ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
2, 18-bis, comma 3, primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, 83,
commi 1, 2, 3, 4 e 5, 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), 84,
commi 1, 2 e 4, e 85 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione
del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della
Camera dei deputati), come sostituiti, modificati e/o aggiunti,
rispettivamente, dall'art. 2, commi 1, 10, lettera c), 11, 25, 26 e
27 della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di
elezione della Camera dei deputati); degli artt. 16, comma 1, lettera
b), e 17 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo
unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della
Repubblica), come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica); e degli artt. 1,
comma 1, lettere a), d), e), f) e g), e 2, comma 35, della legge n.
52 del 2015, promossi dai Tribunali ordinari di Messina, Torino,
Perugia, Trieste e Genova con ordinanze, rispettivamente, del 17
febbraio, del 5 luglio, del 6 settembre, del 5 ottobre e del 16
novembre 2016, iscritte ai nn. 69, 163, 192, 265 e 268 del registro
ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 14, 30, 41 e 50, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di V.P. e altri, di L.P.C. e
altri, di M.V. e altri, di F.S. e altri, e di S.A. e altri, nonche'
gli atti di intervento di F.C.B. e altri, di C.T. e altri, di S.M.,
di F.D.M. e altro (intervenuti nel giudizio iscritto al n. 163 del
registro ordinanze 2016 con due atti, il primo nei termini e il
secondo fuori termine), del Codacons (Coordinamento delle
associazioni per la difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di
utenti e consumatori) e altro (intervenuti nei termini nei giudizi
iscritti ai nn. 265 e 268 del registro ordinanze 2016, e fuori
termine nei giudizi iscritti ai nn. 69 e 163 del registro ordinanze
2016), di V.P., di E.P. e altra, di M.M. ed altri e del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Enzo Paolini per E.P. e altra, per F.C.B. e
altri, per S.M. e per V.P., Claudio Tani per C.T. e altri, Carlo
Rienzi per il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di utenti e consumatori)
e altro, Vincenzo Palumbo e Giuseppe Bozzi per V.P. e altri, Roberto
Lamacchia per L.P.C. e altri, Michele Ricciardi per M.V. e altri,
Felice Carlo Besostri per F.S. e altri e per S.A. e altri, Lorenzo
Acquarone e Vincenzo Paolillo per S.A. e altri, e gli avvocati dello
Stato Paolo Grasso e Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 febbraio 2016 (reg. ord. n. 69 del
2016), il Tribunale ordinario di Messina ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della
Camera dei deputati) e degli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4
e 5, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico
delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
questi ultimi come modificati dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge
n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma,
3, primo e secondo comma, 48, secondo comma, 49, 51, primo comma, e
56, primo comma, della Costituzione, e dell'art. 3 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848;
dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) e e), della legge n. 52 del 2015
e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R.
n. 361 del 1957, questi ultimi come sostituiti dall'art. 2, commi 25
e 26, della legge n. 52 del 2015, per violazione dell'art. 56, primo
e quarto comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera g), della legge
n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3, primo periodo, 19,
comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
come modificati e/o sostituiti, rispettivamente, dall'art. 2, commi
10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48, secondo comma, 51, primo
comma, e 56, primo e quarto comma, Cost.; degli artt. 16, comma 1,
lettera b), e 17 del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico
delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della
Repubblica), come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), per violazione
degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.; e dell'art. 2,
comma 35, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1,
3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere un
giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis del codice
di procedura civile da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali del Comune di Messina, i quali hanno convenuto in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno,
affinche' sia riconosciuto e dichiarato «il loro diritto soggettivo
di elettorato, per partecipare personalmente, liberamente e
direttamente, in un sistema istituzionale di democrazia parlamentare,
con metodo democratico ed in condizioni di liberta' ed eguaglianza,
alla vita politica della Nazione, nel legittimo esercizio della loro
quota di sovranita' popolare, cosi' come previsto e garantito dagli
artt. 1, 2, 3, 24, 48, 49, 51, 56, 71, 92, 111, 113, 117, 138 Cost. e
dagli artt. 13 CEDU (Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo), 3 Protocollo CEDU, entrambi ratificati in Italia
con legge 4 agosto 1955, n. 848»; affinche' sia riconosciuto e
dichiarato che l'applicazione della legge n. 52 del 2015 «risulta
gravemente lesiva dei loro diritti come sopra indicati, ponendosi in
contrasto con le superiori disposizioni costituzionali»; e, di
conseguenza, affinche' il giudice adito disponga «la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale».
1.2.- In via preliminare, il Tribunale ordinario di Messina
rigetta le eccezioni sollevate nel giudizio a quo dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, secondo la quale l'azione promossa dai
cittadini elettori avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per
carenza di interesse ad agire, in quanto non sarebbero state ancora
indette le elezioni politiche e non vi sarebbe un'imminente
competizione elettorale nella quale esercitare il diritto di voto che
i ricorrenti assumono leso dalle disposizioni censurate, le quali
ultime, peraltro, «entreranno in vigore dal 1° luglio 2016».
Il giudice a quo, sul punto, dichiara di condividere
l'orientamento dalla Corte di cassazione, la quale avrebbe affermato
che l'espressione del diritto di voto «rappresenta l'oggetto di un
diritto inviolabile e "permanente", il cui esercizio da parte dei
cittadini puo' avvenire in qualunque momento» (Corte di cassazione,
sezione prima civile, ordinanza 17 maggio 2013, n. 12060). Pur
riconoscendo che, in quell'occasione, la decisione della Corte di
cassazione riguardava un ricorso proposto da un cittadino elettore in
relazione ad elezioni politiche gia' svolte, il giudice rimettente
afferma di aderire alle argomentazioni dei ricorrenti, i quali hanno
sostenuto che l'indagine sulla meritevolezza dell'interesse ad agire
non costituisce un parametro valutativo ai sensi dell'art. 100 cod.
proc. civ.; che, ai fini della proponibilita' delle azioni di mero
accertamento, o, come nel caso in esame, costitutive o di
accertamento-costitutive, sarebbe «sufficiente l'esistenza di uno
stato di dubbio o incertezza oggettiva sull'esatta portata dei
diritti e degli obblighi scaturenti da un rapporto giuridico di fonte
negoziale o anche legale, in quanto tale idonea a provocare un
ingiusto pregiudizio non evitabile se non per il tramite del
richiesto accertamento giudiziale della concreta volonta' della
legge, senza che sia necessaria l'attualita' della lesione di un
diritto» (sono richiamate le sentenze della Corte di cassazione,
sezione seconda civile, 26 maggio 2008, n. 13556; sezione lavoro, 21
febbraio 2008, n. 4496; sezione seconda civile, 29 maggio 1976, n.
1952; sezione prima civile, 12 agosto 1966, n. 2209); che
l'espressione del voto costituisce oggetto di un diritto inviolabile
e «permanente» dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad
esercitarlo in ogni momento e, pertanto, lo stato di incertezza al
riguardo costituisce un pregiudizio concreto, di per se' sufficiente
a giustificare la sussistenza dell'interesse ad agire; che, infine,
subordinare la proponibilita' dell'azione «al verificarsi di
condizioni non previste dalla legge (come, ad esempio, la
convocazione dei comizi elettorali)» determinerebbe la lesione dei
parametri costituzionali che garantiscono l'effettivita' e la
tempestivita' della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113, secondo
comma, Cost.). Il giudice a quo ricorda, inoltre, la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014, con la quale sono state
dichiarate ammissibili questioni di legittimita' costituzionale
relative a «normativa elettorale non conforme ai principi
costituzionali, indipendentemente da atti applicativi della stessa,
in quanto gia' l'incertezza sulla portata del diritto costituisce una
lesione giuridicamente rilevante», e osserva come, nella medesima
pronuncia, l'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale sarebbe stata dettata dall'esigenza che non siano
sottratte al sindacato di costituzionalita' le leggi che definiscono
le regole della composizione della Camera e del Senato.
Secondo il rimettente non potrebbe, invece, invocarsi - a
sostegno della soluzione opposta - la sentenza della Corte
costituzionale n. 110 del 2015, con la quale sono state dichiarate
inammissibili questioni di legittimita' costituzionale aventi ad
oggetto disposizioni che regolano l'elezione dei membri italiani al
Parlamento europeo in relazione «a future consultazioni»: la Corte
costituzionale, infatti, in quella pronuncia, avrebbe sottolineato
come solo la disciplina elettorale per il rinnovo della Camera e del
Senato ricadano, in ragione del controllo riservato dall'art. 66
Cost. alle Camere stesse, in una zona franca sottratta al sindacato
di costituzionalita'.
Per tali ragioni, il Tribunale ordinario di Messina ritiene
sussistente l'interesse ad agire dei ricorrenti.
1.3.- Sempre preliminarmente, il rimettente motiva sulla
sussistenza della rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale prospettate ai fini della definizione del giudizio
principale, argomentando che nel giudizio principale sarebbe
individuabile un petitum separato, distinto e piu' ampio rispetto
alle questioni di legittimita' costituzionale sollevate: spetterebbe,
infatti, al giudice a quo la verifica delle altre condizioni da cui
la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto e,
inoltre, non vi sarebbe neppure coincidenza tra il dispositivo della
sentenza costituzionale e quello della sentenza che definisce il
giudizio di merito, la quale ultima, accertata l'avvenuta lesione del
diritto azionato, lo ripristina nella pienezza della sua espansione,
seppure per il tramite della sentenza costituzionale.
1.4.- Nel merito, il Tribunale ordinario di Messina, dopo aver
ampiamente illustrato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere parte delle doglianze prospettate dalle parti, solleva
plurime questioni di legittimita' costituzionale.
Con la prima censura, il rimettente dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 e degli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come modificati dall'art. 2,
commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015, in riferimento agli artt.
1, primo e secondo comma, 3, primo e secondo comma, 48, secondo
comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., e all'art. 3
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
Dopo aver ricordato quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 1 del 2014, il rimettente premette di non dubitare
della conformita' a Costituzione - e, in particolare, al principio di
eguaglianza del voto garantito dall'art. 48, secondo comma, Cost., il
quale richiede che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con
pari efficacia alla formazione degli organi elettivi - della
previsione di un premio di maggioranza alla lista che ottenga la
percentuale prescritta del 40 per cento dei voti al primo turno,
trattandosi, a suo avviso, di una soglia che, nell'ambito della
discrezionalita' politica del legislatore, non rende intollerabile la
cosiddetta disproporzionalita' tra voti espressi e seggi attribuiti.
Dubita, invece, il rimettente che le disposizioni censurate
contrastino con l'evocato parametro costituzionale, in quanto non
prevedono «un necessario rapporto tra voti ottenuti rispetto non gia'
ai voti validi, ma al complesso degli aventi diritto al voto (una
sorta di quorum di votanti), unitamente al fatto che il premio di
maggioranza operi anche in caso di ballottaggio (che andrebbe
comunque considerato come una nuova votazione tra due sole liste,
diverse dalla precedente, nella quale e' necessario che la lista
vincente prenda almeno il 50,01% dei voti rispetto alla lista
concorrente) e che vi sia la clausola di sbarramento al 3%». Il
premio di maggioranza, cosi' attribuito, finirebbe - secondo il
rimettente - per «liberare le decisioni della piu' forte minoranza da
ogni controllo dell'elettorato».
Il Tribunale ordinario di Messina specifica, infine, di dubitare
della legittimita' costituzionale dell'introduzione di una clausola
di sbarramento per l'accesso al riparto dei seggi, pur in presenza di
un premio di maggioranza «a sua volta tendente a sovra-rappresentare
il partito con piu' voti», e cio' sebbene l'introduzione di soglie di
sbarramento costituisca una scelta riservata alla discrezionalita'
politica del legislatore e la percentuale prevista dalla legge n. 52
del 2015 non sia, di per se', ne' troppo bassa, ne' eccessivamente
elevata (e' menzionata, sul punto, la sentenza della Corte
costituzionale n. 193 del 2015).
1.5.- Il medesimo Tribunale solleva questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) e e), della legge
n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e 84, commi 2
e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come sostituiti
dall'art. 2, commi 25 e 26, della legge n. 52 del 2015, per
violazione dell'art. 56, primo e quarto comma, Cost.
Il rimettente premette che la legge n. 52 del 2015 suddivide il
territorio nazionale in venti circoscrizioni territoriali, a loro
volta ripartite in cento collegi plurinominali (fatti salvi i collegi
uninominali nelle circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino - Alto
Adige), e che, «nel contesto di un complesso meccanismo di calcolo da
parte dell'Ufficio centrale nazionale», nel caso in cui una lista
abbia esaurito in una circoscrizione il numero dei candidati
potenzialmente eleggibili, i seggi spettanti a quella circoscrizione
«carente» vengono trasferiti ad altra circoscrizione in cui vi siano
candidati «eccedentari», eleggibili in virtu' del trasferimento di
seggi.
A suo avviso, tale meccanismo violerebbe il principio di
rappresentativita' territoriale che l'art. 56 Cost. «delinea con
riguardo al rapporto tra i seggi da distribuire e la popolazione di
ogni circoscrizione». Il rimettente assume, infatti, che le
disposizioni censurate, nel consentire la traslazione dei voti utili
per l'elezione da una circoscrizione, che risulti carente di
candidati, ad un'altra, che risulti eccedentaria, si porrebbero in
contrasto «con il principio di rappresentativita' e responsabilita'
dell'eletto rispetto agli elettori che lo hanno espresso».
1.6.- La terza questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal Tribunale ordinario di Messina ha ad oggetto l'art. 1, comma 1,
lettera g), della legge n. 52 del 2015, e gli artt. 18-bis, comma 3,
primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificati e/o sostituiti, rispettivamente,
dall'art. 2, commi 10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48,
secondo comma, 51, primo comma, e 56, primo e quarto comma, Cost.
Ricorda, anzitutto, il rimettente la sentenza n. 1 del 2014, con
la quale la Corte costituzionale avrebbe dichiarato l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni che prevedevano le liste bloccate,
poiche' esse non avrebbero consentito «all'elettore di esprimere
alcuna preferenza al fine di determinare l'elezione, ma solo di
scegliere una lista di partito, cui era rimessa la designazione e la
collocazione in lista di tutti i candidati», e, dunque, quel sistema
avrebbe reso «il voto sostanzialmente "indiretto", e, quindi, ne'
libero, ne' personale, in violazione dell'art. 48, secondo comma,
Cost.».
Osserva, quindi, che le disposizioni censurate prevedono, da un
lato, circoscrizioni «relativamente piccole» e, dall'altro, un
sistema misto, «in parte blindato ed in parte preferenziale»,
costituito da «liste bloccate solo per una parte dei seggi», ossia
solo per i capilista nei cento collegi plurinominali, mentre gli
altri candidati sono scelti con il voto di preferenza.
Cio' premesso, il rimettente osserva che se, «[d]i per se'», tali
norme potrebbero ritenersi coerenti con le indicazioni della Corte
costituzionale, residua tuttavia il dubbio «che possa concretamente
realizzarsi per le forze di opposizione (rectius: minoritarie) un
effetto distorsivo dovuto alla rappresentanza parlamentare largamente
dominata da capilista bloccati, pur se con il correttivo della
multicandidatura, ma con possibilita' che il voto in tali casi sia
sostanzialmente "indiretto", e, quindi, ne' libero, ne' personale, in
violazione dell'art. 48, secondo comma, Cost.».
1.7.- Ulteriore questione di legittimita' costituzionale investe
gli artt. 16, comma 1, lettera b), e 17 del d.lgs. n. 533 del 1993,
come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge n. 270 del 2005,
per violazione degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.
Dopo aver ricordato che tali disposizioni, che regolano il
sistema elettorale del Senato, prevedono che possano accedere alla
ripartizione dei seggi le coalizioni di liste che ottengono almeno il
20 per cento dei voti validi in ambito regionale, le singole liste
facenti parte di coalizioni che conseguono almeno il 3 per cento dei
voti validi e le singole liste, non coalizzate, che ottengono almeno
l'8 per cento dei voti, il giudice a quo ricorda la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014, nella quale sarebbe stato
affermato che, nonostante rientri nella discrezionalita' del
legislatore ordinario differenziare i sistemi elettorali dei due rami
del Parlamento, alla Corte sarebbe riservato il dovere di verificare
se la disciplina legislativa violi manifestamente i principi di
proporzionalita' e ragionevolezza e, pertanto, sia lesiva degli artt.
1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. Osserva, quindi,
il rimettente che, nel caso in esame, la «palese diversita' di
sistema elettorale» favorisce la formazione di maggioranze
parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione
del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e
che cio' - sul punto riportando un passo della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014 - «rischia di compromettere sia il
funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla
Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la
fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia
l'esercizio della funzione legislativa, che l'art. 70 Cost.
attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato», rischiando di
vanificare il risultato che si intende conseguire con un'adeguata
stabilita' della maggioranza parlamentare e del Governo.
1.8.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 35, della
legge n. 52 del 2015, in base al quale le disposizioni contenute nel
medesimo art. 2 si applicano alle elezioni della Camera dei deputati
a decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo dubita che tale previsione sia conforme agli
artt. 1, 3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma,
Cost., in quanto, «in caso di nuove elezioni a legislazione
elettorale del Senato invariata (pur essendo in itinere la riforma
costituzionale di questo ramo del Parlamento), si produrrebbe una
situazione di palese ingovernabilita', per la coesistenza di due
diverse maggioranze». Pur ammettendo che in un sistema bicamerale
perfetto i componenti dei due rami del Parlamento possano essere
eletti con sistemi elettorali differenti e che cio' rientri nella
discrezionalita' del legislatore, il rimettente ritiene che i sistemi
elettorali attualmente vigenti per la Camera e il Senato
produrrebbero maggioranze diverse e, dunque, assume che la
disposizione censurata sia incostituzionale, in quanto
l'applicabilita' della legge n. 52 del 2015 non e' stata differita
«al momento in cui verra' attuata la riforma costituzionale».
2.- Con atto depositato in data 26 aprile 2016 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' di tutte le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Tribunale ordinario di Messina, in
quanto quest'ultimo avrebbe ritenuto sussistente il requisito della
rilevanza a prescindere, non solo dall'applicazione delle
disposizioni censurate, ma anche dall'astratta possibilita' che tale
applicazione si verifichi. Nel caso di specie, infatti, le norme
censurate sarebbero vigenti, ma, sino al 1° luglio 2016, non
applicabili.
Nonostante il giudice a quo abbia ampiamente richiamato le
argomentazioni contenute nell'ordinanza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 17 maggio 2013, n. 12060, vi sarebbe
un'evidente differenza tra il caso ora all'esame della Corte
costituzionale e quello che condusse all'accoglimento delle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate dalla Corte di cassazione:
in quell'occasione, infatti, il giudice rimettente «si riferiva non
ad un'ipotetica e futura applicazione della disciplina elettorale, ma
ad un diritto di voto che aveva gia' avuto modo di esplicarsi a tre
riprese (2006, 2008 e 2013) con le note menomazioni riconducibili ad
una legge dichiarata poi incostituzionale». Mentre, cioe', l'azione
che aveva dato origine al giudizio di costituzionalita' definito
dalla sentenza n. 1 del 2014 riguardava un accertamento riferito ad
elezioni gia' svolte, soggette ad una disciplina di legge gia'
efficace ed effettivamente gia' applicata, la legge n. 52 del 2015,
censurata dal Tribunale ordinario di Messina, produce i suoi effetti
a decorrere dal 1° luglio 2016 e, dunque, nessuna elezione si e'
svolta in base a questa legge e nessuna lesione del proprio diritto
puo' essere addotta dai ricorrenti.
A sostegno dell'inammissibilita', l'Avvocatura generale dello
Stato richiama la sentenza n. 110 del 2015, assumendo che le
argomentazioni contenute in quella pronuncia sarebbero conferenti al
caso in esame.
Essa osserva, quindi, che l'ammissibilita' di questioni di
legittimita' costituzionale aventi ad oggetto disposizioni che ancora
non spiegano i loro effetti «contrasterebbe a chiare lettere con il
dettato costituzionale che non prevede un ricorso preventivo di
legittimita'» e, dunque, con la stessa funzione del giudizio in via
incidentale. Del resto - osserva l'Avvocatura generale dello Stato -
sia per la Corte costituzionale, sia per la dottrina, l'indice
sintomatico minimo del requisito della rilevanza sarebbe proprio
l'applicabilita' della norma impugnata al caso sottoposto al giudizio
del rimettente.
Rileva, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato che le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate sarebbero
inammissibili per evidente mancanza di attualita' dell'interesse ad
agire dei ricorrenti rispetto a disposizioni non ancora applicabili.
La mancanza di un concreto ed attuale interesse delle parti
renderebbe impossibile distinguere i petita dei due giudizi, quello
instaurato di fronte al giudice civile e quello di costituzionalita'.
