ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema
bancario e gli investimenti), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2015, n. 33, promosso
dalla Regione Lombardia con ricorso notificato il 22 maggio 2015,
depositato in cancelleria il 29 maggio 2015 e iscritto al n. 58 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Pio Dario Vivone per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 22 maggio 2015, depositato nella
cancelleria della Corte il 29 maggio 2015 e iscritto al n. 58 del
registro ricorsi del 2015, la Regione Lombardia ha impugnato l'art. 1
del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il
sistema bancario e gli investimenti), convertito con modificazioni
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2015, n. 33.
La ricorrente osserva, in generale, come la norma impugnata attui
una penetrante riforma della disciplina delle banche popolari che ne
snaturerebbe l'attuale configurazione di schema tipico del credito
cooperativo finalizzato allo svolgimento mutualistico dell'attivita'
bancaria, che si colloca tradizionalmente nel contesto geografico
delle comunita' locali a beneficio di famiglie, piccole e medie
imprese e consumatori.
Dopo avere premesso brevi cenni sulla storia e le peculiarita'
delle banche popolari italiane, la cui nascita risale alla seconda
meta' del diciannovesimo secolo, e averne ricordato la diffusione
capillare a livello locale e la elevata capacita' di raccogliere
risparmio ed erogare credito, soprattutto in Lombardia, la ricorrente
illustra i benefici che le regioni traggono dagli utili destinati
dalle banche popolari a finalita' di carattere socio-sanitario,
scientifico e culturale. Il loro ammontare e' pari a 140 milioni di
euro in tutta Italia e a ben 85 milioni nella sola Lombardia, per il
territorio della quale rappresenterebbero una risorsa insostituibile
anche in ambiti che, come la sanita', rientrano nella competenza
legislativa delle regioni.
La ricorrente passa poi a illustrare i quattro motivi posti a
fondamento dell'impugnazione.
2.- Con la prima questione, la Regione sostiene che la norma
impugnata violerebbe la competenza legislativa regionale concorrente
in materia di «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale», stabilita dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
La ricorrente osserva preliminarmente che tale competenza,
riconosciuta un tempo alle sole regioni a statuto speciale, e' stata
introdotta tra le materie di legislazione concorrente dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Osserva altresi' che l'incerta nozione di «aziende di credito a
carattere regionale» e' stata definita dall'art. 2, comma 2, del
decreto legislativo 18 aprile 2006, n. 171 (Ricognizione dei principi
fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali, aziende
di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario
a carattere regionale), alla cui stregua «[s]ono caratteristiche di
una banca a carattere regionale l'ubicazione della sede e delle
succursali nel territorio di una stessa regione, la localizzazione
regionale della sua operativita', nonche', ove la banca appartenga a
un gruppo bancario, la circostanza che anche le altre componenti
bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale ai
sensi del presente articolo», con la precisazione che «[l]'esercizio
di una marginale operativita' al di fuori del territorio della
regione non fa venir meno il carattere regionale della banca».
Ad avviso della ricorrente, l'art. 1 del decreto-legge n. 3 del
2015 non sarebbe espressione della competenza esclusiva dello Stato
in materia di «moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari;
tutela della concorrenza; sistema valutario», prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e invaderebbe la competenza
regionale concorrente, in quanto nell'ambito delle «aziende di
credito a carattere regionale» si collocherebbero, per numero e
ubicazione di filiali, la maggior parte delle banche popolari, anche
in Lombardia.
La norma conterrebbe disposizioni di dettaglio, la' dove prevede
il limite di otto miliardi di euro all'attivo delle banche popolari
(art. 1, comma 1, lettera b, n. 1, del d.l. n. 3 del 2015, che
aggiunge il comma 2-bis all'art. 29 del decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385, recante «Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia»; di seguito: TUB) e l'obbligo delle stesse di
ridurre l'attivo o di deliberare la trasformazione in societa' per
azioni, in caso di superamento del limite (comma 2-ter dell'art. 29
TUB, aggiunto dallo stesso art. 1, comma 1, lettera b, n. 1).
La competenza regionale sarebbe violata, inoltre, in quanto il
legislatore statale, nell'introdurre le modifiche normative, non
avrebbe previsto forme di concertazione con le regioni, neppure per
adottare le disposizioni di attuazione affidate alla Banca d'Italia
(comma 2-quater dell'art. 29 TUB, anch'esso aggiunto dall'art. 1
comma 1, lettera b, n. 1).
3.- Con la seconda questione, la Regione sostiene che il
legislatore statale avrebbe violato gli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 3, Cost., nonche', «[i]n via gradata», il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Ad avviso della ricorrente, la norma contrasterebbe con gli artt.
117, secondo comma, lettera e), e 3 Cost., in quanto il legislatore,
per la natura trasversale della competenza statale in materia di
«tutela del risparmio», che intercetta la competenza regionale
concorrente in materia di «aziende di credito a carattere regionale»,
avrebbe dovuto attenersi ai canoni della proporzionalita' e della
ragionevolezza - non rispettati dalla fissazione del limite di otto
miliardi di attivo per conservare la forma cooperativa - e garantire
alle regioni, in sede di formazione del decreto o almeno in sede di
conversione, «una utile partecipazione al procedimento».
In subordine, sarebbe violato il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., per l'omessa
considerazione nel procedimento legislativo delle attribuzioni, delle
prerogative e degli interessi regionali, mediante intese e accordi da
raggiungere in sede di Conferenza unificata Stato-regioni e autonomie
locali.
4.- Con la terza questione, la Regione sostiene che la norma
impugnata avrebbe violato l'art. 118, quarto comma, Cost., «in
combinato disposto» con gli artt. 45 e 47, nonche' con gli artt. 2,
18 e 41 Cost.
Il principio di sussidiarieta' orizzontale escluderebbe che lo
Stato possa sottrarre «attivita' di interesse generale», svolte su
autonoma iniziativa dei cittadini, alla cura degli enti indicati
nell'art. 118, quarto comma, Cost., tra i quali sono contemplate
anche le regioni.
Fra le «attivita' di interesse generale» tutelate dalla
Costituzione rientra la cooperazione, la cui funzione sociale e'
riconosciuta dall'art. 45. La cooperazione mutualistica propria delle
banche popolari costituirebbe, pertanto, l'espressione
dell'incomprimibile diritto di auto-organizzazione dei singoli e
della societa' civile per lo svolgimento di attivita' di interesse
generale che e' compito di tutti gli enti costitutivi della
Repubblica favorire. Arbitrariamente e irragionevolmente dunque il
legislatore statale ne avrebbe sottratto la cura alle regioni,
cancellando ovvero limitando in modo notevole la cooperazione nel
sistema bancario.
