ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
110, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema
nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle
disposizioni legislative vigenti), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanze del 12 aprile
2016 e del 28 novembre 2016, rispettivamente iscritte al n. 134 del
registro ordinanze 2016 ed al n. 42 del registro ordinanze 2017, e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 2016 e n. 13, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione di P. G. e M. G., nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2017 e nella camera di
consiglio dell'8 novembre 2017 il Giudice relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Sergio Galleano per P. G. e M. G., e l'avvocato
dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con due
ordinanze di analogo tenore, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 110, della legge 13 luglio 2015, n.
107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e
delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), in
riferimento agli artt. 2, 3, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97
della Costituzione.
La disposizione e' censurata nella parte in cui prevede che «[a]i
concorsi pubblici per titoli ed esami non puo' comunque partecipare
il personale docente ed educativo gia' assunto su posti e cattedre
con contratto individuale di lavoro a tempo indeterminato nelle
scuole statali».
2.- In particolare, nell'ordinanza iscritta al r.o. n. 134 del
2016, il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere in ordine
al ricorso proposto da due docenti di ruolo avverso il decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca (MIUR) 23
febbraio 2016, n. 106 (Concorso per titoli ed esami finalizzato al
reclutamento del personale docente per i posti comuni dell'organico
dell'autonomia della scuola secondaria di primo e secondo grado), il
quale - in applicazione della disposizione censurata - ha escluso
dalla partecipazione al concorso pubblico i docenti gia' assunti
nelle scuole statali con contratto a tempo indeterminato.
2.1.- Il giudice a quo ritiene che il comma 110 abbia aggiunto un
requisito ulteriore, sebbene in negativo, rispetto alla disposizione
di cui all'art. 402 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e
grado), il quale individua, tra i requisiti di ammissione alle
procedure concorsuali, esclusivamente la laurea e l'abilitazione.
La disposizione censurata, in quanto onnicomprensiva e riferita,
senza limitazioni di alcun genere, a tutti i docenti di ruolo a tempo
indeterminato della scuola statale, preclude ai ricorrenti la
partecipazione alla suddetta procedura concorsuale. Il giudizio a quo
non potrebbe, pertanto, essere definito indipendentemente dalla
soluzione della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 110, della legge n. 107 del 2015.
D'altra parte, osserva il TAR Lazio, la rilevanza della questione
non sarebbe esclusa dalla natura cautelare del giudizio in cui la
questione di costituzionalita' e' sollevata, atteso che la potestas
iudicandi non potrebbe ritenersi esaurita laddove la concessione
della misura cautelare, come nella specie, e' fondata, quanto al
fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
2.2.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza, e'
denunciato, in primo luogo, il contrasto con l'art. 3 Cost., anche in
combinato disposto con il successivo art. 97 Cost.
Il giudice a quo evidenzia che, nella disciplina del comma 110,
l'esclusione dalla partecipazione al concorso si fonda su due
circostanze: la conclusione di un contratto a tempo indeterminato e
l'assunzione alle dipendenze della scuola statale (anziche' di una
scuola privata paritaria). Tuttavia, ne' la durata del contratto, ne'
la natura del datore di lavoro, costituirebbero criteri ragionevoli
ai fini dell'individuazione dei partecipanti al concorso pubblico per
il reclutamento del personale docente. Da cio' conseguirebbe
un'ingiustificata disparita' di trattamento.
Invero, la circostanza addotta da parte dell'amministrazione -
secondo cui non sarebbero equiparabili, ai fini dell'interesse alla
partecipazione al concorso, le posizioni dei candidati precari della
scuola statale, i quali ambiscono a ottenere un posto di lavoro,
rispetto a quella dei concorrenti gia' assunti nelle scuole statali,
i quali ambiscono, invece, a ottenere un diverso ruolo nell'ambito
della medesima amministrazione - non assumerebbe valenza dirimente.
Infatti, mentre i docenti della scuola statale con contratto a
tempo indeterminato non possono partecipare ai concorsi in questione,
nemmeno per una diversa classe concorsuale o per un diverso ordine di
scuola, possono, invece, parteciparvi - oltre ai docenti con
contratto a tempo determinato presso le scuole statali - i docenti
con contratto a tempo indeterminato alle dipendenze delle scuole
private paritarie, nonche' tutto il personale non docente dipendente
dal MIUR e, ancora, il personale dipendente di altre amministrazioni
pubbliche, anche statali, o anche di enti privati, purche' in
possesso del relativo titolo abilitativo. Non si comprenderebbe,
pertanto, il motivo della esclusione dei docenti della scuola statale
con contratto a tempo indeterminato.
