' nazionale anche attraverso un'adeguata
attribuzione delle competenze, che si riverbera in una lesione di
quelle regionali ed in particolare dell'odierna ricorrente.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, ottavo comma, per
violazione dell'art. 116, terzo comma, nonche' degli articoli 5 e 120
della Costituzione.
3.1. L'art. 2, ottavo comma, della legge impugnata presenta un
ulteriore limite, censurabile rispetto all'art. 116, terzo comma, non
prevedendo alcun coinvolgimento della regione nella fase
parlamentare.
Cio' e', in qualche modo, conseguenza dell'impostazione della
legge n. 86 del 2024 ed in particolare dell'art. 2, come piu'
specificamente risulta dall'ottavo comma - gia' oggetto di censura
anche nei termini di cui motivo precedente - secondo cui tutto si
svolge sostanzialmente nel negoziato tra i due Esecutivi, statale e
regionale, con il Parlamento ridotto a organo di «ratifica», mentre,
nell'impostazione dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione
l'interlocuzione dovrebbe essere (anche e/o soprattutto) con il
Parlamento, al quale - come dicevamo - e' poi affidata la sintesi, al
fine di garantire adeguatamente l'unita' nazionale.
In assenza di qualunque coinvolgimento della regione, quindi,
quest'ultima - ancorche' in casi plausibilmente estremi - potrebbe
perfino assistere ad una mancata approvazione della legge alla cui
base c'e' l'intesa, proprio perche' questa non e' radicalmente
condivisa dalle Camere (che a questa soluzione estrema potrebbero,
tra l'altro, essere spinte dalla logica del «prendere o lasciare»).
Tuttavia, la regione in questo caso non potrebbe fare piu' niente,
non essendo in alcun modo coinvolta e non potendo, in particolare,
rivedere, pure volendo, le proprie richieste in modo tale da
consentirne l'approvazione.
In effetti, se e' vero che l'art. 2 della legge n. 86 del 2024
cerca di evitare che il Parlamento bocci la legge in sede di
approvazione, «consentendogli» (al quarto comma) l'espressione di
«atti d'indirizzo», attraverso i «competenti organi parlamentari»,
cio' non puo' comunque essere assicurato, anche considerato che il
Governo si puo' discostare da tali atti di indirizzo, che questi
ultimi potrebbero comunque essere stati formulati da organi diversi
dall'assemblea e che, in ogni caso, le Camere potrebbero avere mutato
orientamento.
Da tutto cio' deriva, quindi, una violazione sia dell'art. 116,
terzo comma, della Costituzione, sia del principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le regioni (art. 5 e 120 della
Costituzione), in virtu' del quale la regione interessata dovrebbe
poter adattare la propria intesa in modo da consentirne
l'approvazione. E' chiaro che queste violazioni finiscono per ledere
le competenze della regione la cui intesa non sia valutata
favorevolmente dalle Camere e che quindi se ne troverebbe privata.
3.2. Rimane da constatare che la presente violazione, che si
concretizza nel mancato coinvolgimento della regione nella fase
parlamentare, rimarrebbe tale anche nell'ipotesi in cui si ritenesse
- diversamente da quanto si ritiene di poter fare secondo il tenore
letterale del testo, come sopra argomentato (punto 2) - che il
Parlamento, nell'esercizio dei suoi poteri legislativi, possa
intervenire a modificare l'intesa.
Se, infatti, secondo quanto sopra argomentato, cio'
corrisponderebbe al ruolo del Parlamento come sede della
rappresentanza nazionale, a fronte della possibilita' per lo stesso
di apportare modifiche, non potrebbero che essere previste forme di
coinvolgimento della regione, che dovrebbe comunque essere chiamata
ad esprimersi sulle modifiche dell'intesa, con la possibilita' di
chiedere ulteriori aggiustamenti o comunque di pronunciarsi sulle
modifiche, eventualmente potendo giungere anche a manifestare la
perdita del proprio interesse per le ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia come configurate a seguito dell'intervento
parlamentare.
Se, quindi, la presente censura e' certamente legata alla
precedente, essa manterrebbe, in realta', validita' anche ove la
precedente non venisse accolta, ritenendo che l'art. 2, ottavo comma,
fosse interpretabile - come certamente non risulta - nel senso di
consentire comunque al Parlamento un pieno esercizio del potere
legislativo, non limitato alla mera ratifica - o no - dell'intesa.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo e sesto comma,
per violazione dell'art. 116, terzo comma, e 121, secondo comma,
ultimo periodo, della Costituzione.
4.1. L'iniziativa di cui all'art. 116, terzo comma, della
Costituzione, in quanto riferita ad una legge dello Stato e' da
intendersi come iniziativa legislativa in senso proprio, ovvero
quella prevista all'art. 121, secondo comma, ultimo periodo, della
Costituzione, che attribuisce a ciascun Consiglio regionale
l'iniziativa legislativa.
In effetti, la stessa Corte costituzionale, quando ha ricostruito
il procedimento di cui all'art. 116, terzo comma, della Costituzione
(decisioni nn. 118 e 202 del 2015) ha fatto riferimento a
«l'approvazione di una legge dello Stato, su iniziativa della regione
interessata».
Diversamente - ed in contrasto con l'art. 116, terzo comma, della
Costituzione - l'art. 2, primo comma, della legge n. 86 del 2014 non
individua l'iniziativa della Regione propriamente come iniziativa
legislativa, questa essendo poi rimessa, invece, al Governo dal sesto
comma dello stesso articolo, mentre quella regionale e'
essenzialmente relegata alla sola iniziativa politica.
4.2. Tale patente violazione discende dalla presente legge, non
potendosi riferire alla legge di stabilita' per il 2014, con la quale
il Parlamento aveva approvato alcune disposizioni di attuazione
dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, relative alla fase
iniziale del procedimento per il riconoscimento di forme di maggiore
autonomia alle regioni a statuto ordinario.
In particolare, la legge ha previsto un termine di sessanta
giorni entro il quale il Governo e' tenuto ad attivarsi sulle
iniziative delle regioni presentate al Presidente del Consiglio dei
ministri e al Ministro per gli affari regionali ai fini dell'intesa
(art. 1, comma 571, della legge n. 147 del 2013). Il termine decorre
dalla data del ricevimento delle iniziative e l'obbligo di
attivazione si traduce nel dare seguito all'impulso conseguente
all'iniziativa regionale finalizzata all'intesa. Quindi, tali
disposizioni si collocano «a monte» del procedimento delineato
dall'art. 116, terzo comma, della Costituzione, ferma restando, a tal
fine, la fonte ivi prevista, costituita da una legge rinforzata, il
cui contenuto e' determinato in base ad un'intesa tra regione e Stato
e al parere degli enti locali interessati, approvata a maggioranza
assoluta dalle Camere.
Diversamente, il secondo e il sesto comma dell'art. 2 della legge
n. 86 del 2024 contraddicono apertamente l'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, che - come dicevamo, confortati anche da
specifica giurisprudenza di questa Corte - prevede una legge di
iniziativa del Consiglio regionale interessato.
5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, primo comma, per
violazione degli articoli 76, 116, terzo comma, e 119, primo, secondo
e quarto comma, della Costituzione.
5.1. Nel processo di attuazione dell'autonomia differenziata, la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e'
essenziale, perche' il trasferimento delle funzioni, con le risorse
umane, strumentali e finanziarie puo' essere effettuato solo dopo la
determinazione dei medesimi LEP e dei relativi costi e fabbisogni
standard, seppure nelle (sole) materie indicate all'art. 3, terzo
comma (a) norme generali sull'istruzione; b) tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali; c) tutela e sicurezza del
lavoro; d) istruzione; e) ricerca scientifica e tecnologica e
sostegno all'innovazione per i settori produttivi; j) tutela della
salute; g) alimentazione; h) ordinamento sportivo; i) governo del
territorio; l) porti e aeroporti civili; m) grandi reti di trasporto
e di navigazione; n) ordinamento della comunicazione; o) produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; p) valorizzazione
dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attivita' culturali).
Quest'opera di individuazione dei LEP e' rimessa, dall'art. 3,
primo comma, della legge impugnata, a uno o piu' decreti legislativi,
che il Governo e' chiamato a adottare, entro ventiquattro mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, sulla base dei principi e
criteri direttivi della delega con un rinvio all'art. 1, commi da 791
a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022 n. 197.
5.2. In proposito, tuttavia, deve rilevarsi che i commi da 791 a
801-bis dell'art. 1 della citata legge hanno un contenuto
essenzialmente organizzativo e procedurale, delineando, in
particolare, la procedura per l'emanazione del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri di determinazione dei LEP, presentati da
una «Cabina di regia» all'uopo istituita presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri, oppure, nel caso in cui la «Cabina di regia»
non riesca a concludere la sua attivita' nei tempi stabiliti, da un
Commissario appositamente nominato. Alla «Cabina di regia» sono
altresi' assegnati una serie di compiti per giungere alla
determinazione dei LEP stessi.
Dunque, e' evidente che le richiamate disposizioni non contengono
principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega
legislativa, che finisce, in sostanza, per essere «in bianco», in
patente violazione dell'art. 76 della Costituzione, al cui rigoroso
rispetto questa Eccellentissima Corte ha fatto riferimento sin da una
delle sue prime sentenze (n. 3 del 1957) fino ad oggi (v., ad
esempio, sentenza n. 166 del 2023, attraverso numerose altre, tra
cui, le nn. 158 del 1985 e 87 del 1989).