La ricorrente svolge analoghe considerazioni con riguardo alla
tutela del risparmio prevista dall'art. 47 Cost. Anche questo
principio dovrebbe essere collegato alla previsione dell'art. 118,
quarto comma, Cost., in quanto attraverso la destinazione degli utili
delle banche popolari a iniziative di carattere socio-culturale,
scientifico e culturale le regioni e gli enti locali favoriscono
iniziative dei cittadini per attivita' di interesse generale.
Imponendo alle banche popolari con attivo superiore a otto
miliardi di euro di assumere la forma giuridica tipica delle societa'
lucrative e facendone cosi' venir meno il carattere mutualistico, il
legislatore avrebbe prodotto lo sradicamento delle banche popolari
dal loro territorio, privando le regioni e gli enti locali di un
fondamentale motore di sviluppo economico e sociale e frustrando le
finalita' di accesso popolare al credito, perseguite dall'art. 47
Cost.
Inoltre, l'intervento statale inciderebbe sulla liberta'
contrattuale e di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost.,
anche nella sua funzione sociale, frustrerebbe gli scopi
solidaristici di coloro che si sono associati per perseguire
legittime finalita' mutualistiche, in contrasto con gli artt. 2 e 18
Cost., e lederebbe il legittimo affidamento dei piccoli azionisti
delle banche popolari nella stabilita' della loro situazione
giuridica.
5.- Con la quarta questione, la Regione sostiene che la norma
impugnata avrebbe violato gli artt. 77 e 117 Cost., «anche in
combinato disposto con l'art. 3 Cost.», in quanto non sussisterebbero
i presupposti che giustificano la decretazione d'urgenza.
Ad avviso della ricorrente, nessuno dei parametri
tradizionalmente utilizzati dalla Corte per operare tale scrutinio
(preambolo del provvedimento, relazione di accompagnamento al disegno
di legge di conversione, contesto normativo) da' conto delle ragioni
di straordinaria necessita' e urgenza che giustificano il ricorso al
decreto-legge.
Le ragioni, esposte nel preambolo, di avvio del «processo di
adeguamento» del sistema bancario «agli indirizzi europei per
renderlo competitivo ed elevare il livello di tutela dei consumatori
e di favorire lo sviluppo dell'economia del Paese», contrasterebbero
con alcune risoluzioni del Parlamento europeo che esprimono il
contrario indirizzo volto alla salvaguardia e alla promozione della
struttura pluralistica del mercato bancario.
L'intervento legislativo sarebbe il frutto della libera scelta
del Governo di incidere in un settore strategico nazionale con una
nuova disciplina "a regime" adottata mediante la corsia accelerata
della legge di conversione. Essa affronta problemi noti e dibattuti
da decenni, senza una adeguata ponderazione degli interessi
istituzionali coinvolti, a iniziare da quelli delle regioni.
La riforma sarebbe inoltre caratterizzata da disposizioni non
auto-applicative e bisognose di future disposizioni di attuazione,
affidate senza fissazione di termini a un soggetto estraneo al potere
legislativo (la Banca d'Italia), con una sorta di delega in bianco.
Sussisterebbero poi, secondo la ricorrente, forti dubbi
sull'omogeneita' delle disposizioni contenute nel d.l. n. 3 del 2015.
Esso prevede infatti, oltre alla riforma delle banche popolari, norme
di sostegno alle piccole e medie imprese innovative, norme sul
trasferimento dei servizi a pagamento e norme sul prestito indiretto
per investitori istituzionali esteri.
La relazione accompagnatoria esporrebbe argomenti non
condivisibili sulla mancanza della sostanza cooperativa in capo alle
banche popolari (vengono richiamate al riguardo le motivazioni poste
a fondamento della archiviazione di una procedura di infrazione che
la Commissione europea aveva aperto contro l'Italia) e sulla non
applicabilita' a loro favore della tutela prevista dall'art. 45 Cost.
per mancanza del requisito della mutualita' prevalente (che secondo
la ricorrente avrebbe invece esclusivo rilievo fiscale).
Questi argomenti sarebbero comunque inidonei a dimostrare le
ragioni che legittimerebbero la decretazione d'urgenza.
Sarebbe scorretto anche il richiamo operato nella relazione alla
non corrispondenza della disciplina delle banche popolari, «nel
mutato quadro europeo», alle esigenze di finanziamento e di adeguata
patrimonializzazione delle banche, in quanto tutte le banche popolari
sottoposte ad Asset Quality Review e agli stress test avrebbero
dimostrato adeguata patrimonializzazione.
Infine, la Regione sottolinea come il vizio della norma impugnata
incida su varie materie di attribuzione regionale (welfare, cultura,
sport) in ragione del forte sostegno alle relative politiche concesso
dalle banche popolari, con ridondanza della lesione dell'art. 77
Cost. sulle attribuzioni costituzionalmente riservata alle regioni e
«ancor prima» con incidenza diretta sulla competenza concorrente di
cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. in materia di «aziende di
credito a carattere regionale».
6.- Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 1°
luglio 2015 si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e
comunque infondato.
Dopo avere illustrato il quadro normativo di riferimento per le
banche che esercitano l'attivita' in forma di societa' cooperativa
(banche di credito cooperativo e banche popolari), sul quale il d.l.
n. 3 del 2015 e' intervenuto, l'Avvocatura dello Stato espone il
contenuto delle modifiche alla disciplina delle banche popolari
introdotte dall'art. 1 dello stesso decreto-legge e delle
disposizioni di attuazione nel frattempo emanate dalla Banca d'Italia
con deliberazione del 9 giugno 2015.
Dalla premessa emergerebbe che gia' prima della riforma in esame
le banche popolari avevano un assetto organizzativo e funzionale che
le distanziava notevolmente dal modello base della societa'
cooperativa (tra il resto, per la mancanza del requisito della
mutualita' prevalente e per i limiti al principio della "porta
aperta" derivanti dai vincoli all'ammissione dei soci e al
trasferimento delle quote). Di quest'ultima esse avrebbero avuto solo
la forma cooperativa e non la sostanza della mutualita', come messo
in evidenza anche dalla giurisprudenza di legittimita' (viene citata
la sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite, 7 novembre
1997, n. 10933) e dall'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato (viene citata la segnalazione al Parlamento del 4 luglio
2014).
