ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di
Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo.
Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali), promosso dal
Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra il
Comune di Fano e altri e la Regione Marche e altri, con ordinanza
dell'11 giugno 2018, iscritta al n. 145 del registro ordinanze 2018 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione dei Comuni di Fano e di Mondolfo,
della Regione Marche e di Vitali Gabriele, in proprio e nella
qualita' di legale rappresentante pro tempore del Comitato Pro
Marotta Unita;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2019 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Maria Alessandra Sandulli e Antonio D'Atena
per il Comune di Fano, Stefano Grassi per la Regione Marche, Massimo
Luciani per il Comune di Mondolfo e Francesca Santorelli per Vitali
Gabriele, in proprio e nella qualita' di legale rappresentante pro
tempore del Comitato Pro Marotta Unita.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, con ordinanza dell'11
giugno 2018 (r. o. n. 145 del 2018) ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Marche 23
giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di
Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle
rispettive circoscrizioni comunali) in riferimento agli artt. 3 e
133, secondo comma, della Costituzione.
Ricorda il rimettente che - nell'ambito del procedimento
legislativo scaturito dalla proposta di legge regionale n. 77 del
2011, recante «Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano
e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive
circoscrizioni comunali» - il Consiglio regionale della Regione
Marche aveva adottato una delibera di indizione di referendum
consultivo individuando le popolazioni interessate nei soli residenti
della frazione di Marotta di Fano (delibera consiliare n. 61 del 15
gennaio 2013).
Il Comune di Fano aveva impugnato tale delibera innanzi al
Tribunale amministrativo regionale per le Marche, il quale, con
ordinanza 19 aprile 2013, n. 160, aveva accolto l'istanza cautelare e
sospeso l'esecuzione degli atti del procedimento referendario.
A seguito di tale pronuncia, il Consiglio regionale della Regione
Marche, previa revoca dell'originaria delibera, aveva rinnovato - con
la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013 - l'indizione del
referendum, estendendo questa volta la consultazione alle popolazioni
di Fano e Mondolfo residenti nelle zone immediatamente contigue alla
frazione di Marotta di Fano. Anche tale provvedimento veniva
impugnato dal Comune di Fano dinnanzi al TAR Marche. Quest'ultimo,
tuttavia, respingeva l'istanza cautelare con ordinanza 10 gennaio
2014, n. 6, ritenendo che questa seconda delibera del Consiglio
regionale rispondesse a quanto disposto dalla propria precedente
ordinanza n. 160 del 2013.
Nelle more del giudizio amministrativo, il procedimento di
variazione territoriale proseguiva: il referendum si svolgeva il 9
marzo 2014 e vedeva esprimersi a favore del distacco il 67,3 per
cento dei votanti. Alla luce dell'esito del referendum, il Consiglio
regionale approvava la legge reg. Marche n. 15 del 2014, deliberando
cosi' il distacco della frazione di Marotta di Fano dal Comune di
Fano e la sua incorporazione nel Comune di Mondolfo.
Successivamente, il TAR Marche, sezione prima, con sentenza 18
settembre 2015, n. 660, respingeva il ricorso e i motivi aggiunti
proposti dal Comune di Fano nei confronti degli atti del procedimento
di variazione, ritenendo altresi' manifestamente infondate le censure
di illegittimita' costituzionale eccepite dal Comune di Fano in
riferimento alla legge reg. Marche n. 15 del 2014.
Il Comune di Fano adiva allora il Consiglio di Stato che, con
sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, annullava la
delibera consiliare n. 87 del 2013 per violazione dell'art. 133,
secondo comma, Cost., poiche' non erano stati chiamati ad esprimere
il voto consultivo tutti i cittadini residenti nei due Comuni
interessati dalla modifica circoscrizionale. Contro tale sentenza non
definitiva la Regione Marche promuoveva conflitto di attribuzione.
Con la coeva ordinanza del 23 agosto 2016, n. 3679, il Consiglio
di Stato sollevava altresi' questioni di legittimita' costituzionale
nei confronti della legge reg. Marche n. 15 del 2014, per ritenuta
violazione degli art. 3, 113, primo e secondo comma e 133, secondo
comma, Cost.
Riuniti i giudizi relativi al conflitto di attribuzione e alle
questioni di legittimita' costituzionale, con la sentenza n. 2 del
2018 la Corte costituzionale accoglieva il primo e dichiarava
inammissibili le seconde.
In base a tale pronuncia, a seguito dell'entrata in vigore della
legge di variazione circoscrizionale, eventuali vizi relativi alla
delibera di indizione del referendum consultivo si traducono infatti
in un vizio formale della legge e sono dunque conoscibili in via
esclusiva dalla Corte costituzionale. Di conseguenza, la questione di
legittimita' costituzionale e' risultata inammissibile poiche'
fondata sull'«errato presupposto che il referendum consultivo
costituisse "oggetto e contenuto della legge di variazione", anziche'
un suo mero "presupposto procedimentale"».
Il conflitto di attribuzione veniva invece accolto perche',
secondo la Corte costituzionale, non spettava al giudice
amministrativo procedere all'annullamento del referendum consultivo,
atto che si colloca, costituendone fase indispensabile, nell'ambito
del procedimento legislativo. Il giudice amministrativo avrebbe
invece dovuto sollevare questione di legittimita' costituzionale
dell'intervenuta legge regionale, per violazione dell'art. 133, comma
secondo, Cost.
A seguito della sentenza della Corte costituzionale, il Comune di
Fano ha riassunto il giudizio chiedendo al Consiglio di Stato di
sollevare questione di legittimita' costituzionale.
2.- Tutto cio' premesso, il giudice rimettente richiama le
ragioni che hanno portato il Consiglio regionale delle Marche, con la
delibera n. 87 del 2013, a individuare, come «popolazioni
interessate», oltre ai residenti nella frazione di Marotta, i
residenti «nelle zone immediatamente contigue».
L'«interesse qualificato» di tali soggetti avrebbe trovato
fondamento nella fruizione, da parte di costoro, di alcune
infrastrutture (un istituto scolastico e una farmacia comunale) site
nella frazione di Marotta; nella condivisione con i residenti del
Comune di Mondolfo di servizi pubblici ivi esistenti; nell'interesse
ad avere un'unica amministrazione della zona, costituita da una
fascia costiera «attualmente divisa tra i due comuni». L'interesse ad
essere consultati non sarebbe invece riscontrabile negli abitanti
delle altre zone dei Comuni di Fano e Mondolfo, posto che costoro
«fruiscono di analoghi servizi piu' prossimi alle rispettive zone di
residenza» e non appaiono direttamente incisi dalla divisione
amministrativa in questione.