Essa osserva, in definitiva, che, ai fini della rilevanza delle
questioni di legittimita' costituzionale, occorre che «il giudizio a
quo abbia un oggetto, un fatto storico, al quale riferirsi», mentre
tale fatto sarebbe completamente mancante nel caso in esame, poiche'
le disposizioni censurate non trovano applicazione «sino alla data di
entrata in vigore» e, a partire da quella data, esse troveranno
applicazione «solo se, e quando, saranno svolte le elezioni» in base
alla disciplina censurata.
Osserva ancora l'Avvocatura generale che il giudice a quo avrebbe
sovrapposto il concetto di rilevanza con quello di interesse
sostanziale della parte: un interesse pur meritevole di tutela non
potrebbe, infatti, sostituirsi al concetto di rilevanza (e'
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 193 del 2015,
con la quale e' stata dichiarata inammissibile una questione di
legittimita' costituzionale poiche', nella fattispecie concreta, la
disposizione censurata non aveva prodotto gli effetti lamentati dal
rimettente).
A sostegno dell'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate non potrebbe, peraltro, osservarsi che, per
fare chiarezza sull'effettiva portata del diritto di voto, non vi
sarebbe altra via rispetto al giudizio di accertamento e al
successivo giudizio di costituzionalita', in quanto il controllo dei
risultati elettorali e' affidato alle Camere. Tale motivazione - ad
avviso dell'Avvocatura generale dello Stato - rivelerebbe una
confusione tra le competenze delle Camere, chiamate ad accertare i
titoli di ammissione di ciascun parlamentare, e quelle della Corte
costituzionale.
La necessita' di evitare le cosiddette zone franche non potrebbe,
inoltre, condurre a «stravolgere completamente» il modello vigente di
giustizia costituzionale imperniato sulla concretezza e sulla
incidentalita' delle questioni di legittimita' costituzionale.
Consentire la sottoponibilita' allo scrutinio della Corte
costituzionale di leggi elettorali «prima della loro entrata in
vigore» o «promulgate nella legislatura in corso» potrebbe apparire
«addirittura contra legem», dal momento che - come dimostrerebbe il
disegno di legge di riforma costituzionale in via di approvazione -
e' chiara l'intenzione del legislatore di disciplinare espressamente,
con disposizioni del tutto innovative, «i mezzi di ricorso di
costituzionalita' delle leggi elettorali».
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato adduce plurimi argomenti
a sostegno della non fondatezza della prima censura sollevata dal
Tribunale ordinario di Messina.
Contesta, anzitutto, che le disposizioni censurate siano
incostituzionali, in quanto prevedono l'assegnazione del premio di
maggioranza a chi ottiene una percentuale parametrata sui voti validi
espressi, anziche' sui voti degli aventi diritto. Sul punto - oltre
ad eccepire una carenza di motivazione del rimettente, che dovrebbe
indurre la Corte costituzionale a dichiarare l'inammissibilita' della
censura - l'Avvocatura generale dello Stato osserva che il diritto di
voto e' strumentale alla formazione degli organi costituzionali, la
quale non potrebbe essere messa in pericolo dalla previsione di
quorum di partecipazione al voto «di rischioso raggiungimento». La
stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, non
avrebbe mai fatto riferimento alla necessita' di un rapporto tra
premio e percentuale degli aventi diritto, ma sempre e comunque tra
premio e «soglia minima dei voti».
Il legislatore avrebbe modificato il sistema elettorale della
Camera proprio per dare seguito all'affermazione della Corte
costituzionale. Il sistema resterebbe di tipo proporzionale con la
previsione di un premio di maggioranza, ma il premio e' ora
attribuito alla singola lista che ottenga, al primo turno di
votazione, almeno il 40 per cento dei voti validi, ovvero, al secondo
turno, il 50 per cento piu' uno dei voti. La congruita' di tali
soglie sarebbe dimostrata dalla circostanza che il premio di
maggioranza garantisce al massimo un numero di seggi pari a quindici
punti percentuali in piu' rispetto alla percentuale di consenso
ottenuta al primo turno e di cinque punti in piu' al ballottaggio.
Il Parlamento - osserva l'Avvocatura generale dello Stato -
avrebbe approvato la nuova legge elettorale tenendo conto non solo
dell'esigenza di superare le eventuali censure di
incostituzionalita', ma anche al fine di favorire la governabilita',
che la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, ha
definito «senz'altro un obiettivo costituzionalmente legittimo».
Quanto alla scelta di attribuire il premio ad una singola lista,
anziche' ad una coalizione di liste, essa rientrerebbe certamente
nella discrezionalita' del legislatore.
Quanto, poi, alla soglia per l'ottenimento del premio al secondo
turno - che, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, «non appare
chiaro in realta' se sia anch'essa censurata o meno» - viene fatto
notare come tale soglia, pur non essendo esplicitata, operi
chiaramente in ragione della stessa natura del ballottaggio: poiche'
il premio e' attribuito alla lista che otterra' piu' del 50 per cento
dei voti validi, vi sarebbe ancora un riferimento alla soglia minima
di voti richiesta dalla piu' volte citata sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014.
D'altro canto, nessuna legge elettorale regionale che assegna un
premio di maggioranza prevede che esso sia subordinato al
raggiungimento di un quorum degli aventi diritto e cio' - secondo
l'Avvocatura generale dello Stato - appare «assolutamente razionale
in quanto il meccanismo della legge 52/2015 premia opportunamente la
partecipazione al voto di quella cittadinanza attiva che non deve
essere pregiudicata dal comportamento omissivo di chi liberamente
sceglie di non adempiere a quello che secondo Costituzione e' il
dovere civico del voto».
E', quindi, richiamata la sentenza n. 275 del 2014, assumendo che
con tale decisione la Corte costituzionale avrebbe implicitamente
riconosciuto la valenza legittimante del turno di ballottaggio per
cio' che attiene all'assegnazione di un premio in seggi: non
sussisterebbero, quindi, i dubbi relativi ad una eccessiva
sovra-rappresentazione, poiche' il premio sarebbe «diretta
conseguenza del voto e non un artifizio completamente scisso da
esso». La Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014,
avrebbe, peraltro, affermato che ogni legge elettorale deve
contemperare il criterio della rappresentativita' del corpo
elettorale con quello della governabilita', quest'ultima certamente
perseguibile, pur «con il "minore sacrificio possibile" per la
rappresentanza democratica». Essa non avrebbe, pero', chiarito quando
si debba considerare superato il limite della manifesta sproporzione
della soglia e del premio di maggioranza.
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che la legge n. 52 del
2015 avrebbe comunque introdotto, rispetto alla previgente
disciplina, un elemento di novita' sostanziale, in quanto la
maggioranza richiesta per accedere al premio non sarebbe relativa,
bensi' assoluta: cio' dimostrerebbe l'erroneita' di quanto sostenuto
dai ricorrenti nel giudizio a quo, in ordine all'assenza di un quorum
minimo di consensi al secondo turno, ai fini dell'assegnazione alla
lista vincente del premio di maggioranza.
L'Avvocatura generale dello Stato contesta, quindi, con ampiezza
di argomenti, che l'incostituzionalita' delle disposizioni censurate
possa desumersi dall'ipotesi che si presenti al voto un numero
irrisorio di elettori: non si rinverrebbe, infatti, in Costituzione
la necessita' di dare un fondamentale potere di «blocco» a chi si
disinteressa della vita politica, scegliendo di non votare.
Concludendo su tale censura, l'Avvocatura generale dello Stato
illustra le ragioni per le quali il sistema elettorale introdotto
dalla legge n. 52 del 2015 si caratterizzerebbe per una maggiore
rappresentativita' rispetto sia alla previgente disciplina - quella
introdotta dalla legge n. 270 del 2005 - sia ai sistemi maggioritari,
tradizionalmente adottati in altri Stati occidentali, come la Francia
e l'Inghilterra.
2.3.- Considerandola una autonoma questione di legittimita'
costituzionale, l'Avvocatura generale dello Stato si sofferma,
quindi, sulla lamentata previsione, da parte del rimettente, di una
soglia di sbarramento al 3 per cento per l'accesso al riparto dei
seggi, pur in presenza di un premio di maggioranza.
Essa eccepisce, anzitutto, l'inammissibilita' di tale censura per
carenza di motivazione, e in quanto essa sarebbe stata prospettata in
modo contraddittorio, generico e perplesso.
Nel merito ritiene che la questione sarebbe, comunque, infondata,
in quanto sussiste ampia discrezionalita' legislativa nella scelta
del sistema elettorale e, in particolare, nel coniugare in modo
equilibrato il rapporto tra attivita' dei partiti e scelte degli
elettori nella competizione elettorale, tutelando, nel contempo, il
diritto degli elettori e l'esigenza di funzionalita' degli organi.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea come la soglia di
accesso pari al 3 per cento dei voti sia una delle piu' basse nel
panorama europeo e nella storia delle leggi elettorali italiane.
Quanto all'asserita incostituzionalita' della compresenza di
soglie di accesso e del premio, essa osserva che non solo essa non fu
censurata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014, ma
che tale coesistenza «ben puo' essere compatibile con il principio di
uguaglianza in uscita del voto degli elettori, perche' l'uguaglianza
non attiene all'effetto del sistema elettorale, bensi' esclusivamente
al valore di ciascun voto in entrata, che deve essere in grado di
assicurare la funzionalita' degli organi ai quali l'elezione
provvede».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, infine, come la
presenza della soglia di sbarramento non si ponga in contrasto con
l'art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU, richiamando la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ritenuta
pertinente.
2.4.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilita' anche della questione di legittimita'
costituzionale con cui il Tribunale ordinario di Messina lamenta
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni che, nella fase
della assegnazione, consentirebbero una traslazione dei seggi da una
circoscrizione ad un'altra. L'Avvocatura generale dello Stato
ritiene, infatti, che la censura sarebbe apodittica e scarsamente
motivata, in quanto il giudice a quo, anziche' spiegare il meccanismo
di attribuzione dei seggi, si limiterebbe a denunciarne la
complessita' e rinvierebbe per relationem agli atti delle parti.
In secondo luogo, l'Avvocatura statale rileva una inesatta
indicazione delle disposizioni sottoposte al giudizio della Corte
costituzionale: la censura avverso l'art. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957 sarebbe troppo ampia, in quanto la
disposizione che consente il trasferimento dei seggi da una
circoscrizione ad un'altra sarebbe solo l'art. 83, comma 1, numero
8), del d.P.R. n. 361 del 1957; la censura avverso l'art. 84, commi 2
e 4, del medesimo d.P.R. sarebbe, invece, errata, poiche' la norma
che prevede il trasferimento dei seggi da un collegio ad un altro e'
contenuta nel comma 3 dello stesso art. 84.
Le questioni sarebbero in ogni caso infondate, poiche' il quarto
comma dell'art. 56 Cost. - secondo l'Avvocatura generale dello Stato
- sarebbe disposizione precettiva nei confronti del legislatore
nazionale, affinche' quest'ultimo tenga in dovuta considerazione, nel
momento della distribuzione dei 618 seggi, la composizione numerica
della popolazione in ogni circoscrizione, mentre non riguarderebbe il
meccanismo di assegnazione dei seggi alle singole liste, che viene
effettuato nel momento successivo alle elezioni.
Le disposizioni censurate, peraltro, regolerebbero fattispecie
del tutto ipotetiche, «al fine di evitare che, per un concorso di
fattori avversi, non si riesca ad assegnare tutti i seggi previsti
dalla Costituzione». Prescrizioni analoghe sarebbero state contenute
nella previgente disciplina, senza mai essere state oggetto di
pronuncia da parte della Corte costituzionale. Peraltro, le
disposizioni introdotte dalla legge n. 52 del 2015 avrebbero «un
grado maggiore di razionalita' nell'allocazione dei seggi sia alle
liste deficitarie sia a quelle eccedentarie» rispetto a quelle
previgenti: mentre, infatti, precedentemente, i seggi erano assegnati
alla lista deficitaria dove l'eccedentaria avesse ottenuto il seggio
con la minore parte decimale, a prescindere dall'esito della lista
deficitaria in quel collegio, le disposizioni ora censurate prevedono
che la lista deficitaria ottenga il seggio nel collegio della
circoscrizione in cui ottiene la maggiore parte decimale e la lista
eccedentaria lo perda nel collegio della medesima circoscrizione in
cui ha ottenuto la minore parte decimale. Questo sistema renderebbe
meno irrazionale lo slittamento di seggi - che comunque resterebbe
minimo - e il fenomeno sarebbe, comunque, «contenuto a livello
regionale».
Da quanto esposto emergerebbe - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - che le disposizioni censurate non solo non contrastano
con il principio di rappresentativita' territoriale insito nell'art.
56 Cost., ma «si pongono come "norma tecnica di chiusura" per evitare
che venga leso il principio costituzionale concernente la completa
formazione della rappresentanza popolare».
Osserva, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato che le
disposizioni censurate riguardano il momento dell'assegnazione dei
seggi, mentre l'art. 56 Cost. si riferirebbe al momento antecedente
della distribuzione degli stessi tra le circoscrizioni, la quale
spetta, ai sensi dell'art. 3 del citato d.P.R., ad un decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno,
da emanare contestualmente al decreto di convocazione dei comizi
elettorali.
Rileva, infine, la difesa erariale che il rapporto tra l'esigenza
che gli effetti di un sistema elettorale assicurino, nello stesso
tempo e nella migliore misura possibile, la proporzionalita' politica
e quella territoriale sarebbe problema di valenza generale, e non
riguarderebbe solo la legge sottoposta allo scrutinio della Corte
costituzionale. E' ricordata, sul punto, la sentenza della Corte
costituzionale n. 271 del 2010, nella quale fu menzionato, quale
possibile meccanismo per la riduzione del trasferimento dei seggi nel
sistema per l'elezione dei membri italiani al Parlamento europeo,
quello allora disciplinato dall'art. 83, comma 1, numero 8), del
d.P.R. n. 361 del 1957, che sarebbe stato ora migliorato proprio
dalla legge n. 52 del 2015.
2.5.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce che anche la
terza questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale ordinario di Messina sarebbe inammissibile, perche' posta
in modo contraddittorio. Il rimettente, infatti, dapprima sosterrebbe
che la presenza di soli capilista bloccati e liste elettorali corte
risponderebbe alle richieste della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, per poi affermare che le disposizioni
censurate si porrebbero in contrasto con l'art. 48 della Costituzione
per quanto riguarda l'elezione dei candidati dell'opposizione.
Ritiene, quindi, la difesa erariale che il rimettente avrebbe
assunto apoditticamente che saranno eletti tutti e soli i capilista
dei partiti di minoranza.
Tale ultima affermazione, peraltro, oltre che apodittica, sarebbe
erronea, in quanto il giudice a quo ometterebbe di considerare la
complessita' del fenomeno elettorale, e postulerebbe che in nessun
collegio i partiti di minoranza riescano ad eleggere piu' di un
deputato: cio' potrebbe, pero', riguardare solo i partiti che hanno
un debole consenso in tutto il territorio elettorale, non certo
quelli fortemente radicati a livello territoriale.
Ritiene, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato che, per cio'
che concerne i seggi per le forze di opposizione, e' altamente
probabile che le liste minori, avendo prevedibilmente meno candidati
in grado di catalizzare il consenso, presentino numerose
pluricandidature a capolista in piu' collegi plurinominali della
medesima circoscrizione e che tale circostanza, in virtu' delle
successive, doverose opzioni, non potra' che favorire il subentro dei
numerosi candidati che hanno ottenuto le preferenze anche nell'ambito
dei 278 seggi da distribuire tra le liste di minoranza.
Sarebbe, dunque, del tutto impossibile - ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato - «prevedere la proporzione
degli eletti delle forze di minoranza tra "capolista" e
"preferenziati"» e non potrebbe, quindi, correttamente argomentarsi,
come viceversa paventato nell'ordinanza di rimessione, «che la
minoranza verrebbe "largamente dominata da capilista bloccati"».
Peraltro, l'Avvocatura sottolinea che, mentre con la legge n. 270
del 2005, se un capolista risultava eletto in piu' collegi, si
liberavano seggi per altrettanti capilista bloccati, con il sistema
ora censurato il beneficio sarebbe chiaramente a vantaggio dei primi
non eletti con le preferenze.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che, con la
previsione di riservare ai capilista la possibilita' di potersi
candidare in piu' collegi, il legislatore avrebbe voluto attribuire
alle formazioni politiche il potere di designare i propri candidati
anche al fine di garantire la realizzazione di quelle linee
programmatiche che esse sottopongono alla scelta del corpo elettorale
in maniera funzionale al principio di governabilita', e cio' in linea
con l'art. 49 Cost., che darebbe particolare risalto alla
insostituibile funzione dei partiti quali intermediari rispetto al
potere sovrano esercitato dal popolo. Anche la Corte europea dei
diritti dell'uomo, nella sentenza 13 marzo 2012, Saccomanno e altri
c. Italia, non avrebbe rilevato contrasti tra il sistema elettorale
introdotto dalla legge n. 270 del 2005 e il diritto convenzionale e,
in particolare, avrebbe osservato che i sistemi elettorali selettivi
e le liste bloccate vanno valutati «nel complesso» e che la scelta
dell'elettore deve essere bilanciata con il ruolo che i partiti
politici sono chiamati a svolgere negli ordinamenti democratici.
2.6.- In ordine alla quarta questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Messina,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto, che il
rimettente non spiega per quale ragione diverse soglie di sbarramento
per il sistema elettorale della Camera e del Senato condurrebbero
alla formazione di maggioranze diverse, e osserva che, «a tutto
concedere, non tanto la diversita' di soglie di sbarramento quanto,
eventualmente, una diversita' di soglie percentuali per
l'attribuzione del premio di maggioranza potrebbe condurre a
maggioranze diverse nelle due Camere».
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che sarebbe, peraltro,
la stessa Costituzione a prevedere diversita' sostanziali tra i due
sistemi elettorali, e che, nel caso in cui si formino due maggioranze
differenti, cio' «corrisponderebbe ad una logica contro-maggioritaria
idonea proprio a temperare gli effetti che la legge elettorale della
Camera spiegherebbe sull'intero sistema politico-costituzionale».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, tali osservazioni non
sarebbero contraddette da quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 1 del 2014, in quanto il passo citato dal giudice a
quo non si riferirebbe alla diversita' dei sistemi elettorali di
Camera e Senato, bensi' all'irragionevolezza delle disposizioni,
allora censurate, relative ai premi di maggioranza regionali. D'altro
canto, sarebbe lo stesso rimettente, nel successivo paragrafo
dell'ordinanza di rimessione, ad affermare che non e' di per se'
irragionevole che i due sistemi elettorali siano differenti e che la
scelta rientra nella discrezionalita' del legislatore.
Rileva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che il giudice
a quo non indicherebbe chiaramente la norma parametro che assume
violata.
2.7.- Con riferimento all'ultima censura sollevata dal Tribunale
ordinario di Messina, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce,
anzitutto, che essa sarebbe ipotetica, e, dunque, inammissibile, in
quanto il giudice a quo avanzerebbe il dubbio relativo alla
possibilita' che, tra il 1° luglio 2016 e l'entrata in vigore della
riforma costituzionale in itinere, in caso di elezioni che si
celebrassero medio tempore, coesistano due diversi sistemi elettorali
per la Camera e il Senato.
Nel merito, la censura sarebbe comunque infondata. Si osserva che
ben puo' il legislatore, nell'ambito della propria discrezionalita',
decidere che le disposizioni approvate non siano immediatamente
applicabili, e che tale scelta - che certamente dimostra come il
legislatore auspichi l'approvazione definitiva della riforma
costituzionale - e' proprio finalizzata ad evitare che, fino al 1°
luglio 2016, si applichino due diversi sistemi elettorali. Se,
comunque, la riforma costituzionale non fosse approvata, cio' non
comporterebbe, come precedentemente osservato, una violazione degli
evocati parametri costituzionali. Secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, d'altro canto, non sarebbe stato ragionevole e coerente, da
parte del legislatore, modificare il sistema elettorale del Senato
prima della definitiva approvazione della riforma costituzionale, ne'
potrebbe reputarsi incostituzionale, attraverso un generico rinvio al
principio di ragionevolezza, il fatto che l'applicazione della legge
n. 52 del 2015 non sia subordinata «ad libitum» all'entrata in vigore
della legge di revisione costituzionale, che potrebbe anche non
superare positivamente il referendum previsto dall'art. 138 Cost.
3.- Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti, con atto
depositato il 26 aprile 2016, alcuni dei ricorrenti nel giudizio
principale, i quali hanno chiesto l'accoglimento di tutte le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal Tribunale di
Messina.
4.- Con atto depositato il 26 aprile 2016 hanno spiegato
intervento ad adiuvandum F.C.B., G.B., G.C.F. e D.A., assumendo di
essere ricorrenti in giudizi analoghi a quello pendente di fronte al
Tribunale ordinario di Messina. Con atto depositato il 6 settembre
2016 G.B. ha rinunciato all'intervento. Con atto depositato il 12
settembre 2016 hanno rinunciato all'intervento anche F.C.B., G.C.F. e
D.A.