Questa situazione avrebbe consentito a dieci banche popolari o
gruppi di banche popolari di raggiungere dimensioni sistemiche
rilevanti a livello nazionale ed europeo. Sette di esse hanno
superato addirittura il limite di trenta miliardi di euro di attivo,
che comporta l'assoggettamento alla vigilanza della Banca centrale
europea nell'ambito del Meccanismo di vigilanza unico, mentre le
altre tre presentano un attivo superiore a otto miliardi. Inoltre,
sei delle maggiori banche popolari sono anche quotate in borsa.
Al raggiungimento di tali dimensioni si sarebbe accompagnata la
diffusione dell'operativita' delle banche popolari su tutto il
territorio nazionale, con recisione del legame originario con
l'ambito locale (vengono esposte le dimensioni, per numero di
sportelli e detenzione di quote del mercato nazionale degli
sportelli, dei quattro gruppi di banche popolari la cui capogruppo ha
sede in Lombardia).
A questa estensione dell'operativita' non avrebbe fatto riscontro
un'adeguata patrimonializzazione delle maggiori banche popolari, che
avrebbero inoltre risentito fortemente della recessione economica
nazionale, soffrendo di una quota di partite deteriorate maggiore
della media di sistema e presentando un tasso di copertura con
accantonamenti in bilancio (covered ratio) inferiore alla stessa
media, senza poter vantare un'alta redditivita', anch'essa inferiore
alla media.
6.1.- Passando all'esame delle questioni sollevate dalla
ricorrente, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
preliminarmente che il ricorso avrebbe a oggetto, sostanzialmente,
solo i commi 2-bis e 2-ter dell'art. 29 TUB, introdotti dall'art. 1,
comma 1, lettera b), n. 1), del d.l. n. 3 del 2015 che obbligano le
banche popolari il cui attivo superi otto miliardi di euro alla
trasformazione in societa' per azioni.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'impostazione seguita
dalla ricorrente, in base alla quale tale previsione normativa
eccederebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
del risparmio (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. con
invasione della competenza regionale concorrente in materia di
aziende di credito a carattere regionale, sarebbe doppiamente errata.
In primo luogo, perche' la norma impugnata non sarebbe
ascrivibile alla sola materia della «tutela del risparmio», ma
andrebbe ricondotta anche alle materie «tutela della concorrenza» e
«ordinamento civile», riservate alla competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.,
nonche' alla disciplina dei livelli essenziali delle prestazioni.
In secondo luogo, perche' comunque le disposizioni contenute
nell'art. 1 del decreto-legge n. 3 del 2015, se valutate
integralmente nella loro connessione organica e nella ratio
complessiva che le caratterizza, non toccherebbero la competenza
regionale concorrente in materia di «aziende di credito a carattere
regionale».
6.2.- Sotto il primo aspetto, la difesa dello Stato osserva che
anche in una cooperativa bancaria avente forma di banca di credito
cooperativo o di banca popolare il profilo prevalente e' l'esercizio
dell'attivita' bancaria (raccolta del risparmio, erogazione del
credito, servizi di gestione finanziaria e patrimoniale) e che
l'interesse pubblico alla tutela del risparmio non muta natura a
seconda della forma societaria del soggetto esercente l'attivita'
bancaria. Ne costituirebbe una conferma il fatto che le regole di
vigilanza prudenziale, ora unificate a livello europeo, e quelle di
correttezza operativa poste dal TUB e dalle corrispondenti norme di
attuazione sono le stesse per ogni soggetto che esercita l'attivita'
bancaria.
La disciplina dettata dal d.l. n. 3 del 2015, pertanto, sarebbe
attratta completamente nell'ambito della competenza legislativa
statale in materia di «tutela del risparmio», incidendo su profili
organizzativi e strutturali che gia' in precedenza erano
pacificamente disciplinati dallo Stato anche con riguardo alle banche
di credito cooperativo.
6.3.- Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, inoltre, le regole
europee di stabilita' patrimoniale e di correttezza operativa delle
banche si attuano anche attraverso norme, come quelle in esame, che
incidono sui poteri degli organi deliberativi delle societa'
bancarie, sui diritti dei soci e sui loro limiti ovvero sui limiti
dei diritti di particolari creditori sociali in caso di crisi della
banca, tutti oggetti riconducibili alla materia «ordinamento civile»,
rientrante nella competenza esclusiva dello Stato.
6.4.- La disciplina delle condizioni e dei limiti di utilizzo di
una determinata forma giuridica per l'esercizio dell'attivita'
bancaria rientrerebbe anche nella competenza statale in materia di
«tutela della concorrenza». Si tratta infatti di disciplina diretta a
rimuovere gli ostacoli alla competizione delle banche verso il
mercato dei capitali e del mercato dei capitali verso le banche,
rendendo piu' appetibili gli aumenti di capitale ed eliminando le
barriere che le particolarita' dello statuto delle banche popolari
(voto capitario, gradimento all'ammissione dei soci, limiti alla
distribuzione dei dividendi) frappongono all'acquisizione del
controllo societario.
6.5.- Secondo la difesa dello Stato, il servizio bancario non
potrebbe essere prestato da soggetti che, a parita' di grandi
dimensioni, rivestano forme giuridiche diverse che non assicurano lo
stesso livello di stabilita' patrimoniale. Sicche' la norma
impugnata, che prescrive alle banche di adottare il medesimo tipo
societario quando raggiungano una determinata "massa critica",
dovrebbe essere ricondotta anche alla competenza esclusiva dello
Stato di determinare in modo uniforme in tutto il territorio
nazionale i livelli minimi delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali.
6.6.- Chiarite le finalita' dell'intervento organico operato dal
legislatore, che avrebbe razionalizzato il sistema eliminando per le
banche popolari sistemiche una differenza di regime societario ormai
priva di giustificazioni, il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che neppure sussisterebbe il rischio, paventato anche dalla
ricorrente, di esporre le banche popolari di maggiori dimensioni, una
volta trasformate in societa' per azioni, a incontrollate manovre
speculative. L'acquisizione del controllo o anche solo di
partecipazioni significative nel loro capitale rimarrebbe infatti pur
sempre soggetta alla preventiva autorizzazione della Banca d'Italia,
ai sensi dell'art. 19 TUB.
Dall'altro lato, le modifiche della disciplina delle banche
popolari di dimensioni medio-piccole (non toccate dall'obbligo di
trasformazione del tipo societario) riguardanti la disciplina del
recesso del socio (con previsione di limiti al diritto di rimborso),
la nomina degli amministratori (con l'eliminazione del vincolo che
obbliga a nominare la maggioranza degli amministratori tra i soci
cooperatori o tra le persone indicate dai soci cooperatori che siano
persone giuridiche) e i quorum costitutivi e deliberativi (per la
trasformazione in societa' per azioni o la fusione dalla quale
risulteranno societa' per azioni) non snaturerebbero il modello delle
banche popolari, ma ne aggiornerebbero lo statuto per rendere piu'
agevole le prospettive del loro sviluppo, sia pure con la
conservazione della forma cooperativa.