La delibera consiliare rilevava inoltre come l'abitato di Marotta
fosse amministrativamente ripartito tra i Comuni di Fano e Mondolfo e
che il centro della frazione di Marotta fosse esattamente diviso a
meta' tra i due citati Comuni. Prima del distacco, l'80 per cento del
territorio di Marotta ricadeva infatti nel territorio di Mondolfo (da
esso distante 6 chilometri) e ne costituiva la parte territorialmente
piu' rilevante. Marotta rappresentava invece «una parte trascurabile
del ben piu' esteso Comune di Fano» (distante dalla stessa frazione
14 chilometri). Il litorale di Marotta rappresentava poi l'unico
sbocco al mare per Mondolfo, mentre invece costituiva una piccola
parte della ben piu' ampia zona costiera del Comune di Fano. Da un
punto di vista demografico, il distacco dei circa 3.000 residenti di
Marotta dal Comune di Fano non avrebbe avuto impatto significativo su
quest'ultimo, poiche' la popolazione fanese ammonta in totale a
63.000 abitanti. La situazione di divisione amministrativa che
caratterizzava la frazione di Marotta comportava inoltre che
«cittadini dello stesso abitato» fossero sottoposti all'applicazione
di strumenti diversi di governo del territorio, di organizzazione e
gestione dei servizi, e ad un diverso trattamento fiscale. Infine,
esponeva la delibera consiliare, non si sarebbe realizzato alcuno
smembramento territoriale, in quanto la frazione di Marotta di Fano
costituiva «gia' un'unica realta' sociale e territoriale con la
frazione di Marotta di Mondolfo».
3.- Il Consiglio di Stato si sofferma sulla rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale, respingendo le eccezioni
sollevate da alcune delle parti del giudizio a quo e dando atto della
sentenza n. 2 del 2018 della Corte costituzionale.
Anche rispetto alla non manifesta infondatezza della questione
rileverebbe la citata sentenza n. 2 del 2018: il rimettente evidenzia
come la verifica inerente alle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Comune di Fano tenda a sovrapporsi al
giudizio che la Corte costituzionale si e' riservato e ritiene che la
valutazione che il Consiglio di Stato e' chiamato a svolgere debba
dunque «arrestarsi ad una verifica estrinseca di mera pertinenza e
plausibilita' delle questioni prospettate».
Cio' premesso, viene ricordata la giurisprudenza costituzionale
formatasi sull'art. 133 Cost., dalla quale emergerebbe che la regola
generale nei procedimenti di variazione territoriale e' quella
secondo cui le popolazioni interessate al referendum consultivo
devono essere individuate «nei residenti dei comuni coinvolti». Tale
regola sarebbe derogabile in «ipotesi particolari ed eccezionali», in
base ad «una valutazione di elementi di fatto che dovra' effettuarsi
caso per caso al momento di indire il referendum consultivo» (vengono
citate le sentenze n. 47 del 2003 e n. 433 del 1995). In particolare,
il Consiglio di Stato richiama la sentenza n. 94 del 2000 con la
quale la Corte costituzionale avrebbe precisato che se l'art. 133,
secondo comma, Cost., non prevede in assoluto la necessita' di
coinvolgere l'intera popolazione dei due Comuni interessati dal
mutamento territoriale, un simile coinvolgimento sarebbe comunque
obbligatorio qualora sussista un interesse riferibile all'intera
popolazione.
Alla luce dei precedenti, alcuni elementi della delibera
consiliare di indizione del referendum consultivo metterebbero in
dubbio la conformita' di tale delibera, e della legge reg. Marche n.
15 del 2014, rispetto alla richiamata giurisprudenza costituzionale.
Cosi', il fatto che la frazione di Marotta costituisca una
porzione di territorio dalla «superficie limitata», che essa
rappresenti «una quota di popolazione contenuta rispetto a quella
dell'intero Comune di Fano», nonche' la distanza dal centro cittadino
di Fano, costituirebbero elementi riscontrabili «in molti altri
comuni comprendenti nella loro circoscrizione diverse frazioni o
localita' poste al di fuori dell'abitato principale».
La situazione di Marotta - caratterizzata da un unitario tessuto
urbanistico facente capo a diverse amministrazioni locali - non
sarebbe poi differente dallo «sviluppo tipico delle zone costiere».
La modifica delle circoscrizioni comunali non sarebbe l'unico
strumento per far fronte a esigenze unitarie, esistendo altri
strumenti di coordinamento delle funzioni amministrative e dei
servizi pubblici. La delibera di indizione consiliare del referendum
correlerebbe inoltre la situazione di divisione amministrativa a
«pretese, ma indimostrate, ripercussioni sul piano socio-economico
negative, addirittura qualificate come "evidenti", per la
collettivita' ivi insediata, di cui tuttavia non sono forniti
ulteriori ragguagli».
La dedotta «necessita' di armonizzare il trattamento fiscale dei
residenti nella frazione di Marotta» caricherebbe la consultazione e
il procedimento di variazione circoscrizionale di un tema
particolarmente sensibile per l'opinione pubblica, «senza tuttavia un
coinvolgimento ampio delle popolazioni coinvolte». A tal proposito,
il rimettente evidenzia che, come pure sottolineato dal Comune di
Fano, «i riflessi che la variazione circoscrizionale puo' determinare
sulle grandezze di bilancio dell'ente locale sono destinati a
ripercuotersi sui cittadini in esso residenti».
In definitiva, la «scelta amministrativa incidente "a priori"
sull'elettorato chiamato a pronunciarsi» sulla modifica
circoscrizionale non consentirebbe - in contrasto con la
giurisprudenza costituzionale - di apprezzare ragionevolmente
l'interesse delle popolazioni al mutamento circoscrizionale di cui
all'art. 133, secondo comma, Cost., a maggior ragione «per una
consultazione per la quale non e' previsto un quorum ai fini della
relativa validita'».
4.- Con atto depositato il 13 novembre 2018, il Comune di Fano si
e' costituito in giudizio per chiedere l'accoglimento della questione
di legittimita' costituzionale.
Alla luce della giurisprudenza costituzionale intervenuta in
materia (vengono citate le sentenze n. 94 del 2000, n. 433 del 1995 e
n. 453 del 1989), non si riscontrerebbero, nel caso in esame,
elementi dai quali desumere con sicurezza che il distacco della
frazione di Marotta sia «privo di ricadute sugli interessi
dell'intera popolazione dei due Comuni». Inoltre, «la selezione delle
popolazioni da chiamare al referendum consultivo» sarebbe avvenuta
«in termini d'incontestabile pressapochismo, mettendo insieme
"scampoli demografici" individuati in modo tutt'altro che rigoroso».
In questa prospettiva, sarebbe ad esempio del tutto illogica e
arbitraria l'esclusione dalla consultazione referendaria degli
elettori facenti capo ad una contigua sezione elettorale pure
originariamente contemplata nell'ambito della «popolazione
interessata».
Non si tratterebbe di dati irrilevanti, poiche' il referendum,
espressione del principio di autodeterminazione delle popolazioni
interessate (viene citata la sentenza n. 21 del 2018), e' strumento
in grado di «fornire al legislatore regionale la rappresentazione
della volonta' delle popolazioni interessate rispetto alla divisata
variazione territoriale». Soltanto se «perimetra fedelmente la platea
dei soggetti il cui avviso e' rilevante ai fini della decisione
finale», il referendum potrebbe fornire al legislatore regionale
«elementi di valutazione realmente attendibili».
Secondo il Comune di Fano, la scelta del Consiglio regionale
sarebbe stata adottata con la consapevolezza che - al fine di evitare
il ripetersi dell'esito della consultazione, svoltasi nel 1981 sulla
medesima variazione territoriale, che vide il voto contrario del
77,84 per cento di tutti i residenti dei Comuni interessati -
soltanto circoscrivendo «artatamente il perimetro» delle popolazioni
interessate, il referendum consultivo poteva dare parere positivo
all'inclusione della frazione Marotta nel Comune di Mondolfo.