Il giudice a quo ritiene che siffatta disparita' non possa
ritenersi giustificata dalla finalita' perseguita
dall'amministrazione, di assorbimento del cosiddetto precariato
storico della scuola.
Si tratta infatti, di un concorso che ha come «causa tipica» la
selezione dei candidati piu' meritevoli. L'interesse pubblico
perseguito dovrebbe essere primariamente quello di selezionare i
migliori candidati per le posizioni professionali da ricoprire e la
limitazione della platea dei candidati sarebbe distonica rispetto
alla realizzazione di tale obiettivo. In realta', in riferimento alla
procedura in esame, la finalita' di eliminare il precariato storico
non risulta neppure indicata esplicitamente da parte del legislatore
(come e' avvenuto, invece, con il piano straordinario di assunzione,
di cui ai commi 95 e seguenti dell'art. 1 della stessa legge n. 107
del 2015).
D'altra parte, osserva il TAR rimettente, in quanto riferita a
tutte le procedure concorsuali per titoli ed esami, a decorrere dal
concorso pubblico di cui al comma 114, la disposizione censurata
riveste carattere generale, essendo destinata a operare a pieno
regime, senza limiti temporali finali, e quindi anche ad eventuali
futuri concorsi pubblici, anche allorche' le graduatorie si siano
definitivamente esaurite.
In realta', la finalita' di porre fine al precariato storico
nella scuola finirebbe per essere contraddetta proprio dalla mancata
previsione di alcuna limitazione alla partecipazione ai concorsi per
il personale non docente dipendente dal MIUR e del personale
dipendente a tempo indeterminato presso altre amministrazioni
pubbliche, in possesso del relativo titolo abilitativo.
Il TAR Lazio riconosce che i docenti possono avvalersi della
mobilita' professionale - consistente nel trasferimento da un ruolo a
un altro, oppure nel passaggio da una classe di concorso ad un'altra
del medesimo ruolo - ai fini di soddisfare le proprie aspettative di
miglioramento della posizione lavorativa e professionale, sia in
termini qualitativi sia economici. La mobilita' ha, infatti, come
obiettivi, sia quello di risolvere il soprannumero dei docenti, sia
quello di valorizzare le loro esperienze professionali.
Tuttavia, ad avviso del rimettente, la mobilita' professionale,
da un lato, e la partecipazione al concorso pubblico, dall'altro
lato, operano su piani diversi, atteso che, mentre per la prima sono
previste apposite tabelle con i relativi punteggi (di servizio, di
anzianita' e per titoli), ai fini della formazione delle relative
graduatorie, invece, nel concorso pubblico rilevano i punteggi
conseguiti nelle relative prove. Si tratterebbe, inoltre, di istituti
i quali hanno tempi ed effetti non sovrapponibili.
Il giudice rimettente osserva, altresi', che dall'ammissione al
concorso dei docenti gia' assunti a tempo indeterminato deriverebbe,
in caso di esito favorevole, la loro assunzione nella nuova
posizione, con conseguente scopertura della precedente e la
possibilita' di successiva assegnazione di quest'ultima ad altro
soggetto.
2.2.1.- Il rimettente denuncia, inoltre, il contrasto con l'art.
4, secondo comma, Cost., anche in combinato disposto con l'art. 2
Cost., in quanto l'impossibilita' di partecipare ad una procedura
concorsuale per una diversa classe di concorso o un diverso ordine di
scuola, ritenuti piu' gratificanti o piu' remunerativi, finirebbe per
vanificare, in concreto, un apposito percorso di studi - impegnativo
sia sotto il profilo temporale, sia sotto il profilo economico -
senza che il criterio selettivo previsto (la mancata stipula di un
contratto a tempo indeterminato nella scuola statale), sia in alcun
modo riconducibile a requisiti di capacita' o di merito.
2.2.2.- E' denunciato, infine, il contrasto con l'art. 51, primo
comma, Cost., in quanto sarebbe immotivatamente preclusa ai docenti
di ruolo a tempo indeterminato della scuola statale la possibilita'
di concorrere in posizione di parita' con i docenti precari della
scuola, ai fini dell'immissione in ruolo in un diverso ordine di
scuola o in una diversa classe di concorso.