6.7.- Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le precedenti
considerazioni consentirebbero di escludere che le disposizioni del
d.l. n. 3 del 2015 impugnate dalla ricorrente abbiano invaso la
competenza regionale concorrente in materia di «aziende di credito a
carattere regionale».
In ogni caso, le banche popolari sistemiche, le uniche a essere
interessate dalle norme effettivamente impugnate (commi 2-bis e 2-ter
dell'art. 29 TUB, aggiunti dall'art. 1, comma 1, lettera b, n. 1 del
d.l. n. 3 del 2015), proprio per le loro dimensioni non potrebbero
essere considerate aziende di credito a carattere regionale come
definite dall'art. 2, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 171 del 2006.
Tale qualita' potrebbe essere rivestita dalle banche popolari di
minori dimensioni, ma cio' non starebbe a significare che ogni
intervento legislativo relativo a esse rientri nella competenza
regionale concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
In primo luogo, perche' i titoli di competenza statale esclusiva
illustrati in precedenza, per la loro natura trasversale, potrebbero
legittimamente intercettare specifiche competenze regionali,
prevalendo su di esse.
In secondo luogo, perche' la competenza regionale concorrente non
si estenderebbe agli aspetti strutturali e organizzativi regolati
dalla norma impugnata, potendo tutt'al piu' investire taluni aspetti
operativi delle banche popolari a carattere regionale al fine di
raccordarne l'attivita' con il territorio. Ne costituirebbe conferma
il fatto che non si conoscono esempi di leggi regionali con contenuti
assimilabili a quelli della norma impugnata.
Inoltre, la difesa dello Stato osserva che i principi
fondamentali della materia «aziende di credito a carattere regionale»
enunciati dall'art. 159 TUB (al quale rinvia il d.lgs. n. 171 del
2006), la' dove prevedono che la legge regionale sia legittimata a
disciplinare l'autorizzazione delle trasformazioni e delle scissioni
delle banche di interesse regionale previo parere vincolante della
Banca d'Italia, non escludono che il legislatore statale possa
prevedere casi di trasformazione obbligatoria ex lege delle stesse
banche, sottratti sia al parere della Banca d'Italia che
all'autorizzazione regionale.
Infine, si dovrebbe considerare che la competenza regionale
invocata dalla ricorrente concorre pur sempre con quella dello Stato
di dettare i principi fondamentali della materia, con la conseguenza
che una norma come quella impugnata, che vieta l'uso del modello
della banca popolare al raggiungimento di una determinata dimensione
di un'azienda di credito a carattere regionale, costituirebbe
certamente un principio fondamentale.
6.8.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, gli
altri motivi di impugnazione sarebbero inammissibili e comunque
infondati.
La questione con la quale si denuncia la violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost., per mancanza dei presupposti della decretazione
d'urgenza, non si fonderebbe su un titolo di competenza regionale.
Essa sarebbe in ogni caso infondata, perche' nel preambolo del
decreto-legge si fa riferimento all'urgenza di adeguare il sistema
creditizio italiano al nuovo quadro di vigilanza europeo. Inoltre,
l'urgenza deriverebbe dalle alte quote di crediti deteriorati
detenute dalle banche popolari di grandi dimensioni e dagli
accantonamenti inferiori alla media, nella misura in cui tale
situazione e' imputabile alle rigidita' proprie della forma
cooperativa.
L'inammissibilita' colpirebbe anche le censure basate sugli artt.
118 e 120 Cost., perche' attraverso la generica evocazione degli
amplissimi principi della sussidiarieta' e della leale collaborazione
la ricorrente tenderebbe a censurare la norma per violazione degli
artt. 41 e 45 Cost., che non puo' legittimarla a proporre un giudizio
in via principale.
Si tratterebbe inoltre di censure generiche, prive della
dimostrazione concreta che ogni modifica del regime giuridico delle
banche popolari sia suscettibile di causare conseguenze
pregiudizievoli all'economia regionale.
Anch'esse sarebbero in ogni caso infondate, perche' la norma
impugnata riguarda solo le banche popolari di grandi dimensioni, che
per la loro complessita' hanno abbandonato il legame con il
territorio e operano su vasta scala, e lascia invece inalterata la
forma cooperativa delle altre banche popolari, uniche a poter
rivestire la qualita' di aziende di credito a carattere regionale.
La norma impugnata non avrebbe dunque cancellato il modello delle
banche popolari, ma lo avrebbe ricondotto al contrario alle sue
originarie connotazioni di modello tipico di banche di modeste
dimensioni e a vocazione locale.
L'autonomia privata, infine, non sarebbe stata compressa oltre
quanto ragionevolmente richiesto dalle esigenze di tutela del
risparmio e di stabilita' del sistema finanziario, che e' compito
esclusivo della legislazione statale soddisfare e al cui cospetto non
potrebbero prevalere ipotetici legami con il territorio.
Considerato in diritto
1.- La Regione Lombardia ha impugnato l'art. 1 del decreto-legge
24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli
investimenti), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 marzo 2015, n. 33, proponendo quattro distinte
questioni di legittimita' costituzionale. La previsione censurata
riforma la disciplina delle banche popolari, modificando il decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia; di seguito: TUB).
2.- Secondo la ricorrente la norma impugnata violerebbe
innanzitutto la competenza legislativa regionale concorrente in
materia di «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale» prevista all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
La questione e' sollevata sotto due profili. In primo luogo, la
norma statale conterrebbe disposizioni di dettaglio, in particolare
la' dove prevede il limite di otto miliardi di euro all'attivo delle
banche popolari e l'obbligo delle stesse, in caso di superamento di
questo limite, di ridurre l'attivo o di deliberare la trasformazione
in societa' per azioni. In secondo luogo, nell'introdurre le
modifiche normative il legislatore statale non avrebbe previsto forme
di concertazione con le regioni, neppure per adottare le disposizioni
di attuazione affidate alla Banca d'Italia.