Da ultimo, il Comune di Fano evidenzia come il procedimento
seguito dalla Regione Marche abbia determinato anche la violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost. e che la mancanza della consultazione
popolare (viene citata la sentenza n. 36 del 2011), cosi' come la
«consultazione viziata», si traducono in un vizio procedimentale
della legge regionale che modifica le circoscrizioni comunali (si
evoca la sentenza n. 2 del 2018).
5.- Con atto depositato il 13 novembre 2018 si e' costituita in
giudizio la Regione Marche per chiedere che la Corte costituzionale
dichiari la manifesta inammissibilita' e, comunque, l'infondatezza
della questione oggetto del giudizio.
La Regione Marche eccepisce l'inammissibilita' della questione
per diverse ragioni: in primo luogo, essa non sarebbe stata
individuata «in termini chiari, precisi e autonomi». Non sarebbe
rispettato il principio di necessaria autosufficienza dell'atto
introduttivo del giudizio che, nel presente caso, vedrebbe il suo
oggetto «testualmente individuato solo per relationem rispetto agli
atti di causa del giudizio principale [...], senza che il Giudice
rimettente abbia in alcun modo preso autonoma posizione sui termini
della questione sollevata».
In secondo luogo, il Consiglio di Stato non avrebbe operato lo
scrutinio circa la non manifesta infondatezza della questione, con
cio' sottraendosi «agli specifici compiti della propria
giurisdizione» e, in diversi passaggi dell'ordinanza, avrebbe persino
inammissibilmente dichiarato di voler abdicare al proprio compito di
operare un tale scrutinio. In ogni caso, non avrebbe spiegato
«perche' i criteri adottati in concreto dal Consiglio regionale delle
Marche nella delibera n. 87 del 2013 ai fini dell'individuazione
delle "popolazioni interessate" si porrebbero in contrasto con i
parametri costituzionali invocati».
Inammissibile sarebbe poi la questione di legittimita' sollevata
in riferimento all'art. 3 Cost., per la completa assenza di
argomentazioni sul punto.
Infine, la Regione Marche evidenzia come le carenze
dell'ordinanza di rimessione sarebbero particolarmente «rilevanti in
relazione alle vicende» in esame, poiche' sono gia' trascorsi oltre
quattro anni dallo svolgimento del referendum e sono stati gia'
regolati consensualmente i rapporti conseguenti alla modifica delle
circoscrizioni comunali. Ancora, la Regione Marche adombra, quale
ulteriore ragione di inammissibilita', il possibile esaurimento del
potere di decidere sul punto da parte del giudice rimettente.
Nel merito, la Regione Marche ricostruisce la giurisprudenza
costituzionale rilevante (si evocano le sentenze n. 47 del 2003, n.
94 del 2000, n. 433 del 1995 e n. 453 del 1989) per evidenziare come,
nel caso in esame, sarebbero stati rispettati i criteri - desumibili
proprio da tale giurisprudenza - in base ai quali sarebbe legittimo
individuare quali «popolazioni interessate» quote di popolazione non
coincidenti con il totale delle persone residenti nei Comuni
coinvolti nella variazione. Cosi', la delibera consiliare n. 87 del
2013 sarebbe stata adottata dando «rilievo agli elementi specifici
che il caso di specie presentava», valutando in particolare le
dimensioni, l'autonomia delle comunita' coinvolte, gli aspetti
socio-economici e l'effettivo utilizzo dei servizi da parte delle
diverse frazioni dei territori comunali.
In particolare, che la popolazione di Marotta sia «un gruppo
sociologicamente distinto rispetto al Comune di Fano» si desumerebbe
dal nome stesso della frazione, dalla conformazione territoriale,
dalla distanza e dalla concreta organizzazione e gestione dei servizi
comunali. Rileverebbero a tal proposito anche il rapporto tra gli
abitanti della frazione di Marotta (3.000) e quelli dei Comuni di
Fano (63.000) e Mondolfo (12.000), nonche' il rapporto tra l'ampiezza
del territorio oggetto di distacco (1,53 chilometri quadrati) e
quello dei due Comuni interessati (121 chilometri quadrati Fano; 23
chilometri quadrati Mondolfo).
In definitiva, non ci sarebbe coincidenza tra le "popolazioni
interessate" e gli enti formalmente coinvolti nella procedura e
neppure sarebbero irragionevoli i criteri con cui il Consiglio
regionale ha individuato le popolazioni.
6.- Con atto depositato il 12 novembre 2018 si e' costituito in
giudizio il Comune di Mondolfo, per chiedere che la questione di
legittimita' costituzionale «sia dichiarata (manifestamente)
inammissibile e, in subordine, (manifestamente) infondata».
Il Comune di Mondolfo eccepisce in primo luogo l'inammissibilita'
della questione per essersi il giudice rimettente sottratto al
compito di valutare la non manifesta infondatezza della questione
stessa. Il giudice a quo sarebbe «caduto in un grave equivoco»,
limitandosi a sollevare la questione di legittimita' costituzionale
senza svolgere il preliminare compito di «filtro» che richiede la
selezione delle questioni non manifestamente infondate. L'ordinanza
di rimessione, pertanto, farebbe «coincidere l'accertamento della non
manifesta infondatezza con l'accertamento del merito "pieno" della
costituzionalita' o meno».
Una seconda ragione di inammissibilita' consisterebbe nel fatto
che «tutte le considerazioni del rimettente sulla scelta regionale di
spostare la frazione di Marotta dal Comune di Fano per ricongiungerla
al Comune di Mondolfo attengono al merito amministrativo, se non alla
pura e semplice opportunita'». Il giudice a quo non si sarebbe dunque
interessato della correttezza o meno dell'identificazione delle
popolazioni interessate, e dunque non avrebbe valutato la non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, ma avrebbe ragionato «come se stesse esercitando un
sindacato sulla legittimita' di un provvedimento amministrativo».
Evidenzia ancora il Comune di Mondolfo che, in diversi passaggi,
l'ordinanza risulterebbe inammissibilmente motivata per relationem.
Da ultimo, il petitum della questione sarebbe indeterminato e
avrebbe natura perplessa, o ancipite: non sarebbe chiaro se «il
rimettente lamenti l'illegittima identificazione delle "popolazioni
interessate" ovvero, piu' radicalmente, l'illegittimita' di qualunque
delimitazione delle stesse, che conduca a consultare un gruppo minore
di quello costituito dall'intera popolazione dei Comuni coinvolti».
Nel merito, il Comune di Mondolfo segnala come, in materia di
«circoscrizioni comunali», ascrivibile alla competenza residuale
delle Regioni, queste godrebbero di «un certo margine di
discrezionalita'». Dopo aver richiamato i precedenti
giurisprudenziali rilevanti (vengono evocate ancora le sentenze n. 47
del 2003, n. 94 del 2000 e n. 433 del 1995), il Comune di Mondolfo
sostiene che «spetta alla Regione interessata indicare [...] quali
siano le popolazioni effettivamente interessate dalla consultazione
[che] potrebbe essere anche limitata alla sola popolazione
potenzialmente oggetto di trasferimento ad altra circoscrizione
comunale, purche' la Regione abbia adeguatamente motivato le ragioni
che giustificano tale limitazione della platea dei residenti chiamati
ad esprimersi».