3.- Le parti ricorrenti nel giudizio principale si sono
costituite chiedendo che, in accoglimento della questione sollevata
dal giudice a quo, sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale
della disposizione censurata, richiamando al riguardo argomenti gia'
illustrati nella motivazione dell'ordinanza di rimessione.
3.1.- Esse ritengono, inoltre, che l'impossibilita' di concorrere
per una classe di concorso piu' gratificante e piu' remunerativa,
vanificando un impegnativo percorso di studi, si ponga in contrasto
anche con il diritto allo studio (art. 34, terzo comma, Cost.) e con
la «tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni» (art.
35, primo comma, Cost.).
3.2.- Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza, di
cui all'art. 3 Cost., poiche' la limitazione della platea dei
partecipanti al concorso non sarebbe coerente con l'interesse
pubblico asseritamente perseguito, di individuazione dei docenti piu'
meritevoli, e non ricorrerebbero quelle «peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico» che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, sarebbero idonee a giustificare eventuali deroghe al
principio della massima partecipazione ai concorsi pubblici.
In particolare, nel caso in esame, il sacrificio del principio di
uguaglianza e di parita' di accesso dei cittadini agli impieghi
pubblici non sarebbe giustificato ne' dall'opportunita' di garantire
la continuita' didattica dei docenti, ne' dall'esigenza di
salvaguardare le posizioni dei docenti privi di contratto a tempo
indeterminato.
Quanto alla continuita' didattica, ad avviso delle parti private,
questa non sarebbe pregiudicata tanto dalla progressione di carriera
dei docenti, quanto dalla mobilita' professionale e dalle
assegnazioni provvisorie dei docenti in altra classe concorsuale o in
altro ordine di scuola.
In ogni caso, ad avviso delle parti private, tale argomento non
sarebbe piu' utilizzabile. Infatti, l'accesso dei docenti alla
mobilita' straordinaria avverra' in deroga ai precedenti vincoli
normativi volti ad assicurare la continuita' didattica, poiche' e'
stato rimosso il vincolo di permanenza triennale in una determinata
provincia, consentendo cosi' a tutti i docenti di accedere alla
mobilita' territoriale.
Quanto alla posizione dei docenti privi di contratti a tempo
indeterminato, le parti private osservano che la cattedra lasciata
libera dal docente di ruolo, per il superamento del concorso in
un'altra classe concorsuale, e' destinata ad essere assegnata in
ruolo ad un altro docente precario, con conseguente riduzione delle
graduatorie ad esaurimento, le quali, tra l'altro, sarebbero state
sostanzialmente svuotate, per effetto del piano straordinario di
assunzioni.
La disposizione censurata sarebbe altresi' lesiva del principio
dell'affidamento e del principio generale dei diritti acquisiti dai
docenti con il conseguimento dell'abilitazione, anche con riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost. I ricorrenti vantano, infatti, una legittima
aspettativa ad utilizzare nelle procedure concorsuali il titolo di
abilitazione conseguito.
3.3.- Ad avviso delle parti ricorrenti, l'esclusione dalla
procedura concorsuale penalizza ingiustificatamente i lavoratori a
tempo indeterminato rispetto a quelli a tempo determinato e si
porrebbe, altresi', in contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., in
riferimento ai principi espressi dalla direttiva 1999/70/CE del
Consiglio del 28 giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES, UNICE
e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in base alla quale il
legislatore interno non puo' adottare misure volte a discriminare i
lavoratori a tempo indeterminato rispetto ai lavoratori a tempo
determinato.
Le parti private ritengono che l'irragionevole esclusione dei
docenti assunti a tempo indeterminato contrasti anche con i principi
di pari opportunita' e non discriminazione di cui alla direttiva
2000/78/CE del Consiglio del 27 novembre 2000, che stabilisce un
quadro generale per la parita' di trattamento in materia di
occupazione e di condizioni di lavoro, nonche', piu' in generale, con
l'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007. Sarebbero violati, infatti, i principi di pari
opportunita' e uguaglianza, essendo tali docenti discriminati sotto
il profilo della progressione e diversificazione professionale non
solo rispetto ai dipendenti del MIUR, ma anche rispetto ai dipendenti
a tempo indeterminato di altre pubbliche amministrazioni, nonche'
rispetto ai docenti a tempo indeterminato delle scuole private.