Tali criticita' erano state segnalate dal Comitato per la
legislazione della Camera dei deputati, nel parere reso sul disegno
di legge che ha poi portato alla legge in esame, nella seduta del 23
aprile 2024. Esso merita di essere riportato, avendo evidenziato con
completezza le suddette criticita'. Infatti, nel parere si legge che,
nel caso, «sembra venire in rilievo, quindi, una delega per
relationem, in cui la norma di legge che delega il Governo
all'esercizio della funzione legislativa rimanda ad un altro atto
normativo primario per la determinazione dei principi e criteri
direttivi; in proposito si rileva che i commi da 791 a 801-bis
dell'art. 1 della legge di bilancio 2023 hanno un contenuto
prevalentemente organizzativo e procedurale, in quanto delineano la
procedura per l'emanazione di una fonte secondaria - i D.P.C.M. -
presentati da una Cabina di regia a tale scopo istituita presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, oppure, nel caso in cui la
Cabina di regia non riesca a concludere la sua attivita' nei tempi
stabiliti, da un Commissario appositamente nominato; al tempo stesso,
nell'ambito di questa procedura si prevede, al comma 793, che la
Cabina di regia effettui, con il supporto delle amministrazioni
competenti per materia, con riferimento alle materie di cui all'art.
116, terzo comma, della Costituzione una ricognizione della normativa
statale e delle funzioni esercitate dallo Stato e dalle regioni a
statuto ordinario nonche' una ricognizione della spesa storica a
carattere permanente dell'ultimo triennio; individui le materie o gli
ambiti di materie che sono riferibili ai LEP, sulla base delle
ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni
standard e determini i medesimi LEP nell'ambito degli stanziamenti di
bilancio a legislazione vigente e sulla base delle ipotesi tecniche
formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard ed
elaborate con l'ausilio della societa' SOSE Spa in collaborazione con
l'ISTAT e con il Centro interregionale di studi e documentazione
(CINSEDO); in proposito si ricorda che la Corte costituzionale, con
la sentenza n. 158 del 1985, ha chiarito che «le direttive, i
principi ed i criteri servono, da un verso, a circoscrivere il campo
della delega, si' da evitare che essa venga esercitata in modo
divergente dalle finalita' che l'hanno determinata, ma, dall'altro,
devono consentire al potere delegato la possibilita' di valutare le
particolari situazioni giuridiche da regolamentare. In particolare,
la norma di delega non deve contenere enunciazioni troppo generiche o
troppo generali, riferibili indistintamente ad ambiti vastissimi
della normazione oppure enunciazioni di finalita', inidonee o
insufficienti ad indirizzare l'attivita' normativa del legislatore
delegato»; la piu' recente sentenza n. 166 del 2023 ha poi rilevato
che «la legge delega» e' dunque fondamento e limite del potere
legislativo delegato; essa, se, da una parte, non deve contenere
enunciazioni troppo generali o comunque non idonee ad indirizzarne
l'attivita', dall'altra, puo' essere abbastanza ampia da preservare
un margine di discrezionalita', e un corrispondente spazio entro il
quale il Governo possa agevolmente svolgere la propria attivita' di
«riempimento» normativo, la quale e' pur sempre esercizio delegato di
una funzione «legislativa» essendo il legislatore delegato chiamato
«a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di
delega»; al tempo stesso, in linea generale la Corte ammette che i
principi e criteri direttivi possano essere ricavati per implicito
(sentenza n. 48 del 1986) o essere enucleati, per relationem ad altri
atti normativi purche' sufficientemente specifici (sentenze nn. 156
del 1987 e 87 del 1989)».
Pertanto, la norma di delega contiene enunciazioni eterogenee,
generiche e del tutto inidonee ad indirizzare l'attivita' normativa
del legislatore delegato, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 76
della Costituzione, anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale in merito.
5.3. Orbene, se consideriamo che la determinazione e la garanzia
dei LEP hanno lo scopo di assicurare un corretto trasferimento delle
funzioni, di interesse sia per la regione nei confronti della quale
questo e' disposto sia delle altre che comunque ne subiscono
conseguenze, e' evidente che l'erronea configurazione della delega,
in assenza, in particolare, di principi e criteri direttivi a tutela
delle autonomie regionali, con possibile compressione delle
specifiche attribuzioni (anche) della Toscana ridonderebbe in una
lesione delle sue competenze come individuate agli art. 117, 118 e
119 della Costituzione, al cui contrasto e' funzionale il presente
giudizio.
A cio' di aggiunga che l'erronea determinazione dei LEP che
discende dalla norma impugnata determina anche una violazione
dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, perche' non consente
una corretta attribuzione di forme e condizioni particolari di
autonomia e dell'art. 119, primo, secondo e quarto comma della
Costituzione, non consentendo un adeguato e armonico finanziamento
delle funzioni trasferite.
Infatti, la fissazione dei LEP che concernono diritti civili e
sociali, posti a garanzia dell'uguaglianza di tutti i cittadini,
rappresenta necessariamente il presupposto dell'operazione di
trasferimento delle funzioni dallo Stato alle autonomie territoriali:
la determinazione dei LEP, quindi, incide sull'estensione e sui
limiti delle funzioni attribuibili alle regioni.
Questo trova ulteriore conferma nel fatto che, con la
determinazione dei LEP, devono essere stabiliti anche i costi ed i
fabbisogni standard, necessari per precisare l'entita' del
finanziamento delle funzioni trasferite, con la conseguenza che tale
determinazione ha un riflesso decisivo sulle entrate riconosciute
alle regioni per l'esercizio dell'autonomia differenziata.
6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, secondo e settimo
comma, per violazione del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
6.1. Il secondo comma dell'art. 3 della legge impugnata prevede
che i decreti legislativi di cui al primo comma (per l'individuazione
dei LEP) siano adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, di
concerto con i Ministri competenti e previa acquisizione del parere
della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, che era stata precedentemente - ai sensi
dell'art. 2, quarto comma - chiamata ad esprimere un parere, ne'
obbligatorio, ne' vincolante, sullo schema di intesa preliminare
negoziato tra lo Stato e la regione.
Gli schemi di ciascun decreto legislativo di determinazione dei
LEP sono successivamente trasmessi alle Camere per l'espressione dei
pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia
e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di
quarantacinque giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il
decreto legislativo puo' essere comunque adottato.
Considerata la particolare rilevanza che, nell'ambito
dell'attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia,
assume la definizione dei LEP, alla quale i decreti legislativi
devono procedere, nonche' l'incidenza di tale definizione sulla
puntuale delimitazione delle competenze oggetto dell'autonomia
differenziata, e' certo che il procedimento di approvazione di tali
decreti legislativi avrebbe dovuto prevedere l'intesa con la
Conferenza unificata, secondo quanto era stato in precedenza
previsto, sempre per la determinazione dei LEP (ancorche' con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri), dall'art. 1, comma 796,
della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio per il 2023).
Quest'ultimo, in particolare, dispone, infatti, che ciascun
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con cui sono
determinati, anche distintamente, i LEP e i correlati costi e
fabbisogni standard, nelle materie di cui all'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, sia adottato su proposta del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri e che sullo schema di decreto sia «acquisita l'intesa della
Conferenza unificata ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281».
Nella norma impugnata, invece, l'intesa e' stata degradata ad un
mero parere, depotenziando il ruolo della Conferenza, in contrasto
con il principio di leale collaborazione, anche per come risultante
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale - con
sentenza n. 251 del 2016 - ha rilevato che «la' dove il legislatore
delegato si accinge a riformare istituti che incidono su competenze
statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessita'
del ricorso all'intesa. Quest'ultima si impone, dunque, quale cardine
della leale collaborazione anche quando l'attuazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale e' rimessa a decreti
legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell'art. 76
della Costituzione».
L'intesa e' quindi necessaria in tutti quei casi in cui vi sia un
concorso di competenze inestricabilmente connesse tra Stato e
regioni, giacche' essa, a differenza del parere, e' la sola ad essere
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (Corte
costituzionale, 13 dicembre 2017, n. 261).
Tale intreccio, con la sentenza poc'anzi ricordata, e' stato
ritenuto (in modo condivisibile) sussistente a proposito di un
intervento legislativo di riordino della legislazione amministrativa,
ma a maggior ragione ricorre nel caso in esame, relativo
all'attribuzione di un'autonomia differenziata, che concernera'
materie normalmente di competenza esclusiva statale o di competenza
concorrente tra lo Stato e le regioni.
Percio' l'intervento del legislatore statale deve muoversi nel
rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile anche
in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle
autonomie (ex plurimis, sentenze nn. 1 e 26 del 2016, n. 140 del
2015, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, nn. 50 e 168 del 2008).
A tal riguardo, Codesta Eccellentissima Corte ha gia' chiarito
come la chiamata in sussidiarieta' puo' «superare il vaglio di
legittimita' costituzionale solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita'
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverossia le intese,
che devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sentenza
n. 303 del 2003).
L'attribuzione alle regioni di ulteriori competenze, disposta ai
sensi dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, rappresenta, in
questo senso, una vera e propria ipotesi di chiamata in
sussidiarieta' «rovesciata», pur se non relativa a (sole) competenze
di natura amministrativa, poiche', per le ragioni gia' ampiamente
esposte, essa, non puo' intervenire all'esito di una mera espressione
della volonta' politica di acquisire le competenze che si
preferiscono, ma presuppone l'esistenza di rilevanti specificita' del
contesto territoriale, economico e sociale della regione, tali da
giustificare l'ampliamento delle competenze.