Secondo il Comune di Mondolfo, la delibera consiliare n. 87 del
2013 avrebbe ragionevolmente individuato le «popolazioni interessate»
e avrebbe altresi' fornito «indicazioni esaustive e inequivocabili in
ordine all'interesse a partecipare alla consultazione referendaria».
In particolare, poiche' «la parte meridionale del Comune di Fano e'
costituita da una stretta striscia di territorio affacciata sul mare
[e poiche'] la frazione di Marotta di Fano costituisce la parte piu'
estrema di tale lembo, posta a ridosso del Comune di Mondolfo»,
sarebbe «piu' che ragionevole estendere la consultazione referendaria
alle popolazioni residenti nelle zone limitrofe di quella fascia
costiera, mentre del tutto illogico sarebbe stato coinvolgere tutti
gli altri residenti del Comune di Fano». Inoltre, la frazione di
Marotta e il Comune di Fano presenterebbero un tessuto sociale e un
assetto economico-amministrativo molto diversi, rappresentando
Marotta una parte del tutto trascurabile dello stesso Comune fanese.
L'adeguatezza dell'individuazione delle «popolazioni interessate»
sarebbe poi stata confermata ex post anche dai dati relativi
all'affluenza alle urne del referendum. Mentre nella frazione di
Marotta di Fano - i cui residenti erano direttamente interessati al
procedimento - l'affluenza si e' attestata su livelli piu' elevati di
quelli relativi alle precedenti elezioni europee e amministrative,
«mano a mano che ci si allontana dalla frazione di Marotta, invece,
e' accaduto il contrario e l'affluenza al referendum e' stata
inferiore a quella alle elezioni». Secondo il Comune di Mondolfo,
«ove la consultazione fosse stata estesa a tutti i residenti nel
Comune di Fano, l'affluenza sarebbe stata ancor piu' bassa, per il
semplice fatto che tali popolazioni non nutrivano alcun interesse
concreto per le sorti della frazione che chiedeva il distacco».
La difesa del Comune di Mondolfo evidenzia ancora come, tra tutti
i soggetti istituzionali consultati, il solo Comune di Fano avesse
sostenuto la necessita' della consultazione totalitaria dei cittadini
residenti nel Comune da cui avviene il distacco.
Infine, il Comune di Mondolfo segnala che gia' la relazione alla
proposta di legge popolare che ha dato il via al procedimento
legislativo avrebbe dato atto della sussistenza di «tutte le
particolari ragioni necessarie a qualificare adeguata e ragionevole
l'individuazione delle "popolazioni interessate" effettuata con la
Delibera n. 87 del 2013».
7.- Si e' altresi' costituito in giudizio, con atto depositato il
12 novembre 2018, Vitali Gabriele, in proprio e come legale
rappresentante del Comitato Pro Marotta Unita per chiedere che la
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata inammissibile
e, in subordine, infondata.
La parte segnala preliminarmente come la divisione amministrativa
di Marotta avrebbe creato, nel corso degli anni, numerosi problemi
alla cittadinanza e come i tentativi di unire le due parti della
frazione di Marotta siano iniziati gia' dalla fine degli anni
Cinquanta del secolo scorso.
In punto di diritto, viene eccepita la manifesta inammissibilita'
della questione per la completa assenza del «giudizio preliminare di
non manifesta infondatezza». Altra ragione di inammissibilita' si
rinverrebbe nell'«evidente incertezza del petitum»: non sarebbe
chiaro «se il rimettente si dolga dell'illegittima identificazione
delle popolazioni interessate» operata nel presente caso oppure se,
«piu' radicalmente, censuri l'illegittimita' di qualunque
delimitazione della platea referendaria».
Nel merito, la questione sarebbe infondata perche' la delibera di
indizione del referendum consultivo, nella «ponderazione della scelta
restrittiva del corpo elettorale», avrebbe osservato i canoni
interpretativi individuati dalla giurisprudenza costituzionale (si
citano le sentenze n. 94 del 2000 e n. 433 del 1995). In particolare,
rileverebbero «la limitatissima estensione di Marotta di Fano dal
punto di vista demografico e territoriale [...]; l'assenza di
qualsiasi infrastruttura di rilievo per l'insieme del Comune di Fano;
l'estrema eccentricita' di Marotta rispetto al capoluogo [...];
l'essere Marotta una frazione gia' sociologicamente distinta da Fano,
amministrata per oltre l'80% dal Comune di Mondolfo, con il quale
costituisce invece un tutt'uno omogeneo [...]; l'assenza di qualsiasi
pericolo di smembramento per il territorio di Fano [...]; l'assenza
di pregiudizio, sul piano dell'organizzazione e della fruizione dei
servizi, per la restante popolazione del Comune di Fano; le risalenti
esigenze di unificazione amministrativa».
I dati relativi all'affluenza al referendum confermerebbero la
bonta' della scelta del Consiglio regionale, considerando che le
sezioni piu' lontane dal centro di Marotta hanno visto livelli di
partecipazione molto bassa rispetto a quelle insistenti su zone
direttamente interessate dal mutamento territoriale. Inoltre, a oltre
cinque anni di distanza dall'avvenuta modifica circoscrizionale, il
Comune di Fano non avrebbe dimostrato il verificarsi del benche'
minimo pregiudizio a suo danno.
8.- Con atto dell'11 giugno 2019, il Comune di Fano ha depositato
memoria illustrativa in vista dell'udienza pubblica. Replicando
all'eccepita assenza della motivazione sulla non manifesta
infondatezza, la difesa sottolinea che, nella seconda parte,
l'ordinanza di rimessione chiarirebbe «le ragioni per le quali [...]
difetterebbero presupposti tali da giustificare la deroga alla regola
generale della consultazione totalitaria delle popolazioni comunali»,
dando atto sia delle considerazioni di «ordine geografico», sia delle
ragioni legate al bilancio dell'ente locale che impedirebbero
l'applicazione della deroga. Quanto all'eccepita presenza di una
motivazione per relationem, secondo il Comune di Fano, il giudice
rimettente, pur in una «argomentazione sintetica», avrebbe comunque
fatto proprie, condividendole, le eccezioni di legittimita'
costituzionale prospettate dalla parte ricorrente del giudizio a quo.
Non saremmo dunque in presenza di una motivazione per relationem
(viene citata la sentenza n. 10 del 2015).
Inoltre, dall'intero testo dell'ordinanza si ricaverebbero, «al
di la' di ogni possibile incertezza», le ragioni della non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale, in
virtu' di un'argomentazione fondata sulla giurisprudenza
costituzionale alla quale lo stesso giudice aderirebbe.
A margine, la difesa del Comune di Fano segnala come la presente
vicenda sarebbe caratterizzata da elementi «di unicita', che non
consentono di fare ricorso agli schemi consueti». D'altra parte, gia'
con la sentenza non definitiva poi annullata dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 2 del 2018, il Consiglio di Stato
avrebbe dato atto di ritenere che l'atto indittivo del referendum
fosse in contrasto con la Costituzione: sarebbe pertanto «difficile
sostenere che esso non riconosca la non manifesta infondatezza» della
presente questione.