5.- In data 13 settembre 2016 - in prossimita' dell'udienza
pubblica del 4 ottobre 2016, poi rinviata - l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato ulteriore memoria in cui ribadisce le
conclusioni gia' rassegnate con l'atto di intervento.
6.- Le parti del giudizio a quo costituitesi nel giudizio davanti
alla Corte costituzionale, hanno depositato, in data 13 settembre
2016 e 2 gennaio 2017, ampie memorie, in cui adducono argomenti a
sostegno dell'ammissibilita' e della fondatezza delle questioni
sollevate dal Tribunale ordinario di Messina.
Esse osservano, anzitutto, che il rimettente avrebbe ampiamente
motivato sulla sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti e
che tale motivazione sarebbe corretta, in quanto le azioni di
accertamento sarebbero per loro natura orientate a scongiurare il
pregiudizio che si verificherebbe per i ricorrenti se la legge
elettorale comprimesse i loro diritti, e in quanto sarebbe lo stato
di incertezza obiettiva a configurare un pregiudizio concreto ed
attuale; che, inoltre, l'interesse ad agire sussisteva gia' al
momento della proposizione della domanda, dal momento che il Governo
aveva gia' dato attuazione alla delega contenuta alla legge n. 52 del
2015, approvando il decreto legislativo 7 agosto 2015, n. 122
(Determinazione dei collegi della Camera dei deputati, in attuazione
dell'articolo 4 della legge 6 maggio 2015, n. 52, recante
disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati).
Adducono, quindi, diffuse argomentazioni a sostegno
dell'accoglimento, nel merito, di tutte le censure sollevate dal
Tribunale ordinario di Messina.
Esse chiedono, infine, alla Corte costituzionale di sollevare di
fronte a se stessa questioni di legittimita' costituzionale
dell'intera legge n. 52 del 2015, «con particolare riferimento ai
suoi articoli fondamentali (1, 2 e 4)», poiche' sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, «in palese violazione
dell'art. 72, commi 1 e 4, Cost. e dell'art. 3 del protocollo CEDU
(per come richiamato dall'art. 117, comma 1, Cost.)». Le parti
ricordano che identica censura era stata proposta nel giudizio
principale, ma che il giudice a quo l'aveva ritenuta manifestamente
infondata. Ora - illustrando le ragioni per le quali, a loro avviso,
il rimettente sarebbe incorso in «una classica ipotesi di svista
processuale» - sollecitano la Corte costituzionale, con ampiezza di
argomenti, a sollevare di fronte a se stessa le medesime questioni
attinenti a presunti vizi di formazione della legge.
7.- In data 3 gennaio 2017 hanno depositato atto di intervento,
fuori termine, il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di utenti e dei
consumatori), in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualita' di elettore avente diritto
ad esprimersi nelle consultazioni elettorali». A sostegno della
propria legittimazione, essi assumono di essere titolari, in qualita'
di singoli ed associati, di un interesse qualificato immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, ossia
l'accertamento del diritto di votare in conformita' alla
Costituzione. In particolare, sono ricordati i compiti e le finalita'
che lo statuto affida al Codacons.
Gli intervenienti hanno depositato ulteriore memoria, fuori
termine, il 13 gennaio 2017.
8.- Con ordinanza del 5 luglio 2016 (reg. ord. n. 163 del 2016),
il Tribunale ordinario di Torino, prima sezione civile, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come novellato dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3
e 48, secondo comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48 Cost.
8.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere un
giudizio promosso con ricorso ai sensi degli artt. 702-bis e seguenti
cod. proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali, i quali hanno convenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedendo che sia
accertato «il diritto di "votare conformemente alla Costituzione"
lamentando la lesione di tale diritto ad opera di specifiche norme
della legge elettorale n. 52 del 6 maggio 2015 (il c.d. Italicum) che
hanno sostituito o modificato il DPR n. 361 del 30 marzo 1957 e le
residue norme della legge elettorale n. 270/2005 che aveva modificato
il Testo Unico per l'elezione del Senato della Repubblica, approvato
con Decreto Legislativo n. 533 del 20 dicembre 1993».
8.2.- In via preliminare, il rimettente motiva in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti, nonostante
l'applicabilita' della legge n. 52 del 2015, entrata in vigore il 23
maggio 2015, sia stata differita al 1° luglio 2016, ossia ad un
momento successivo alla proposizione del ricorso. Poiche' gli attori
lamentano l'incertezza della portata del diritto di voto, come
regolato da un complesso di norme gia' in vigore e la cui
applicabilita', benche' differita, e' certa, il rimettente ritiene
che sussista e sia attuale l'interesse dei ricorrenti ad ottenere una
pronuncia di accertamento «prima ancora che la legge sia applicata,
ossia prima ancora che vengano convocati i comizi elettorali», e cio'
anche perche', una volta emesso il decreto di convocazione dei comizi
elettorali, non vi sarebbe piu' spazio di tutela effettiva per
l'elettore, non potendo costui ottenere pronunce giurisdizionali che
incidano sulle elezioni. Ritiene il rimettente che deponga a favore
di tale ricostruzione anche la sentenza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 16 aprile 2014, n. 8878 - emessa dopo la
sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 - dalla quale
emergerebbe come il ripristino della pienezza del diritto di voto non
possa che valere pro futuro, non potendo, invece, incidere sugli
esiti delle elezioni gia' svolte.
8.3.- Il rimettente argomenta, quindi, in ordine alla sussistenza
del requisito della rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate rispetto alla controversia instaurata dai
ricorrenti, ritenendo che il dispositivo della sentenza della Corte
costituzionale e quello della sentenza che deve definire il giudizio
di merito siano tra loro autonomi, poiche' spetta a quest'ultima
accertare l'avvenuta lesione del diritto azionato e, in caso di
accoglimento delle questioni sollevate, ripristinarlo nella sua
pienezza, seppure con il tramite della sentenza costituzionale (sono
richiamate l'ordinanza della Corte di cassazione, sezione prima
civile, 17 maggio 2013, n. 12060 e la sentenza della Corte
costituzionale n. 59 del 1957).
8.4.- Nel merito, il Tribunale ordinario di Torino, dopo aver
ampiamente illustrato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere larga parte delle doglianze prospettate dalle parti,
solleva due questioni di legittimita' costituzionale.
La prima ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, ossia
le disposizioni che prevedono che, in caso di mancato conseguimento
del premio di maggioranza al primo turno di votazione, tale premio
sia attribuito in seguito ad un turno di ballottaggio a cui accedono
le due liste piu' votate. Il rimettente dubita che tale previsione
sia conforme agli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma,
Cost.
Il giudice a quo ricorda, anzitutto, che il legislatore, nel
determinare i modi con i quali attribuire il premio di maggioranza,
deve operare in modo tale da contemperare ragionevolmente due
contrapposti interessi di pari rilievo costituzionale, il principio
di rappresentativita' e il principio di governabilita', e richiama,
sul punto, quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 1 del 2014. Ricorda, quindi, che il modo in cui la legge n. 52 del
2015 ha delineato il turno di ballottaggio ha indotto la dottrina a
chiedersi se esso possa dirsi rispettoso del principio costituzionale
«del necessario rispetto di un limite ontologico di rappresentanza
del voto in presenza del quale possa essere attribuito, a una sola
lista, il premio di maggioranza, senza incorrere in censure di
irragionevolezza e di eccessiva distorsione del voto». Dopo aver
ricordato gli argomenti di chi ritiene che il turno di ballottaggio
non possa essere sospettato di violare il ricordato principio
costituzionale di rappresentanza del voto e gli argomenti di chi,
invece, dubita della legittimita' costituzionale di tale meccanismo,
il rimettente afferma di condividere questa seconda lettura, secondo
la quale quella che scaturisce dal turno di ballottaggio sarebbe «una
maggioranza solo virtuale perche' priva, se non adeguatamente
corretta, di una effettiva valenza rappresentativa del corpo
elettorale».
Il legislatore, infatti, limitandosi a prevedere che accedano al
turno di ballottaggio le due liste piu' votate, purche' abbiano
ottenuto almeno il 3 per cento dei voti (ovvero il 20 per cento nel
caso siano espressione di minoranze linguistiche), avrebbe, da un
lato, riconosciuto che esiste un problema di rappresentativita' delle
liste ammesse al ballottaggio, dall'altro, pero', avrebbe utilizzato
le soglie previste, in generale, dalla legge elettorale per
scoraggiare una eccessiva «polverizzazione» del voto.
Inoltre - osserva il rimettente - nel valutare l'effettiva forza
rappresentativa del 50 per cento piu' uno dei voti espressi al
ballottaggio, si dovrebbe anche considerare che e' previsto che tale
maggioranza sia calcolata sui voti validi espressi, circostanza che
non darebbe «alcun rilievo al peso dell'astensione, che potrebbe
essere anche molto rilevante quale prevedibile conseguenza della
radicale riduzione dell'offerta elettorale nel ballottaggio».
Il rimettente, infine, ricordando che il legislatore ha
esplicitamente vietato - per il turno di ballottaggio -
apparentamenti o coalizioni tra liste, ritiene che tale scelta,
«evidentemente espressione di un favore per la governabilita'»,
sarebbe irrazionale, in quanto il voto espresso al turno di
ballottaggio sacrificherebbe eccessivamente il valore della
rappresentativita'.
In conclusione, il giudice a quo assume che, «[s]enza l'adozione
di meccanismi che garantiscano una adeguata espansione della
componente rappresentativa del voto (ovvero senza l'eliminazione del
divieto di cui si e' detto) l'attribuzione del premio di maggioranza
alla sola lista che, all'esito del ballottaggio, si aggiudichi il
premio di maggioranza finisce per essere svincolata dalla esistenza
di parametri oggettivi che consentano di affermare che la lista
vincitrice ha ottenuto quella "ragionevole soglia di voti minima" in
presenza della quale e' possibile la legittima attribuzione del
premio di maggioranza», e, per tali ragioni, chiede la declaratoria
di illegittimita' costituzionale delle disposizioni censurate per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
8.5.- La seconda questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal Tribunale ordinario di Torino investe l'art. 85 del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della
legge n. 52 del 2015, il quale stabilisce che il candidato eletto in
piu' collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga, e che, in
assenza di opzione, si procede al sorteggio.
Secondo il rimettente, mentre non sarebbe irragionevole che sia
data la possibilita' ai soli capilista di candidarsi in piu' collegi,
costituirebbe, invece, una violazione degli artt. 3 e 48 Cost. non
vincolare l'opzione del capolista che risulti eletto in piu' collegi
a criteri oggettivi e predeterminati, rispettosi, nel massimo grado
possibile, della volonta' espressa dagli elettori.
Il giudice a quo osserva che rimettere l'opzione tra un collegio
ed un altro «ad una mera valutazione di opportunita' da parte del
candidato» avrebbe l'effetto di annullare «sostanzialmente» il voto
di preferenza nel collegio optato dal capolista: in virtu'
dell'opzione potrebbe accadere «che il candidato che abbia ricevuto
molte preferenze (addirittura il piu' votato in assoluto) sia
surclassato da uno o piu' candidati di altri collegi, con meno
preferenze» e, inoltre, l'assenza di qualsivoglia criterio oggettivo
al quale il capolista debba ispirarsi nella scelta renderebbe
impossibile per l'elettore effettuare valutazioni prognostiche
sull'utilita' del suo voto di preferenza ad un candidato che faccia
parte di una lista con un candidato capolista in altri collegi. Tale
imprevedibilita' sarebbe ulteriormente confermata dal meccanismo
alternativo alla scelta, costituito dal sorteggio.
Tale disciplina - secondo il rimettente - si concreterebbe «in
una distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli elettori e
il suo esito "in uscita" in quel collegio che appare irrazionale
rispetto al diritto di uguaglianza e liberta' del voto, in quanto
lede in modo eccessivo tale diritto, senza che vi sia un altro
correlativo valore di rilievo costituzionale da salvaguardare». Il
giudice a quo aggiunge che non potrebbe invocarsi, in proposito, il
valore della governabilita', poiche' tale valore viene tutt'al piu'
in rilievo con l'introduzione dei capilista bloccati e con la
possibilita', data a costoro, di candidarsi in piu' collegi. Tale
soluzione esprime, infatti, l'interesse delle forze politiche di
riservare, in caso di vittoria elettorale, un seggio sicuro alla
Camera a favore di personalita' da loro prescelte. Sarebbe, invece,
eccessivamente sproporzionato perseguire il valore della
governabilita' anche con la disposizione censurata, la quale
consentirebbe, senza alcuna ragione, di escludere dal Parlamento un
candidato «senza che tale scelta sia condizionata dal numero di voti
di preferenza ottenuti dal candidato destinato all'esclusione, ovvero
da altro sistema che consenta di salvaguardare nel massimo grado
possibile il voto di preferenza espresso dagli elettori in favore di
chi non e' capo lista».
9.- Con atto depositato il 4 agosto 2016 l'Avvocatura generale
dello Stato e' intervenuta in giudizio per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per il Ministro dell'interno, quest'ultimo
parte, insieme al Presidente del Consiglio, del giudizio principale.
9.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' di entrambe le questioni sollevate dal Tribunale
ordinario di Torino, adducendo argomenti analoghi a quelli gia'
svolti nella memoria depositata per il giudizio instaurato dal
Tribunale ordinario di Messina (reg. ord. n. 69 del 2016). Con
specifico riferimento alle questioni sollevate dal Tribunale
ordinario di Torino, essa si limita a precisare che anche in tal caso
difetterebbe non solo l'avvenuta lesione del diritto (che potrebbe
perfezionarsi solo a seguito di una competizione elettorale gia'
avvenuta), ma anche l'ipotizzabilita' della lesione, in quanto, al
momento dell'instaurazione del giudizio a quo, la disciplina
censurata non risultava applicabile. L'attualita' dell'interesse ad
agire dovrebbe, infatti, sussistere sin dal momento in cui l'azione
di accertamento e' instaurata. Anche il Tribunale ordinario di Torino
avrebbe, dunque, sollevato questioni di legittimita' costituzionale
premature e, come tali, inammissibili.
9.2.- In ordine alla prima questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Torino,
l'Avvocatura generale dello Stato ne eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' per erronea o inesatta indicazione delle norme
oggetto, in quanto il giudice a quo, censurando complessivamente
l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015, non
avrebbe correttamente individuato la porzione di norma che regola il
turno di ballottaggio.
La questione sarebbe, inoltre, inammissibile per
contraddittorieta', in quanto il giudice a quo ritiene necessario il
superamento di un certo quorum di aventi diritto al voto al turno di
ballottaggio, in cui e' assegnato il premio di maggioranza pari al 5
per cento dei seggi, e non anche nel primo turno, in cui, invece, il
premio puo' raggiungere il 15 per cento dei seggi.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato chiede che la
questione sia dichiarata non fondata, contestando la correttezza
degli argomenti addotti dal rimettente a sostegno del dubbio di
legittimita' costituzionale sollevato.
Con riferimento alla possibile limitata rappresentativita' delle
liste ammesse al turno di ballottaggio, la difesa erariale ritiene
che il giudice a quo avrebbe erroneamente sovrapposto la soglia
minima di voti che, alla luce della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, deve essere prevista per conseguire il
premio di maggioranza, con un'ulteriore soglia minima di voti da
prevedere per accedere al secondo turno. Non avrebbe, inoltre,
considerato che l'accesso al ballottaggio non sarebbe sganciato dal
principio della rappresentanza popolare, ma, al contrario,
risulterebbe intrinsecamente connesso a tale principio, visto che al
ballottaggio accedono le due liste elettorali che abbiano conseguito
il maggior numero di voti al primo turno.
Ne' si potrebbe ipotizzare che sia il superamento della soglia
del 3 per cento dei voti validi nel primo turno a consentire ad una
lista di accedere al ballottaggio. Peraltro, sul punto, la difesa
erariale rileva che il rimettente sarebbe incorso in una aberratio
ictus, non avendo censurato la disposizione che prevede la soglia di
sbarramento al 3 per cento.
Con riferimento, invece, alla denunciata incostituzionalita'
delle disposizioni che assegnano un premio di maggioranza alla lista
che, in sede di ballottaggio, abbia ottenuto il maggior numero di
voti validi, senza prevedere anche il raggiungimento di un «quorum
strutturale» tra gli aventi diritto al voto, e senza quindi dare peso
al dato politico dell'eventuale astensione tra gli elettori,
l'Avvocatura generale dello Stato premette che anche nel turno di
ballottaggio esiste una soglia minima di voti per il conseguimento
del premio, dal momento che esso e' attribuito a chi ottiene il 50
per cento piu' uno dei voti validi, e che un premio di cinque punti
percentuali non potrebbe certo dirsi irragionevole o eccessivo.
Contesta, inoltre, l'affermazione del rimettente secondo la quale
vi sarebbe il «concreto rischio che il premio venga attribuito a una
formazione che e' priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale», osservando, non solo che non vi sarebbe alcuna
violazione del principio di rappresentativita', ma che la disciplina
del ballottaggio sarebbe «foggiata in termini del tutto conseguenti
all'espressione della volonta' elettorale nel primo turno»: «[l]e
scelte degli elettori sono saggiate nel primo turno e ulteriormente
messe alla prova nel ballottaggio, all'esito del quale sono le soglie
di consenso espresse nei due turni a svolgere complessivamente la
funzione di soglia».
Con specifico riferimento alla lamentata previsione di un «quorum
strutturale» tra gli aventi diritto al voto, quale ulteriore
condizione per l'assegnazione del premio di maggioranza, l'Avvocatura
generale dello Stato rileva come il legislatore avrebbe anche potuto
subordinare l'assegnazione del premio ad un (ulteriore) quorum di
votanti o voti validi, ma che questa non potrebbe certo dirsi una
scelta costituzionalmente necessaria. La stessa Corte costituzionale,
nella sentenza n. 1 del 2014, avrebbe fatto riferimento alla
necessita' che il premio di maggioranza sia subordinato al
raggiungimento di una soglia minima di voti espressi. In ogni caso -
secondo l'Avvocatura generale dello Stato - la verifica del consenso
per ottenere il premio non potrebbe che essere legittimamente
parametrata al numero totale dei voti validi e non all'entita' di
coloro che teoricamente avrebbero potuto votare, ma si sono rifiutati
di farlo, non adempiendo al dovere civico di votare previsto
dall'art. 48, secondo comma, Cost. Rapportare la soglia minima agli
aventi diritto, anziche' ai votanti, potrebbe, tra l'altro, in caso
di estesa non partecipazione al voto, avere conseguenze negative
sulla governabilita' e sulla stabilita' del Paese, fino
all'impossibilita' di realizzare la provvista dell'organo.
A sostegno della non fondatezza della questione, l'Avvocatura
generale dello Stato menziona, quindi, la sentenza n. 275 del 2014,
in cui la Corte costituzionale avrebbe «riconosciuto implicitamente
la valenza legittimante di un turno di ballottaggio per cio' che
attiene all'assegnazione di un premio in seggi», e la piu' volte
citata sentenza n. 1 del 2014, in cui la Corte avrebbe affermato che
ogni legge elettorale deve contemperare il criterio della
rappresentativita' del corpo elettorale con quello della
governabilita', quest'ultima certamente perseguibile, sia pure «con
il "minore sacrificio possibile" per la rappresentanza democratica».
Anche se la Corte non avrebbe chiarito quando si debba considerare
superato il limite della manifesta sproporzione della soglia e del
premio di maggioranza, tale limite non potrebbe dirsi violato dalla
disciplina censurata, che, rispetto a quella previgente, avrebbe
introdotto, oltre alla soglia del 40 per cento per ottenere il premio
al primo turno, proprio il turno di ballottaggio, grazie al quale la
maggioranza assoluta dei voti determina la maggioranza assoluta dei
seggi.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, quindi, che la scelta
di attribuire il premio ad una lista, anziche' ad una coalizione di
liste, rientrerebbe certamente nella scelta discrezionale del
legislatore, che ha cosi' voluto favorire la coesione politica della
maggioranza e una piu' agevole governabilita'.
La difesa statale conclude sottolineando che in materia
elettorale esiste ampia discrezionalita' legislativa, che la
disciplina censurata non presenta alcun profilo di contrasto con il
principio di eguaglianza del voto e che la legge n. 52 del 2015,
superando il «vulnus della legge n. 270 del 2005», garantisce una
maggiore rappresentativita'; e spiegando le ragioni per le quali il
sistema elettorale censurato risulterebbe preferibile anche rispetto
ad un sistema uninominale maggioritario.
9.3.- In relazione alla seconda questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Torino, relativa
alla disciplina contenuta nell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1956,
l'Avvocatura generale dello Stato ne eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' «per inesatta ed erronea identificazione della
norma oggetto di censura». Il rimettente si sarebbe, infatti,
contraddetto nella formulazione della motivazione e del petitum,
poiche' avrebbe lamentato l'assenza di vincoli all'esercizio del
diritto di opzione del candidato capolista, evocando una pronuncia
della Corte costituzionale di tipo additivo-manipolativo, mentre, nel
dispositivo, avrebbe chiesto una pronuncia di tipo ablativo.