In questo senso, l'intesa - e non certamente il parere -
costituisce il modulo procedurale nell'ambito del quale devono essere
valutati e ponderati gli elementi che possono eventualmente
determinare l'attribuzione della competenza legislativa alla regione.
Per tali motivi il secondo comma dell'art. 3 in esame appare
incostituzionale, nella parte in cui prevede il parere, anziche'
l'intesa, della Conferenza unificata, per violazione del combinato
disposto degli articoli 5 e 120 della Costituzione, prescrivendo, per
l'adozione dei decreti legislativi delegati di determinazione dei
LEP, una forma di raccordo con le regioni - il parere in Conferenza
unificata - da ritenersi lesiva del principio di leale collaborazione
in quanto non idonea a realizzare un confronto autentico con le
autonomie regionali, necessario a contemperare la compressione delle
loro competenze. Solo l'intesa da raggiungere in sede di Conferenza
unificata, contraddistinta da una procedura che consente lo
svolgimento di effettive trattative, garantisce un reale
coinvolgimento delle autonomie regionali e, quindi, la leale
collaborazione.
6.2. Per gli stessi motivi e negli stessi limiti sopra indicati,
risulta incostituzionale anche l'art. 3, settimo comma, della legge
impugnata, che disciplina il procedimento di aggiornamento dei LEP:
anche in tal caso si prevede, infatti, che i decreti del Presidente
del Consiglio, che adottano tali aggiornamenti, siano assunti
(soltanto) previo parere della Conferenza unificata, per giunta
prevedendo che il parere debba essere espresso nel ristretto termine
di soli venti giorni, decorsi i quali gli stessi decreti sono
trasmessi alle Camere senza che via sia piu' possibilita' di
espressione da parte della Conferenza.
In disparte i vizi attinenti alla fonte utilizzata per
l'aggiornamento (su cui si rinvia al successivo motivo di ricorso),
anche in questo caso e' violato il combinato disposto degli articoli
5 e 120 della Costituzione, perche' la norma prescrive, per
l'adozione dei decreti legislativi delegati per l'aggiornamento dei
LEP, una forma di raccordo con le regioni - il parere in Conferenza
unificata, anziche' l'intesa - da ritenersi lesiva del principio di
leale collaborazione in quanto non idonea a realizzare un confronto
autentico con le autonomie regionali, necessario a contemperare la
compressione delle loro competenze.
Il Governo deve farsi carico delle esigenze unitarie della
Repubblica, che assumono certamente centralita' allorquando si vanno
a individuare i LEP, che determinano conseguenze anche sulle regioni
diverse da quella con cui si sta portando avanti l'intesa, e che
pertanto debbono essere adeguatamente coinvolte.
6.3. In sostanza, tutto il procedimento previsto viola un disegno
complessivo, organico e unitario, di ripartizione delle competenze
tra lo Stato e le regioni, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 5
della Costituzione, anche nel combinato disposto con l'art. 120 della
stessa, essendo evidente come tutto cio' incida negativamente sulle
competenze regionali, il cui esercizio, vuoi negli ambiti in cui si
e' scelto di chiedere forme e condizioni particolari di autonomia,
vuoi in quelle in cui e' mantenuta la forma «ordinaria» di autonomia,
dipende proprio dalla determinazione dei LEP, che potrebbe cambiare
anche significativamente a seguito di un pieno apporto delle regioni
attraverso l'intesa.
7. Illegittimita' costituzionale degli articoli 3, settimo comma, e
2, primo comma, della legge n. 86 del 2024, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m) della Costituzione e del principio di
legalita' (articoli 23, 97 e 113 della Costituzione).
7.1. Come abbiamo visto poc'anzi, l'art. 3, settimo comma, della
legge impugnata prevede che i LEP, individuati con decreto
legislativo ai sensi del precedente primo comma, «possono essere
aggiornati periodicamente [...] con decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri».
Pertanto, dopo che - superando quanto stabilito dalla legge n.
197 del 2022 - il primo comma ha previsto la (prima) determinazione
con fonte primaria (decreto legislativo), il successivo aggiornamento
e' stato nuovamente rimesso ai DPCM. Cio', ad avviso della
ricorrente, in violazione del principio di riserva di legge stabilito
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, ai sensi
del quale la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale» deve avvenire con legge dello Stato.
Si tratta di una scelta ben coerente con il complessivo impianto
costituzionale. Infatti, riservando la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni ad una fonte di rango legislativo, si
richiede il passaggio attraverso il Parlamento (almeno in modo
parziale come avviene quando si fa ricorso ai decreti legislativi),
quale sede della rappresentanza della nazione e si evita di rimettere
tale compito al Governo, il cui operato - come noto - non e'
assistito da altrettante garanzie di pluralismo, trasparenza e
capacita' di sintesi nel rispetto dell'unita' nazionale.
Infatti, come ha messo bene in luce il professor Viesti, nella
propria audizione informale di fronte alla Commissione Affari
costituzionali della Camera dei deputati, «la definizione dei LEP
implica essenziali mediazioni politiche fra gli interessi dei diversi
territori: puo' essere infatti interesse delle comunita' piu' ricche
del paese, e delle loro espressioni politiche, tenere i LEP al
livello piu' basso possibile, in modo da non impegnare risorse
pubbliche nei territori dove essi non sono raggiunti. L'interesse
delle comunita' meno ricche e' opposto. Le condizioni per un
confronto politico e una mediazione alta di questi contrapposti
interessi non si possono ritrovare che in Parlamento».
In effetti, la Corte costituzionale, sin dai primi interventi sul
Titolo V della parte seconda della Costituzione, ha avuto modo di
precisare che quella di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
e' «una competenza del legislatore idonea a investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale dei diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle» (sentenza n. 282 del 2002).
Anche piu' recentemente la medesima Corte costituzionale, con
sentenza n. 91 del 2020, ha precisato che che «la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni, attraverso l'esercizio della
competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, non comporta la regolazione
dell'intera disciplina delle materie cui essa possa di fatto
accedere, e dunque non esclude, come piu' volte sottolineato da
questa Corte anche successivamente alla modifica del Titolo V della
Costituzione, che le regioni e gli enti locali possano garantire,
nell'ambito delle proprie competenze, livelli ulteriori di tutela.
[...] Se, difatti, l'azione trasversale della normativa statale
individua, ai sensi del parametro evocato, la prestazione essenziale
da assicurare su tutto il territorio dello Stato, oltre tale limite
si riespande la generale competenza della regione sulla materia,
residuale, oggetto di disciplina (sentenza n. 222 del 2013)».
Come si vede, quindi, anche in base alla giurisprudenza
costituzionale, in alcun modo si potrebbe ritenere che la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni possa
avvenire con una fonte secondaria e tantomeno con i DPCM, atti di un
organo monocratico (ancorche' adottato su proposta dei ministri
competenti e comunque di concerto con il Ministro per gli affari
regionali e le autonomie e il Ministro dell'economia e delle
finanze), sottoposti a ridotti controlli, se consideriamo che
permangono ambiguita' circa la necessita' del parere del Consiglio di
Stato, e che non vi e' la sottoposizione al Presidente della
Repubblica che si realizza, invece, con i regolamenti che sono dallo
stesso emanati.
E' chiaro, quindi, che la disposizione impugnata viola il
principio di legalita', rectius della riserva di legge (ancorche'
relativa a quanto sembra emergere dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 91 del 2020).
7.2. La violazione della riserva di legge e' tanto piu' grave in
considerazione del fatto che alla determinazione dei LEP, che la
Corte richiede esservi per tutte le materie (sentenza n. 282 del
2002), e' totalmente assente - in base alla legge - per alcune
materie trasferibili, che, quindi, potrebbero passare alla regione
anche in assenza della suddetta determinazione.
Infatti, l'impugnato art. 2, primo comma, gia' oggetto del
presente ricorso anche sotto altri profili, distingue tra le materie
e gli ambiti di materie «riferibili ai livelli essenziali delle
prestazioni di cui all'art. 3» (poi elencate all'art. 3, terzo comma)
e le altre materie, come in realta' gia' anticipato dall'art. 1,
secondo comma.
Per le materie e gli ambiti di materie «riferibili ai livelli
essenziali delle prestazioni», come abbiamo detto, e' richiesta la
previa individuazione dei LEP, che, ai sensi dell'art. 3, primo
comma, della legge n. 86 del 2024, deve avvenire con uno o piu'
decreti legislativi, nel rispetto, quindi, del principio della
riserva di legge di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
ancorche' in violazione dell'art. 76 della Costituzione (v. supra,
punto 5), almeno nel momento della prima individuazione, con
violazione della medesima riserva di legge, invece, in sede di
aggiornamento (v. poco sopra, punto 7.1.). Viceversa, per le materie
non ritenute «riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni di
cui all'art. 3», la violazione della riserva di legge di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m) della Costituzione avviene
immediatamente, non essendovi in alcun modo la richiesta
individuazione dei LEP (con legge o atto avente valore di legge).