Inoltre, il comma 110 in esame dovrebbe essere disapplicato
poiche' in contrasto con l'art. 41 della Carta di Nizza. In base ai
principi di buona amministrazione ed efficienza dell'azione
amministrativa, la finalita' del concorso pubblico non sarebbe,
infatti, quella di stabilizzare il personale docente precario, bensi'
quella di selezionare i migliori candidati. Pertanto,
nell'espletamento di tale procedura, la pubblica amministrazione
sarebbe tenuta a garantire la massima partecipazione dei docenti.
La necessita' di disapplicare l'art. 1, comma 110, in esame,
discenderebbe inoltre dalla violazione del principio di
proporzionalita' dell'azione amministrativa, compreso tra i principi
dell'ordinamento comunitario, in particolare nell'art. 5 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), insito nell'art. 97
Cost. e recepito dall'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi). Tale principio non
consentirebbe all'amministrazione pubblica di adottare atti non
proporzionati all'interesse pubblico, essendo richiesta l'idoneita'
del mezzo rispetto al fine perseguito e la sua necessarieta' (art. 5,
comma 4, del TFUE).
Infine, l'art. 1, comma 110, dovrebbe essere disapplicato per
violazione dei principi comunitari di buona fede ed affidamento,
posti a presidio dell'aspettativa derivante dal superamento delle
procedure selettive necessarie per il conseguimento
dell'abilitazione. Per questo motivo i ricorrenti, titolari delle
necessarie abilitazioni, vantano un'aspettativa qualificata
all'ammissione alla procedura bandita con il d.m. n. 106 del 2016. Il
legislatore e il MIUR avrebbero leso tale affidamento, impedendo loro
di partecipare a tale procedura, in quanto vincitori di un precedente
concorso.
4.- Nel giudizio da cui e' derivata la successiva ordinanza
iscritta al r.o. n. 42 del 2017, invece, il TAR e' investito della
decisione in ordine ad un ricorso, proposto da una pluralita' di
soggetti, avverso il «decreto c.d. "buona scuola": d.m. n. 105 del
23.02.2015 (asilo-elementari)».
Il giudice a quo riferisce che la questione e' analoga a quella
gia' riconosciuta non manifestamente infondata dalla precedente
ordinanza iscritta al r.o. n. 134 del 2016.
La rilevanza della questione sarebbe connessa al fatto che la
normativa richiamata preclude ai ricorrenti - docenti di ruolo della
scuola statale, con contratto a tempo indeterminato - la
partecipazione alla procedura concorsuale per una diversa classe
concorsuale o per un diverso ordine di scuola.
Anche in questo caso, il giudice rimettente evidenzia che la
rilevanza della questione non sarebbe esclusa dalla natura cautelare
del giudizio a quo.
Sulla non manifesta infondatezza della questione, sono
testualmente richiamate le argomentazioni gia' illustrate dal
medesimo TAR Lazio nella precedente ordinanza.
5.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto
in entrambi i giudizi, la questione dovrebbe essere dichiarata
inammissibile o comunque non fondata.
5.1.- In via preliminare, l'interveniente ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni sollevate con l'ordinanza iscritta
al r.o. n. 42 del 2017, per l'assenza di indicazioni utili ad una
completa ricostruzione della fattispecie, necessaria al fine di
valutare la rilevanza delle questioni.
5.2.- Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che
la procedura concorsuale bandita con il d.m. n. 106 del 2016,
attuativo della disposizione censurata, e' stata messa in atto per
superare le criticita' del sistema di reclutamento del personale
scolastico, come stigmatizzate dalla sentenza della Corte di
giustizia del 26 novembre 2014 (sentenza Mascolo ed altri, resa nelle
cause riunite C-22/13; C-61/13; C-62/13; C-63/13; C-418/13).
Il previgente sistema aveva, infatti, comportato l'apertura di
una procedura d'infrazione comunitaria a carico dell'Italia, che e'
stata in seguito archiviata, avendo la Commissione europea giudicato
favorevolmente le misure adottate con la legge n. 107 del 2015,
ritenute idonee ad arginare il problema dell'abuso nella stipulazione
dei contratti a termine.
Per questi motivi, proprio con la legge n. 107 del 2015, il MIUR
e' stato autorizzato ad attuare un piano straordinario di assunzioni
a tempo indeterminato di personale docente inserito nelle graduatorie
di merito del concorso bandito nel 2012 e nelle graduatorie ad
esaurimento (art. l, comma 95, della legge n. 107 del 2015). E'
stato, altresi', previsto l'avvio di una nuova procedura concorsuale
per l'anno 2016 (art. l, commi 109 e 110, della legge n. 107 del
2015).