Viene infine escluso che il petitum della questione possa avere
natura indeterminata e che, come adombrato nell'atto di costituzione
in giudizio della Regione Marche, possano esserci profili di
inammissibilita' legati alla irrilevanza della questione.
Nel merito, il Comune di Fano si sofferma sulla tesi prospettata
dal Comune di Mondolfo volta a valorizzare - nel senso della
conformita' a Costituzione e della ragionevolezza della scelta di
circoscrivere la platea delle «popolazioni interessate» - i dati
relativi all'affluenza che, particolarmente elevata nelle zone
direttamente interessate alla variazione territoriale, e' diventata
sempre piu' bassa nelle sezioni elettorali piu' lontane da tali zone.
Tale argomento proverebbe troppo. Sarebbe in primo luogo «tutto da
dimostrare che la partecipazione alla consultazione delle sezioni
escluse sarebbe stata ancora piu' bassa». In secondo luogo, sarebbe
difficile desumere indicazioni univoche da tali dati: la ridotta
partecipazione potrebbe ragionevolmente essere spiegata «dalla
diffusa convinzione che il campione demografico selezionato dal
Consiglio regionale rendesse assolutamente prevedibile il risultato
favorevole al distacco. Con la conseguente sensazione, da parte degli
elettori delle sezioni piu' periferiche, dell'inutilita' della
propria partecipazione alla consultazione».
La consapevolezza di un esito della consultazione non scontato
avrebbe invece potuto determinare maggiore partecipazione anche degli
elettori piu' lontani. Circostanza, questa, che sarebbe dimostrata
dall'esito del referendum che si tenne nel giugno del 1981, al quale
parteciparono il 59,1 per cento degli elettori del Comune di Fano e
l'81,29 per cento degli elettori del Comune di Mondolfo e che vide
prevalere il 77,84 per cento dei votanti esprimersi contro la
variazione. Proprio l'esito di quel referendum, ipotizza la difesa
del Comune di Fano, avrebbe «convinto la Regione a costruire un corpo
elettorale piu' compiacente rispetto al risultato divisato».
Ancora, il Comune di Fano evidenzia come la pur esistente
discrezionalita' riconosciuta alle Regioni in merito
all'individuazione delle «popolazioni interessate» non puo' tradursi
- come pure si desume dalla giurisprudenza costituzionale - in una
forma di liberta' arbitraria e insindacabile. Da ultimo, precisa che
la mancata consultazione delle intere popolazioni dei due Comuni
toccati dalla variazione territoriale non possa essere in alcun modo
surrogata e compensata dalla consultazione degli enti locali.
9.- Con memoria depositata l'11 giugno 2019 la Regione Marche
insiste affinche' la Corte dichiari la manifesta inammissibilita' e
comunque la manifesta infondatezza della questione. La difesa della
Regione evidenzia in particolare «l'interesse principale della
Regione Marche a una soluzione definitiva del lungo contenzioso
ancora in corso, che finalmente consenta di "consolidare" gli effetti
della legge regionale n. 15 del 2014» e segnala come i criteri con i
quali «sono state individuate le "ulteriori" popolazioni
[interessate] sono il frutto di una lunga, approfondita e partecipata
istruttoria».
10.- Con memoria depositata l'11 giugno 2019, il Comune di
Mondolfo, nel replicare alle argomentazioni contenute nell'atto di
costituzione del Comune di Fano, insiste per l'inammissibilita' della
questione.
Nel merito, sostiene che le deduzioni del Comune di Fano
confermerebbero la derogabilita' della regola del principio generale
della consultazione di tutte le popolazioni dei Comuni coinvolti. In
particolare, l'esclusione dei residenti della sezione elettorale n.
46 dalla consultazione referendaria si giustificherebbe con la
lontananza dalla «modestissima porzione di territorio comunale
oggetto di trasferimento». Gli abitanti delle sezioni piu' lontane
non sarebbero infatti interessati al procedimento di variazione
territoriale e si sarebbero esclusi dalla consultazione i cittadini
facenti capo alle sezioni elettorali non collocate sulla costa.
Il Comune di Mondolfo, ribadendo la piena legittimita' e la
ragionevolezza delle scelte effettuate nell'individuazione della
popolazione interessata, segnala come tali scelte non avrebbero
riservato alcun trattamento di favore nei confronti del Comune di
Mondolfo, perche' i residenti delle zone contigue al territorio da
trasferire ammessi alla consultazione erano elettori di entrambi i
Comuni individuati sulla base di ragioni sociali ed
economico-amministrative analiticamente motivate nella delibera
consiliare di indizione del referendum e nella relazione alla
proposta di legge popolare.
11.- In data 11 giugno 2019 anche la difesa di Vitali Gabriele,
in proprio e per il Comitato Pro Marotta Unita, ha depositato
memoria, sottolineando come il mutamento circoscrizionale abbia
consentito di «unificare una cittadina gia' esistente come una
entita' urbana a se' stante, il cui territorio era
incomprensibilmente diviso tra due diverse amministrazioni». Dalla
giurisprudenza costituzionale emergerebbe il principio secondo cui il
mutamento circoscrizionale di cui all'art. 133, comma secondo, Cost.,
«non deve comportare il pericolo di smembramento dell'ente locale,
per la sua integrita' territoriale, economica e sociale», circostanza
che nel caso in esame non si sarebbe verificata.
Quanto all'individuazione della popolazione interessata, la
Regione Marche avrebbe compiuto una «approfondita valutazione della
situazione concreta di Marotta e delle sue molteplici peculiarita'»:
frazione del tutto eccentrica rispetto al Comune di Fano,
caratterizzata da una «sua precisa soggettivita'», risalente alla
seconda meta' del Cinquecento; con un dialetto identico a quello di
Mondolfo, ma diverso da quello del Comune di Fano; con tradizioni
sportive, culturali e festive peculiari e differenti rispetto a
quelle fanesi. Il territorio oggetto della variazione territoriale
riguarderebbe «grandezze oggettivamente minuscole rispetto al totale
del Comune di Fano, sia dal punto di vista demografico che
dell'estensione territoriale», il che testimonierebbe «l'assenza di
qualsiasi pericolo di smembramento, per il territorio del Comune di
Fano». La zona trasferita sarebbe poi priva di qualsiasi
infrastruttura, eccezion fatta per un edificio scolastico - che mai
sarebbe stato frequentato «nemmeno [da] uno studente proveniente da
Fano» - e una farmacia. La valutazione complessiva di tutti questi
elementi, corrispondenti ai requisiti richiesti dalla giurisprudenza
costituzionale per i casi di deroga della consultazione dell'intera
popolazione, renderebbe legittima la scelta del Consiglio regionale
marchigiano.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, solleva questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 133,
secondo comma, della Costituzione, della legge della Regione Marche
23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune
di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle
rispettive circoscrizioni comunali).
Il giudice a quo censura la legge reg. Marche n. 15 del 2014 in
quanto non la ritiene conforme alla giurisprudenza che questa Corte
ha sviluppato in relazione all'art. 133, secondo comma, Cost., e in
particolare alla nozione di «popolazioni interessate»: quelle, cioe',
che devono essere necessariamente sentite prima dell'approvazione
della legge di variazione circoscrizionale, o meglio, come e'
avvenuto nel caso di specie, nel corso del procedimento che
all'approvazione di tale legge conduce.