Osserva, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato come una
pronuncia di accoglimento della disposizione censurata
«determinerebbe un inammissibile vuoto normativo che potrebbe avere
come conseguenza l'impossibilita' di applicare la legge nella sua
interezza», cio' che, secondo costante giurisprudenza costituzionale,
non sarebbe possibile (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 13 del 2012 e n. 29 del 1987). Se anche il giudice
rimettente «avesse scrupolosamente osservato tali logici presupposti
processuali», la Corte costituzionale - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - non potrebbe comunque manipolare la norma fino a creare
dei vincoli all'esercizio del diritto di opzione del candidato eletto
in piu' collegi, senza sconfinare nella sfera della discrezionalita'
politica del legislatore.
Nel merito, la questione sarebbe infondata «perche' non si
capisce quale diritto sarebbe menomato da questa liberta' di opzione
del pluricandidato»: non potrebbe immaginarsi - secondo l'Avvocatura
generale dello Stato - un contrasto con il diritto di elettorato
passivo dei candidati non capolista, poiche' tale diritto non
potrebbe spingersi sino «a definire un interesse legittimo alle
chances di un qualsivoglia candidato di essere eletto a dispetto di
altri»; ne' potrebbe dirsi leso il diritto di elettorato attivo o,
quantomeno, non sarebbe chiaro il convincimento del giudice a quo su
come il diritto di opzione potrebbe incidere sul diritto dei
cittadini.
D'altro canto - osserva l'Avvocatura generale dello Stato - il
voto per la lista sarebbe gia' ex se una preferenza espressa per il
capolista e sarebbe pertanto artificioso differenziare la posizione
del capolista da quella dei candidati in subordine.
Ricorda, quindi, la difesa erariale che la possibilita' per il
candidato eletto in piu' collegi di optare liberamente e' gia' stata
prevista nella previgente legislazione elettorale italiana.
La difesa statale prosegue, quindi, illustrando i caratteri del
sistema introdotto dalla legge n. 52 del 2015 e affermando come esso
sia pienamente conforme ai principi espressi dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014, in quanto prevede
candidature bloccate, ma consente anche di esprimere preferenze; in
quanto la possibilita' di candidarsi in piu' collegi e' numericamente
limitata, e, infine, perche' la ridotta dimensione dei collegi rende
individuabili e conoscibili i candidati da parte degli elettori. In
particolare, la presenza di capilista bloccati e la possibilita' di
selezione di candidati eventuali sarebbero il frutto del
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il diritto di scelta degli
elettori e quella che le elezioni esprimano forze adeguatamente
rappresentative e consentano la costituzione di maggioranze
sufficientemente stabili.
Ne' si potrebbe dubitare - secondo l'Avvocatura generale dello
Stato - che la facolta' attribuita alle forze politiche di scegliere
la posizione in lista di un determinato candidato possa pregiudicare
la libera scelta che si esplica nel momento del voto: e' sul punto
richiamata la sentenza n. 203 del 1975, con cui la Corte
costituzionale ritenne non fondata una questione di costituzionalita'
avente ad oggetto la norma che consente ai partiti di scegliere
l'ordine dei candidati in lista. Tale ricostruzione non solo non
sarebbe stata smentita dalla piu' volte citata sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, ma troverebbe conferma nella
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la quale,
nella sentenza Saccomanno e altri c. Italia del 13 marzo 2012,
avrebbe affermato che le liste bloccate, pur determinando una
costrizione degli elettori nella scelta dei candidati, sarebbero
giustificate in considerazione del ruolo dei partiti politici nella
vita dei Paesi democratici. Il giudice a quo non avrebbe invece
considerato il ruolo che, in ogni sistema democratico contemporaneo,
spetta ai partiti nell'indicazione del candidato, il quale, in ogni
collegio, «rappresenta la personificazione e il volto della
piattaforma programmatica di una determinata lista». Tale regola,
«indefettibile in ogni sistema maggioritario di collegio ma a maggior
ragione anche nei sistemi elettorali basati sullo scrutinio di
lista», sarebbe la conseguenza del ruolo che l'art. 49 Cost. assegna
ai partiti politici.
L'Avvocatura generale dello Stato conclude, quindi, menzionando
la sentenza n. 104 del 2006, nella quale la Corte costituzionale
avrebbe affermato che il diritto di optare per una delle
circoscrizioni in cui il candidato e' risultato eletto sarebbe
l'«esplicazione del diritto di elettorato passivo»; la sentenza n. 1
del 2014, nella quale la Corte costituzionale avrebbe affermato che
la scelta del sistema elettorale e' l'ambito nel quale si esprime con
un massimo di evidenza la politicita' della scelta legislativa; e la
sentenza n. 43 del 1961, nella quale sarebbe stato affermato che
l'eguaglianza del voto non si estende al risultato concreto della
manifestazione della volonta' dell'elettore.
10.- Alcune delle parti del giudizio principale si sono
costituite con atto depositato il 29 luglio 2016, chiedendo
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal Tribunale ordinario di Torino.
10.1.- Con riferimento alla prima questione, con cui il
rimettente censura le disposizioni che prevedono l'attribuzione di un
premio di maggioranza all'esito di turno di ballottaggio tra le due
liste piu' votate al primo turno, le parti private premettono che «in
nessun ordinamento democratico conosciuto, ad eccezione della
Francia, esiste un turno di ballottaggio per determinare la
composizione di un organo legislativo»; che i correttivi adottati in
alcuni ordinamenti (quali le soglie di sbarramento e la ridotta
dimensione dei collegi) non sono in grado di garantire con certezza
che un partito ottenga la maggioranza assoluta dei seggi; che nel
solo Stato - la Grecia - che prevede un premio di maggioranza al
primo partito, questo e' costituito da un numero fisso di seggi; che
l'unico ordinamento in cui e' stato adottato un sistema misto a
prevalenza maggioritaria con meccanismi che possono attribuire una
maggioranza abnorme al primo partito e' l'Ungheria, «"forse" non un
modello da imitare»; che su tredici ordinamenti con sistema
parlamentare bicamerale, ben dieci hanno un sistema proporzionale e
due (Regno Unito e Francia) un sistema maggioritario a uno o a due
turni in collegi uninominali: che, dunque, con il sistema introdotto
dalla legge n. 52 del 2015, l'Italia sarebbe l'unico Stato ad avere
un sistema elettorale con premio di maggioranza, doppio turno di
lista e attribuzione certa di una maggioranza piu' che assoluta dei
seggi ad un solo partito. Secondo le parti private, gia' questo
profilo costituirebbe un autonomo vizio di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni in esame.
Le parti rilevano, quindi, che le disposizioni censurate
sacrificherebbero eccessivamente, all'obbiettivo della
governabilita', il principio di rappresentanza democratica e, di
conseguenza, il diritto al voto eguale, personale e diretto, in
quanto il ballottaggio consegnerebbe alla lista vincente «un "premio"
di entita' abnorme ed inversamente proporzionale all'entita' del
consenso ricevuto», a prescindere da un qualsiasi quorum minimo di
voti validi per essere ammessi al ballottaggio e senza alcun
riferimento alla percentuale dei votanti rispetto agli aventi diritto
(confrontando, sul punto, le disposizioni censurate con il sistema
elettorale previsto nell'ordinamento francese).
Osservano che le disposizioni censurate violerebbero gli evocati
principi costituzionali anche perche' l'introduzione di un premio di
maggioranza attribuibile al secondo turno di ballottaggio, a
prescindere dal raggiungimento di un qualsiasi quorum di voti validi,
determinerebbe «di per se' la trasformazione dell'impianto della
legge da proporzionale a maggioritario».
Ritengono, inoltre, che l'assegnazione del premio di maggioranza
all'esito del turno di ballottaggio determinerebbe una distorsione
della volonta' della maggioranza degli elettori, i quali avrebbero
deciso, al primo turno, di non assegnare il premio di maggioranza a
nessuna lista, nonche' una lesione dell'eguaglianza del voto, in
quanto il voto dei cittadini che abbiano scelto la minoranza piu'
forte (alla quale sarebbe attribuito il premio di maggioranza)
varrebbe fino a due o tre volte in piu' del voto dei cittadini che
avessero votato altre liste.
Per le ragioni evidenziate, le parti private ritengono che i
principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del
2014 risulterebbero applicabili anche alle norme censurate,
osservando, peraltro, che il ballottaggio di lista, contestuale al
divieto di coalizioni o accordi di desistenza ed alla presenza al
primo turno delle soglie di accesso, aggraverebbe ulteriormente
l'effetto distorsivo del meccanismo di trasformazione dei voti in
seggi.
10.2.- In relazione alla seconda censura, avente ad oggetto
l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2,
comma 27, della legge n. 52 del 2015, nella parte in cui consente ai
candidati capilista che siano eletti in piu' collegi di optare senza
alcun vincolo per il collegio nel quale vogliono essere eletti, le
parti private osservano che riservare «ad una elite politica», ossia
ai capilista, la duplice facolta' di candidarsi fino ad un massimo di
dieci collegi e quella di poter optare, ad elezione avvenuta con
successo, per un collegio piuttosto che per un altro, determinerebbe
«un pesantissimo condizionamento» per l'elezione dei candidati che
seguono nella lista, i quali sono destinatari dei voti di preferenza.
La disposizione censurata avrebbe introdotto una regola ormai
superata da tutti gli altri ordinamenti democratici e rispetto ai
quali la dottrina avrebbe ravvisato elementi di illegittimita'
costituzionale, proprio in quanto non sarebbero gli elettori a
scegliere i candidati, ma i candidati capilista.
11.- Hanno spiegato intervento ad adiuvandum F.C.B., A.I. e G.S.,
con atto depositato il 1° agosto 2016; C.T., A.B., E.Z., con atto
depositato il 4 agosto 2016; S.M. con atto depositato il 5 agosto
2016; F.D.M. e M.S., con atto depositato il 9 agosto 2016; V.P., con
atto depositato il 9 agosto 2016; E.P. e N.R., con atto depositato il
9 agosto 2016, assumendo tutti di essere ricorrenti in giudizi
analoghi a quello pendente di fronte al Tribunale ordinario di
Messina (reg. ord. n. 69 del 2016).
12.- In data 13 settembre 2016 - in vista dell'udienza pubblica
del 4 ottobre 2016, poi rinviata - l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria per il Presidente del Consiglio dei
ministri, in cui ribadisce le conclusioni rassegnate nell'atto di
intervento.
13.- In data 12 settembre 2016, F.C.B. e A.I. hanno depositato
una memoria in cui, in ordine alla loro legittimazione ad intervenire
nel giudizio costituzionale, affermano di essere «soggetti titolari
di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio, cioe' l'accertamento del loro
diritto di votare in conformita' alla Costituzione [...], al pari dei
ricorrenti nel giudizio a quo». Essi ritengono, infatti, di vantare
una posizione giuridica qualificata in rapporto alla questione
oggetto del giudizio di costituzionalita' in quanto cittadini
elettori. Sottolineano, inoltre, di essere ricorrenti in giudizio
analogo a quello dal quale hanno avuto origine le questioni di
legittimita' costituzionale promosse dal Tribunale ordinario di
Torino.
In data 13 settembre 2016, C.T., A.B. e E.Z. hanno depositato una
memoria in cui, tra l'altro, argomentano in ordine all'ammissibilita'
del loro intervento. Essi osservano che la loro posizione sarebbe
identica a quella degli attori del giudizio a quo, in quanto «tutti
titolari dello stesso diritto fondamentale che li accompagna in
qualunque momento e li accomuna nella stessa identica posizione
giuridica». Ripercorrendo la giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di ammissibilita' degli interventi di terzi
nel giudizio costituzionale, essi ritengono che non sarebbero
conferenti le pronunce con le quali e' stato negato l'intervento di
soggetti che erano parti in giudizi analoghi a quello in cui la
questione era stata sollevata: nel caso di specie, infatti, il
giudizio pendente di fronte ad altro tribunale non sarebbe analogo,
bensi' identico per petitum e causa petendi.
Sempre in data 13 settembre 2016, anche V.P. ha depositato
memoria in cui, in ordine alla propria legittimazione ad intervenire
nel giudizio di costituzionalita', ritiene che sussistano le
condizioni richieste dalla giurisprudenza costituzionale e, in
particolare, osserva che la decisione della Corte costituzionale
sarebbe idonea ad incidere direttamente sulla possibilita' di
esercitare il proprio diritto di voto in modo conforme ai principi
costituzionali.
In data 23 dicembre 2016, S.M. ha depositato una memoria in cui
chiede alla Corte costituzionale che il proprio intervento sia
dichiarato ammissibile, in quanto titolare di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio, cioe' l'accertamento del diritto di votare in
conformita' alla Costituzione, al pari dei ricorrenti nel giudizio a
quo.
14.- In data 15 settembre 2016 hanno chiesto di intervenire,
fuori termine, L.A. e altri quarantadue, depositando atto privo di
procura. Tra costoro F.D.M. e M.S. (peraltro gia' tempestivamente
intervenuti nel medesimo giudizio) sono avvocati cassazionisti.
15.- In vista dell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017, le parti
del giudizio a quo hanno depositato, in data 28 dicembre 2016, una
memoria in cui ribadiscono, approfondendoli, gli argomenti gia'
illustrati nell'atto di costituzione a sostegno della fondatezza
delle censure sollevate dal Tribunale ordinario di Torino.
Esse, inoltre, argomentano in ordine all'ammissibilita' di tutte
le questioni, in quanto sussisterebbe, a loro avviso, sia l'interesse
ad agire nel giudizio a quo, sia una diversita' di petitum tra il
giudizio principale e quello di costituzionalita'.
In ordine alla seconda delle censure sollevate dal rimettente,
esse suggeriscono alla Corte costituzionale di valutare, piu'
radicalmente, la compatibilita' a Costituzione delle disposizioni che
consentono candidature bloccate in piu' collegi. In subordine,
rispetto alla piu' circoscritta censura sollevata dal Tribunale di
Torino, esse contestano l'eccezione di inammissibilita'
dell'Avvocatura generale dello Stato, ritenendo che sia possibile
individuare un'addizione a rime costituzionalmente obbligate: a loro
avviso, la Corte costituzionale non potrebbe far altro che dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957 nella parte in cui non prevede che il capolista eletto in piu'
collegi debba «optare per la nomina nel collegio nel quale il secondo
degli eletti o il primo dei non eletti abbiano, in proporzione,
conseguito il minor numero di voti».
16.- Con atto di intervento depositato in data 3 gennaio 2017, il
Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualita' di elettore», hanno chiesto
di intervenire - oltre che nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 69
del 2016 - anche nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di
Torino. Tali soggetti hanno poi depositato, in data 13 gennaio 2017,
dunque fuori termine, ulteriore memoria.
17.- Con ordinanza del 6 settembre 2016 (reg. ord. n. 192 del
2016), il Tribunale ordinario di Perugia, seconda sezione civile, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361
del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52
del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.
17.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali della Regione Umbria, i quali hanno convenuto in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno,
chiedendo che sia accertata la lesione del loro diritto di voto, per
come costituzionalmente garantito, in conseguenza dell'approvazione
della legge n. 52 del 2015.
17.2.- In via preliminare, il rimettente motiva in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti, in particolare
affermando che - poiche' l'esercizio del diritto di voto secondo
modalita' conformi alle previsioni costituzionali costituisce un
diritto inviolabile e permanente dei cittadini, i quali possono
essere sempre chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono
poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione - sarebbe
«irrilevante il fatto che non si siano ancora svolte le elezioni con
la legge elettorale che determinerebbe la lesione del diritto di
voto», cosi' come sarebbe irrilevante anche il fatto che non siano
stati convocati i comizi elettorali relativamente ad elezioni da
svolgersi applicando la nuova legge elettorale. D'altro canto -
osserva il rimettente - ove le questioni di legittimita'
costituzionale potessero essere sollevate solo successivamente alla
convocazione dei comizi elettorali, si rischierebbe di pregiudicare
ogni concreta e tempestiva possibilita' di tutela.
Sarebbe inoltre irrilevante - secondo il giudice a quo - anche la
circostanza che la domanda di accertamento della lesione del diritto
di voto sia antecedente alla data a partire dalla quale le
disposizioni censurate potranno avere applicazione, dal momento che
esse sono gia' in vigore.
Osserva, quindi, il rimettente come non possa ritenersi che la
domanda di accertamento sia stata proposta al solo fine di
sollecitare il giudizio della Corte costituzionale, dal momento che,
ai fini della proponibilita' delle azioni di mero accertamento, e'
sufficiente l'esistenza di uno stato di dubbio o incertezza oggettiva
sull'esatta portata dei diritti ed obblighi scaturenti da un rapporto
giuridico di fonte negoziale o legale, in quanto tale idoneo a
provocare un ingiusto pregiudizio non evitabile se non attraverso il
richiesto accertamento (e' sul punto richiamata la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014).
17.3.- Il rimettente argomenta, quindi, in ordine alla
sussistenza del requisito della rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate rispetto alla controversia
instaurata dai ricorrenti, affermando che la definizione delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate risulta
pregiudiziale all'accertamento del diritto dei ricorrenti.
Osserva, inoltre, come non vi sia coincidenza tra l'oggetto del
giudizio di merito e quello del giudizio di costituzionalita',
poiche' spetta al giudice ordinario accertare l'avvenuta lesione del
diritto azionato e, in caso di accoglimento delle questioni
sollevate, ripristinare tale diritto, seppure per il tramite della
sentenza costituzionale (sono richiamate l'ordinanza della Corte di
cassazione, sezione prima civile, 21 marzo - 17 maggio 2013, n.
12060, e la sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 1957).
17.4.- Nel merito, il giudice a quo, dopo aver ampiamente
illustrato le ragioni per le quali ritiene di non condividere larga
parte delle doglianze prospettate dalle parti, solleva due questioni
di legittimita' costituzionale.
La prima questione di legittimita' costituzionale investe l'art.
1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma
5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Il rimettente, dopo aver affermato che il sistema elettorale, pur
costituendo espressione dell'ampia discrezionalita' legislativa, e'
censurabile di fronte alla Corte costituzionale quando il
bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti sia stato
realizzato con modalita' tali da determinare il sacrificio o la
compressione di essi in maniera eccessiva, assume che le disposizioni
censurate, nel garantire il premio di maggioranza alla lista che
risulti vincitrice nel ballottaggio tra le due liste piu' votate,
«senza prevedere alcuna soglia di voti minima ed escludendo ogni
forma di collegamento o apparentamento tra list[e]», violerebbero i
ricordati principi costituzionali. Tale meccanismo, infatti,
sacrificherebbe eccessivamente il principio della rappresentativita'
e, quindi, dell'eguaglianza del voto rispetto al principio della
governabilita'.
17.5.- Il rimettente solleva, inoltre, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Dopo aver spiegato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere i dubbi di legittimita' costituzionale - pure prospettati
dalle parti - aventi ad oggetto le disposizioni che prevedono che le
liste siano formate da capilista bloccati e che consentono a costoro
di candidarsi in piu' collegi, il giudice a quo censura, invece,
l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dalla legge n.
52 del 2015, il quale consente al capolista che sia stato eletto in
piu' collegi di scegliere il collegio in cui essere proclamato
eletto, senza alcun criterio oggettivo rispettoso, nel massimo grado
possibile, della volonta' espressa dagli elettori. La possibilita'
concessa al capolista di optare senza limiti, potendo determinare
l'esclusione o l'elezione di altri candidati maggiormente votati in
altre circoscrizioni, finirebbe per privare gli elettori della
possibilita' di scegliere il proprio candidato con le preferenze.
Il rimettente dubita altresi' della ragionevolezza dell'intero
sistema, in quanto il principio della governabilita', gia' garantito
dal sistema delle candidature multiple, finirebbe, in questa ipotesi,
per sacrificare eccessivamente il diritto di scelta del candidato da
parte degli elettori e, quindi, il suo diritto di voto.
18.- In data 31 ottobre 2016 e' intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale, producendo memoria
analoga a quella depositata per il giudizio instaurato dal Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016), chiede che entrambe
le questioni siano preliminarmente dichiarate inammissibili per
difetto di rilevanza, a causa dell'assenza di interesse ad agire
delle parti, determinata dal fatto che le disposizioni censurate non
hanno mai avuto applicazione. Ritiene, quindi, che le questioni,
anche isolatamente esaminate, siano inammissibili o, comunque, non
fondate.
19.- In data 28 ottobre 2016 si sono costituite in giudizio
alcune delle parti del giudizio principale, chiedendo che le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Perugia siano
dichiarate ammissibili e fondate. Esse chiedono, inoltre, alla Corte
costituzionale di sollevare di fronte a se stessa questioni di
legittimita' costituzionale dell'intera legge n. 52 del 2015 e, in
particolare, degli artt. 1, 2 e 4, poiche' tale legge sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, in violazione dell'art.
72, primo e quarto comma, Cost.
Le parti ricordano che identica censura era stata proposta nel
giudizio principale, ma che il giudice a quo l'aveva ritenuta
manifestamente infondata.