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che il piano
straordinario, previsto dalla legge n. 107 del 2015 e regolato dal
decreto del MIUR 17 luglio 2015, n. 767 (Indizione delle procedure di
assunzione del personale docente in attuazione dell'art. 1 comma 95,
della legge 13 luglio 2015, n. 107), ha consentito di stabilizzare un
elevatissimo numero di docenti. A regime, e' stato previsto, quale
sistema ordinario di reclutamento, il pubblico concorso, destinato ad
essere bandito - a partire dall'anno scolastico 2016/2017 - con
cadenza triennale (art. l, comma 113, che ha modificato l'art. 400,
comma l, del d.lgs. n. 297 del 1994).
Nel quadro di tale sistema, la previsione censurata esprimerebbe
la scelta legislativa di favorire la progressiva eliminazione del
precariato storico, consentendo l'accesso del personale docente a
tempo determinato ai posti messi a concorso.
D'altra parte, non sarebbero equiparabili, ai fini della
partecipazione al concorso, le posizioni dei docenti precari che
ambiscono ad ottenere un posto di lavoro, rispetto a quella dei
docenti, gia' assunti in scuole statali, che ambiscano ad ottenere un
ulteriore e diverso ruolo, giacche' tali risultati sarebbero
conseguibili attraverso le procedure di mobilita' territoriale o
professionale, che sono comunque assicurate.
La disposizione censurata dovrebbe essere letta nel contesto
normativo cui accede e quindi tenendo conto degli istituti ordinari,
disciplinati dal d.lgs. n. 297 del 1994 e dalla contrattazione
collettiva nazionale. In particolare, l'istituto della mobilita'
territoriale e professionale del personale docente appresta ulteriori
specifici strumenti per la realizzazione delle aspirazioni dei
ricorrenti.
La procedura concorsuale prevista dal comma 110 sarebbe, quindi,
in linea con la tutela costituzionale riservata al pubblico concorso,
quale strumento ordinario per l'accesso all'impiego pubblico, in
condizioni di parita'. La garanzia costituzionale, d'altra parte, non
si estenderebbe al punto da includere anche vicende meramente
modificative (e non costitutive) del rapporto di lavoro (quali
l'aspirazione al mutamento di sede o di ruolo).
La Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, che i
requisiti generali di ammissione al concorso, previsti dagli artt.
400 e 402 del d.lgs. n. 297 del 1994, possono essere integrati in
ragione delle specifiche esigenze concorsuali perseguite
dall'amministrazione. Anche sotto tale profilo, quindi, non sarebbe
ravvisabile la violazione dell'art. 97 Cost.
Con riferimento alla denunciata violazione del principio di
uguaglianza, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che la
posizione dei docenti di ruolo della scuola pubblica non sia
equiparabile a quella dei docenti precari, dei docenti con contratto
a tempo indeterminato delle scuole private paritarie, o, ancora, a
quella dei dipendenti dello stesso MIUR, ovvero di altra pubblica
amministrazione o ente privato con contratto a tempo indeterminato,
purche' muniti del titolo abilitativo.
In particolare, i docenti a tempo determinato sono stati
destinatari di una serie di disposizioni volte a favorirne la
progressiva immissione nei ruoli, in particolare: (a) attingendo, per
il 50 per cento dei posti vacanti e disponibili, dalle graduatorie ad
esaurimento; (b) attraverso il piano straordinario di assunzioni; (c)
tramite il canale del pubblico concorso, nell'ambito del quale e'
possibile far valere la pregressa anzianita' quale titolo di servizio
(art. l, comma 114, della legge n. 107 del 2015).
D'altra parte, la difesa statale ritiene che i docenti delle
scuole private paritarie non possano essere equiparati a quelli alle
dipendenze del MIUR, poiche' il loro rapporto non sarebbe presidiato
da altrettanta stabilita'; mancherebbe, inoltre, la riferita
incardinazione, ostativa alla (reiterazione della) procedura di
immissione nei ruoli.
Quanto alla categoria dei "non docenti" (con contratto di lavoro
a tempo indeterminato con il MIUR, o con altre amministrazioni
pubbliche o private), l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea
che, ai sensi del censurato comma 110, gli stessi sono ammessi a
partecipare al concorso pubblico solo se in possesso
dell'abilitazione, ossia del requisito minimo di ammissione.