Nonostante il ricorso censuri letteralmente l'intero art. 1 del
d.l. n. 3 del 2015, sulla base dei motivi posti a fondamento
dell'impugnazione l'oggetto del giudizio deve essere circoscritto al
comma 1, lettera b), n. 1), che ha introdotto i commi 2-bis, 2-ter e
2-quater dell'art. 29 TUB, nella parte in cui prevedono: a) la soglia
di otto miliardi di attivo della banca popolare (comma 2-bis); b)
l'onere della banca popolare di ridurre, entro un anno dal
superamento della soglia, l'attivo al di sotto di essa o di
deliberare la trasformazione in societa' per azioni (comma 2-ter); c)
l'adozione delle disposizioni di attuazione del novellato art. 29 TUB
ad opera della Banca d'Italia (comma 2-quater).
2.1.- Cosi' precisato il thema decidendum e l'oggetto
dell'impugnazione, la questione e' infondata.
La scelta del legislatore statale di assumere la soglia
dell'attivo di otto miliardi di euro come indice della dimensione
della banca popolare e' coerente con lo scopo della novella di
riservare il modello cooperativo solo alle aziende di credito di
piccola o media dimensione, sul presupposto che esso non sia adeguato
alle caratteristiche di banche popolari di grandi dimensioni, anche
quotate in mercati regolamentati. Compiendo tale scelta lo stesso
legislatore statale si e' mantenuto nei limiti delle proprie
attribuzioni e di conseguenza si deve escludere che vi sia stata la
lamentata lesione delle competenze regionali in materia di aziende di
credito a carattere regionale.
Come si desume dalla normativa che enuncia i principi
fondamentali in materia di banche di carattere regionale (decreto
legislativo 18 aprile 2006, n. 171, recante la «Ricognizione dei
principi fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali,
aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e
agrario a carattere regionale»), gli elementi rilevanti per
riconoscere a un'azienda di credito tale carattere sono: l'ubicazione
della sede e delle succursali nel territorio di una stessa regione,
la localizzazione regionale della sua operativita', nonche', ove la
banca appartenga a un gruppo bancario, la circostanza che anche le
altre componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino
carattere regionale (art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 171 del 2006). Il
carattere regionale della banca, inoltre, non viene meno (sempre in
base al citato art. 2, comma 2), se al di fuori del territorio della
regione essa esercita un'operativita' marginale.
Non potendo escludersi in assoluto l'eventualita' che la citata
dimensione dell'attivo possa ricorrere anche per questo tipo di
banche, e' necessario verificare se, anche solo in astratto, la
lamentata lesione della competenza regionale in materia sussista.
La previsione in contestazione - che la banca popolare debba
trasformarsi in societa' per azioni al superamento del limite di otto
miliardi di attivo, se entro un anno l'attivo non sia stato ridotto
al di sotto del limite - si inquadra nel disegno piu' generale
definito dal legislatore statale, diretto ad adeguare la forma
giuridica delle banche popolari di maggiori dimensioni al modello
organizzativo tipico delle banche non cooperative, sul presupposto
che la forma cooperativa delle prime possa essere «un mero schermo
della natura sostanzialmente lucrativa dell'impresa» e non
corrisponda alla «sostanza della mutualita'» (come si esprime la
relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione del
d.l. n. 3 del 2015).
Gli aspetti piu' significativi di questo disegno, delineato dallo
stesso art. 1 del d.l. n. 3 del 2015, sono costituiti dalla rimozione
del voto capitario, del numero minimo dei soci e dei limiti alle
partecipazioni societarie, all'ingresso di nuovi soci nella societa'
e alla distribuzione degli utili. Si inquadra nello stesso disegno
inoltre l'attenuazione dei precedenti limiti alle deleghe di voto. In
questo modo, il legislatore ha inteso favorire l'accesso delle banche
popolari di maggiori dimensioni al mercato dei capitali, la
contendibilita' dei loro assetti proprietari, il ricambio delle
compagini sociali e degli organi amministrativi. Un risultato che
dovrebbe garantire il miglior funzionamento e la maggiore
competitivita' di queste banche nel mercato, nonche' il loro
rafforzamento patrimoniale.
Piu' in generale ancora, le finalita' della riforma possono
essere cosi' individuate: migliorare la stabilita' patrimoniale delle
banche popolari, con la previsione, comune alle banche di credito
cooperativo, di limiti al rimborso delle azioni per recesso del
socio, anche nel caso di trasformazione della societa' e di
esclusione (art. 1, comma 1, lettera a, che aggiunge all'art. 28 TUB
un comma 2-ter); agevolare comunque la trasformazione o la fusione
delle banche popolari in societa' per azioni, anche qualora non venga
superata la soglia dell'attivo di otto miliardi, in particolare con
la previsione di quorum costitutivi e deliberativi minori di quelli
generali (art. 1, comma 1, lettera c, che sostituisce l'art. 31 TUB);
aumentare la capacita' delle banche popolari di reperire capitale sul
mercato, con la previsione della possibilita' di emettere strumenti
finanziari partecipativi, al pari delle altre societa' cooperative:
art. 1, comma 1, lettera d), n. 2, che modifica l'art. 150-bis, comma
2, TUB, eliminando l'art. 2526 del codice civile dall'elenco delle
disposizioni non applicabili alle banche popolari; rimuovere i
vincoli alla nomina degli amministratori, come quello che obbliga a
nominare la maggioranza di essi tra i soci cooperatori o tra le
persone indicate dai soci cooperatori che siano persone giuridiche
(l'art. 1, comma 1, lettera d, n. 2 include ora l'articolo 2542,
secondo comma, cod. civ. nell'elenco delle disposizioni non
applicabili alle banche popolari di cui all'articolo 150-bis, comma
2, TUB).
Si tratta dunque di una disciplina che - tenuto conto della sua
ratio, della finalita' che persegue, del contenuto e dell'oggetto
delle singole disposizioni, e tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi in modo da identificare cosi' correttamente e
compiutamente l'interesse tutelato (ex plurimis, sentenze n. 245 del
2015, n. 167 e 121 del 2014) - deve essere ricondotta alle materie
riservate alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost., della «tutela del
risparmio», della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento
civile».
Non sembra dubitabile, innanzitutto, che le disposizioni in
esame, innovando il modello organizzativo delle banche popolari per
favorirne la stabilita' e il rafforzamento patrimoniale, incidono sui
modi di esercizio dell'attivita' bancaria e dunque, in quanto tali,
devono essere ricondotte per questo profilo nell'ambito della materia
«tutela del risparmio», essendo l'attivita' bancaria di
intermediazione del credito uno strumento essenziale di impiego
produttivo del risparmio. A identiche finalita' attinenti alle
competenze dello Stato sono orientate anche le disposizioni che
mirano a garantire la stabilita' del patrimonio (come la previsione
sui limiti al rimborso delle azioni in caso di recesso del socio) e
un'elevata capacita' di finanziamento (come la previsione sulla
possibilita' di emettere strumenti finanziari partecipativi).