Gli argomenti addotti sono ribaditi e approfonditi nella memoria
del 3 gennaio 2017, depositata in vista dell'udienza pubblica del 24
gennaio 2017.
In particolare, in tale memoria si ribadisce la richiesta alla
Corte costituzionale di sollevare di fronte a se stessa questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 4 della legge n. 52
del 2015 per violazione dell'art. 72, secondo e quarto comma, Cost. A
tal fine si ricorda che, alla Camera, tali articoli sono stati
approvati con voto di fiducia, mentre al Senato l'esame in
commissione sarebbe stato compresso e, in Assemblea, sarebbe stato
approvato un emendamento con cui e' stato inserito nel testo della
legge una sorta di preambolo riassuntivo dei caratteri essenziali
della legge elettorale, cosi' da determinare l'inammissibilita' degli
ulteriori emendamenti che erano stati presentati.
20.- Con ordinanza del 5 ottobre 2016 (reg. ord. n. 265 del 2016)
il Tribunale ordinario di Trieste, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del
1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
20.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani friulanofoni iscritti nelle
liste elettorali, i quali, convenendo in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedono che sia
accertata la lesione del loro diritto di voto, per come
costituzionalmente garantito, in conseguenza dell'approvazione della
legge n. 52 del 2015, applicabile in occasione delle prime elezioni
successive alla data di entrata in vigore di tale legge.
Preliminarmente, il rimettente ritiene che sussista l'interesse
ad agire dei ricorrenti, poiche' la legge n. 52 del 2015 e'
applicabile a partire dal 1° luglio 2016 e, una volta emesso il
decreto di convocazione dei comizi elettorali, non vi sarebbe piu'
alcuna tutela effettiva per l'elettore.
Ritiene, inoltre, che le questioni sollevate siano rilevanti, in
quanto e' individuabile un giudizio separato e distinto dalle
questioni di legittimita' costituzionale sul quale egli e' chiamato a
pronunciarsi (sul punto richiama le sentenze della Corte
costituzionale n. 59 del 1957, n. 4 del 2000 e n. 1 del 2014).
20.2.- Dopo aver illustrato le ragioni per le quali ritiene di
non condividere larga parte dei dubbi di legittimita' costituzionale
prospettati dalle parti, il giudice a quo solleva due questioni di
legittimita' costituzionale.
La prima questione ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361
del 1957, come sostitutito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015, ossia le disposizioni che prevedono che, nel turno di
ballottaggio, il premio di maggioranza sia attribuito sulla base dei
voti validamente espressi.
Dopo aver affermato che la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 1 del 2014, avrebbe «ravvisato la necessita' di individuare un
limite per la legittima attribuzione del premio di maggioranza, dal
quale il legislatore non puo' prescindere in sede di adozione di una
legge elettorale», il rimettente ritiene che le disposizioni
censurate, escludendo meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto - in
particolare, vietando il collegamento o l'apparentamento tra liste al
turno di ballottaggio; escludendo la possibilita' di esprimere
preferenze; conteggiando solo i voti validi espressi in questo turno
e ammettendo al ballottaggio le due sole liste piu' votate, purche'
abbiano ottenuto il 3 per cento dei voti validi al primo turno - si
pongano in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, della Costituzione, «la' dove essi evidenziano [...] che
l'attuale sistema, privo di correttivi, pone il concreto rischio che
il premio venga attribuito a una formazione che e' priva di adeguata
rappresentativita' nel corpo elettorale».
20.3.- Con una seconda questione di legittimita' costituzionale,
il giudice a quo chiede alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, della Costituzione.
Il rimettente ricorda che la disposizione censurata consente al
candidato capolista in piu' collegi, e che sia stato poi eletto in
piu' collegi, di optare, senza alcun tipo di vincolo, per un collegio
piuttosto che per un altro. Egli assume che tale libera scelta del
candidato capolista sia suscettibile di annullare il voto di
preferenza degli elettori nel collegio optato dal capolista,
consentendo, ad esempio, che il candidato che abbia ricevuto molte
preferenze (addirittura il piu' votato in assoluto) sia superato da
uno o piu' candidati di altri collegi con meno preferenze. Tale
scelta legislativa - secondo il rimettente - non potrebbe neppure
essere giustificata dall'esigenza di governabilita', «perche'
l'esclusione di un candidato non condizionata dal numero di voti di
preferenza ottenuti e' del tutto irrazionale e contraria al principio
della rappresentativita'».
21.- Con atto depositato il 3 gennaio 2017, e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'atto di intervento contiene argomenti analoghi a quelli gia'
rappresentati nei giudizi instaurati dall'ordinanza del Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016) e dall'ordinanza del
Tribunale ordinario di Perugia (reg. ord. n. 192 del 2016).
L'Avvocatura generale dello Stato chiede, dunque, in via
preliminare, che entrambe le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili per difetto di rilevanza e, in subordine, eccepisce
l'inammissibilita' o, comunque, la non fondatezza delle singole
censure.
Con riferimento alla prima questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Trieste, avente ad oggetto le disposizioni che regolano
il turno di ballottaggio, l'Avvocatura generale dello Stato aggiunge
che l'accoglimento «renderebbe la legge elettorale incapace di
funzionare». Poiche' il sistema elettorale definito dalla legge n. 52
del 2015 e' concepito «per essere in ogni caso majority assuring»,
esso non prevederebbe un'alternativa al secondo turno, nel caso in
cui una lista, al primo turno, non raccolga almeno il 40 per cento
dei voti ed abbia conseguito (senza premio) almeno 340 seggi.
22.- Con atto depositato il 22 dicembre 2016, si sono costituite
le parti del giudizio a quo, chiedendo che siano dichiarate
ammissibili e, quindi, accolte entrambe le questioni sollevate dal
Tribunale ordinario di Trieste.
Esse premettono, inoltre, che la legge n. 52 del 2015 (e, in
particolare, gli artt. 1, 2 e 4) sarebbe stata approvata in
violazione dell'art. 72, primo e quarto comma, Cost., auspicando che
la Corte costituzionale sollevi di fronte a se stessa tali questioni.
In vista dell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017, le parti, il
12 gennaio 2017, hanno depositato una memoria in cui ribadiscono gli
argomenti gia' addotti nell'atto di costituzione, in ordine
all'ammissibilita' e alla fondatezza di entrambe le censure sollevate
dal rimettente.
23.- Con atto depositato il 23 dicembre 2016, hanno spiegato
intervento ad adiuvandum C.T., A.B. e E.Z., assumendo di avere un
interesse qualificato e diretto all'accoglimento delle questioni
sollevate dal Tribunale ordinario di Trieste, in quanto parti di
analogo giudizio pendente dinnanzi alla Corte d'appello di Milano. I
medesimi soggetti, in data 30 dicembre 2016, hanno depositato una
memoria in cui, tra l'altro, argomentano in modo piu' ampio in ordine
all'ammissibilita' del loro intervento nel giudizio di
costituzionalita'.
24.- In data 3 gennaio 2017 hanno depositato atto di intervento
il Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo «anche in proprio nella qualita' di elettore avente
diritto ad esprimersi nelle consultazioni elettorali», adducendo, a
sostegno della propria legittimazione ad intervenire nel giudizio di
fronte alla Corte costituzionale, argomenti analoghi a quelli
contenuti nell'atto di intervento nei giudizi instaurati dai
Tribunali ordinari di Messina e di Torino. Tali argomenti relativi
alla asserita legittimazione ad intervenire nel giudizio di
costituzionalita' sono ribaditi nella memoria depositata il 13
gennaio 2017.
25.- Con ordinanza del 16 novembre 2016 (reg. ord. n. 268 del
2016), il Tribunale ordinario di Genova ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e degli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6),
2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, della
Costituzione; dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del
2015 e degli artt. 1 e 83 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
rispettivamente novellati dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n.
52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono comunque attribuiti
340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per
cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3
e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma
25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, numeri 5) e
6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del d.P.R. n.
361 del 1957, come rispettivamente sostituiti e aggiunti dall'art. 2,
comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; dell'art. 85 del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge
n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.; dell'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361 del
1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
25.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali di comuni ricompresi nel distretto della Corte d'appello
di Genova, i quali, convenendo in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedono che sia
accertato il loro diritto di voto libero, personale e diretto in
conformita' alla Costituzione e all'art. 3 del Protocollo addizionale
alla CEDU, e, di conseguenza, di dichiarare che l'applicazione della
legge n. 52 del 2015 pregiudicherebbe tale diritto.
Preliminarmente, il rimettente conferma la sussistenza
dell'interesse ad agire dei ricorrenti, gia' motivata in una propria
precedente sentenza non definitiva, nonostante la legge n. 52 del
2015 sia applicabile a partire dal 1° luglio 2016.
Ritiene, inoltre, che le questioni sollevate siano rilevanti, in
quanto sarebbe individuabile un giudizio separato e distinto dalle
questioni di legittimita' costituzionale sul quale egli e' chiamato a
pronunciarsi.
25.2.- Il giudice a quo solleva, quindi, sei distinte questioni
di legittimita' costituzionale.
La prima censura investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numero 5) e 6), 2,
3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Tali
disposizioni prevedono che, al primo turno di votazione, sia
attribuito un premio di maggioranza pari a 340 seggi alla lista che
ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi.
Secondo il rimettente, in tale ipotesi, la percentuale di
distorsione del voto espresso a favore della lista vincitrice sarebbe
pari a 1,375, mentre il «voto "perdente"» risulterebbe avere un
coefficiente di sotto rappresentazione pari a 0,75. Egli suppone,
inoltre, che, a fronte di 30 milioni di voti validi espressi, poiche'
il 40 per cento corrisponde a 12 milioni di voti, la lista vincente
avrebbe diritto a un deputato ogni 35.294 voti, mentre il complesso
delle forze di minoranza, che avrebbe ottenuto 18 milioni di voti,
avrebbe un deputato ogni 64.748 voti. A fronte di «detta evidente
distorsione», valutata in concreto, il rimettente ritiene che le
disposizioni censurate si pongano in contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., poiche', «non risultando
neppure previsto alcun rapporto fra i voti ottenuti rispetto non gia'
ai voti validi ma al complesso degli aventi diritto al voto»,
unitamente alla circostanza che e' prevista una soglia di sbarramento
al 3 per cento, esse sovra-rappresenterebbero, in modo sproporzionato
e irragionevole, il voto a favore della lista vincitrice.
25.3.- Con la seconda questione il Tribunale ordinario di Genova
lamenta che l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015
e gli artt. 1 e 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 - come novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015 - prevedendo
che, in caso di mancato conseguimento del premio di maggioranza al
primo turno di votazione, tale premio sia attribuito in seguito ad un
turno di ballottaggio a cui accedono le due liste piu' votate, si
pongano in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Il giudice a quo ricorda, anzitutto, che il legislatore, nel
disciplinare l'attribuzione del premio di maggioranza, deve
contemperare ragionevolmente due contrapposti interessi di pari
rilievo costituzionale, ossia il principio di rappresentativita' e il
principio di governabilita', e richiama, sul punto, quanto affermato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014.
Ritiene, quindi, che, con le disposizioni censurate, il
legislatore, limitandosi a prevedere che accedano al turno di
ballottaggio le due liste piu' votate, purche' abbiano ottenuto
almeno il 3 per cento dei voti (ovvero il 20 per cento nel caso siano
espressione di minoranze linguistiche), abbia, da un lato,
riconosciuto che esiste un problema di rappresentativita' delle liste
ammesse al ballottaggio, dall'altro, pero', abbia utilizzato le
soglie previste, in generale, dalla legge elettorale per scoraggiare
una eccessiva «polverizzazione» del voto.
Inoltre, nel valutare l'effettiva forza rappresentativa del 50
per cento piu' uno dei voti espressi al ballottaggio, il rimettente
ritiene che si debba considerare che tale maggioranza e' calcolata
sui voti validi espressi, circostanza che non darebbe «alcun rilievo
al peso dell'astensione».
Il giudice a quo, infine, ricordando che il legislatore ha
esplicitamente vietato - per il turno di ballottaggio -
apparentamenti o coalizioni tra liste, ritiene che tale scelta,
«evidentemente espressione di un favore per la governabilita'»,
sarebbe irrazionale, in quanto il voto espresso al turno di
ballottaggio sacrificherebbe eccessivamente il valore della
rappresentativita'.
In conclusione, il Tribunale ordinario di Genova assume che,
«[s]enza l'adozione di meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto (ovvero senza
l'eliminazione del divieto di cui si e' detto), l'attribuzione del
premio di maggioranza alla sola lista che, all'esito del
ballottaggio, si aggiudichi il premio di maggioranza finisce per
essere svincolata dalla esistenza di parametri oggettivi che
consentano di affermare che la lista vincitrice ha ottenuto quella
"ragionevole soglia di voti minima" in presenza della quale e'
possibile la legittima attribuzione del premio di maggioranza» e, per
tali ragioni, chiede la declaratoria di illegittimita' costituzionale
delle disposizioni censurate per violazione degli evocati parametri
costituzionali.
25.4.- Il giudice a quo solleva, inoltre, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono comunque
attribuiti 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale,
almeno il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito
dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
A suo avviso, tali disposizioni devono essere interpretate nel
senso che il premio di maggioranza di 340 seggi e' assegnato alla
lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi, anche nel
caso in cui siano due le liste che ottengono, al primo turno, il 40
per cento dei voti. Egli ritiene, pero', che - in assenza dei
lamentati correttivi individuati nella prima delle questioni
sollevate (calcolo delle percentuali sui votanti, anziche' sugli
aventi diritto, e presenza di una soglia di sbarramento al 3 per
cento) - tale soluzione comprimerebbe in modo sproporzionato e
irragionevole il voto degli elettori della lista che, pur avendo
ottenuto al primo turno il 40 per cento dei voti, sia risultata
seconda.
25.5.- Un'ulteriore questione ha ad oggetto l'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015, e gli artt. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del
d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente modificati e aggiunti
dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, ancora per
asserita violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Il rimettente, assumendo che tali disposizioni imporrebbero di
procedere ad un turno di ballottaggio anche nel caso in cui una lista
abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non anche il 40 per
cento dei voti, ritiene che tale soluzione sarebbe contraddittoria
«rispetto allo scopo proclamato dallo stesso legislatore».
25.6.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questione di
legittimita' costituzionale anche dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Egli premette di ritenere manifestamente infondati i dubbi di
legittimita' costituzionale prospettati dalle parti in ordine alle
disposizioni che consentono solo ad alcune categorie di candidati - i
capilista - di essere presentati in piu' collegi e che sottraggono
solo costoro al voto di preferenza.
Ritiene, invece, che si ponga in contrasto con i ricordati
parametri costituzionali l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, in
quanto consente al capolista eletto in piu' collegi di operare la
scelta del collegio in cui essere proclamato tale senza alcun tipo di
vincolo.
A suo avviso, rientrerebbe nella liberta' di voto anche la tutela
della legittima aspettativa dell'elettore di influire, con
l'espressione della propria preferenza, sulla effettiva elezione del
candidato prescelto. Tale liberta' sarebbe pregiudicata dall'assenza
di qualsiasi criterio cui il capolista sia vincolato nella scelta del
collegio, in quanto l'elettore non potrebbe effettuare valutazioni
prognostiche sulla «utilita'» del suo voto di preferenza, dato in
favore di un candidato che faccia parte di una lista con capolista
candidato anche in altri collegi.
25.7.- Un'ultima questione di legittimita' costituzionale e'
sollevata dal Tribunale ordinario di Genova avverso l'art. 83, comma
3, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, in quanto tali disposizioni
prevederebbero che, nella sola Regione Trentino-Alto Adige, possano
essere assegnati tre seggi di recupero proporzionale ad una lista non
apparentata con alcuna lista nazionale o espressione della minoranza
linguistica vincitrice in tale Regione. Il giudice a quo lamenta una
lesione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Ad avviso del rimettente le disposizioni impugnate
determinerebbero «una violazione nella rappresentativita' della
minoranza nazionale, rispetto alla minoranza linguistica assegnataria
dei tre seggi di recupero proporzionale».
Tali conseguenze lesive, ad avviso del giudice a quo,
costituirebbero un ulteriore effetto indiretto del meccanismo del
doppio turno di votazione, «posto che il recupero proporzionale
potenzialmente lesivo delle liste di minoranza nazionali e'
necessario per via della istituzione degli otto collegi uninominali
che vengono assegnati fin dal primo turno, senza che il ballottaggio
possa incidervi».
Il rimettente ritiene, inoltre, che, in caso di mancato
apparentamento della lista di minoranza con liste nazionali o con la
lista vincitrice nella Regione Trentino-Alto Adige, si verificherebbe
«un'incidenza del voto in uscita di gran lunga superiore al
corrispettivo voto reso dagli elettori nei confronti di una lista
nazionale di minoranza».
26.- In data 3 gennaio 2017 e' intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
26.1.- Quest'ultima chiede, in primo luogo, che tutte le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Genova siano
dichiarate inammissibili, con argomenti analoghi a quelli gia'
rappresentati nei giudizi instaurati dalle ordinanze del Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016), del Tribunale
ordinario di Perugia (reg. ord. n. 192 del 2016) e del Tribunale
ordinario di Trieste (reg. ord. n. 265 del 2016).
26.2.- Con riferimento alle prime due censure - con le quali il
rimettente chiede alla Corte costituzionale di valutare la
compatibilita', rispetto ai principi costituzionali evocati, delle
disposizioni che prevedono l'assegnazione di un premio di
maggioranza, al primo turno, alla lista che ottiene almeno il 40 per
cento dei voti, o, al secondo turno, a chi vince il ballottaggio -
l'Avvocatura generale dello Stato adduce, a sostegno della non
fondatezza, argomenti analoghi a quelli rappresentati nelle memorie
depositate nei giudizi instaurati dal Tribunale ordinario di Messina
(reg. ord. n. 69 del 2016), dal Tribunale ordinario di Torino (reg.
ord. n. 163 del 2016), dal Tribunale ordinario di Perugia (reg. ord.
n. 192 del 2016) e dal Tribunale ordinario di Trieste (reg. ord. n.
265 del 2016).
26.3.- In relazione alla terza questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Genova - nella quale si contesta la possibilita' che sia
assegnato il premio di maggioranza anche nel caso in cui due liste
ottengano, al primo turno, il 40 per cento dei voti validi -
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, preliminarmente, che la
censura sarebbe inammissibile perche' priva di adeguata motivazione:
in particolare, il giudice non spiegherebbe le ragioni per le quali
si possa determinare un'illegittima compressione del diritto di voto
degli elettori che optano per una lista seconda classificata, ove vi
sia una lista diversa che abbia ottenuto piu' voti e maturato,
quindi, il diritto a conseguire il premio di maggioranza.
Nel merito, la censura sarebbe - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - non fondata. Anzitutto, la tesi del rimettente sarebbe
idonea a «colpire indistintamente» qualsiasi tipo di sistema
elettorale majority assuring, e a impedire l'adozione di qualsiasi
correttivo ad un sistema proporzionale: in nessun sistema che preveda
il ballottaggio e' stabilito che l'effetto maggioritario si produca
solo con la realizzazione di un determinato «scarto» di voti tra la
prima e la seconda lista. In secondo luogo, non si comprenderebbe per
quale ragione, nel caso di specie, vi sarebbe una particolare
compressione del diritto di voto diretto. Ne', infine, potrebbe
accedersi alla soluzione prospettata dal rimettente, il quale propone
l'eliminazione del premio di maggioranza nell'ipotesi in cui due
liste superino la soglia del 40 per cento dei voti: cosi' operando,
verrebbe illegittimamente frustrato il diritto di voto degli elettori
che hanno optato per una lista risultata vincitrice, la quale
potrebbe vantare un diritto all'assegnazione del premio anzidetto.
26.4.- In relazione alla quarta questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Genova, avente ad oggetto l'ipotesi in cui una lista
ottenga, all'esito del primo turno, 340 seggi, ma non raggiunga anche
il 40 per cento dei voti validi, l'Avvocatura generale dello Stato ne
eccepisce anzitutto l'inammissibilita', poiche' l'interpretazione
fornita dal rimettente sarebbe «artificiosa e disancorata dal dato
normativo». Il tenore letterale delle disposizioni censurate
deporrebbe, invero, nel senso dell'esclusione del turno di
ballottaggio nel caso in cui una lista abbia ottenuto 340 seggi, ma
non anche il 40 per cento dei voti. L'Avvocatura generale dello
Stato, dopo aver ricordato il contenuto del novellato art. 83, comma
1, numeri 5), 6) e 7), del d.P.R. n. 361 del 1957, osserva come,
presumibilmente, il rimettente legga le disposizioni enumerate
all'art. 83, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957, «come un elenco
assolutamente sequenziale con progressivo restringimento della
fattispecie considerata a partire dalla disposizione contenuta nel
numero 5)», mentre il turno di ballottaggio sarebbe indetto nel caso
in cui si sommino due verifiche negative, ossia che nessuna lista
abbia raggiunto il 40 per cento dei voti e non abbia conseguito
almeno 340 seggi. Da cio' risulterebbe chiaro che, se una lista
ottiene 340 seggi, ma non anche il 40 per cento dei voti, non si
procede al turno di ballottaggio.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che l'ipotesi
presa in considerazione dal rimettente, «oltre a costituire un caso
limite (come lo definisce lo stesso giudicante) puramente ipotetico,
configurerebbe un caso di scuola erroneamente costruito»: anzitutto,
il numero dei seggi da attribuire sarebbe 606, e non 618, in quanto
devono essere sottratti i seggi spettanti alle circoscrizioni Valle
d'Aosta e Trentino - Alto Adige; in secondo luogo, il caso ipotizzato
potrebbe verificarsi solo a fronte di «una frammentazione del voto
assai cospicua» (secondo l'Avvocatura generale dello Stato, solo nel
caso in cui quasi dieci milioni di voti siano indirizzati a liste che
non superano la soglia del 3 per cento, pari a circa dieci partiti
che si fermano tutti al 2,9 per cento). Da qui, l'ulteriore eccezione
di inammissibilita' di tale questione per la sua natura ipotetica e
virtuale.