Il vero discrimen, quindi, sarebbe costituito dall'abilitazione
del candidato il quale, al contempo, non deve essere gia' incardinato
nei ruoli del MIUR in qualita' di docente. Pertanto, sarebbe
infondata anche la lamentata lesione dell'art. 3 Cost.
In riferimento alla violazione dell'art. 4, secondo comma, Cost.,
anche in combinato disposto con l'art. 2 Cost., la difesa statale
ritiene che non ricorra alcuna lesione della posizione dei docenti a
tempo indeterminato, in quanto l'ordinamento assicura loro la
mobilita' territoriale e professionale. Inoltre, gli stessi esplicano
la propria attivita' di docenza avuto riguardo ad una classe di
concorso per la quale sono abilitati e svolgono, quindi, mansioni
pienamente riconducibili alla qualifica di appartenenza ed alla
classe di abilitazione. Piu' in generale, la difesa statale ritiene
che il diritto al lavoro non possa essere inteso come limitazione del
diritto di stabilire specifiche regole in materia di reclutamento del
personale, funzionali al buon andamento dell'amministrazione.
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che il
riferimento alla violazione dell'art. 51, primo comma, Cost., sia
inconferente, non essendo in discussione una discriminazione di
genere.
In prossimita' dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria in cui, dopo avere richiamato i
principi affermati nella sentenza n. 192 del 2016, ha insistito
affinche' la questione sia dichiarata infondata.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con due
ordinanze di analogo tenore, iscritte al r.o. n. 134 del 2016 e n. 42
del 2017, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 110, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma
del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il
riordino delle disposizioni legislative vigenti), in riferimento agli
artt. 2, 3, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97 della
Costituzione.
La disposizione e' censurata nella parte in cui prevede che «[a]i
concorsi pubblici per titoli ed esami non puo' comunque partecipare
il personale docente ed educativo gia' assunto su posti e cattedre
con contratto individuale di lavoro a tempo indeterminato nelle
scuole statali».
2.- Considerata l'identita' delle questioni sollevate, i giudizi
devono essere riuniti per una decisione congiunta.
3.- Deve essere, in primo luogo, rilevata l'inammissibilita'
delle deduzioni svolte dalle parti costituite, ricorrenti nel
giudizio a quo, volte ad estendere il thema decidendum - quale
definito nell'ordinanza di rimessione - anche alla violazione dei
parametri di cui agli artt. 34, terzo comma, 35, primo comma, 11 e
117, primo comma, Cost.
Rispetto a tali profili di illegittimita', che il giudice a quo
non ha fatto propri, va richiamata la costante giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale l'oggetto del giudizio di legittimita'
costituzionale in via incidentale e' limitato alle disposizioni e ai
parametri indicati nelle ordinanze di rimessione. Pertanto, non
possono essere presi in considerazione ulteriori questioni o profili
di costituzionalita' dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti
propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis,
sentenze n. 35 e n. 29 del 2017; n. 214 e n. 96 del 2016; n. 231, n.
83, n. 56, n. 37 e n. 34 del 2015).
4.- Sono inammissibili le questioni sollevate dall'ordinanza
iscritta al r.o. n. 42 2017.
Il TAR Lazio, con tale ordinanza, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3, 4, 51 e 97 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015.
Tuttavia, la descrizione della fattispecie sottoposta all'esame del
giudice a quo denota gravi carenze.
Dall'epigrafe dell'ordinanza risulta che il rimettente e'
investito della decisione in ordine ad un ricorso proposto da una
pluralita' di soggetti per l'annullamento del decreto del MIUR 23
febbraio 2016, n. 105 (Concorso per titoli ed esami finalizzato al
reclutamento del personale docente per posti comuni dell'organico
dell'autonomia della scuola dell'infanzia e primaria). Non sono
fornite altre indicazioni ai fini della ricostruzione della
fattispecie. In particolare, non e' indicata la posizione giuridica
soggettiva fatta valere dai ricorrenti, ne' i motivi di impugnazione
ne', in definitiva, le ragioni per le quali il giudice a quo ritenga
di dover applicare la disposizione censurata.
Tali carenze nella descrizione della fattispecie, relative a
circostanze pregnanti nella prospettazione delle censure, non
consentono a questa Corte la necessaria verifica della rilevanza
delle questioni e comportano, quindi, l'inammissibilita' delle stesse
(ex plurimis, ordinanze n. 187 e n. 12 del 2017).