Sotto un secondo profilo, occorre osservare che, nell'intento del
legislatore, la trasformazione in societa' per azioni delle banche
popolari di maggiori dimensioni che scelgano di non ridurre l'attivo
al di sotto della soglia di otto miliardi, e' diretta a colmare un
deficit di competitivita' derivante a questo tipo di aziende da
alcuni elementi che ne caratterizzano lo statuto (quali il voto
capitario, il limite alla detenzione delle azioni e alla
distribuzione dei dividendi, il gradimento degli amministratori
all'ingresso dei nuovi soci, i forti limiti alle deleghe di voto),
costituenti un obiettivo ostacolo alla possibilita' di acquisire il
controllo societario e, di conseguenza, di accedere ai procedimenti
di ricapitalizzazione delle banche popolari e di offerta del credito.
Misure legislative di questo tipo sono ascrivibili, secondo la
giurisprudenza costituzionale, alla materia della «concorrenza», in
quanto si traducono in misure di promozione della competizione tra
imprese attraverso l'eliminazione di limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale (concorrenza "nel
mercato") (ex plurimis, sentenze n. 97 del 2014, n. 291 e n. 200 del
2012, n. 45 del 2010).
La norma impugnata, in terzo luogo, disciplina un tipico istituto
privatistico, quale la forma giuridica delle societa', dettando le
condizioni per l'utilizzo della forma cooperativa da parte delle
banche popolari e il vincolo di loro trasformazione nel caso in cui
le previste condizioni non ricorrano, nonche' regole di comportamento
dei loro organi amministrativi. In quanto incidente sul modulo
organizzativo e sullo statuto societario di aziende di credito, la
disciplina e' dunque da ricondurre alla materia dell'«ordinamento
civile» (sentenza n. 144 del 2016 con riguardo al modello delle
societa' pubbliche).
Si tratta di profili che attengono alla disciplina dei rapporti
privati, riservata alla potesta' legislativa dello Stato in ragione
dell'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformita' di trattamento, nell'intero territorio
nazionale, dei rapporti civilistici tra soggetti che operano in
regime privato, senza che detti rapporti debbano rinvenire
necessariamente la loro disciplina sul piano codicistico (sentenze n.
97 del 2014 e n. 401 del 2007).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, materie di
competenza statale esclusiva come quelle menzionate della «tutela del
risparmio», della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento
civile», assumono, per la loro natura trasversale, carattere
prevalente (ex plurimis, sentenze n. 30 del 2016 e n. 165 del 2014) e
«possono influire su altre materie attribuite alla competenza
legislativa concorrente o residuale delle regioni fino a incidere
sulla totalita' degli ambiti materiali entro i quali si applicano»
(sentenza n. 2 del 2014, e inoltre ex plurimis sentenze n. 291 e n.
18 del 2012, n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 431, n.
430, n. 401del 2007 e n. 80 del 2006).
In quanto riconducibile ad ambiti materiali di competenza
esclusiva trasversale dello Stato, la norma impugnata e' dunque
espressione di attribuzioni statali destinate a prevalere anche
sull'ipotetica e in ogni caso marginale competenza concorrente
regionale in materia di aziende di credito di interesse regionale,
della quale dunque inutiliter la Regione ricorrente lamenta la
lesione.
Per quanto attiene al secondo profilo della censura in esame,
riguardante la mancata previsione di forme di concertazione con le
regioni per l'attuazione dell'intervento, si deve richiamare quanto
esposto circa la prevalenza delle attribuzioni statali sulla
competenza regionale concorrente in materia di aziende di credito a
carattere regionale. Tale prevalenza esclude che si versi in
un'ipotesi di inestricabile intreccio di competenze statali e
regionali, nella quale soltanto l'intervento del legislatore statale
potrebbe ritenersi congruamente attuato mediante la previsione di
adeguate forme di collaborazione con le regioni (ex plurimis,
sentenze n. 1 del 2016 e n. 140 del 2015).
3.- Con la seconda questione, la Regione, proponendo argomenti e
conclusioni molto simili a quelli esposti nella prima, lamenta che il
legislatore statale avrebbe violato gli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 3 Cost., nonche', «[i]n via gradata», il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Ad avviso della ricorrente, la competenza statale in materia di
«tutela del risparmio», intercettando la competenza regionale
concorrente in materia di «aziende di credito a carattere regionale»,
avrebbe imposto al legislatore statale, per un verso di attenersi ai
canoni della proporzionalita' e della ragionevolezza, che sarebbero
invece violati con la fissazione del limite di otto miliardi di
attivo per conservare la forma cooperativa, e per altro verso di
garantire alle regioni «una utile partecipazione al procedimento» di
formazione del decreto o almeno di sua conversione.
In subordine, sarebbe violato il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., per essere stata
pretermessa nel procedimento legislativo la considerazione,
attraverso intese e accordi da raggiungere in sede di Conferenza
unificata Stato-regioni e autonomie locali, delle attribuzioni, delle
prerogative e degli interessi regionali.
Anche in questo caso, dalle ragioni poste a fondamento
dell'impugnazione - e in particolare dalla censura di
irragionevolezza e sproporzione della soglia dell'attivo fissata dal
legislatore - si desume che l'oggetto della questione e' circoscritto
alle disposizioni che prevedono la trasformazione obbligatoria delle
banche popolari in societa' per azioni.
Contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura dello Stato, la
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. e' ammissibile,
perche' la ricorrente da' conto della ridondanza sulle sue
attribuzioni della lamentata violazione di un parametro non
riguardante la competenza regionale, con l'indicazione delle
attribuzioni costituzionali della Regione in materia di «aziende di
credito a carattere regionale» (art. 117, terzo comma, Cost.) che ne
sarebbero potenzialmente lese (sull'idoneita' della prospettazione ai
fini dell'ammissibilita' della censura ex plurimis, sentenze n. 220
del 2013, n. 22 del 2012, ma, ancora prima, sentenze n. 6 del 2004 e
n. 303 del 2003).
Come visto, la disciplina statale impugnata potrebbe interferire
in tale materia, in quanto trova il proprio titolo di legittimazione
nella prevalenza di competenze legislative statali esclusive.
Pertanto, occorre verificare nel merito se, nell'esercizio delle
attribuzioni corrispondenti all'invocata competenza concorrente, le
regioni siano obbligate «a conformarsi ad una disciplina legislativa
asseritamente incostituzionale, per contrasto con parametri, appunto,
estranei a tale riparto» (sentenza n. 145 del 2016).