7.3. Tali violazione pregiudicano, ovviamente, la regione
ricorrente sulla base di considerazioni analoghe a quelle gia' svolte
per precedenti motivi di ricorso: soltanto il Parlamento garantisce
(come del resto presupposto dal legislatore di revisione
costituzionale con l'introduzione dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione) che l'attribuzione delle forme e condizioni particolari
di autonomia avvenga in modo da non pregiudicare gli interessi di
alcune regioni a discapito di altre, con un solido ancoraggio al
rispetto dell'unita' nazionale. A tali obiettivi e' volta anche la
riserva di legge che trova la propria base negli articoli 23, 97 e
113 della Costituzione e con particolare riguardo a quanto ci
concerne nello specifico nell'art. 117, secondo comma, lettera m)
della Costituzione. Con la violazione di tale complesso di norme sono
certamente lese le competenze regionali, secondo quanto sopra
esposto.
8. Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, secondo comma e 4,
primo comma, della legge n. 86 del 2024, per violazione degli
articoli 3, anche sotto il profilo della ragionevolezza, 117, secondo
comma, lettera m), e 119 della Costituzione.
8.1. L'inquadramento del presente motivo di ricorso, volto a
censurare il trasferimento delle funzioni solo previa determinazione
del LEP senza che questi siano pero' garantiti, richiede alcune
considerazioni preliminari, utili anche per lo sviluppo dei
successivi motivi (nn. 9 e 10).
Le norme costituzionali sul c.d. «federalismo fiscale», cosi'
come quelle di legislazione ordinaria che si proponevano l'attuazione
del medesimo (legge n. 42 del 2009), rimangono, ad oggi, largamente
inattuate, proprio a partire dall'individuazione dei livelli
essenziali delle prestazioni nelle funzioni concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale e che sono centrali per tutto il meccanismo di
finanziamento.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 220 del 2021 (ma v.,
in precedenza, ad esempio, anche la sentenza n. 62 del 2020), si e'
espressa in modo assai critico al riguardo, affermando che «la non
fondatezza della questione peraltro non esime la Corte costituzionale
dal valutare negativamente il perdurante ritardo dello Stato nel
definire i LEP, i quali indicano la soglia di spesa
costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di
natura fondamentale, nonche' il nucleo invalicabile di garanzie
minime per rendere effettivi tali diritti».
Soltanto per la spesa sanitaria e' stato individuato un
meccanismo, seppure inadeguato, in quanto, in virtu' di esso, il
complessivo fabbisogno nazionale e' definito in base alle
disponibilita' esistenti nel bilancio dello Stato e i fondi vengono
successivamente distribuiti tra le regioni in ragione della
dimensione della popolazione, in parte ponderata per l'eta', senza
considerare tutti i fabbisogni di salute. Peraltro, la legge n. 42
del 2009 prevedeva la determinazione delle differenze nelle dotazioni
infrastrutturali necessarie per erogare i servizi e la creazione di
un fondo per la loro riduzione attraverso nuovi investimenti nelle
aree con dotazioni inferiori, che non vi e' stato. Le attuali
disparita' - come sottolineato in non poche delle audizioni informali
svoltesi presso entrambe le Camere - per essere ridotte
richiederebbero l'immissione di (rilevanti) risorse ulteriori e la
definizione di meccanismi tecnici di allocazione di risorse assai
complessi e la cui implementazione richiede pertanto molto tempo.
8.2. E' in questo contesto che vede la luce la legge impugnata,
di cui, con il presente motivo, si censurano, in particolare, le
disposizioni che prevedono «l'attribuzione di funzioni» relative a
«forme e condizioni particolari di autonomia» (art. 1, secondo comma)
e il trasferimento delle funzioni stesse «con le relative risorse
umane, strumentali e finanziarie», nelle materie o ambiti di materie
riferibili ai LEP (v. punto 7.2) previa «determinazione» dei LEP
stessi (art. 4, primo comma).
Si tratta di una previsione in chiaro contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione, in base al quale la
legge dello Stato deve determinare i LEP, che devono essere, pero',
«garantiti» su tutto il territorio nazionale, peraltro - in base alla
richiamata giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 282 del 2002) -
in tutte le materie, diversamente da quanto avviene in base alla
legge impugnata (v. punto 7.2).
Infatti, l'art. 117, secondo comma, lettera m), anche in
combinato disposto con l'art. 119 della Costituzione, relativo al
c.d. «federalismo fiscale», e' volto a realizzare un regionalismo
avanzato, con elementi di virtuosa competitivita' tra le regioni,
che, tuttavia, non rompa l'unita' nazionale, sacrificando la
solidarieta' tra i territori e la piena ed effettiva uguaglianza tra
i cittadini. In tale contesto, ecco che l'art. 117, secondo comma,
lettera m) impone che i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali non siano soltanto determinati
ma anche finanziati e garantiti uniformemente su tutto il territorio
nazionale.
8.3. La mancata «garanzia», risultante dal tenore letterale del
testo delle disposizioni richiamate, e' ulteriormente confermata dal
fatto che manca qualunque riferimento ad un esame dei dati reali
relativi al godimento dei diritti civili e sociali su tutto il
territorio nazionale.
In effetti, prima di procedere all'attuazione dell'art. 116,
terzo comma, della Costituzione, si dovrebbe porre in essere una -
concreta e specifica - verifica di quale sia, allo stato, la
situazione concernente la fruizione dei diritti civili e sociali sul
territorio della Repubblica, soltanto successivamente - assicurato un
minimo applicabile a tutti, a prescindere dalla regione di residenza
- sarebbe possibile trasferire le materie, con la conseguenza che,
per alcune di esse, potrebbero esservi elementi di differenziazione
nelle diverse regioni, cio' potendo eventualmente realizzare anche
una sana competizione, che non lascia pero' nessuno al di sotto della
garanzia dei livelli essenziali di prestazione.
La centralita' di tale verifica, per arrivare a garantire
effettivamente i LEP, in realta', sembrava in parte riconosciuta
nella stessa relazione illustrativa del disegno di legge presentato
dal Governo il 23 marzo 2023, che ha poi portato all'approvazione
della legge impugnata. In essa si ricorda, infatti, che «per quanto
riguarda la determinazione dei LEP nelle materie che possono essere
oggetto di autonomia differenziata, la legge di bilancio per l'anno
2023 (legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi da 791 a 801) ha
istituito una Cabina di regia, composta da tutti i Ministri
competenti» e che «questa dovra' provvedere a una ricognizione del
quadro normativo in relazione a ciascuna funzione amministrativa
statale e delle regioni a statuto ordinario, con successiva
individuazione delle materie o degli ambiti di materie riferibili ai
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale.
La ricognizione dovra' estendersi alla spesa storica a carattere
permanente dell'ultimo triennio, sostenuta dallo Stato sul territorio
di ogni regione, per ciascuna propria funzione amministrativa.
Successivamente saranno determinati i livelli essenziali delle
prestazioni e dei costi e fabbisogni standard nelle materie di cui
alla citata disposizione costituzionale, sulla base delle ipotesi
tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni
standard. Al termine di tale iter, entro un anno, la Cabina di regia
predisporra' uno o piu' schemi di decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri recanti, anche distintamente tra le 23
materie, la determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni
standard».
Tuttavia, la legge non contiene specifiche previsioni circa la
effettiva garanzia dei LEP.
In effetti, questo lavoro della Cabina di regia - che nella
relazione illustrativa e' indicato come parallelo all'approvazione
della legge di attuazione dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione - non puo' considerarsi completato.
D'altronde, il CLEP (Comitato tecnico scientifico con funzioni
istruttorie per l'individuazione dei livelli essenziali delle
prestazioni) si e' limitato a predisporre un rapporto in cui
ricostruisce il complesso degli atti con cui oggi si provvede alla
determinazione o alla ricognizione dei livelli essenziali delle
prestazioni in alcune delle materie o ambiti di materie interessati,
con l'individuazione di alcuni problemi connessi all'attivita' di
determinazione dei LEP, senza fissare il livello minimo che deve
essere comune su tutto il territorio nazionale e stabilirne il
finanziamento, con la conseguenza che i LEP non sono garantiti.
Infatti, il Governatore della Banca d'Italia, Ignazio Visco, poco
prima della scadenza del suo mandato, il 10 ottobre 2023, ha inviato
al CLEP una lettera nella quale ha segnalato che «le prestazioni
qualificate come LEP effettivi nel documento del 25 settembre [...]
sono nella maggior parte dei casi formulate in termini troppo
generici, in buona parte riconducibili a mere dichiarazioni di
principio. Gli stessi criteri di misurabilita' tendono a misurare la
platea dei potenziali beneficiari delle prestazioni, ma non appaiono
collegati con il contenuto specifico di queste ultime, che rimane in
larga parte indeterminato. Sembra cosi' conseguirne
un'interpretazione (restrittiva) del mandato del CLEP colta a
limitarlo a una ricognizione sistematizzata della legislazione
vigente, senza entrare nella formulazione di possibili declinazioni
operative delle disposizioni connesse con diritti civili e sociali».
A queste considerazioni, peraltro, il Governatore faceva seguire una
serie di critiche specifiche in ordine all'individuazione dei LEP in
diversi settori, sottolineando, in particolare, per alcuni di essi -
in settori centrali come quelli dell'istruzione e della tutela del
lavoro - la eccessiva genericita' o la formulazione in termini
eccessivamente astratti, mentre significative inadeguatezze venivano
riscontrate anche rispetto alla tutela della salute.