5.- In via preliminare, va rilevato che - a partire dai concorsi
per il reclutamento del personale docente banditi dopo il 31 maggio
2017 - la disposizione censurata non e' piu' applicabile.
Infatti, l'art. 21, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile
2017, n. 59, recante «Riordino, adeguamento e semplificazione del
sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente
nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione
sociale e culturale della professione, a norma dell'articolo 1, commi
180 e 181, lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107», ha
stabilito la «disapplicazione» della disposizione oggetto di censura.
In quanto espressamente riferito alle procedure concorsuali
bandite successivamente alla sua entrata in vigore, l'art. 21,
lettera a), del d.lgs. n. 59 del 2017 e' ininfluente rispetto al
giudizio a quo, in cui si contesta la legittimita' della procedura
concorsuale indetta con il decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca (MIUR) 23 febbraio 2016, n. 106
(Concorso per titoli ed esami finalizzato al reclutamento del
personale docente per i posti comuni dell'organico dell'autonomia
della scuola secondaria di primo e secondo grado), adottato ratione
temporis in applicazione della disposizione censurata.
6.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 110, della legge n. 107 del 2015, sollevate dal TAR Lazio con
ordinanza iscritta al n. 134 del 2015, sono fondate, in riferimento
agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
6.1.- La disposizione censurata esclude dai concorsi pubblici per
il reclutamento dei docenti coloro che siano stati assunti con
contratto a tempo indeterminato nelle scuole statali. In questo modo,
il diritto di partecipare al concorso pubblico e' condizionato alla
circostanza - invero "eccentrica" rispetto all'obiettivo della
procedura concorsuale di selezione delle migliori professionalita' -
che non vi sia un contratto a tempo indeterminato alle dipendenze
della scuola statale. Di contro, un'analoga preclusione non e'
prevista per i docenti con contratto a tempo indeterminato alle
dipendenze di una scuola privata paritaria, ne' per i docenti immessi
nei ruoli di altra amministrazione.
La contestata esclusione si fonda sulla durata del contratto (a
tempo determinato, ovvero a tempo indeterminato) e sulla natura del
datore di lavoro (scuola pubblica o scuola paritaria; amministrazione
della scuola o altre amministrazioni). Tuttavia, nessuno di tali
criteri appare funzionale all'individuazione della platea degli
ammessi a partecipare alle procedure concorsuali, le quali
dovrebbero, viceversa, essere impostate su criteri meritocratici,
volti a selezionare le migliori professionalita'.
6.2.- Cio' premesso, la ratio dell'esclusione in esame non puo'
essere ravvisata nella finalita' di assorbimento del precariato.
Se e' pur vero che non sono equiparabili, ai fini dell'interesse
alla partecipazione al concorso, le posizioni dei docenti precari
della scuola statale, i quali ambiscono a ottenere un posto di
lavoro, rispetto a quella dei docenti assunti a tempo indeterminato,
i quali ambiscono, invece, al miglioramento della propria posizione
professionale - come ritenuto nella sentenza n. 192 del 2016 -
tuttavia tale considerazione non rileva nel caso in esame.
L'obiettivo del tempestivo assorbimento del precariato e'
adeguatamente perseguito dal piano straordinario di assunzioni, di
cui ai precedenti commi da 95 a 105. Il comma 104, in particolare,
prevede che «[e'] escluso dal piano straordinario di assunzioni il
personale gia' assunto quale docente a tempo indeterminato alle
dipendenze dello Stato, anche se presente nelle graduatorie [...] e
indipendentemente dalla classe di concorso, dal tipo di posto e dal
grado di istruzione per i quali vi e' iscritto o in cui e' assunto».
L'esigenza di riaffermare nel successivo comma 110 l'esclusione
dei docenti con contratto a tempo indeterminato, gia' prevista dal
precedente comma 104, pone in luce il differente ambito applicativo
delle due previsioni in esame. Infatti, mentre l'esclusione di cui al
comma 104 si riferisce al reclutamento straordinario disciplinato nei
commi da 95 a 105, quella del comma 110 e' riferita, piu' in
generale, al sistema ordinario di reclutamento dei docenti previsto
dai commi 109 e seguenti, ed e' destinata ad applicarsi «comunque» ai
concorsi pubblici per titoli ed esami, dopo il completamento del
piano.
L'esclusione prevista dal comma 110 si proietta, quindi, su un
orizzonte temporale piu' ampio di quella del precedente comma 104.