Il giudice a quo evidenzia, in particolare, che la legge
regionale in esame e' stata approvata all'esito di un procedimento
nel corso del quale il referendum consultivo - che, appunto, consente
alle «popolazioni interessate» di esprimersi sulla proposta di
variazione delle circoscrizioni comunali - e' stato indetto chiamando
al voto i soli residenti nella frazione oggetto della proposta di
distacco e quelli residenti nelle zone a questa immediatamente
contigue. A suo avviso, sarebbe stato invece necessario, alla luce
degli artt. 133, secondo comma, e 3 Cost., consultare tutti i
residenti di entrambi i Comuni coinvolti nel procedimento di
variazione circoscrizionale.
La rilevanza delle sollevate questioni, osserva il rimettente,
dipende dalla ricostruzione che questa Corte avrebbe operato nella
sentenza n. 2 del 2018, ove si sarebbe chiarito che il sindacato di
legittimita' sugli atti relativi al referendum consultivo, spettante
al giudice amministrativo, deve essere trasferito al giudice
costituzionale una volta approvata la legge di variazione
circoscrizionale, poiche' un eventuale vizio di quegli atti si
tradurrebbe, da quel momento in poi, in un vizio del procedimento di
formazione di quest'ultima. Sicche', impugnata di fronte al Consiglio
di Stato la sentenza di primo grado che ha rigettato le censure
sollevate nei confronti degli atti del procedimento referendario,
l'esito del giudizio d'appello e' condizionato dalla pronuncia che
questa Corte deve rendere sulla legittimita' costituzionale della
legge di variazione circoscrizionale.
2.- In via preliminare, va rilevato che la motivazione
dell'ordinanza di rimessione contiene ampi ed espliciti argomenti
relativi all'asserita lesione dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Eccepisce la Regione Marche che la violazione dell'art. 3 Cost.,
prospettata nel dispositivo dell'ordinanza, non troverebbe, invece,
sufficienti supporti espressi nella motivazione dell'ordinanza
stessa.
L'eccezione non e' fondata.
Nell'ordinanza, in verita', un riferimento al parametro della
ragionevolezza, e percio' all'art. 3 Cost., emerge in almeno due
occasioni e viene sinteticamente ma consapevolmente utilizzato in
funzione valutativa dei criteri utilizzati dalla delibera regionale
per selezionare la popolazione interessata alla consultazione
referendaria in esame. Si afferma, in particolare, che questa Corte
dovra' apprezzare coerenza e proporzionalita', e percio'
ragionevolezza, della scelta di derogare alla «regola generale
ricavabile dalla giurisprudenza costituzionale», che consisterebbe
nella «consultazione di tutti gli elettori dei comuni interessati
dalla variazione circoscrizionale».
Va dunque rigettata la richiesta della Regione Marche di
dichiarare la censura inammissibile per assenza di motivazione sulla
non manifesta infondatezza.
3.- Sempre in via preliminare, devono essere affrontate le
ulteriori e diverse eccezioni d'inammissibilita' avanzate dalla
Regione Marche, dal Comune di Mondolfo e dalla parte privata.
3.1.- Le tre parti del giudizio principale, secondo
prospettazioni analoghe, ritengono in primo luogo che il giudice
rimettente, investito dell'eccezione di legittimita' costituzionale
sollevata nel giudizio a quo dal Comune di Fano, avrebbe devoluto a
questa Corte lo stesso preliminare accertamento sulla non manifesta
infondatezza, senza dunque ottemperare all'obbligo di motivare sul
punto.
L'eccezione non e' fondata.
Pur caratterizzandosi per alcune singolarita' argomentative
(nonche' per alcune vere e proprie inesattezze, come, ad esempio,
l'affermazione che la semplice prospettazione, ad opera della parte,
di un'eccezione di legittimita' costituzionale comporterebbe il
sorgere, in capo al giudice, del dovere di sollevare la relativa
questione), l'ordinanza di rimessione, complessivamente considerata,
non manca di esporre le ragioni che inducono il rimettente a dubitare
che il presupposto procedimentale della consultazione delle
«popolazioni interessate» previsto dall'art. 133, secondo comma,
Cost., sia stato correttamente rispettato, alla luce della
giurisprudenza costituzionale sul punto e delle allegazioni del
Comune di Fano, che, come subito si dira', vengono esplicitamente
condivise.
3.2.- In secondo luogo, eccepiscono la Regione Marche e il Comune
di Mondolfo l'inammissibilita' della questione perche' sostenuta da
una motivazione per relationem a quanto contenuto negli atti del
Comune di Fano.
Anche tale eccezione non e' fondata.
Pur non mancando nell'ordinanza passaggi contenenti rinvii alle
argomentazioni di una delle parti, cioe' del Comune di Fano, il
giudice a quo mostra con chiarezza di condividere e far proprie le
censure sollevate da quest'ultimo. E la giurisprudenza costituzionale
afferma costantemente che quando il rimettente rende espliciti,
facendoli propri, i motivi della non manifesta infondatezza,
l'ordinanza non puo' essere considerata motivata per relationem (ex
plurimis, sentenze n. 121 del 2019, n. 88 del 2018 e n. 35 del 2017).
3.3.- Infine, la Regione Marche, il Comune di Mondolfo e la parte
privata eccepiscono ulteriormente l'inammissibilita' delle questioni
a causa dell'asserita indeterminatezza del petitum. Non sarebbe
chiaro, in particolare, se il rimettente censuri l'identificazione
del gruppo di residenti da consultare quale effettuata, in concreto e
nella vicenda in esame, nella delibera del Consiglio regionale delle
Marche, oppure se contesti in generale la possibilita' stessa di
individuare, quali «popolazioni interessate», gruppi di residenti
piu' ristretti rispetto all'intera popolazione dei Comuni coinvolti.
Nemmeno tale eccezione coglie nel segno.
Il giudice a quo ricorda, innanzitutto, che con la sentenza non
definitiva del 23 agosto 2016, n. 3678 (poi annullata da questa Corte
con la sentenza n. 2 del 2018), la delibera di indizione del
referendum consultivo era stata ritenuta illegittima «perche' non
sono stati chiamati ad esprimere il voto consultivo tutti i cittadini
residenti nei due comuni interessati dalla modifica
circoscrizionale».
Inoltre, il rimettente - mostrando cosi' di aderire alla tesi
avanzata, sul punto, dal Comune di Fano - richiama, quale regola
generale a suo dire ricavabile dalla giurisprudenza di questa Corte,
quella secondo cui il concetto di «popolazioni interessate»
ricomprenderebbe, in principio e salvo casi eccezionali, tutti i
residenti dei Comuni coinvolti.
Infine, e in via dirimente, si chiede se sia stato corretto che a
tale principio si sia derogato, come avvenuto nel corso del
procedimento di formazione della legge regionale censurata.
Il petitum delle sollevate questioni di legittimita'
costituzionale e' percio' agevolmente individuabile nella richiesta
di verificare se la legge reg. Marche n. 15 del 2014 sia
costituzionalmente illegittima in quanto adottata all'esito di un
procedimento nel corso del quale il referendum consultivo - che
consente alle «popolazioni interessate» di esprimersi sulla proposta
di variazione delle circoscrizioni comunali - e' stato indetto
chiamando al voto i soli residenti nella frazione oggetto della
proposta di distacco e quelli residenti nelle zone ad essa
immediatamente contigue, anziche' tutti i residenti nei Comuni
coinvolti nel procedimento di variazione circoscrizionale.