Nel merito, tuttavia, la questione non e' fondata.
L'obiettivo di adeguamento della forma giuridica delle banche
popolari di maggiori dimensioni alla forma tipica delle banche
commerciali e' stato perseguito dal legislatore statale con l'uso di
un criterio appropriato allo scopo, dal momento che la dimensione
dell'attivo e' un indicatore attendibile della complessita' di una
banca.
Quanto alla discrezionalita' del legislatore nel fissare la
soglia al cui superamento scatta l'obbligo di riduzione dell'attivo o
di trasformazione in societa' per azioni, essa non e' sindacabile da
questa Corte se non in caso di manifesta irragionevolezza. Ne' la
opinabilita', propria della scelta fra plurime opzioni circa la
misura precisa della soglia, puo' essere considerata da sola
sufficiente a integrare la violazione del principio di
ragionevolezza. Il limite di otto miliardi di euro non risulta
sproporzionato all'obiettivo perseguito, in quanto conduce a
ricomprendere nell'ambito delle aziende di credito tenute a
trasformarsi in societa' per azioni le banche popolari piu'
significative - per credito erogato, numero di sportelli e personale
impiegato - nel panorama nazionale.
La censura di irragionevolezza e di sproporzione dell'intervento
legislativo va pertanto disattesa.
La censura riguardante l'omessa garanzia della partecipazione
delle regioni al procedimento legislativo nonostante la natura
trasversale della competenza esclusiva dello Stato nella materia
«tutela del risparmio», puo' essere esaminata insieme a quella di
violazione del principio di leale collaborazione, per la sostanziale
identita' delle ragioni esposte a sostegno di entrambe. Le censure
sono entrambe infondate per la natura prevalente, gia' sottolineata,
delle competenze statali esclusive delle quali e' espressione la
riforma del regime delle banche popolari, con la conseguenza che per
il loro esercizio non sono costituzionalmente necessarie forme di
raccordo con le regioni.
4.- Con la terza questione, la Regione lamenta la violazione, ad
opera della norma impugnata, dell'art. 118, quarto comma, Cost., «in
combinato disposto» con gli artt. 45 e 47, nonche' con gli artt. 2,
18 e 41 Cost.
La Regione ricorrente muove dalla considerazione che la
cooperazione, per la funzione sociale che le riconosce l'art. 45
Cost., rientrerebbe fra le «attivita' di interesse generale» oggetto
della previsione dell'art. 118, quarto comma, Cost., e ne desume che,
in forza del principio di sussidiarieta' orizzontale in essa
espresso, lo Stato non potrebbe sottrarre tali attivita' alla cura
degli enti indicati nella stessa previsione, tra i quali vi sono
anche le regioni. Sicche', cancellando o limitando significativamente
la cooperazione nel sistema bancario, il legislatore statale avrebbe
illegittimamente sottratto alla cura delle regioni un'attivita' che
dovrebbe invece essere riservata ad esse perche' ne favoriscano lo
svolgimento attraverso l'autonoma iniziativa dei cittadini.
La ricorrente svolge analoghe osservazioni con riguardo alla
tutela del risparmio prevista dall'art. 47 Cost. Il collegamento con
la previsione dell'art. 118, quarto comma, Cost. e' operato con la
considerazione che, grazie alla destinazione degli utili delle banche
popolari a iniziative di carattere socio-sanitario, scientifico e
culturale, le regioni e gli enti locali possono favorire iniziative
dei cittadini per attivita' di interesse generale. Facendone venir
meno il carattere mutualistico, il legislatore statale avrebbe
determinato lo "sradicamento" delle banche popolari dal territorio di
riferimento, e avrebbe privato le regioni e gli enti locali di un
fondamentale motore di sviluppo economico e sociale. Sarebbero
inoltre frustrate le finalita' di accesso popolare al credito,
perseguite dall'art. 47 Cost.
L'intervento statale inciderebbe ancora sulla liberta'
contrattuale e di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost.,
anche nella sua funzione sociale, frustrerebbe gli scopi
solidaristici di coloro che si sono associati per perseguire
legittime finalita' mutualistiche, in contrasto con gli artt. 2 e 18
Cost., e lederebbe il legittimo affidamento dei piccoli azionisti
delle banche popolari nella stabilita' della loro situazione
giuridica.
Le motivazioni esposte a sostegno delle censure confermano che
l'oggetto dell'impugnazione e' limitato alla disposizione che obbliga
le banche popolari alla trasformazione in societa' per azioni nel
caso di superamento della soglia di otto miliardi di attivo, giacche'
solo il previsto obbligo di trasformazione societaria si traduce
nella lamentata compressione delle garanzie previste dall'art. 118,
quarto comma, Cost.
La genericita' delle ragioni addotte a sostegno della lamentata
lesione dell'art. 118, quarto comma, Cost., in conseguenza delle
scelte statali concernenti il regime giuridico delle banche popolari,
non consente di ritenere superata la soglia di ammissibilita' della
questione. La ricorrente, infatti, non offre argomenti idonei a dare
conto dell'attitudine di tale parametro a fondare una regola
attributiva di specifiche competenze regionali. Il riferimento alla
promozione della cooperazione o di attivita' di interesse generale di
carattere socio-sanitario, scientifico e culturale, che sarebbero
favorite grazie agli utili destinati dalle banche popolari, non e'
evidentemente idoneo a rendere ragione del pregiudizio di specifiche
attribuzioni regionali, che non puo' certo sostanziarsi nella mera
affermazione di un interesse a ricevere una parte di tali utili.
Ancora piu' generiche e di ancor piu' oscuro significato - oltre che
prive di motivazione - sono le censure che invocano il principio di
sussidiarieta' in relazione alla tutela della liberta' di
associazione e di iniziativa economica privata, a sostegno delle
quali la ricorrente si limita ad affermare che le disposizioni
impugnate inciderebbero necessariamente sulla possibilita' per la
Regione di favorire iniziative economiche di interesse generale da
parte dei cittadini.
L'inadeguatezza degli argomenti spesi a dimostrare il supposto
legame fra il principio di sussidiarieta' enunciato all'art. 118,
quarto comma, Cost. e i molteplici ed eterogenei valori
costituzionali evocati, e il difetto di motivazione sugli ambiti di
competenza regionale che, in asserita violazione dell'art. 118,
quarto comma, Cost., sarebbero incisi dalla disposizione censurata,
conducono necessariamente a conclusioni di inammissibilita' della
questione.