In effetti, la stessa Corte costituzionale, con sentenza n. 62
del 2020, ha evidenziato che «la stretta interdipendenza dei
parametri costituzionali evocati e delle norme attuative configura il
diritto alla salute come diritto sociale di primaria importanza e ne
conforma il contenuto attraverso la determinazione dei LEA, di cui il
finanziamento adeguato costituisce condizione necessaria ma non
sufficiente per assicurare prestazioni direttamente riconducibili al
fondamentale diritto alla salute. E' in questo senso che deve essere
ribadito il principio secondo cui, «una volta normativamente
identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere
effettivo [il diritto alla prestazione sociale di natura
fondamentale, esso] non puo' essere finanziariamente condizionato in
termini assoluti e generali» (sentenza n. 275 del 2016).
E' evidente che se un programmato, corretto e aggiornato
finanziamento costituisce condizione necessaria per il rispetto dei
citati parametri costituzionali, la piena realizzazione dei doveri di
solidarieta' e di tutela della dignita' umana deve essere assicurata
attraverso la qualita' e l'indefettibilita' del servizio,
ogniqualvolta un individuo dimorante sul territorio regionale si
trovi in condizioni di bisogno rispetto alla salute. E' in quanto
riferito alla persona che questo diritto deve essere garantito, sia
individualmente, sia nell'ambito della collettivita' di riferimento.
Infatti, il servizio sanitario e ospedaliero in ambito locale e', in
alcuni casi, l'unico strumento utilizzabile per assicurare il
fondamentale diritto alla salute.
In definitiva, l'intreccio tra profili costituzionali e
organizzativi comporta che la funzione sanitaria pubblica venga
esercitata su due livelli di governo: quello statale, il quale
definisce le prestazioni che il Servizio sanitario nazionale e'
tenuto a fornire ai cittadini - cioe' i livelli essenziali di
assistenza - e l'ammontare complessivo delle risorse economiche
necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui pertiene il
compito di organizzare sul territorio il rispettivo servizio e
garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto degli standard
costituzionalmente conformi. La presenza di due livelli di governo
rende necessaria la definizione di un sistema di regole che ne
disciplini i rapporti di collaborazione, nel rispetto delle
reciproche competenze. Cio' al fine di realizzare una gestione della
funzione sanitaria pubblica efficiente e capace di rispondere alle
istanze dei cittadini coerentemente con le regole di bilancio, le
quali prevedono la separazione dei costi «necessari», inerenti alla
prestazione dei LEA, dalle altre spese sanitarie, assoggettate invece
al principio della sostenibilita' economica».
In sostanza, come e' stato sintetizzato dal prof. Viesti nella
gia' citata audizione informale di fronte alla Commissione affari
costituzionali della Camera dei deputati, «definire i LEP senza
prefigurare i percorsi, le modalita' e le risorse finanziarie per il
loro raggiungimento appare un'operazione di facciata, specie
considerando la clausola di invarianza della spesa complessiva.
Fissare i LEP non determina il loro finanziamento», ne' tantomeno
assicura che essi siano «garantiti», come la Costituzione esige che
siano.
Sul punto, sempre in sede di audizioni presso la Commissione
affari costituzionali della Camera dei deputati, e' intervenuta la
Banca d'Italia, nella cui memoria si legge che «la definizione dei
LEP non implica tuttavia che le prestazioni individuate come
essenziali siano adeguatamente finanziate ed effettivamente erogate
su tutto il territorio nazionale. Data la clausola di invarianza
della spesa, la convergenza a un livello uniforme di servizi puo'
avvenire solo attraverso una rimodulazione della spesa statale a
favore delle regioni in cui l'offerta di prestazioni e' inferiore ai
LEP. Se, in alternativa, si assumesse che la spesa storica sinora
sostenuta dallo Stato in ciascuna regione sia quella implicitamente
necessaria a finanziare i LEP, si determinerebbe la
«cristallizzazione» degli attuali divari nell'offerta di prestazioni
pubbliche sul territorio».
Quindi, la legge impugnata avrebbe dovuto richiedere non solo
l'individuazione (peraltro non sulla base della spesa storica), ma
poi il finanziamento e, appunto, soprattutto, la garanzia degli
stessi nei confronti delle persone, prima che si potesse procedere al
trasferimento delle funzioni.
8.4. Sulla base di quanto appena detto, e' quindi per mero
scrupolo che possiamo precisare come la garanzia dei LEP non possa
considerarsi sussistente pur a fronte della previsione contenuta
nello stesso art. 4, primo comma, secondo periodo, per cui il
trasferimento delle funzioni puo' avvenire soltanto «successivamente
all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento
delle risorse finanziare volte ad assicurare i medesimi livelli
essenziali di prestazioni sull'intero territorio nazionale, ivi
comprese le regioni che non hanno sottoscritto le intese».
Infatti, come abbiamo detto - anche in base alla giurisprudenza
costituzionale sopra evocata - occorre che i LEP siano effettivamente
garantiti, cio' non avvenendo certamente in base alla loro mera
individuazione e, ancorche' cio' costituisca un passaggio essenziale,
neppure ove siano finanziati.
Inoltre, e' del tutto inverosimile - in una situazione nella
quale le differenze territoriali nel Paese sul piano del godimento
dei diritti (in particolare evidentemente dei diritti sociali) sono
talmente ampie - che possa essere sufficiente lo stanziamento di
fondi in un solo provvedimento legislativo perche' quel divario possa
essere superato.
Infatti, l'Ufficio parlamentare di bilancio, nella risposta alla
richiesta di approfondimenti del 20 giugno 2023, indirizzata alla
Commissione affari costituzionali del Senato della Repubblica, ha
fatto presente (p. 8) che «i livelli dei servizi effettivamente
prestati sono caratterizzati da una forte eterogeneita' che riflette
non solo la differenziazione dei bisogni sul territorio, ma anche
profonde disparita' nelle dotazioni finanziarie, derivanti
soprattutto dal sovrapporsi nel corso del tempo di interventi di
finanziamento non coordinati. La determinazione dei LEP farebbe
pertanto probabilmente emergere significative discrepanze fra i
fabbisogni standard e la spesa storica che andrebbero colmate da
interventi perequativi ed eventualmente da maggiori finanziamenti».
8.5. Dalle notazioni esposte emerge il contrasto dell'art. 1,
settimo comma, e dell'art. 4, primo comma, della legge n. 86 del 2024
non solo con l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, che impone la garanzia su tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali di prestazione concernenti i diritti civili e
politici e con l'art. 119 della Costituzione, la cui piena attuazione
e' condizione necessaria per introdurre, nel sistema del regionalismo
italiano, elementi di differenziazione e competizione, ma anche con
l'art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo dell'uguaglianza,
creando una evidente disparita' di trattamento tra le regioni sia
sotto il profilo della ragionevolezza, perche' la Costituzione impone
che la Repubblica ponga in essere azioni concrete per garantire un
livello essenziale delle prestazioni su tutto il territorio
nazionale, soltanto dopo il raggiungimento del quale e' possibile
inserire elementi di differenziazione e competitivita' tra i
territori.
La lesione dell'art. 3 sotto i profili indicati lede
evidentemente le competenze regionali della ricorrente. Infatti, il
trasferimento di funzioni, con le relative risorse umane, strumentali
e finanziarie, prima che siano determinati i LEP finisce per
accrescere le gia' esistenti disparita' tra i diversi territori, che
possono ricadere negativamente su tutte le regioni, compresa la
ricorrente.
9. Illegittimita' costituzionale degli articoli 5, secondo comma, 8,
secondo comma e 9, primo comma, della legge n. 86 del 2024, per
violazione dell'art. 119, nonche' degli articoli 2, 3, 5 e 81 della
Costituzione.
9.1. L'art. 5, secondo comma, della legge impugnata stabilisce
che il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni che
stipulano le intese debba essere realizzato «attraverso
compartecipazioni al gettito di uno o piu' tributi erariali maturato
nel territorio regionale» e comunque «nel rispetto dell'art. 17 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonche' nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 119, quarto comma, della Costituzione».
L'art. 8, secondo comma, della medesima legge affida poi alla
Commissione paritetica la ricognizione «dell'allineamento tra i
fabbisogni di spesa gia' definiti e l'andamento del gettito dei
tributi compartecipati per il finanziamento delle medesime funzioni».
Quindi, qualora detta ricognizione evidenzi uno scostamento dovuto
alla variazione dei fabbisogni ovvero all'andamento del gettito, il
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per gli affari regionali e le autonomie, previa intesa in sede di
Conferenza unificata, puo' adottare, su proposta della Commissione
paritetica, «le necessarie variazioni delle aliquote di
compartecipazione definite nelle intese ai sensi dell'art. 5, comma
2, garantendo comunque l'equilibrio di bilancio e nei limiti delle
risorse disponibili».
L'art. 9, primo comma, pone infine una clausola di invarianza
finanziaria, disponendo che «dall'applicazione della presente legge e
di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica».
9.2. L'art. 5, secondo comma, poco sopra richiamato delinea un
sistema di finanziamento delle funzioni trasferibili censurabile
sotto diversi aspetti, anzitutto per violazione dei principi di
solidarieta' e di eguaglianza di cui agli articoli 2 e 3 della
Costituzione.
La scelta del legislatore di vincolare il reperimento delle
risorse economico-finanziarie per l'esercizio delle funzioni
trasferibili alla sola compartecipazione al gettito dei tributi
erariali, senza la previsione di specifici correttivi, determina
infatti un'illegittima disparita' di trattamento tra regioni, in
ragione della loro maggiore o minore capacita' fiscale pro capite.