4.- Le questioni non sono fondate.
Nella precedente sentenza n. 2 del 2018, la questione di
legittimita' costituzionale e il conflitto tra enti, da essa
congiuntamente decisi, vertevano, da un lato, sul rapporto
intercorrente tra il referendum consultivo e la legge regionale di
variazione circoscrizionale e, dall'altro, sulla delimitazione degli
ambiti di sindacato spettanti, rispettivamente, al giudice
amministrativo e a questa Corte, in riferimento agli atti del
complessivo procedimento che conduce all'approvazione di quella
legge. Le presenti questioni di legittimita' costituzionale, che
della sentenza n. 2 del 2018 costituiscono il "naturale" seguito,
riguardano invece, direttamente, il significato dell'espressione
«popolazioni interessate», contenuta nell'art. 133, secondo comma,
Cost., ai sensi del quale la Regione, appunto sentite tali
popolazioni, puo' con sue leggi istituire nel proprio territorio
nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.
Una giurisprudenza costituzionale non sempre univoca (come gia'
riconosciuto nella sentenza n. 94 del 2000), con scelte variamente
articolate in relazione ai singoli casi di specie, ha avuto modo di
pronunciarsi su un concetto, quello appunto di «popolazioni
interessate», caratterizzato da un certo «polimorfismo» e soggetto a
interpretazioni diverse a seconda del procedimento di variazione
territoriale che viene concretamente in considerazione, negli artt.
132 e 133 Cost. (sentenza n. 278 del 2011).
Proprio in ragione della varieta' di forme in cui puo' emergere e
manifestarsi l'interesse di una popolazione ad essere consultata in
relazione a variazioni territoriali che la coinvolgano, e' necessario
precisare che, nella presente circostanza, la corretta determinazione
del concetto di «popolazioni interessate» va specificamente
rapportata a un caso di modifica delle circoscrizioni comunali (non
gia' di istituzione di un nuovo Comune o di modifica della
denominazione originaria). Va inoltre tenuto presente che la
variazione e' proposta in un ordinamento regionale che non
stabilisce, in via generale e preventiva, criteri e direttive da
applicare, nei casi concreti, per l'individuazione dei soggetti da
chiamare alla consultazione in esame.
Sotto quest'ultimo profilo, infatti, l'art. 20, comma 2, della
legge della Regione Marche 5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum
previsti dallo Statuto), si limita a stabilire che «[l]a
deliberazione del Consiglio regionale deve indicare il quesito e gli
elettori interessati». In tal modo, la delimitazione del perimetro
degli elettori interessati non e' affidata, in via preventiva, a
criteri legali di carattere generale, ma e' direttamente rimessa, con
decisione da assumere caso per caso, alla valutazione del Consiglio
regionale.
5.- Va innanzitutto sottoposta ad analisi critica l'affermazione,
dalla quale muove il rimettente, secondo cui l'espressione
«popolazioni interessate» di cui all'art. 133, secondo comma, Cost.
ricomprenderebbe, in principio e salvo eccezionali deroghe, tutti i
residenti nei Comuni coinvolti dalla specifica variazione
circoscrizionale.
A supporto dell'assunto in discussione non sono per vero estranei
argomenti affermati da una giurisprudenza risalente di questa stessa
Corte (in particolare, sentenza n. 433 del 1995), esplicitamente e
direttamente riferiti all'istituzione di un nuovo Comune
(«popolazioni interessate sono tanto quelle che verrebbero a dar vita
a un nuovo Comune, cosi' come quelle che rimarrebbero nella parte,
per cosi' dire, "residua" del Comune di origine»), e tuttavia
analogicamente ritenuti applicabili anche ai trasferimenti di
popolazione da un Comune ad un altro, in conseguenza di modificazioni
di circoscrizioni territoriali.
Questa asserita «regola generale», direttamente ricavabile
dall'art. 133, secondo comma, Cost. - che esigerebbe, salvo deroghe
eccezionali, la consultazione di tutta la popolazione del Comune o
dei Comuni le cui circoscrizioni devono subire modificazioni - e'
tuttavia stata oggetto di una significativa correzione gia' nella
sentenza n. 94 del 2000, maggiormente attenta ad argomenti di segno
testuale e sistematico, attraverso il confronto tra l'art. 133 Cost.
e quanto disposto nel precedente art. 132 Cost.
In tale sentenza, si sottolinea che l'art. 133, secondo comma,
Cost., in realta', non precisa quali siano, nelle differenti ipotesi
di istituzione di nuovi Comuni o di modifica delle circoscrizioni di
Comuni esistenti, le «popolazioni interessate»: ma, «essendo
l'interesse che fonda l'obbligo di consultazione riferito
direttamente alle popolazioni, e non agli enti territoriali (com'e'
del resto anche nell'art. 132, primo comma, a proposito della fusione
o creazione di Regioni), si puo' escludere che l'ambito della
consultazione debba necessariamente ed in ogni caso coincidere con la
totalita' della popolazione dei comuni coinvolti nella variazione.
Puo' ben essere che la consultazione debba avere siffatta estensione,
ma non in forza di un vincolo costituzionale assoluto, bensi' per la
sussistenza di un interesse riferibile all'intera popolazione dei
comuni».
L'assunto della sentenza precedente viene quindi integrato e
modificato: la consultazione dell'intera popolazione dei Comuni
coinvolti non e' il principio, ma e' l'eventuale risultato di una
valutazione degli interessi esistenti nel caso di specie. L'art. 133,
secondo comma, Cost., non si riferisce, infatti, ne' ai Comuni quali
enti esponenziali di tutti i residenti, ne' alla totalita' dei
residenti stessi nei Comuni coinvolti dalla variazione, ma, appunto,
alle «popolazioni interessate», affidando, percio', o al legislatore
regionale, attraverso una legge che detti criteri generali, oppure al
competente organo regionale, caso per caso, la delimitazione del
perimetro delle popolazioni da consultare nel singolo procedimento di
variazione.
Come mette in luce la giurisprudenza successiva, pur senza
dimenticare il favor per il massimo coinvolgimento possibile delle
popolazioni, in nome del principio della loro necessaria
consultazione (da ultimo, sentenza n. 123 del 2019), risulta insomma
maggiormente aderente al significato dell'art. 133, secondo comma,
Cost., la rinuncia a una definizione predefinita e "fissa" di
popolazioni interessate, necessariamente coincidente con la totalita'
dei residenti nei Comuni coinvolti dalla variazione. E ne rispecchia
assai meglio la ratio l'idea che la "perimetrazione", o
delimitazione, dell'ambito degli elettori da consultare vada compiuta
sulla base di una valutazione, guidata o meno da criteri legali
preventivi, relativa alle specifiche esigenze del caso concreto,
avendo particolare attenzione agli elementi idonei a fondare
ragionevolmente una valutazione di sussistenza o insussistenza di un
interesse qualificato a essere consultati sulla variazione
territoriale (sentenza n. 47 del 2003).
Tutto cio', sul presupposto che il concetto di «popolazioni
interessate» evoca un dato variabile, che puo' prescindere dal
diretto coinvolgimento nella modifica, ricomprendendo anche gruppi di
residenti interessati ad essa in via mediata e indiretta (sentenze n.