5.- La Regione sostiene, infine, che la norma impugnata avrebbe
violato gli artt. 77 (secondo comma) e 117 Cost., «anche in combinato
disposto con l'art. 3 Cost.», in quanto non sussisterebbero i
presupposti che giustificano la decretazione d'urgenza.
Per il suo contenuto, l'impugnazione investe qui l'intero art. 1
del d.l. n. 3 del 2015, estendendo il suo oggetto alla complessiva
riforma delle banche popolari.
Il riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost. non e' sorretto
da un'autonoma motivazione, sicche' la censura si deve considerare
collegata a quella relativa agli altri parametri.
Anche in questo caso, si pone in via preliminare il tema della
ridondanza sul riparto delle competenze fra Stato e regioni delle
asserite violazioni di parametri diversi da quelli riguardanti tale
riparto.
Al riguardo si deve rilevare che la ricorrente, non solo non
offre motivazione della supposta incidenza della violazione dell'art.
77 Cost. sulle attribuzioni regionali, ma omette di indicare i
parametri costituzionali rilevanti, attinenti al riparto delle
competenze, che verrebbero violati, limitandosi a ripetere che la
norma impugnata interferisce con vari temi di interesse regionale
(welfare, cultura, sport), per il forte sostegno concesso dalle
banche popolari alle politiche regionali nelle stesse materie. La
genericita' della censura, sotto questo profilo, ne determina
l'inammissibilita'.
La ricorrente indica invece con sufficiente precisione, tra le
competenze regionali sulle quali ridonderebbe la violazione dell'art.
77 Cost., quella in materia di «aziende di credito a carattere
regionale», prevista dal terzo comma dell'art. 117 Cost. Sotto questo
diverso profilo, la censura supera il vaglio di ammissibilita', per
le considerazioni svolte sopra nel trattare la seconda questione
(punto 3), ma deve tuttavia essere respinta nel merito.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il sindacato
sulla legittimita' dell'adozione, da parte del Governo, di un
decreto-legge va limitato ai casi di evidente mancanza dei
presupposti di straordinaria necessita' e urgenza richiesti dall'art.
77, secondo comma, Cost., o di manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta' della loro valutazione (ex plurimis, sentenze n. 133
del 2016, n. 10 del 2015, n. 22 del 2012, n. 93 del 2011, n. 355 e n.
83 del 2010, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007).
Nel preambolo del d.l. n. 3 del 2015, recante «Misure urgenti per
il sistema bancario e gli investimenti», il Governo fa riferimento,
per quello che qui rileva, alle ragioni di straordinaria necessita' e
urgenza di avvio del processo di adeguamento del sistema bancario
agli indirizzi europei. Ulteriori e diffuse considerazioni
sull'urgenza dell'intervento si rinvengono anche nella relazione che
accompagna il disegno di legge di conversione, ove e' fatto
riferimento anche alle forti sollecitazioni del Fondo monetario
internazionale e dell'Organizzazione per lo sviluppo e la
cooperazione economica a trasformare le banche popolari maggiori in
societa' per azioni.
Tutte queste ragioni, che collegano le esigenze di rafforzamento
patrimoniale, di competitivita' e di sicurezza delle banche popolari,
sia all'adeguamento del sistema bancario nazionale a indirizzi
europei e di organismi internazionali, sia ai noti e deleteri effetti
sull'erogazione creditizia della crisi economica e finanziaria in
atto, escludono che si sia in presenza di evidente carenza del
requisito della straordinaria necessita' e urgenza di provvedere.
Cosi' come escludono che la valutazione del requisito sia affetta da
manifesta irragionevolezza o arbitrarieta'.
Le affermazioni della ricorrente sulla natura non vincolante di
eventuali indirizzi europei non considerano, poi, che le ragioni
della decretazione d'urgenza non si identificano con la necessita' di
adeguare gli ordinamenti degli Stati membri al diritto europeo, ben
potendo sussistere indipendentemente da essa.
Il riferimento della Regione a risoluzioni del Parlamento europeo
che invitano gli Stati membri ad adottare misure di promozione e di
sostegno della struttura pluralista del mercato bancario e della
cooperazione bancaria non dimostra la manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta' della valutazione del Governo quanto alla sussistenza
dei presupposti di necessita' e urgenza. Per un verso, infatti, gli
«indirizzi europei» evocati nel preambolo sono contenuti negli atti
normativi dell'Unione europea in materia di regolamentazione
prudenziale, di sistema europeo di vigilanza unica bancaria e di
risanamento e risoluzione degli enti creditizi, e le finalita' della
riforma non sono incoerenti con essi. Per altro verso, la norma
impugnata non persegue, come afferma ripetutamente la Regione, lo
scopo di "cancellare" dal sistema bancario le banche popolari, ma si
limita a disciplinare la forma giuridica di quelle, tra di esse, che
hanno raggiunto dimensioni significative.
Non coglie nel segno neppure l'argomento della Regione
ricorrente, secondo cui la normativa impugnata, in quanto recante una
riforma di sistema, non sarebbe compatibile con i presupposti del
decreto-legge. La normativa in esame, invero, non presenta una
portata cosi' ampia da caratterizzarsi come vera e propria riforma
del sistema bancario. Per quanto essa incida significativamente su un
particolare tipo di azienda di credito, resta pur sempre un
intervento settoriale e specifico, non assimilabile dunque a un atto
definibile come riforma di sistema.
La ricorrente lamenta infine la supposta non omogeneita' della
stessa normativa, riferendo la censura all'intero contenuto del
provvedimento, il quale introduce, oltre alle norme sulle banche
popolari, misure in materia di portabilita' dei conti correnti, di
sostegno alle piccole e medie imprese innovative, di tassazione
agevolata dei redditi derivanti dalla cessione di beni immateriali,
di prestito indiretto per investitori istituzionali esteri e di
finanziamenti agevolati alle piccole e medie imprese.
Nemmeno questa censura e' fondata. L'eterogeneita' non sussiste,
poiche' tutte le misure contemplate nella normativa oggetto di
impugnazione possono essere ricondotte al comune obiettivo di
sostegno dei finanziamenti alle imprese, ostacolati dalla
straordinarieta' della crisi economica e finanziaria in atto.
In conclusione, la questione e' in parte inammissibile, per
difetto di motivazione sull'individuazione di competenze regionali
potenzialmente lese dalla violazione dell'art. 77 Cost., e in parte
infondata, la' dove supera la soglia di ammissibilita', perche' la
norma impugnata non contrasta con l'art. 77 Cost.