Il legislatore avrebbe invece dovuto seguire l'esempio di altri
ordinamenti, come ad esempio quello svedese, dove in particolare la
compartecipazione all'imposta sul reddito si limita all'aliquota del
primo scaglione e, quindi, ai redditi che si collocano entro il
limite del primo scaglione. E' infatti evidente che nelle regioni con
capacita' fiscale ridotta il reddito medio difficilmente si colloca
negli scaglioni piu' elevati, di talche' le entrate derivanti dalla
compartecipazione sono nettamente inferiori rispetto a quelle delle
regioni piu' «abbienti». In un contesto come quello italiano, segnato
da profonde sperequazioni tra regioni, molte delle quali non riescono
a garantire nemmeno i livelli essenziali delle prestazioni,
l'introduzione di un meccanismo di compartecipazione «puro», senza
correttivi, deve ritenersi incostituzionale per violazione dei
principi di solidarieta' ed eguaglianza.
Questa conclusione risulta tanto piu' evidente ove si consideri
che il criterio attualmente impiegato per quantificare il fabbisogno
di spesa relativo alle singole funzioni trasferibili e' quello della
spesa storica che, come noto, riflette e perpetua le diseguaglianze
territoriali emerse nel recente passato, posto che, nei territori con
maggiore capacita' fiscale, la spesa per le medesime funzioni e'
stata di gran lunga piu' elevata rispetto a quella realizzata nelle
regioni meno «abbienti». Tale criterio impedisce a queste ultime di
ottenere maggiori risorse per il finanziamento delle funzioni,
attraverso il riconoscimento di una maggiore aliquota di
compartecipazione.
D'altra parte, le regioni con una ridotta capacita' fiscale, le
quali hanno comunque diritto di ottenere «forme e condizioni
particolari di autonomia», in assenza di canali di finanziamento
diversi e ulteriori rispetto alla compartecipazione al gettito dei
tributi erariali maturati nel territorio regionale, potrebbero non
riuscire a coprire integralmente le spese connesse alle nuove
funzioni trasferite, a differenza di altre che, al contrario,
potrebbero finanche maturare un extra-gettito (i.e. il saldo positivo
derivante dalla differenza tra le entrate derivanti dalle
compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e le uscite
necessarie ai fini dell'esercizio delle funzioni attribuite).
Tale extra-gettito, il quale puo' derivare da un'erronea
quantificazione iniziale del fabbisogno di spesa, da una variazione
al ribasso del fabbisogno di spesa ovvero da un esercizio piu'
efficiente da parte delle medesime regioni delle funzioni loro
trasferite rispetto a quello posto in essere fino ad oggi dallo
Stato, restera', senza vincoli di destinazione, nella disponibilita'
delle regioni stesse. E' questo il logico corollario
dell'implementazione di un modello di regionalismo competitivo,
quanto meno con riguardo all'ipotesi di esercizio piu' efficiente
delle funzioni da parte delle regioni, il quale, pero', allo stato,
non puo' essere trasposto de plano nell'ordinamento italiano, poiche'
in molte aree del Paese non sono garantiti nemmeno i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Senza un meccanismo di perequazione interregionale che
redistribuisca continuamente le risorse, il bilancio dello Stato
sarebbe chiamato a intervenire continuamente per sostenere le regioni
i cui gettiti compartecipati dovessero risultare insufficienti a
finanziare le funzioni, senza poter recuperare risorse laddove ve ne
siano in eccedenza (cfr. anche il motivo n. 10).
L'impossibilita' per lo Stato di procedere alla redistribuzione
dell'eventuale extra-gettito maturato dalle singole regioni ad
autonomia particolare, nonche' l'assenza di un efficace meccanismo
perequativo (cfr. infra, motivo di ricorso n. 10), di fatto
determinano l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, secondo
comma, della legge impugnata per violazione degli articoli 2 e 3
della Costituzione.
9.3. L'incostituzionalita' del riferimento al solo strumento
della compartecipazione e' ulteriormente evidenziata dalla scelta del
legislatore di escludere, invece, dalle tecniche di finanziamento
delle funzioni trasferibili la c.d. riserva di aliquota (comunque
riconducibile al concetto di compartecipazione di cui all'art. 119
della Costituzione), che avrebbe consentito altresi' un maggiore
rispetto del principio di territorialita' del tributo di cui all'art.
119 della Costituzione, espressamente richiamato - dobbiamo
ricordarlo - dall'art. 116, terzo comma.
Tanto la riserva di aliquota quanto la compartecipazione al
gettito dei tributi erariali consistono nel riconoscimento alle
regioni di quote di tributi erariali, ma mentre la prima e'
costituita da una parte dell'aliquota del tributo erariale che viene
«riservata» alla regione e calcolata sulla base imponibile del
tributo, la seconda prevede, invece, l'attribuzione alla stessa di
una quota del gettito del tributo erariale, commisurata ad una
determinata aliquota.
La riserva di aliquota, la quale, secondo l'orientamento
assolutamente prevalente, non costituisce un tributo proprio ma e'
assimilabile alle compartecipazioni, tanto da poter essere ricondotta
al concetto di «compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio» di cui all'art. 119, secondo comma,
della Costituzione, non garantisce alle regioni soltanto una quota di
gettito di un tributo erariale, ma anche la facolta' di modificare le
aliquote per quanto attiene alla componente regionale nei limiti
fissati dalla legge statale, cosi' garantendo, da un lato, una
maggiore manovrabilita' del tributo e, dall'altro lato, risorse
maggiormente «certe» in quanto, contrariamente alle
compartecipazioni, risulta insensibile rispetto a eventuali modifiche
delle aliquote dei tributi erariali e non dipende dalla capacita'
fiscale del territorio.
In questo senso, l'aver escluso l'aliquota di riserva dai canali
di finanziamento del regionalismo differenziato rappresenta
un'ingiustificata e illegittima violazione del principio di
territorialita' del tributo.
9.4. Deve poi osservarsi, in termini piu' generali, come l'art.
5, secondo comma, della legge impugnata finisce con il delineare un
modello di federalismo fiscale manifestamente difforme da quello
disegnato dagli articoli 5 e 119 della Costituzione, il quale
risponde al generale canone della democrazia rappresentativa,
sintetizzato nella nota formula «no taxation without representation».
La corrispondenza tra il reperimento delle risorse e il loro
impiego e', come noto, presupposto indefettibile della
responsabilita' politica degli eletti nei confronti degli elettori.
Si tratta di un principio che e' stato espresso a piu' riprese dalla
Corte costituzionale.
Sotto questo aspetto l'art. 119 della Costituzione individua
nella compartecipazione al gettito dei tributi erariali solo uno tra
i diversi canali di finanziamento ordinario delle funzioni attribuite
alle regioni, cosi' come emerge assai chiaramente soprattutto dal
quarto comma, la' dove si afferma che «[l]e risorse derivanti dalle
fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province,
alle Citta' metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente
le funzioni pubbliche loro attribuite». Le regioni possono infatti
istituire entrate e tributi propri e rispetto ad essi vige la
responsabilita' politica dinanzi ai cittadini ai quali sono state
prelevate le risorse. Non considerare cio', come sembra fare la legge
impugnata, assegnando alle regioni soltanto quote del gettito
erariale, rompe il vincolo della responsabilita' politica.
9.5. D'altra parte, lo stesso meccanismo di monitoraggio
introdotto dall'art. 8, secondo comma, della legge impugnata comprova
ulteriormente il vantaggio strutturale delle regioni con maggiore
capacita' fiscale pro capite, determinando quindi la violazione dei
principi di solidarieta' ed eguaglianza di cui agli articoli 2 e 3
della Costituzione.
Inoltre, e soprattutto, tale disposizione, vincolando la
variazione delle aliquote di compartecipazione definite nelle intese
alle «risorse disponibili», viola specificamente l'art. 119, quarto
comma della Costituzione, poiche', di fatto, si sostanzia in una
potenziale violazione del principio di corrispondenza tra risorse e
funzioni trasferite, a piu' riprese ribadito da questa Corte (cfr.,
ex multis, sentenze nn. 155 del 2020, 137 del 2018, 10 del 2016, 188
del 2015). Infatti, se in futuro lo Stato dovesse disporre una
compressione del gettito dei tributi erariali compartecipati, cio'
automaticamente determinerebbe una riduzione delle entrate delle
regioni ad autonomia particolare, eventualmente tale da non
consentire loro di coprire le spese necessarie per l'esercizio delle
funzioni trasferite. Qualora poi lo Stato non dovesse reperire le
risorse per coprire detto disavanzo, a quel punto emergerebbe
inevitabilmente la violazione del principio di corrispondenza tra
risorse e funzioni trasferite.
Questa criticita' poteva essere in parte attenuata individuando
tra le tecniche di finanziamento delle funzioni trasferibili anche
l'aliquota di riserva, la quale consente alle regioni una notevole
manovrabilita' del tributo e garantisce loro risorse «certe»,
giacche' come gia' esposto essa e' insensibile rispetto a eventuali
modifiche delle aliquote dei tributi erariali.