26.5.- Anche con riferimento alla quinta censura, avente ad
oggetto l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato
dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato adduce, sia in punto di ammissibilita', sia nel
merito, argomenti analoghi a quelli contenuti negli atti di
intervento nei giudizi instaurati dal Tribunale ordinario di Torino
(reg. ord. n. 163 del 2016), dal Tribunale ordinario di Perugia (reg.
ord. n. 192 del 2016) e dal Tribunale ordinario di Trieste (reg. ord.
n. 265 del 2016).
26.6.- Con riferimento, infine, all'ultima censura sollevata dal
Tribunale ordinario di Genova, il quale lamenta gli effetti derivanti
dal meccanismo di attribuzione dei seggi in Trentino-Alto Adige sulla
rappresentativita' delle «minoranze nazionali», nel caso in cui quei
seggi siano assegnati ad una lista non apparentata con una lista
nazionale o espressione della minoranza linguistica, l'Avvocatura
generale dello Stato eccepisce plurime ragioni di inammissibilita'.
Anzitutto, la censura sarebbe irrilevante, poiche' essa non
potrebbe «che essere riferita ai soli altoatesini».
In secondo luogo, vi sarebbe una errata individuazione
dell'oggetto della censura, dal momento che le norme sospettate di
incostituzionalita' non sarebbero contenute negli artt. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015 e 83, comma 3, del d.P.R. n. 361 del 1957,
bensi' nell'art. 2, comma 32, della predetta legge n. 52 del 2015 e
nell'art. 93-bis del citato d.P.R. n. 361 del 1957.
Vi sarebbe, inoltre, un difetto di motivazione in ordine alla non
manifesta infondatezza delle questioni sollevate, poiche' il
rimettente non avrebbe motivato in ordine alla nozione di
«minoranza», e non sarebbe, dunque, chiaro se l'effetto che egli
lamenta derivi realmente dal meccanismo che egli sinteticamente
denuncia ovvero - come sarebbe se la minoranza fosse una minoranza
regionale - dalle disposizioni che prevedono il cosiddetto "scorporo"
per l'assegnazione, in ragione proporzionale, dei seggi nella
medesima Regione Trentino-Alto Adige.
27.- Con atto depositato il 29 dicembre 2016 si sono costituite
in giudizio alcune delle parti del giudizio a quo, chiedendo che la
Corte costituzionale dichiari ammissibili e, quindi, fondate tutte le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Genova.
Il 13 gennaio 2017, in vista dell'udienza pubblica, esse hanno
depositato un'altra memoria, in cui adducono argomenti a favore
dell'ammissibilita' di tutte le questioni sollevate, nonche' della
loro fondatezza. In tale memoria esse, in particolare, insistono per
l'accoglimento delle questioni aventi ad oggetto le disposizioni che
prevedono l'assegnazione del premio di maggioranza, sia al primo
turno, sia al turno di ballottaggio. Inoltre, con riferimento alla
censura avente ad oggetto il meccanismo di assegnazione dei seggi
nella Regione Trentino-Alto Adige, le parti osservano che le
disposizioni censurate determinerebbero una violazione, non del
diritto degli elettori di tale Regione, bensi' di tutti gli altri
elettori, i quali, a causa del «privilegio» dei primi, rischierebbero
di vedere ancora piu' ridotto il numero degli eletti delle liste di
minoranza, «con una ulteriore enfatizzazione del meccanismo
premiale».
Anche tali parti ripropongono dinnanzi alla Corte costituzionale
il primo motivo dell'atto introduttivo del giudizio a quo, relativo
alla procedura di approvazione della legge n. 52 del 2015, motivo
ritenuto dal Tribunale ordinario di Genova manifestamente infondato.
Con ampiezza di argomenti, sollecitano la Corte costituzionale a
sollevare dinnanzi a se stessa questioni di legittimita'
costituzionale, aventi ad oggetto l'intera legge n. 52 del 2015, per
asserita violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost.
28.- Nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di Genova
hanno spiegato intervento ad adiuvandum C.T., A.B. e E.Z., con atto
depositato il 23 dicembre 2016, e M.M. e altri sette con atto
depositato il 30 dicembre 2016.
Gli intervenienti C.T., A.B. e E.Z., in data 30 dicembre 2016,
hanno anche depositato una memoria in vista dell'udienza pubblica del
24 gennaio 2017.
In ordine alla loro legittimazione ad intervenire nel giudizio,
gli intervenienti hanno sottolineato di essere parti in giudizi
analoghi a quello da cui hanno avuto origine le questioni oggetto del
giudizio di costituzionalita', e di essere titolari dello stesso
diritto fondamentale, della cui portata e' chiesto l'accertamento
dinnanzi a diversi giudici.
Gli intervenienti M.M. e altri sette hanno argomentato, in ordine
alla propria legittimazione ad intervenire nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale, nella memoria depositata il 12 gennaio
2017, in vista dell'udienza pubblica.
29.- Con atto di intervento depositato in data 3 gennaio 2017, il
Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualita' di elettore», hanno chiesto
di intervenire - oltre che nel giudizio reg. ord. n. 265 del 2016 -
anche nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di Genova.
Sulla propria legittimazione ad intervenire sono addotti argomenti
nella memoria depositata il 13 gennaio 2017.
Considerato in diritto
1.- Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dai
Tribunali ordinari di Messina (reg. org. n. 69 del 2016), Torino
(reg. org. n. 163 del 2016), Perugia (reg. org. n. 192 del 2016),
Trieste (reg. org. n. 265 del 2016) e Genova (reg. org. n. 268 del
2016) hanno ad oggetto disposizioni che disciplinano l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
In particolare, mentre le quattro ordinanze da ultimo citate
sottopongono a censura disposizioni del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), e della legge 6 maggio 2015, n.
52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati),
la sola ordinanza del Tribunale ordinario di Messina coinvolge, oltre
a queste ultime, anche norme contenute nel decreto legislativo 20
dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per
l'elezione del Senato della Repubblica).
1.1.- Tra le plurime questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dai Tribunali ordinari menzionati, cinque hanno ad oggetto
le modalita' di attribuzione del premio di maggioranza.
La prima di queste, sollevata dal solo Tribunale ordinario di
Messina, investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del
2015 e gli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957, questi ultimi come modificati dall'art. 2, commi 1 e
25, della legge n. 52 del 2015.
Ad avviso del rimettente, le disposizioni censurate violerebbero
il principio di eguaglianza del voto garantito dall'art. 48, secondo
comma, Cost., secondo cui ciascun voto contribuisce «potenzialmente e
con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi». La lesione
deriverebbe dal fatto che esse delineano un sistema in cui: il premio
di maggioranza e' attribuito, al primo turno, alla lista che ha
ottenuto il 40 per cento dei voti, calcolando tale percentuale sui
votanti e non sugli aventi diritto al voto; tale premio e' attribuito
anche all'esito di un ballottaggio tra le due liste piu' votate; ed
e' contestualmente prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento,
su base nazionale.
Nel dispositivo dell'ordinanza sono menzionati, come parametri
asseritamente violati, anche gli artt. 1, primo e secondo comma, 3,
primo e secondo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.,
nonche' l'art. 3 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con
legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il Tribunale ordinario di Genova, per parte sua, solleva tre
questioni di legittimita' costituzionale relative alle modalita' di
attribuzione del premio di maggioranza al primo turno di votazione.
Una prima censura investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2,
3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Ad avviso del
rimettente, tali disposizioni, prevedendo che, al primo turno di
votazione, sia attribuito un premio di maggioranza pari a 340 seggi
alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei
voti validi, violerebbero gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost. Secondo il rimettente, «non risultando neppure previsto
alcun rapporto fra i voti ottenuti rispetto non gia' ai voti validi
ma al complesso degli aventi diritto al voto», ed essendo
contemporaneamente prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento,
il voto espresso a favore della lista vincente risulterebbe
sovrarappresentato, in modo sproporzionato e irragionevole.
Il Tribunale ordinario di Genova solleva, inoltre, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono attribuiti
comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno
il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1, numeri 5)
e 6), 2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art.
2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt.
1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. Secondo il giudice a
quo, la circostanza che, in tale ipotesi, il premio sia comunque
attribuito a quella delle due liste che abbia ottenuto piu' voti,
comprometterebbe il diritto di voto degli elettori della lista
arrivata seconda che, pur avendo ottenuto anch'essa al primo turno il
40 per cento dei voti, vedrebbe ridotto il proprio numero di deputati
per effetto della distorsione derivante dall'attribuzione del premio
di maggioranza.
Il medesimo Tribunale solleva un'ulteriore questione di
legittimita' costituzionale, censurando l'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015 e gli artt. 83, commi 1, numeri 5) e
6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del d.P.R. n.
361 del 1957, come rispettivamente sostituiti e aggiunti dall'art. 2,
comma 25, della legge n. 52 del 2015 - lamentando ancora la
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
In particolare, il rimettente si duole dell'asserito obbligo di
procedere al turno di ballottaggio anche nel caso in cui una lista
abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non anche il 40 per
cento dei voti, ritenendo cio' «contraddittorio rispetto allo scopo
proclamato dallo stesso legislatore».
Infine, i Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e Genova
sollevano questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015. Il solo Tribunale ordinario di Genova
censura anche l'art. 1 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato
dall'art. 2, comma 1, della legge n. 52 del 2015.
I giudici a quibus dubitano che tali disposizioni - in virtu'
delle quali, se nessuna lista ottiene, al primo turno, almeno il 40
per cento dei voti validamente espressi, il premio di maggioranza e'
attribuito in seguito ad un turno di ballottaggio cui accedono le due
liste piu' votate - siano conformi agli artt. 1, secondo comma, 3 e
48, secondo comma, Cost. In particolare, i rimettenti osservano che
tali disposizioni, prevedendo che, ai fini dell'attribuzione del
premio, si svolga un turno di ballottaggio cui accedono le sole due
liste piu' votate, stabiliscono quale unica condizione che esse
abbiano ottenuto al primo turno almeno il 3 per cento dei voti validi
espressi (ovvero almeno il 20 per cento, se rappresentative di
minoranze linguistiche), aggiungendo che in tale turno non sono
ammessi apparentamenti o coalizioni tra liste, e che il premio di
maggioranza sia attribuito a chi ha ottenuto il 50 per cento piu' uno
dei voti validi espressi, e non degli aventi diritto al voto.
Ritengono che tale sistema violi i parametri evocati, in quanto,
privilegiando l'esigenza della governabilita' rispetto al principio
di rappresentativita', non impedirebbero che il premio sia attribuito
ad una lista anche «priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale», la quale potrebbe conseguire il premio senza aver
«ottenuto quella ragionevole soglia minima di voti in presenza della
quale e' possibile la legittima attribuzione del premio di
maggioranza».
1.2.- Il solo Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) ed
e), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e
5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come
sostituiti dall'art. 2, commi 25 e 26, della legge n. 52 del 2015,
per violazione dell'art. 56, primo e quarto comma, Cost. Il
rimettente lamenta che, in virtu' delle disposizioni censurate, un
seggio, che deve essere assegnato in una determinata circoscrizione,
possa poi risultare attribuito in un'altra (ingenerando il fenomeno
del cosiddetto "slittamento"), asserendo che tale esito si porrebbe
in contrasto con i parametri costituzionali evocati. Si duole, in
particolare, della violazione del quarto comma dell'art. 56 Cost., il
quale, prevedendo che «[l]a ripartizione dei seggi tra le
circoscrizioni [...] si effettua dividendo il numero degli abitanti
della Repubblica quale risulta dall'ultimo censimento generale della
popolazione per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in
proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione sulla base dei
quozienti interi e dei piu' alti resti», esprimerebbe un «criterio di
rappresentativita' territoriale» e sarebbe anche ispirato al
principio della responsabilita' dell'eletto nei confronti degli
elettori che lo hanno votato.
1.3.- Due ulteriori questioni di legittimita' costituzionale
investono le disposizioni che regolano la presentazione delle liste
di candidati e la proclamazione degli eletti.
In particolare, il Tribunale ordinario di Messina solleva
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera g), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3,
primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificati o sostituiti, rispettivamente,
dall'art. 2, commi 10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48,
secondo comma, 51, primo comma, 56, primo e quarto comma, Cost. Tali
disposizioni, da cui risulta che le liste nei singoli collegi sono
composte da un capolista bloccato e da altri candidati che possono
essere scelti con voto di preferenza, violerebbero l'art. 48, secondo
comma, Cost., in quanto, per le liste che non ottengono il premio di
maggioranza, potrebbe realizzarsi «un effetto distorsivo dovuto alla
rappresentanza parlamentare largamente dominata dai capilista
bloccati, pur se con il correttivo della multicandidatura», e,
dunque, il voto si rivelerebbe sostanzialmente «"indiretto" e,
quindi, ne' libero, ne' personale».
Il Tribunale ordinario di Torino e, in termini sostanzialmente
analoghi, i Tribunali ordinari di Perugia, Trieste e Genova,
sollevano questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 85 del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della
legge n. 52 del 2015. Tale disposizione prevede che il candidato
eletto in piu' collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza
della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga, e che, in
assenza di opzione, si procede al sorteggio. Secondo i rimettenti,
tale disposizione violerebbe gli artt. 3 e 48 Cost. I Tribunali
ordinari di Perugia, Trieste e Genova lamentano anche la lesione
dell'art. 1, secondo comma, Cost.
Con argomentazioni coincidenti, essi ritengono che la
disposizione censurata, che consente al candidato capolista, eletto
in piu' collegi plurinominali, di scegliere un collegio sulla base di
una sua mera valutazione di opportunita', anziche' subordinare tale
opzione ad un criterio oggettivo e predeterminato, rispettoso nel
massimo grado possibile della volonta' espressa dagli elettori,
violerebbe i parametri evocati, in quanto determinerebbe «una
distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli elettori e il
suo esito in "uscita" in quel collegio», esito che sarebbe lesivo
dell'uguaglianza e della liberta' del voto, senza che vi sia un altro
correlativo valore da salvaguardare e senza che cio' possa essere
giustificato dalla tutela dell'interesse alla governabilita'. Il
Tribunale ordinario di Genova osserva, inoltre, che l'assenza di
qualsiasi criterio nella scelta del capolista renderebbe impossibile,
per l'elettore, effettuare valutazioni prognostiche sulla «utilita'»
del suo voto di preferenza, laddove tale voto sia espresso in favore
di un candidato che faccia parte di una lista con capolista candidato
anche in altri collegi.
1.4.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost. Il giudice a quo parrebbe lamentare che il
meccanismo di attribuzione dei seggi nella Regione autonoma
Trentino-Alto Adige possa determinare una lesione della
rappresentativita' delle minoranze politiche nazionali, nel caso in
cui queste non si siano apparentate con una lista vincitrice di seggi
nella Regione a statuto speciale.
1.5.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine, due
questioni di legittimita' costituzionale in cui e' censurata la
disomogeneita' tra i sistemi elettorali previsti per la Camera dei
deputati e per il Senato della Repubblica.
La prima investe gli artt. 16, comma 1, lettera b), e 17 del
d.lgs. n. 533 del 1993, relativi all'elezione del Senato, come
novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21 dicembre 2005, n.
270 (Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica), per violazione degli artt. 1, 3, 48,
secondo comma, 49 e 51 Cost. Ad avviso del giudice a quo, tali
disposizioni, che prevedono soglie di sbarramento per l'accesso al
riparto dei seggi diverse da quelle prevista nel sistema elettorale
per la Camera, favorirebbero la formazione di maggioranze differenti
nei due rami del Parlamento, rischiando cosi' di compromettere il
corretto funzionamento della forma di governo parlamentare.
Con la seconda questione, il Tribunale ordinario di Messina
dubita, invece, della conformita' a Costituzione dell'art. 2, comma
35, della legge n. 52 del 2015, in base al quale le disposizioni
contenute nel medesimo art. 2 si applicano alle elezioni della Camera
dei deputati a decorrere dal 1° luglio 2016. Il giudice a quo ritiene
che tale previsione non sia conforme agli artt. 1, 3, 48, primo
comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., in quanto, «in
caso di nuove elezioni a legislazione elettorale del Senato invariata
(pur essendo in itinere la riforma costituzionale di questo ramo del
Parlamento), si produrrebbe una situazione di palese
ingovernabilita', per la coesistenza di due diverse maggioranze».
2.- Per la sostanziale identita' dell'oggetto, considerando che i
rimettenti sollevano perlopiu' censure analoghe, con argomentazioni
coincidenti e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali, i
giudizi vanno riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
Deve essere, inoltre, confermata l'ordinanza dibattimentale,
allegata alla presente sentenza, che ha dichiarato inammissibili
tutti gli interventi spiegati da soggetti diversi dalle parti dei
giudizi principali.
3.- In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo, in via preliminare e con argomenti coincidenti,
l'inammissibilita' per difetto di rilevanza di tutte le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate.
L'Avvocatura statale osserva che i giudici a quibus avrebbero
ritenuto sussistente l'interesse ad agire dei ricorrenti rispetto a
disposizioni di legge non ancora applicabili. Con riferimento al
giudizio introdotto dal Tribunale di Messina, tale obiezione e'
svolta in relazione al momento della sollevazione della questione di
legittimita' costituzionale. Con riguardo a tutte le altre ordinanze
di rimessione, l'eccezione si riferisce alla data in cui sono
esperite le azioni di accertamento da parte dei ricorrenti.
Ritiene inoltre non conferente il richiamo, operato dai giudici a
quibus, al precedente costituito dalla sentenza n. 1 del 2014 di
questa Corte, poiche', in quel caso, la legislazione elettorale della
cui conformita' a Costituzione si dubitava era gia' stata applicata
in tre occasioni. Sottolinea invece come le disposizioni ora
censurate non abbiano mai trovato applicazione, e mancherebbe
percio', ai fini della rilevanza, il fatto storico (ossia elezioni
gia' avvenute) che dovrebbe costituire il riferimento necessario dei
giudizi principali.
Tale assenza renderebbe inoltre impossibile la distinzione tra
oggetto del giudizio a quo e oggetto del controllo di
costituzionalita', palesando l'assenza di concretezza, incidentalita'
e pregiudizialita' delle questioni sollevate.
Infine, osserva la difesa statale che l'esigenza di evitare le
cosiddette zone franche nel sistema di giustizia costituzionale non
giustificherebbe la creazione «in via pretoria» di un regime di
sindacato praeter legem che, in relazione alle leggi elettorali,
anticipi lo scrutinio di legittimita' costituzionale, rispetto a
quanto avviene per tutte le altre fonti primarie.
3.1.- Tale eccezione deve essere rigettata.
La sentenza n. 1 del 2014 costituisce il precedente cui questa
Corte intende attenersi nel valutare le eccezioni di inammissibilita'
per difetto di rilevanza, in relazione a questioni di legittimita'
costituzionale sollevate nell'ambito di giudizi introdotti da azioni
di accertamento aventi ad oggetto la «pienezza» (sentenza n. 110 del
2015) - ossia la conformita' ai principi costituzionali - delle
condizioni di esercizio del diritto fondamentale di voto nelle
elezioni politiche.
In tale sentenza, la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale fu
ritenuta sussistente sulla base di quattro argomenti.
In primo luogo, la presenza nell'ordinanza di rimessione di una
motivazione sufficiente, e non implausibile, in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti nel giudizio
principale.
In secondo luogo, il positivo riscontro della pregiudizialita',
poiche' il giudizio spettante al giudice a quo e il controllo
demandato a questa Corte non risultavano sovrapponibili, essendo
possibile individuare una differenza tra oggetto del primo
(l'accertamento della «pienezza» del diritto di voto) e oggetto del
secondo (la legge elettorale politica, la cui conformita' a
Costituzione e' posta in dubbio), residuando un margine di autonoma
decisione in capo al giudice a quo, dopo l'eventuale sentenza di
accoglimento di questa Corte.