Essa trova applicazione nel sistema di reclutamento "a regime", ossia
dopo il completamento del piano straordinario di assunzioni. La
finalita' di assorbimento del precariato, in quanto legata ad
esigenze di natura straordinaria, non e' viceversa replicabile in
riferimento al sistema ordinario di reclutamento, il quale presuppone
il superamento della prospettiva dell'emergenza, attraverso il
raggiungimento degli obiettivi programmati.
6.2.1.- D'altra parte, la finalita' di riassorbire
tempestivamente il precariato risulta contraddetta proprio
dall'inesistenza di un'analoga preclusione per i docenti a tempo
indeterminato della scuola paritaria, nonche' per coloro che, in
possesso delle necessarie abilitazioni, gia' abbiano un rapporto di
lavoro a tempo indeterminato alle dipendenze del MIUR o di altre
amministrazioni. Tali soggetti, ancorche' gia' titolari di contratto
di lavoro a tempo indeterminato, sono ammessi a partecipare ai
concorsi, a parita' di condizioni, con i docenti precari della
scuola.
In questo modo, la disposizione in esame contraddice la stessa
finalita' in nome della quale essa sacrifica i diritti dei docenti
della scuola statale con contratto a tempo indeterminato.
6.2.2.- Va inoltre rilevato, in una prospettiva di sistema, che
la preclusione imposta ai docenti di ruolo puo' rivelarsi ininfluente
ai fini dell'obiettivo asseritamente perseguito, non arrecando alcun
sostanziale vantaggio in termini di migliore allocazione delle
risorse lavorative.
Infatti, l'accesso ai concorsi dei docenti con contratto a tempo
indeterminato darebbe luogo, nel caso di esito favorevole,
all'assunzione degli stessi nella "nuova" posizione, con conseguente
scopertura della posizione precedentemente ricoperta, che potrebbe,
quindi, essere successivamente assegnata ad altri.
6.3.- Nel restringere irragionevolmente la platea dei
partecipanti al pubblico concorso, la disposizione in esame confligge
non solo con l'art. 3 Cost., ma anche con i principi enunciati dagli
artt. 51 e 97 Cost.
Posto che «il merito costituisce, invero, il criterio ispiratore
della disciplina del reclutamento del personale docente» (sentenza n.
41 del 2011), la preclusione stabilita dal comma 110 contraddice tale
finalita', impedendo sia di realizzare la piu' ampia partecipazione
possibile, sia di assicurare condizioni di effettiva parita'
nell'accesso.
7.- Rimangono assorbite le ulteriori censure del rimettente.
8.- Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale va estesa, in via
consequenziale, all'art. 17, comma 3, ultimo periodo, del d.lgs. n.
59 del 2017.
Con questa disposizione, nel disciplinare la fase transitoria del
reclutamento del personale docente, il legislatore delegato ha
previsto che, entro il febbraio 2018, sia bandita una procedura
concorsuale in ciascuna Regione, per ciascuna classe di concorso e
tipologia di posto.
Sebbene l'art. 21 del medesimo d.lgs. n. 59 del 2017 preveda la
«disapplicazione» del comma 110 dell'art. 1 della legge n. 107 del
2015 e della preclusione ivi stabilita, l'art. 17, terzo comma, dello
stesso decreto richiede, ancora una volta, per la partecipazione alla
prossima procedura concorsuale, «l'ulteriore requisito di non essere
titolari di un contratto di lavoro a tempo indeterminato da docente
presso le scuole statali».
E' bensi' vero che, a differenza del comma 110, in precedenza
esaminato, questa disposizione collega la rinnovata preclusione
all'espressa finalita' «[...] di superare il precariato e ridurre il
ricorso ai contratti a termine». Tuttavia, per i motivi illustrati in
riferimento all'illegittimita' della disposizione precedente, l'avere
esplicitato la finalita' che la norma intende realizzare rende ancora
piu' irragionevole e discriminatoria la ripetizione della
disposizione che, non diversamente dal comma 110, esclude dal
concorso i docenti a tempo indeterminato della scuola statale e vi
ammette, viceversa, quelli alle dipendenze del MIUR o di altra
amministrazione, nonche' i docenti a tempo indeterminato della scuola
paritaria. Cio' evidenzia l'incongruita', gia' rilevata in
riferimento al comma 110, tra tale asserita finalita' e il mezzo
prescelto per realizzarla e rende conseguentemente illegittima la
disposizione.