D'altra parte, volendosi ragionare a contrario, la violazione del
principio di corrispondenza potrebbe altresi' derivare dall'aumento
della base imponibile dei tributi compartecipati, il quale
determinerebbe l'automatica acquisizione ai bilanci delle regioni
beneficiarie della differenziazione di risorse finanziarie eccedenti
il fabbisogno finanziario per lo svolgimento delle funzioni
trasferite (c.d. extra-gettito), cosi' violando l'art. 119, quarto
comma, della Costituzione. Si realizzerebbe, in tal modo, la
violazione del principio di corrispondenza, in quanto alcune regioni
finirebbero con avere maggiori risorse di quelle effettivamente
necessarie per l'esercizio delle funzioni trasferite.
9.6. Deve infine essere censurata la previsione di cui all'art.
9, primo comma, della legge impugnata, la quale pone la clausola di
invarianza finanziaria. Essa e' ad ogni evidenza in manifesto
contrasto con l'art. 81 della Costituzione.
Il trasferimento delle funzioni alle regioni che ne facciano
richiesta non puo' infatti essere «a costo zero», e cio' in quanto la
garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 4 della legge
impugnata), l'istituzione del fondo perequativo (art. 10, secondo
comma, della legge impugnata), gli interventi speciali e di coesione
sociali (art. 10, primo comma, lettera a), c), d), della legge
impugnata) e la garanzia dell'invarianza finanziaria delle regioni ad
autonomia ordinaria che non intendano richiedere e ottenere
l'ampliamento della propria potesta' legislativa (art. 9, secondo
comma, della legge impugnata) presuppone necessariamente il
reperimento di ingenti risorse, il quale e' tuttavia solo
«annunciato» nella legge n. 86 del 2024, ove non e' individuata
alcuna adeguata copertura finanziaria.
10. Illegittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge n. 86 del
2024, per violazione degli articoli 116, terzo comma, e 119, terzo
comma, della Costituzione.
10.1. Con il presente motivo di ricorso si intende contestare la
legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge n. 86 del 2024,
relativo alle «misure perequative e di promozione dello sviluppo
economico, della coesione e della solidarieta' sociale», per
violazione degli articoli 116, terzo comma e 119, terzo comma, della
Costituzione.
L'art. 116, terzo comma, della Costituzione dispone infatti che
«ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia [...] possono
essere attribuite ad altre regioni, con legge dello Stato, su
iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel
rispetto dei principi di cui all'art. 119».
L'art. 119 della Costituzione, come gia' evidenziato, individua
tre canali di finanziamento ordinario delle funzioni attribuite a
comuni, province, Citta' metropolitane e regioni: i) i tributi e le
entrate proprie (secondo comma); ii) le compartecipazioni al gettito
di tributi erariali riferibile al loro territorio (secondo comma);
iii) il fondo di perequazione (terzo comma), aggiungendo, poi, un
canale di finanziamento straordinario rappresentato dalle risorse
aggiuntive e dagli interventi speciali (quinto comma).
La funzione del fondo di perequazione e' quella di consentire
agli enti territoriali e, per quanto piu' interessa in questa sede,
alle regioni, di far fronte alle spese connesse all'esercizio delle
pubbliche funzioni loro attribuite laddove non risultino sufficienti
le risorse raccolte attraverso i primi due canali di finanziamento
ordinario gia' richiamati, e cio' in ragione del carattere unitario
della Repubblica.
L'art. 119, terzo comma, della Costituzione, d'altra parte,
impone che al fondo perequativo non possano essere apposti vincoli di
destinazione, per quanto tale previsione normativa debba fare i conti
con la composizione degli attuali bilanci regionali, ove oltre l'80%
delle uscite copre il finanziamento delle prestazioni essenziali, tra
le quali, in particolare, quelle di natura lato sensu sanitaria.
L'art. 119 della Costituzione delinea, comunque, un disegno ben
preciso, esattamente sintetizzato dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 370 del 2003, in cui si legge che «il nuovo art. 119
della Costituzione, prevede espressamente, al quarto comma, che le
funzioni pubbliche regionali e locali debbano essere "integralmente"
finanziate tramite i proventi delle entrate proprie e la
compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al
territorio dell'ente interessato, di cui al secondo comma, nonche'
con quote del «fondo perequativo senza vincoli di destinazione», di
cui al terzo comma. [...] Pertanto, nel nuovo sistema, per il
finanziamento delle normali funzioni di regioni ed enti locali, lo
Stato puo' erogare solo fondi senza vincoli specifici di
destinazione, in particolare tramite il fondo perequativo di cui
all'art. 119, terzo comma, della Costituzione».
Cio' riflette l'esigenza di evitare il rischio di
«sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente»
(ex multis, gia' sentenza n. 16 del 2004; ma, piu' di recente, nello
stesso senso, sentenze n. 187 del 2021 e n. 40 del 2022) e di
garantire l'autonomia di spesa degli enti sub-statali, i quali, in
virtu' della maggiore vicinanza ai cittadini e della inerente
responsabilita' politica, dovrebbe tendenzialmente garantire una piu'
efficace allocazione delle risorse.
Tanto premesso, si deve prendere in considerazione la previsione
di cui all'art. 10, secondo comma, della legge n. 86 del 2024, ai
sensi della quale «in attuazione dell'art. 119, terzo comma, della
Costituzione, trova comunque applicazione l'art. 15 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68, in conformita' con le disposizioni
di cui all'art. 2 della legge 9 agosto 2023, n. 111, e nel quadro
dell'attuazione della milestone del Piano nazionale di ripresa e
resilienza relativa alla Riforma del quadro fiscale subnazionale
(Missione 1, Componente 1, Riforma 1.14)».
L'art. 15, quinto comma, del decreto legislativo n. 68 del 2011
dispone che «e' istituito, dall'anno 2027 o da un anno antecedente
ove ricorrano le condizioni di cui al presente decreto legislativo,
un fondo perequativo alimentato dal gettito prodotto da una
compartecipazione al gettito dell'IVA determinata in modo tale da
garantire in ogni regione il finanziamento integrale delle spese di
cui all'art. 14, primo comma [i.e. le spese relative ai livelli
essenziali delle prestazioni]. Nel primo anno di funzionamento del
fondo perequativo, le suddette spese sono computate in base ai valori
di spesa storica e dei costi standard, ove stabiliti; nei successivi
quattro anni devono gradualmente convergere verso i costi standard
[...]».
Gia' da una semplice lettura delle disposizioni appena richiamate
emerge la palese illegittimita' costituzionale dell'art. 10, secondo
comma, della legge n. 86 del 2024, il quale, nel rinviare all'art.
15, quinto comma, del decreto legislativo n. 68 del 2011, consente,
di fatto, l'ampliamento della potesta' legislativa delle regioni che
stipulano le intese e delle correlate entrate a danno delle Regioni
con capacita' fiscale ridotta, e cio' in assenza dell'istituzione del
fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione, che, in base al medesimo decreto legislativo n. 68 del
2011, e' prevista per il 2027 (termine che, peraltro, potrebbe
eventualmente essere nuovamente rinviato), mentre alcune regioni
hanno gia' avviato o potranno comunque avviare a breve la procedura
per il trasferimento di ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia.
Questa Corte ha ribadito che, «ai sensi dell'art. 119, quarto
comma, della Costituzione, le funzioni degli enti territoriali devono
essere assicurate in concreto mediante le risorse menzionate ai primi
tre commi del medesimo art. 119 della Costituzione, attraverso un
criterio perequativo trasparente e ostensibile, in attuazione dei
principi fissati dall'art. 17, comma 1, lettera a), della legge n. 42
del 2009» (sentenza 26 novembre 2021, n. 220).
La perequazione costituisce in tal senso l'unico strumento
veramente idoneo a garantire la copertura delle spese relative ai
livelli essenziali delle prestazioni nelle regioni con capacita'
fiscale ridotta.
Il trasferimento delle funzioni alle regioni ad autonomia
«differenziata» e la conseguente piu' rilevante compartecipazione
delle stesse al gettito dei tributi erariali determina un'ulteriore
riduzione delle risorse disponibili per il finanziamento dei livelli
essenziali nelle regioni ad autonomia ordinaria che non sono in grado
di procedere in autonomia, di talche' la tardiva istituzione del
fondo perequativo (peraltro per ancora diversi anni fondato sul
criterio della spesa storica) produce un'ulteriore illegittima
disparita' di trattamento tra regioni in ragione delle condizioni
economiche del territorio, in palese violazione degli articoli 116,
terzo comma e 119 della Costituzione.
10.2. Infine, e soprattutto, occorre considerare che l'art. 10,
quinto comma, del decreto legislativo n. 68 del 2011, al fine di
quantificare le spese che dovranno essere coperte attraverso il
meccanismo della perequazione, consente di preservare il criterio
della spesa storica per ulteriori quattro anni rispetto
all'istituzione del fondo (i.e. fino al 2031). Successivamente il
sistema dovra', invece, convergere verso il criterio dei costi
standard.
Tuttavia, il criterio della spesa storica riflette e perpetua,
come noto e gia' evidenziato al punto precedente, le diseguaglianze
nell'erogazione delle prestazioni, poiche' in passato nei territori
delle regioni con capacita' fiscale piu' elevata sono state destinate
maggiori risorse per finanziare l'esercizio delle funzioni. Ne
discende che, per ancora molti anni, all'ampliamento della potesta'
legislativa delle regioni piu' abbienti che stipuleranno le intese e
al rafforzamento della loro capacita' di spesa si accompagnera' un
meccanismo perequativo radicalmente inidoneo ad assicurare la
copertura delle spese effettivamente necessarie a garantire
l'esercizio delle funzioni nelle altre regioni.