In terzo luogo, la peculiarita' e il rilievo costituzionale del
diritto oggetto di accertamento nel giudizio a quo, cioe' il diritto
fondamentale di voto, che svolge una funzione decisiva
nell'ordinamento costituzionale, con riferimento alle conseguenze che
dal suo non corretto esercizio potrebbero derivare nella costituzione
degli organi supremi ai quali e' affidato uno dei poteri essenziali
dello Stato, quello legislativo (sentenza n. 39 del 1973).
Infine, «l'esigenza che non siano sottratte al sindacato di
costituzionalita' le leggi, quali quelle concernenti le elezioni
della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato» (cosi', appunto, la sentenza n. 1
del 2014). Cio' per evitare la creazione di una zona franca nel
sistema di giustizia costituzionale, in un ambito strettamente
connesso con l'assetto democratico dell'ordinamento.
E' bensi' vero che in alcune pronunce successive alla ricordata
sentenza n. 1 del 2014 questa Corte ha svolto precisazioni in
relazione a questioni di legittimita' costituzionale - sempre
promosse nell'ambito di giudizi introdotti da azioni di accertamento
- aventi ad oggetto disposizioni di legge che regolano il sistema di
elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia. In
tali casi, le questioni sono state dichiarate inammissibili, sia
perche' i giudici a quibus non avevano sufficientemente motivato
sull'interesse ad agire delle parti (limitandosi a richiamare i
contenuti dell'ordinanza della Corte di cassazione, sezione prima
civile, 17 maggio 2013, n. 12060), sia, e soprattutto, perche' quelle
disposizioni possono pervenire al vaglio di legittimita'
costituzionale in un giudizio avente ad oggetto una controversia
originatasi nel procedimento elettorale (sentenza n. 110 del 2015).
In tale procedimento, il diritto costituzionale di voto puo' infatti
trovare tutela, non solo successivamente alle elezioni, attraverso
l'impugnazione dei risultati elettorali, ma talora anche prima di
esse, nell'ambito del procedimento elettorale preparatorio (ordinanza
n. 165 del 2016).
Invece, in relazione alle elezioni politiche nazionali, il
diritto di voto non potrebbe altrimenti trovare tutela
giurisdizionale, in virtu' di quanto disposto dall'art. 66 Cost. e
dall'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, come interpretati dai
giudici comuni e dalle Camere in sede di verifica delle elezioni,
anche alla luce della mancata attuazione della delega contenuta
nell'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), nella parte in cui autorizzava il
Governo ad introdurre la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento
elettorale preparatorio, oltre che per le elezioni amministrative ed
europee, anche per quelle relative al rinnovo dei due rami del
Parlamento nazionale (cosi', esplicitamente, ordinanza n. 165 del
2016; gia' prima, sentenze n. 110 del 2015 e n. 259 del 2009;
ordinanza n. 512 del 2000).
Permanendo l'esigenza di evitare, con riferimento alla legge
elettorale politica, una zona franca rispetto al controllo di
costituzionalita' attivabile in via incidentale, deve restar fermo
quanto deciso con la sentenza n. 1 del 2014, negli stessi limiti ivi
definiti.
3.2.- Tanto premesso, va anzitutto dato atto - in relazione alle
ordinanze ora in esame - che tutti i Tribunali rimettenti si
soffermano, con argomentazione ampia e sostanzialmente coincidente,
sulla sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti.
E' bensi' richiamata da tutti i rimettenti la citata ordinanza
della Corte di cassazione, che sollevo' le questioni di legittimita'
costituzionale decise con la sentenza n. 1 del 2014. Ma i giudici a
quibus - consapevoli delle differenze tra quel caso e questi (in
quanto le disposizioni ora censurate sono applicabili dal 1° luglio
2016 e non sono ancora state applicate) - illustrano le ragioni per
le quali ugualmente sussiste, in capo ai ricorrenti, l'interesse ad
agire.
Essi ritengono che, ai fini della proponibilita' delle azioni di
accertamento, sia sufficiente l'esistenza di uno stato di dubbio o
incertezza oggettiva sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi
scaturenti da un rapporto giuridico anche di fonte legale; che tale
incertezza e' idonea di per se' a provocare un ingiusto pregiudizio,
non evitabile se non per il tramite dell'accertamento giudiziale
circa l'incidenza della legge sul diritto di voto. Osservano che
l'espressione del voto costituisce oggetto di un diritto inviolabile
e «permanente» dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad
esercitarlo in ogni momento; pertanto, lo stato di incertezza al
riguardo integra un pregiudizio concreto, di per se' sufficiente a
fondare la sussistenza dell'interesse ad agire. Ricordano che le
azioni di accertamento non richiedono la previa lesione in concreto
del diritto rivendicato, ma sono esperibili anche al fine di
scongiurare che tale lesione avvenga in futuro. Osservano, del resto,
che subordinare la proponibilita' dell'azione alla previa
applicazione della legge, cioe' allo svolgimento stesso delle
elezioni, determinerebbe la lesione dei parametri costituzionali che
garantiscono l'effettivita' e la tempestivita' della tutela
giurisdizionale (artt. 24 e 113, secondo comma, Cost.).
I Tribunali rimettenti argomentano altresi' sulla sussistenza
della pregiudizialita' delle questioni di legittimita' costituzionale
prospettate ai fini della definizione dei giudizi principali,
sostenendo che in questi ultimi sarebbe individuabile un petitum
separato, distinto e piu' ampio rispetto a quello oggetto del
giudizio di legittimita' costituzionale: all'esito della sentenza di
questa Corte, che ha ad oggetto la legittimita' costituzionale della
legge elettorale, spetterebbe, infatti, al giudice a quo la verifica
di tutte le condizioni da cui tale legge fa dipendere il
riconoscimento del diritto di voto. Inoltre, non vi sarebbe neppure
coincidenza tra il dispositivo della sentenza di questa Corte e
quello della sentenza che definisce il giudizio di merito, la quale
ultima, accertata l'avvenuta lesione del diritto azionato, lo puo'
ripristinare nella pienezza della sua espansione, seppure per il
tramite della sentenza costituzionale.
Il Tribunale di Messina, in particolare, riconosce che al momento
della rimessione delle questioni di legittimita' costituzionale (17
febbraio 2016), le disposizioni censurate erano entrate in vigore, ma
risultavano ad efficacia differita, poiche' il legislatore (all'art.
2, comma 35, della legge n. 52 del 2015, peraltro anch'esso posto in
dubbio, per altri profili, dal medesimo giudice) ha stabilito che il
nuovo sistema elettorale si applichi per l'elezione della Camera dei
deputati a decorrere dal 1° luglio 2016.
Osserva il giudice a quo che l'interesse ad agire dei ricorrenti
sussisterebbe comunque, poiche' le disposizioni censurate erano gia'
entrate in vigore al momento in cui le questioni sono state
effettivamente sollevate. Essendo inoltre stabilito che esse
sarebbero state efficaci a partire da una data certa, non vi sarebbe
alcun dubbio, ne' sull'an, ne' sul quando, in ordine alla loro
idoneita' ad incidere sul diritto di voto, del quale i ricorrenti del
giudizio principale chiedono sia accertata la portata.
Il rimettente aggiunge, anche sotto tale profilo, che l'interesse
ad agire in un'azione di mero accertamento non implica
necessariamente l'attualita' della lesione di un diritto, risultando
sufficiente che l'attore se ne qualifichi come titolare e lamenti uno
stato di incertezza oggettiva sulla sua portata. E osserva che la
stessa entrata in vigore di una legge elettorale, sia pur contenente
norme ad efficacia differita (ma a data certa), alimenta tale
condizione oggettiva di incertezza circa la pienezza (conforme a
Costituzione) del diritto fondamentale di voto.
3.3.- La giurisprudenza di questa Corte ritiene che una
motivazione sufficiente e non implausibile sulla sussistenza
dell'interesse ad agire dei ricorrenti basti ad escludere un riesame
dell'apprezzamento compiuto dal giudice a quo ai fini
dell'ammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
(con riferimento alle stesse azioni di accertamento in materia
elettorale, sentenze n. 110 del 2015 e n. 1 del 2014; ordinanza n.
165 del 2016; piu' in generale, sentenze n. 154 del 2015, n. 91 del
2013 e n. 50 del 2007). Del resto, l'apprezzamento su una condizione
dell'azione quale l'interesse ad agire e' tipicamente compito del
giudice rimettente.
Nel caso sottoposto all'attuale scrutinio di ammissibilita',
caratterizzato da elementi di novita', le non implausibili ragioni
addotte dai giudici a quibus trovano peraltro riscontro e conferma in
argomentazioni ulteriori, congruenti con quelle addotte da questi
ultimi.
In esso, l'incertezza oggettiva sulla portata del diritto di voto
e' direttamente ricollegabile alla modificazione dell'ordinamento
giuridico dovuta alla stessa entrata in vigore della legge
elettorale, alla luce dei contenuti di disciplina che essa introduce
nell'ordinamento. Non rileva la circostanza che, come avviene in
questo caso, le disposizioni della legge siano ad efficacia
differita, poiche' il legislatore - stabilendo che le nuove regole
elettorali siano efficaci a partire dal 1° luglio 2016 - non ha
previsto una condizione sospensiva dell'operativita' di tali regole,
legata al verificarsi di un evento di incerto accadimento futuro, ma
ha indicato un termine certo nell'an e nel quando per la loro
applicazione. Il fatto costitutivo che giustifica l'interesse ad
agire e' dunque ragionevolmente individuabile nella disciplina
legislativa gia' entrata in vigore, sebbene non ancora applicabile al
momento della rimessione della questione, oppure al momento
dell'esperimento dell'azione di accertamento: le norme elettorali
regolano il diritto di voto e l'incertezza riguarda la portata di
quest'ultimo, con il corollario di potenzialita' lesiva, gia'
attuale, sebbene destinata a manifestarsi in futuro, in coincidenza
con la sua sicura applicabilita' (a decorrere dal 1° luglio 2016). La
rimozione di tale incertezza rappresenta, quindi, un risultato utile,
giuridicamente rilevante e non conseguibile se non attraverso
l'intervento del giudice. Ne deriva la sussistenza, nei giudizi a
quibus, di un interesse ad agire in mero accertamento.
Quanto osservato vale sia con riferimento all'ordinanza del
Tribunale di Messina, sia con riferimento ai giudizi instaurati dagli
altri quattro tribunali, in relazione ai quali l'Avvocatura generale
dello Stato eccepisce che le disposizioni censurate non erano ancora
applicabili al momento dell'esperimento delle azioni di accertamento
da parte dei ricorrenti. E conduce percio' al rigetto della relativa
eccezione.
Da quanto rilevato, deriva inoltre, e a fortiori, il rigetto
dell'eccezione di inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato, in relazione alle questioni prospettate dai Tribunali di
Torino, Perugia, Trieste e Genova, di cui e' contestata la rilevanza,
alla luce della circostanza che le disposizioni censurate non hanno
mai trovato applicazione, nessuna elezione essendosi mai svolta sulla
base di esse.
E' la giurisprudenza di legittimita' a chiarire, in generale, che
e' la natura dell'azione di accertamento a non richiedere
necessariamente la previa lesione in concreto del diritto, ai fini
della sussistenza dell'interesse ad agire, ben potendo tale azione
essere esperita anche al fine di scongiurare una futura lesione (ex
plurimis, Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 10
novembre 2016, n. 22946; Corte di cassazione, sezione terza civile,
sentenza 23 giugno 2015, n. 12893; Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 31 luglio 2015, n. 16262).
Nella sentenza n. 1 del 2014, questa stessa Corte, con specifico
riferimento alle sole elezioni del Parlamento nazionale, ha del resto
affermato che l'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale allora sollevate in giudizio «costituisce anche
l'ineludibile corollario del principio che impone di assicurare la
tutela del diritto inviolabile di voto, pregiudicato - secondo
l'ordinanza del giudice rimettente - da una normativa elettorale non
conforme ai principi costituzionali, indipendentemente da atti
applicativi della stessa, in quanto gia' l'incertezza sulla portata
del diritto costituisce una lesione giuridicamente rilevante».
Infine, neppure ha fondamento l'obiezione secondo la quale le
questioni sollevate difetterebbero di pregiudizialita', essendo
impossibile distinguere tra oggetto dei giudizi a quibus e oggetto
del controllo di costituzionalita'.
Come gia' osservato da questa Corte (sentenze n. 110 del 2015 e
n. 1 del 2014), nel giudizio principale il petitum consiste nella
richiesta di accertare la pienezza costituzionale del diritto di
voto; nel giudizio costituzionale, invece, si chiede di dichiarare
che il diritto di voto e' pregiudicato dalla disciplina vigente. Tale
pregiudizialita' sussiste anche nei casi all'attuale scrutinio, nei
quali la legge elettorale non e' ancora stata applicata, poiche' la
domanda dei ricorrenti e' pur sempre quella di accertare la portata
del diritto di voto, e tale accertamento prescinde dalla sua gia'
avvenuta lesione in una tornata elettorale.
4.- Le parti costituite nei giudizi instaurati dai Tribunali
ordinari di Messina, Perugia, Trieste e Genova, con motivazioni
sostanzialmente coincidenti, sollecitano questa Corte a sollevare di
fronte a se stessa questioni di legittimita' costituzionale
dell'intera legge n. 52 del 2015, «con particolare riferimento ai
suoi articoli fondamentali (1, 2 e 4)», poiche' essa sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, «in palese violazione
dell'art. 72, commi 1 e 4, Cost. e dell'art. 3 del protocollo CEDU
(per come richiamato dall'art. 117, comma 1, Cost.)».
Lamentano, in particolare, che, alla Camera, gli artt. 1, 2 e 4
della legge n. 52 del 2015 sono stati approvati ricorrendo al voto di
fiducia; che, al Senato, l'esame in commissione e' stato compresso
nei tempi e nei modi; e che, sempre al Senato, nel corso dell'esame
in assemblea, e' stato presentato e approvato un emendamento che ha
inserito nel testo della legge un preambolo riassuntivo dei caratteri
essenziali del sistema elettorale, cosi' da determinare
l'inammissibilita' di tutti gli ulteriori emendamenti presentati.
Le parti ricordano, peraltro, che nei quattro giudizi principali
menzionati, nei quali la corrispondente eccezione era stata
prospettata, essa e' stata rigettata perche' manifestamente
infondata.
Tale istanza, concernendo asseriti vizi del procedimento
parlamentare di formazione della legge n. 52 del 2015, il cui
accertamento potrebbe comportare la caducazione dell'intera legge, va
esaminata in via preliminare.
Essa e', tuttavia, inammissibile.
Per costante giurisprudenza, il giudizio di legittimita'
costituzionale non puo' estendersi oltre i limiti fissati
dall'ordinanza di rimessione, ricomprendendo profili ulteriori
indicati dalle parti. Questi ultimi non possono concorrere ad
ampliare il thema decidendum proposto dinnanzi a questa Corte, ma ne
debbono restare esclusi, sia che essi siano diretti ad estendere o
modificare il contenuto o i profili determinati dall'ordinanza di
rimessione, sia che - come e' avvenuto in questi casi - essi abbiano
formato oggetto dell'eccezione proposta dalle parti stesse nel
giudizio principale, senza essere stati poi fatti propri dal giudice
nell'ordinanza stessa (tra le tante, sentenze n. 83 del 2015, n. 94
del 2013, n. 42 del 2011, n. 86 del 2008 e n. 49 del 1999).
Ben vero che, nel caso di specie, le parti - anziche' proporre
direttamente l'estensione del thema decidendum - chiedono che la
Corte costituzionale sollevi di fronte a se' la questione: ma
l'obbiettivo perseguito e' il medesimo, ossia l'estensione del
giudizio di legittimita' costituzionale a profili diversi da quelli
individuati dai giudici rimettenti.
Una pronuncia d'inammissibilita' s'impone, inoltre, in ragione
della circostanza, gia' ricordata, che nei giudizi principali le
relative eccezioni hanno formato oggetto di pronunce di manifesta
infondatezza. E la sollecitazione affinche' questa Corte decida di
sollevare di fronte a se' questioni gia' ritenute manifestamente
infondate finisce per configurarsi, nella sostanza, come improprio
ricorso a un mezzo di impugnazione delle decisioni dei giudici a
quibus.
5.- Passando all'esame delle singole questioni di legittimita'
costituzionale, la prima censura sollevata dal Tribunale ordinario di
Messina ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n.
52 del 2015, e gli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente sostituiti dall'art. 2,
commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Tali disposizioni delineano
un sistema in cui: il premio di maggioranza e' attribuito, al primo
turno, alla lista che ha ottenuto il 40 per cento dei voti,
calcolando tale percentuale sui votanti e non sugli aventi diritto al
voto; il premio e' attribuito anche all'esito di un turno di
ballottaggio; e' prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento su
base nazionale per accedere al riparto dei seggi.
Il giudice rimettente ritiene che tale complessiva disciplina
contrasti con l'art. 48, secondo comma, Cost., per cui ciascun voto
contribuisce «potenzialmente e con pari efficacia alla formazione
degli organi elettivi».
Nel solo dispositivo dell'ordinanza, percio' senza alcuna
illustrazione delle ragioni di contrasto con le disposizioni
censurate, sono evocati gli artt. 1, primo e secondo comma, 3, primo
e secondo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.,
nonche' l'art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU. Come da
costante giurisprudenza, le questioni sollevate in riferimento a tali
parametri costituzionali sono inammissibili, in quanto prive di
alcuna motivazione in punto di non manifesta infondatezza (sentenze
n. 59 del 2016, n. 248 e n. 100 del 2015; ordinanze n. 122 e n. 33
del 2016).
In relazione alla residua questione di legittimita'
costituzionale, motivata sulla base del contrasto delle disposizioni
censurate con il solo art. 48, secondo comma, Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato identifica due distinte censure, l'una relativa
alla previsione del premio di maggioranza, l'altra all'introduzione
di una soglia di sbarramento al 3 per cento. Di entrambe eccepisce
l'inammissibilita' per carenza di motivazione sulla non manifesta
infondatezza.
Il tenore della prospettazione dell'ordinanza di rimessione e la
circostanza che il giudice a quo formuli, in proposito, un unico
dispositivo, inducono, tuttavia, a ritenere che sia stata sollevata
una sola censura, per quanto utilizzando tre distinti argomenti (uno
dei quali e', appunto, quello fondato sulla coesistenza del premio di
maggioranza e della soglia di sbarramento al 3 per cento).
Cosi' formulata, la questione e' inammissibile.
Il giudice rimettente intende censurare il complessivo sistema
attraverso il quale il legislatore ha scelto di attribuire il premio
di maggioranza, al primo e al secondo turno. Cio' avviene, tuttavia,
attraverso una motivazione particolarmente sintetica, in cui non sono
distinti i singoli profili di censura relativi ai diversi caratteri
del sistema elettorale. Non si comprende se l'asserita necessita' di
introdurre un quorum di votanti per l'attribuzione del premio di
maggioranza sia riferibile al primo o al secondo turno, o a entrambi.
Non sono illustrate le ragioni per le quali l'attribuzione del premio
determinerebbe un'irragionevole compressione della rappresentativita'
della Camera dei deputati, e, nuovamente, non e' spiegato se tale
compressione si verifichi al primo turno, al secondo, o in entrambi.
Infine, l'oscurita' della motivazione e' accentuata
dall'evocazione del solo art. 48, secondo comma, Cost., che dovrebbe
da solo reggere l'intera censura sollevata (comparendo, come detto,
gli ulteriori parametri costituzionali asseritamente lesi nel solo
dispositivo dell'ordinanza).
Cosi' formulata, la questione finisce per sollecitare una
valutazione dai caratteri indistinti ed imprecisati, relativa nella
sostanza all'intero sistema elettorale introdotto dalla legge n. 52
del 2015. Tale imprecisione nei profili di censura, unitamente alla
carenza di motivazione sulla non manifesta infondatezza, determinano
l'impossibilita' di comprendere l'effettivo petitum avanzato dal
giudice a quo (sentenze n. 130 e n. 32 del 2016, n. 247 e n. 126 del
2015).
6.- Il Tribunale ordinario di Genova ritiene che l'attribuzione
di 340 seggi alla lista che, al primo turno di votazione, ottenga, a
livello nazionale, il 40 per cento dei voti - calcolata tale
percentuale sui suffragi validamente espressi - comprima
irragionevolmente l'eguaglianza del voto e la rappresentativita'
della Camera, e censura percio' l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6), e
2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente modificati
e sostituiti dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015,
lamentando la violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.
Il giudice a quo, pur osservando che - in astratto considerata -
la soglia minima di voti necessaria per ottenere il premio non si
presterebbe a censure, dubita della ragionevolezza in concreto di
tale soglia dopo aver operato alcuni calcoli matematici, che
dimostrerebbero l'eccessiva distorsione del voto in uscita a favore
della lista vincente al primo turno.