Tutto cio' si pone, quindi, in evidente contrasto con l'art. 119
per i motivi evidenziati, nonche' con lo stesso art. 116, terzo
comma, della Costituzione che deve essere letto alla luce dei
principi supremi dell'ordinamento e che non puo' essere interpretato
nel senso di consentire che alcune regioni vengano lasciate senza le
risorse sufficienti per esercitare le funzioni loro attribuite.
11. Illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo comma, della
legge n. 86 del 2024, per violazione dell'art. 3 della Costituzione,
anche sotto il profilo della ragionevolezza, e dell'art. 116, terzo
comma della Costituzione.
11.1. L'art. 11, primo comma, della legge n. 86 del 2024 prevede
che «Gli atti di iniziativa delle regioni gia' presentati al Governo,
di cui sia stato avviato il confronto congiunto tra il Governo e la
regione interessata prima della data di entrata in vigore della
presente legge, sono esaminati secondo quanto previsto dalle
pertinenti disposizioni della presente legge».
Il riferimento e' anzitutto agli accordi preliminari (pre-intese)
sottoscritti, nel 2018, dalle Regioni Veneto, Lombardia ed
Emilia-Romagna (nei primi due casi a seguito di un referendum
popolare di tipo consultivo, svoltosi il 22 ottobre 2017) con il
Governo Gentiloni e alle interlocuzioni che vi sono state, poi, con i
Governi che si sono susseguiti, che hanno portato anche
all'elaborazione di bozze di intesa, prima che la legge di attuazione
qui impugnata venisse approvata.
La disposizione che si censura con il presente motivo di ricorso,
quindi, intende fare salvi i suddetti atti, considerati «atti di
iniziativa» della regione, ai sensi dell'art. 2, primo comma, della
legge n. 86 del 2024.
Ora, se e' vero che - come sopra ricordato ed evidenziato anche
nel Dossier della Camera dei deputati preparato dal Servizio studi
della Camera, datato 5 febbraio 2024 - l'art. 116, terzo comma, della
Costituzione non prevede la necessita' di un intervento legislativo
per definire i principi generali per l'attribuzione alle regioni di
ulteriori funzioni, essendo la stessa legge (rafforzata) di
approvazione dell'intesa a poter attribuire le ulteriori forme di
autonomia, tale legge di attuazione puo' comunque essere (utilmente)
prevista, come a questo punto e'. L'obiettivo della legge, pero',
mirerebbe «a costruire percorsi costanti e organici attorno ai
processi di accesso all'autonomia differenziata di cui alle citate
disposizioni costituzionali dell'art. 116, terzo comma, della
Costituzione» (v. Dossier, p. 7-8).
Se questo e' l'obiettivo, e' evidentemente che esso e' tradito da
una norma che fa salvi i primi passaggi di un percorso avviato in
assenza della legge di attuazione e inevitabilmente al di fuori del
perimetro dalla stessa tracciato, rompendo immediatamente
l'uniformita' del percorso di attribuzione di forme e condizioni
particolari di autonomia, che costituisce una garanzia per tutte le
regioni di accedere alla possibilita' offerta dall'art. 116, terzo
comma, della Costituzione in condizioni di parita'. Garantire una
«fuga in avanti» ad alcune regioni, tanto piu' in considerazione
degli effetti che si producono sulle altre (v. anche punti 8-10)
pregiudicherebbe queste ultime.
Di conseguenza, in primo luogo, verrebbe violato il principio di
uguaglianza in senso stretto, consentendo ad alcune regioni una sorta
di «corsia preferenziale». Considerato che una volta trasferite
competenze ad alcune regioni potrebbero non esservi risorse per
trasferirne ad altre e' evidente che la violazione del principio di
uguaglianza ridonderebbe nel caso in una lesione di competenze alla
cui tutela e' preposto il presente giudizio.
D'altronde, la norma violerebbe altresi' il principio di
ragionevolezza, rischiando di rimettere ad una «corsa», in cui ad
alcuni e' stato consentito di avviarsi, la effettiva possibilita' di
attribuzione di ulteriori forme di autonomia, cio' avendo, del pari,
conseguenze sulla lesione delle competenze.
Infine, per quanto appena detto, la norma risulta, ancora in
violazione dell'art. 3 della Costituzione, irrazionale. Infatti, essa
smentisce proprio lo scopo della legge che e' quello di assicurare
uniformita' ai trasferimenti di ulteriori forme e condizioni di
autonomia, anche questo finendo per riverberarsi sulla attribuzione
delle competenze.
11.2. A cio' si aggiunga che il modello seguito dalle tre regioni
che hanno avviato il percorso di autonomia differenziata e' diverso
da quello che - come argomentato con il primo motivo del presente
ricorso - costituirebbe corretta attuazione dell'art. 116, terzo
comma, della Costituzione.
Infatti, tutte e tre le regioni, seppure con differenze, hanno
rastrellato un amplissimo novero di materie, senza alcun collegamento
con la specificita' territoriale ma solo sulla base di un «powers
shopping», in cui ciascuno prende cio' che vuole, cio' non
consentendo neppure un'adeguata interlocuzione con il Governo, che,
nella trattativa, quindi, non ha riferimenti per stabilire se
convergere sulle richieste o meno, non potendo che compiere, a sua
volta, scelte arbitrarie, che potrebbero essere dettate dalla
maggiore o minore consonanza politica.
Pertanto, l'art. 11, primo comma, viola altresi', al pari delle
altre norme indicate nel primo motivo di ricorso, l'art. 116, terzo
comma, della Costituzione.
12. Illegittimita' costituzionale dell'intera legge e, in subordine,
degli articoli 4, 5, secondo comma, 8, 9, 10, per violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione al
regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, che
istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza e alla
decisione di esecuzione n. 2021/168 del Consiglio dell'Unione europea
e successive modificazioni ed integrazioni, che prevedono misure per
la coesione sociale e territoriale.
12.1. Come risulta dai motivi che precedono, la legge impugnata,
mette a rischio l'uniformita' delle condizioni di vita nel Paese e,
conseguentemente, la coesione territoriale.
Cio' risulta determinato dalla legge nel suo complesso, per come
le funzioni possono essere individuate, trasferite e finanziate, e
piu' in particolare dall'art. 4, sul trasferimento di funzioni, sia
perche' fa riferimento a materie non riferibili ai LEP sia perche'
anche per le altre prevede che essi debbano essere determinati ma non
garantiti, sia perche' il finanziamento delle funzioni avviene
attraverso compartecipazioni al gettito (art. 5, secondo comma), sia
per un inadeguato monitoraggio (art. 8), per la previsione
dell'invarianza finanziaria (art. 9) e per l'assenza di reali misure
perequative (art. 10), secondo quanto argomentato al punto 10.
Da tutto questo emerge, quindi, un netto contrasto con uno degli
obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza e, piu' in
generale, del Dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito
dal regolamento (UE) 2021/241, che pone la coesione economica,
sociale e territoriale tra i sei pilastri fondanti, violando cosi',
in particolare, l'art. 117, primo comma, della Costituzione.
12.2. Peraltro, il pilastro della coesione territoriale assume un
ruolo trasversale nel Piano italiano, che si propone di affrontare
«in modo concreto le sfide territoriali profondamente radicate e
promuovendo uno sviluppo equilibrato» (v. il considerando 36 della
decisione di esecuzione del Consiglio, relativa all'approvazione
della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza
dell'Italia), e si traduce in un target puntuale corrispondente alla
«Riforma 1. 14 - Riforma del quadro fiscale subnazionale».
In relazione ad essa, la decisione di esecuzione n. 2021/0168 del
Consiglio prevede che, entro il primo trimestre del 2026, si pervenga
al completamento del federalismo fiscale previsto dalla legge n. 42
del 2009, «con l'obiettivo di migliorare la trasparenza delle
relazioni fiscali tra i diversi livelli di governo, assegnare le
risorse alle amministrazioni subnazionali sulla base di criteri
oggettivi e incentivare un uso efficiente delle risorse medesime. La
riforma dovra' definire in particolare i parametri applicabili e
attuare il federalismo fiscale per le regioni a statuto ordinario, le
province e le citta' metropolitane».
E' chiaro, quindi, come i meccanismi di trasferimento delle
risorse previsti dalla legge n. 86 del 2024 non consentono di
implementare un quadro di regole chiaro che effettivamente migliori
«la trasparenza delle relazioni fiscali tra i diversi livelli di
governo» e attribuisca «le risorse alle amministrazioni subnazionali
sulla base di criteri oggettivi».
L'implementazione di tali meccanismi - contraria ad uno dei
pilastri fondamentali del Dispositivo per la ripresa e la resilienza
- ha, pertanto, l'ulteriore effetto di compromettere la possibilita'
di accedere ai fondi previsti dal PNRR, dal momento che l'art. 24 del
regolamento (UE) n. 241 del 2021 prevede la sospensione
dell'erogazione dei contributi finanziari in caso di mancato
conseguimento degli obiettivi o quando siano messe in atto di azioni
che si pongono in contrasto con ulteriori obiettivi gia' raggiunti o
da raggiungere.
Tutto cio', oltre determinare un danno ingente per le finanze
pubbliche, finisce per riverberarsi anche sulla sfera di attribuzione
dei soggetti attuatori del Piano, fra cui le regioni, che
rischierebbero di perdere le risorse per il finanziamento di
attivita' gia' messe in atto e per implementare gli ulteriori
investimenti previsti dal medesimo Piano.