Tale distorsione, in particolare, deriverebbe dalla circostanza
che il calcolo della percentuale e' operato sul numero di voti validi
espressi e non in relazione al complesso degli aventi diritto al
voto, dovendosi inoltre considerare, nella valutazione dell'intero
sistema, la compresenza del premio e della soglia di sbarramento del
3 per cento su base nazionale per l'accesso delle liste al riparto
dei seggi.
Alla luce di tali argomenti, il giudice a quo sollecita una
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni che
prevedono il premio di maggioranza al primo turno.
Cosi' formulata, la questione non e' fondata.
Preliminarmente, e' da rilevare che questa Corte ha sempre
riconosciuto al legislatore un'ampia discrezionalita' nella scelta
del sistema elettorale che ritenga piu' idoneo in relazione al
contesto storico-politico in cui tale sistema e' destinato ad
operare, riservandosi una possibilita' di intervento limitata ai casi
nei quali la disciplina introdotta risulti manifestamente
irragionevole (sentenze n. 1 del 2014, n. 242 del 2012, n. 271 del
2010, n. 107 del 1996, n. 438 del 1993, ordinanza n. 260 del 2002).
Con specifico riferimento a sistemi elettorali che innestano un
premio di maggioranza su di un riparto di seggi effettuato con
formula proporzionale, la giurisprudenza costituzionale ha gia'
affermato che, in assenza della previsione di una soglia minima di
voti e/o di seggi cui condizionare l'attribuzione del premio, il
meccanismo premiale e' foriero di un'eccessiva sovrarappresentazione
della lista di maggioranza relativa (sentenze n. 1 del 2014, n. 13
del 2012, n. 16 e n. 15 del 2008).
Le disposizioni portate ora all'esame di legittimita'
costituzionale prevedono, invero, una soglia minima di voti validi
per l'attribuzione del premio, pari al 40 per cento di questi. Si e'
pertanto in presenza di un premio "di maggioranza", che consente di
attribuire la maggioranza assoluta dei seggi in un'assemblea
rappresentativa alla lista che abbia conseguito una determinata
maggioranza relativa. Alla luce della ricordata discrezionalita'
legislativa in materia, tale soglia non appare in se' manifestamente
irragionevole, poiche' volta a bilanciare i principi costituzionali
della necessaria rappresentativita' della Camera dei deputati e
dell'eguaglianza del voto, da un lato, con gli obbiettivi, pure di
rilievo costituzionale, della stabilita' del governo del Paese e
della rapidita' del processo decisionale, dall'altro.
A ritenere il contrario, si dovrebbe argomentare la non
compatibilita' con i principi costituzionali di una determinata
soglia numerica per l'attribuzione del premio, fino a considerare -
quale condizione per il positivo scrutinio di ragionevolezza e
proporzionalita' della disciplina premiale - la sola attribuzione,
non gia' di un premio "di maggioranza", ma di un premio "di
governabilita'", condizionato al raggiungimento di una soglia pari
almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, e destinato ad
aumentare, al fine di assicurare la formazione di un esecutivo
stabile, il numero di seggi di una lista o di una coalizione che
quella soglia abbia gia' autonomamente raggiunto.
Al cospetto della discrezionalita' spettante in materia al
legislatore, sfugge dunque, in linea di principio, al sindacato di
legittimita' costituzionale una valutazione sull'entita' della soglia
minima in concreto prescelta dal legislatore (attualmente pari al 40
per cento dei voti validi, e del resto progressivamente innalzata nel
corso dei lavori parlamentari che hanno condotto all'approvazione
della legge n. 52 del 2015). Ma resta salvo il controllo di
proporzionalita' riferito alle ipotesi in cui la previsione di una
soglia irragionevolmente bassa di voti per l'attribuzione di un
premio di maggioranza determini una tale distorsione della
rappresentativita' da comportarne un sacrificio sproporzionato,
rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilita' del
governo del Paese e di favorire il processo decisionale.
L'esito dello scrutinio fin qui condotto non e' inficiato dalla
circostanza, messa criticamente in luce dal giudice a quo, per cui la
soglia del 40 per cento e' calcolata sui voti validi espressi,
anziche' sul complesso degli aventi diritto al voto. Pur non
potendosi in astratto escludere che, in periodi di forte astensione
dal voto, l'attribuzione del premio avvenga a favore di una lista che
dispone di un'esigua rappresentativita' reale, condizionare il premio
al raggiungimento di una soglia calcolata sui voti validi espressi
ovvero sugli aventi diritto costituisce oggetto di una delicata
scelta politica, demandata alla discrezionalita' del legislatore e
non certo soluzione costituzionalmente obbligata (sentenza n. 173 del
2005).
Del resto, anche nella sentenza n. 1 del 2014 questa Corte
accolse la questione di legittimita' costituzionale in relazione a
disposizioni elettorali che non prevedevano l'attribuzione di un
premio condizionato al raggiungimento di una soglia minima di voti
e/o di seggi, senza alcun riferimento agli aventi diritto al voto.
Infine, nemmeno pone in discussione la conclusione raggiunta
l'ulteriore carattere criticamente evocato dal rimettente al fine di
sollecitare l'accoglimento delle questioni sollevate, cioe' la
presenza, accanto al premio, di un correttivo alla rappresentativita'
(sentenza n. 1 del 2014), costituito dalla soglia di sbarramento del
3 per cento sui voti validamente espressi su base nazionale, quale
condizione per l'accesso delle liste al riparto dei seggi.
In linea generale, infatti, anche «[l]a previsione di soglie di
sbarramento e quella delle modalita' per la loro applicazione [...]
sono tipiche manifestazioni della discrezionalita' del legislatore
che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica,
e contribuire alla governabilita'» (sentenza n. 193 del 2015).
Nel caso di specie, invero, il giudice a quo dubita degli effetti
derivanti dalla contestuale previsione di un premio di maggioranza e
di una soglia di sbarramento, traendo proprio da tale compresenza la
convinzione dell'illegittimita' costituzionale del premio.
Tuttavia, in primo luogo, le previsioni della legge n. 52 del
2015 introducono una soglia di sbarramento non irragionevolmente
elevata, che non determina, di per se', una sproporzionata
distorsione della rappresentativita' dell'organo elettivo.
Inoltre, non puo' essere la compresenza di premio e soglia, nelle
specifiche forme ed entita' concretamente previste dalla legge
elettorale, a giustificare una pronuncia d'illegittimita'
costituzionale del premio. Ben vero che qualsiasi soglia di
sbarramento comporta un'artificiale alterazione della
rappresentativita' di un organo elettivo, che in astratto potrebbe
aggravare la distorsione pure indotta dal premio. Ma non e'
manifestamente irragionevole che il legislatore, in considerazione
del sistema politico-partitico che intende disciplinare attraverso le
regole elettorali, ricorra contemporaneamente, nella sua
discrezionalita', a entrambi tali meccanismi. Del resto, se il premio
ha lo scopo di assicurare l'esistenza di una maggioranza, una
ragionevole soglia di sbarramento puo' a sua volta contribuire allo
scopo di non ostacolarne la formazione. Ne' e' da trascurare che la
soglia puo' favorire la formazione di un'opposizione non
eccessivamente frammentata, cosi' attenuando, anziche' aggravando, i
disequilibri indotti dalla stessa previsione del premio di
maggioranza.
7.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimita' costituzionale - per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. - dell'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015, nella parte in cui prevede che «sono
comunque attribuiti 340 seggi alla lista che ottiene, su base
nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83,
commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3 e 4 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, poiche'
tali disposizioni consentono l'assegnazione del premio di maggioranza
alla lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti, anche nel
caso in cui due liste superino, al primo turno, il 40 per cento di
essi.
Se e' da respingere l'eccezione d'inammissibilita' per carenze
motivazionali sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato,
risultando chiaro ed argomentato cio' che il giudice a quo lamenta,
la questione non e' comunque fondata nel merito.
Il rimettente assume, correttamente, che le disposizioni
censurate debbano essere interpretate nel senso che - nell'ipotesi in
cui due liste superino, al primo turno, il 40 per cento dei voti - il
premio di maggioranza andrebbe comunque assegnato, e attribuito alla
lista che ha ottenuto piu' voti. Ritiene tuttavia che, in tale
ipotesi, la lista risultata seconda vedrebbe irragionevolmente
ridotto il proprio numero di deputati, per effetto della distorsione
derivante dall'attribuzione del premio, con lesione dei parametri
costituzionali evocati.
Sull'esito del voto al primo turno possono essere formulate varie
ipotesi, il cui realizzarsi e' piu' o meno probabile o possibile, a
seconda del concreto atteggiarsi del sistema politico. Ma e' comunque
nella logica di un sistema elettorale con premio di maggioranza che
alle liste di minoranza, a prescindere dalla percentuale di voti
raggiunta, sia attribuito un numero di seggi inferiore rispetto a
quello che sarebbe loro assegnato nell'ambito di un sistema
proporzionale senza correttivi. Tale logica, ovviamente, vale anche
per la lista che giunge seconda, ne' rileva la circostanza che
anch'essa abbia ottenuto il 40 per cento dei voti validi, ma un
numero totale di voti inferiore, in assoluto, rispetto alla lista
vincente.
Il giudice rimettente domanda una pronuncia additiva, che
dichiari costituzionalmente illegittime le disposizioni censurate,
nella parte in cui non escludono l'assegnazione del premio
nell'ipotesi descritta.
Tale richiesta non ha alcun fondamento, innanzitutto alla luce
della appena affermata (punto 6) non manifesta irragionevolezza delle
previsioni della legge n. 52 del 2015 che disciplinano l'assegnazione
del premio al primo turno.
Inoltre, e infine - anche a prescindere dall'intrinseca
contraddittorieta' di un sistema elettorale, quale quello prefigurato
dal rimettente, che stabilisca di non assegnare il premio se al primo
turno due liste superino il 40 per cento dei voti, ovvero se lo
scarto di voti tra la lista vincente e le altre non corrisponda ad
una determinata quantita' o percentuale - un'addizione di questo
genere non apparterrebbe in radice ai poteri di questa Corte,
spettando, semmai, alla discrezionalita' del legislatore.
8.- Lo stesso Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimita' costituzionale - sempre per violazione degli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. - dell'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del
d.P.R. n. 361 del 1957, come novellati dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015 - ritenendo che tali disposizioni imporrebbero
irragionevolmente di procedere ad un turno di ballottaggio anche se
una lista abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non il 40 per
cento dei voti. Osserva, in particolare, il giudice a quo che
l'obbligo di procedere anche in questo caso al turno di ballottaggio
sarebbe contraddittorio rispetto alla ratio stessa che ispira la
legge n. 52 del 2015, quella cioe' di consentire la formazione di una
salda maggioranza politica, in seggi, alla Camera.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce l'inammissibilita' di
tali questioni per due ragioni.
Ritiene, in primo luogo, che il rimettente non abbia illustrato
le ragioni che impediscono di interpretare le disposizioni censurate
nel senso che, se una lista raggiunge al primo turno 340 seggi, ma
non anche il 40 per cento dei voti, il ballottaggio non ha luogo,
deducendo da cio' l'inammissibilita' della questione. Tale prima
eccezione va rigettata, concernendo in realta' il merito della
questione e non la sua ammissibilita'.
In secondo luogo, assume l'Avvocatura generale dello Stato che il
caso ipotizzato dal rimettente sia solo virtuale e che, dunque, la
questione sarebbe inammissibile perche' ipotetica. Anche tale
eccezione non e' fondata, dal momento che non si puo' in assoluto
escludere - ed e' la stessa Avvocatura ad ammetterlo - che tale
eventualita' possa realmente verificarsi, sia pure in ipotesi del
tutto residuali.
Nel merito, la questione non e' tuttavia fondata.
Le disposizioni censurate stabiliscono che, all'esito del primo
turno di votazione, l'Ufficio centrale nazionale verifica se la cifra
elettorale nazionale della lista che ha ottenuto piu' suffragi
corrisponda ad almeno il 40 per cento del totale dei voti validi
espressi (art. 83, comma 1, numero 5, del d.P.R. n. 361 del 1957) e,
quindi, se tale lista abbia conseguito almeno 340 seggi (art. 83,
comma 1, numero 6, del d.P.R. n. 361 del 1957).
Se la verifica di cui al comma 1, numero 5), del citato art. 83
ha avuto esito negativo, si procede ad un turno di ballottaggio fra
le liste che abbiano ottenuto al primo turno le due maggiori cifre
elettorali nazionali.
Se, invece, e' la verifica di cui al comma 1, numero 6), ad aver
fornito esito negativo - poiche' la lista ha ottenuto il 40 per cento
dei voti ma non ha conseguito 340 seggi - a tale lista sono
attribuiti seggi aggiuntivi, sino ad arrivare a 340.
Dalla formulazione letterale di queste disposizioni, compendiate
nel primo periodo dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 («sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene,
su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi»), il
rimettente deduce che debba essere indetto il turno di ballottaggio
anche nel caso in cui una lista abbia ottenuto 340 seggi, ma non il
40 per cento dei voti. Censura, dunque, l'irragionevolezza di tale
soluzione, asserendone la contraddittorieta' e lamentando che da essa
deriverebbe un'eccessiva compressione dell'eguaglianza del voto e
della rappresentativita' della Camera.
Il giudice a quo giunge tuttavia a tale soluzione muovendo da un
errato presupposto interpretativo (ex multis, sentenze n. 204, n.
203, n. 106 e n. 95 del 2016).
Ben vero che l'art. 83, comma 1, numero 7), del piu' volte
ricordato d.P.R. n. 361 del 1957 stabilisce che resta ferma
l'attribuzione dei seggi effettuata dall'Ufficio centrale se abbia
avuto esito positivo «la verifica di cui al numero 6)» del comma 1
del medesimo articolo, ossia nel caso in cui la lista che ha ottenuto
il 40 per cento dei voti «abbia conseguito almeno 340 seggi». Ed e'
anche vero che il succedersi delle operazioni di verifica stabilite
ai numeri 5) e 6) del comma 1 dell'art. 83 puo' far ritenere che solo
una lista che abbia ottenuto il 40 per cento dei voti possa anche
aver ottenuto 340 seggi. In altre parole, il modo in cui sono
letteralmente delineate le distinte operazioni di verifica (nonche'
lo stesso tenore testuale dell'art. 1, comma 1, lettera f, della
legge n. 52 del 2015) sembra non ricomprendere proprio l'ipotesi che
il giudice a quo individua, cioe' il caso in cui una lista abbia
conseguito 340 seggi ma non il 40 per cento del totale dei voti
validamente espressi. Si verserebbe percio' in un'ipotesi in cui non
ha dato esito positivo la verifica di cui al comma 1, numero 6),
dell'art. 83, derivandone la necessita' del turno di ballottaggio.
L'interpretazione meramente letterale delle disposizioni
ricordate e' tuttavia fuorviante, poiche' consegna un risultato il
quale, prima ancora che irragionevole, e' in contrasto con la ratio
complessiva cui e' ispirata la legge n. 52 del 2015. Tale risultato
puo' e deve essere evitato attraverso una lettura sistematica delle
disposizioni rilevanti al fine di stabilire se il turno di
ballottaggio debba o meno aver luogo, ricomprendendo in essa l'art.
83, comma 1, numero 7), del d.P.R. n. 361 del 1957, che, invece, il
giudice a quo, ne' censura, ne' considera nel proprio iter
argomentativo.
Poiche', infatti, carattere distintivo della legge elettorale in
esame e' quello di favorire la formazione di una maggioranza, ossia
fare in modo che una lista disponga, alla Camera, di 340 seggi, si
deve interpretare l'appena citato art. 83, comma 1, numero 7) - il
cui significato, come detto, il rimettente non tenta nemmeno di
lumeggiare - nel senso che resta ferma l'attribuzione dei seggi
effettuata dall'Ufficio centrale nazionale (quella di cui al comma 1,
numero 4, del citato art. 83), quando la lista abbia gia' ottenuto
340 seggi, cioe' quando abbia avuto «esito positivo» la verifica di
cui al comma 1, numero 6), della medesima disposizione, anche a
prescindere dalla percentuale dei voti ottenuti da tale lista. In
altri termini, l'esito positivo cui si riferisce quella disposizione
non puo' non ricomprendere anche l'ipotesi che il giudice a quo
considera. E poiche' in tale ipotesi l'obbiettivo perseguito dalla
legge e' gia' stato raggiunto, non e' necessario procedere al turno
di ballottaggio. Ne consegue la non fondatezza della questione.
9.- Con argomentazioni in larga parte coincidenti, e talora
sovrapponibili, i Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e
Genova dubitano della compatibilita' con gli artt. 1, secondo comma,
3, e 48, secondo comma, Cost. delle disposizioni della legge n. 52
del 2015, nelle parti in cui prevedono - se nessuna lista ha
raggiunto, al primo turno, almeno il 40 per cento del totale dei voti
validi espressi - un turno di ballottaggio fra le liste che abbiano
superato la soglia di sbarramento nazionale del 3 per cento e abbiano
ottenuto, al primo turno, le due maggiori cifre elettorali nazionali.
Censurano, di conseguenza, l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015. Il
Tribunale ordinario di Genova coinvolge nella censura anche l'art. 1
del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 52 del 2015.
9.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni per tre distinte ragioni.
In relazione alle ordinanze dei Tribunali ordinari di Torino,
Perugia e Trieste, le questioni sarebbero, anzitutto, inammissibili
per erronea o inesatta indicazione della disposizione sospettata
d'illegittimita' costituzionale. I giudici a quibus, censurando
l'intero art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015, non
avrebbero correttamente individuato la porzione di disposizione che
regola il turno di ballottaggio, coinvolgendo anche le parti di essa
che prevedono le modalita' di attribuzione del premio al primo turno.
Questa prima eccezione non e' fondata, in quanto l'oggetto della
questione e' facilmente individuabile. Si tratta della seconda parte
dell'art. 1, comma 1, lettera f), dalle parole «o, in mancanza,» sino
al termine del periodo, dovendosi tenere altresi' conto del fatto che
i rimettenti sospettano d'illegittimita' costituzionale, nel
contempo, anche l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957 che,
appunto, prevede il turno di ballottaggio. E' infatti ben possibile
circoscrivere l'oggetto del giudizio di legittimita' costituzionale
ad una parte della disposizione censurata, se cio' e' chiaramente
suggerito, come in questo caso, dalla complessiva motivazione
dell'ordinanza (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016 e n. 84 del
2016).
Secondo la difesa statale, le questioni sollevate dagli stessi
Tribunali ordinari di Torino, Perugia e Trieste sarebbero, inoltre,
inammissibili per contraddittorieta' della prospettazione, in quanto
i rimettenti riterrebbero necessario il superamento di un quorum di
aventi diritto al voto al solo turno di ballottaggio, in cui e'
assegnato un premio di maggioranza pari al 5 per cento dei seggi, ma
non anche nel primo turno, in cui, invece, il premio puo' raggiungere
il 15 per cento di questi.
Anche tale eccezione non e' fondata. L'obiezione dell'Avvocatura
generale dello Stato si spiega alla luce della ben diversa
prospettiva assunta da quest'ultima circa il turno di ballottaggio, e
riguarda quindi il merito della questione, non invece la sua
ammissibilita'. Inoltre, la prospettazione dei rimettenti non e'
contraddittoria, perche' essi illustrano con ampiezza di argomenti le
ragioni per le quali ritengono che i parametri costituzionali evocati
siano violati dalla sola previsione di un turno di ballottaggio.
Infine - eccepisce la difesa statale con riferimento alle
questioni sollevate dai Tribunali ordinari di Torino, Trieste e
Genova - i giudici a quibus sarebbero incorsi in una aberratio ictus,
non avendo ricompreso tra le disposizioni oggetto di censura quella
che prevede la soglia di sbarramento al 3 per cento.
Nemmeno questa eccezione ha fondamento, se si considera che i
rimettenti non contestano la soglia di sbarramento in se', ne'
chiedono a questa Corte di pronunciarsi su di essa. Piuttosto, si
dolgono del fatto che al premio possano accedere liste che hanno
ottenuto, al primo turno, anche una percentuale assai bassa di voti,
essendo in linea teorica sufficiente il 3 per cento dei voti validi.
9.2.- Quanto al merito della censura, i giudici a quibus
lamentano che la maggioranza risultante dal turno di ballottaggio
sarebbe «artificiosa», in quanto il legislatore si sarebbe limitato a
prevedere che a tale turno accedano le sole due liste piu' votate
(purche' ottengano il 3 per cento dei voti validi espressi, o il 20
per cento se rappresentative di minoranze linguistiche); in quanto il
premio sarebbe attribuito a chi ottiene il 50 per cento piu' uno dei
voti validi espressi, senza alcuna considerazione per l'importanza,
anche rilevante, che potrebbe assumere l'astensione dal voto, come
prevedibile conseguenza della radicale riduzione dell'offerta
elettorale nel turno di ballottaggio, e quindi senza prevedere
correttivi, quali, ad esempio, il raggiungimento di un quorum minimo
di votanti in tale turno, o di un quorum minimo al primo turno; e in
quanto e' esclusa, in vista del turno di ballottaggio, qualsiasi
forma di collegamento fra liste.