278 del 2011 e n. 334 del 2004).
5.1.- Non sfugge a questa Corte, quanto alla complessiva
conformita' costituzionale della "perimetrazione" ora in esame, la
differenza che puo' sussistere tra il caso in cui i criteri per la
identificazione delle «popolazioni interessate» siano contenuti in
legge, da quello in cui tale delimitazione risulti, caso per caso,
dalla delibera dell'organo regionale competente.
Nel primo caso, la valutazione dell'organo regionale risulta ex
ante contenuta e delimitata, secondo criteri che al giudice
amministrativo consentono un immediato e piu' agevole sindacato e
che, peraltro, non si sottraggono affatto al controllo di questa
Corte (proprio in quanto rigidamente prefissati a priori e non adatti
alle circostanze del caso di specie, criteri del genere sono stati
dichiarati costituzionalmente illegittimi: sentenza n. 94 del 2000).
Nel secondo, invece, puo' piu' chiaramente profilarsi il rischio,
paventato nei propri atti dal Comune di Fano, che, attraverso
un'artata perimetrazione dell'ambito delle popolazioni chiamate a
esprimersi, il risultato del referendum venga significativamente
orientato in partenza, secondo tecniche manipolatorie dei collegi
elettorali che potrebbero addirittura richiamare l'esperienza
statunitense del cosiddetto gerrymandering.
L'assenza di preventivi criteri legali dovrebbe cosi' condurre,
questa sembra essere la tesi del Comune di Fano, a confermare per
altra via l'assunto di partenza dal quale muove lo stesso giudice
rimettente: per evitare abusi, parrebbe necessario (proprio in quanto
quei criteri difettino) interpretare l'espressione «popolazioni
interessate» di cui all'art. 133, secondo comma, Cost. come
equivalente all'intera popolazione dei Comuni coinvolti nella
variazione circoscrizionale.
Un tale assunto non puo' essere condiviso.
Ferma restando la differente situazione in cui si versa, a
seconda che l'ordinamento regionale precostituisca in legge i criteri
per l'identificazione delle popolazioni da consultare, oppure affidi
tale identificazione a decisioni caso per caso, siffatta differenza
non ha decisive conseguenze sulla corretta interpretazione del
concetto di «popolazioni interessate» di cui all'art. 133, secondo
comma, Cost. La identificazione di tali popolazioni, infatti, resta
pur sempre affidata alla valutazione discrezionale dell'organo
regionale competente, piu' o meno ampia a seconda dei casi, e sempre
soggetta a verifica del giudice amministrativo o di questa Corte.
6.- Venendo all'esame del caso di specie, e all'applicazione ad
esso dei principi fin qui enucleati, non puo' non rilevarsi,
preliminarmente, e proprio alla luce delle considerazioni che
immediatamente precedono, come il distacco della frazione di Marotta
dal Comune di Fano e la sua incorporazione nel Comune di Mondolfo,
disposta dalla legge reg. Marche n. 15 del 2014, siano stati
preceduti da vicende che riflettono le stesse incertezze
giurisprudenziali, prima riportate, nella identificazione delle
«popolazioni interessate» da consultare nelle variazioni
circoscrizionali.
E' necessario ricordare che, prima dell'entrata in vigore della
legge reg. Marche n. 15 del 2014, la maggior parte del territorio
dell'abitato di Marotta apparteneva al comune di Mondolfo, mentre una
parte minoritaria di territorio e abitanti della stessa frazione
(circa 2.700 persone, collocate su un territorio di circa 1,5
chilometri quadrati) erano invece amministrati dal Comune di Fano.
Fano e Mondolfo, per parte loro, sono Comuni diseguali per
ampiezza territoriale e, soprattutto, per numero di residenti (63.000
circa a Fano, 12.000 circa a Mondolfo).
Caratterizzano l'intera vicenda all'origine della presente
questione di legittimita' costituzionale risalenti e ricorrenti
spinte alla "unificazione" della frazione, volte a ottenere, come
infine disposto dalla legge in vigore, l'incorporazione dell'intero
abitato di Marotta nel Comune di Mondolfo. Tali spinte risultano
costantemente contrastate da tenaci opposizioni del comune di Fano,
che non ha mai inteso accettare questo esito.
Un primo referendum consultivo, nel 1981, viene indetto
(nell'ambito del procedimento di formazione della relativa legge di
variazione circoscrizionale) chiamando al voto la totalita' delle
popolazioni di entrambi i Comuni, Fano e Mondolfo, secondo
l'interpretazione allora data alla nozione di «popolazioni
interessate» di cui all'art. 133, secondo comma, Cost.
Tale referendum fornisce esito nettamente negativo; cio' che non
stupisce, stante il divario quantitativo di aventi diritto al voto
residenti, rispettivamente, nei due Comuni.
Nel 2013, nell'ambito di un ulteriore procedimento di formazione
di una legge regionale di variazione circoscrizionale, e' indetto un
nuovo referendum (deliberazione del Consiglio regionale della Regione
Marche 15 gennaio 2013, n. 61), ma questa volta sono chiamati a
votare i soli residenti della frazione di Marotta di Fano, secondo
un'interpretazione dell'art. 133, secondo comma, Cost., del tutto
opposta rispetto a quella del 1981.
Sospesa dal giudice amministrativo l'esecuzione degli atti del
procedimento referendario su ricorso del Comune di Fano, il Consiglio
regionale - con la deliberazione del 22 ottobre 2013, n. 87 -
provvide a revocare l'originaria delibera d'indizione e poi a
rinnovarla, estendendo la consultazione anche alle popolazioni che
risiedono nelle zone immediatamente contigue al territorio di
Marotta: secondo una lettura intermedia, se cosi' puo' dirsi,
dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Questa volta l'istanza cautelare presentata dal Comune di Fano
viene respinta dal giudice amministrativo e il referendum si svolge
il 9 marzo 2014: rispetto a quello del 1981 l'esito e' opposto,
vedendo esprimersi a favore del distacco il 67,3 per cento dei
votanti.
In base all'esito del referendum, il Consiglio regionale approva
infine la legge reg. Marche n. 15 del 2014, sancendo cosi' il
distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la sua
incorporazione nel Comune di Mondolfo.
Le vicende sinteticamente illustrate devono essere esaminate alla
luce degli approdi della giurisprudenza costituzionale, quali
descritti supra (punto 5).
6.1.- Senza trascurare il necessario favor per il massimo
coinvolgimento possibile di tutte le popolazioni, si tratta percio'
di verificare se la delimitazione dell'ambito dei soggetti da
consultare sia stata compiuta sulla base di una valutazione aderente
alle specifiche esigenze del caso concreto, avendo particolare
attenzione alla identificazione di elementi idonei a fondare
ragionevolmente una valutazione di sussistenza o insussistenza
dell'interesse qualificato alla variazione territoriale, tenendo in
conto che il concetto di «popolazioni interessate» evoca un dato
variabile, che puo' ben prescindere dal diretto coinvolgimento nella
variazione stessa, ricomprendendo gruppi di residenti interessati ad
essa anche solo in via mediata e indiretta.
Ebbene, alla stregua di un tale criterio, la non adeguatezza di
un'interpretazione che imponga il coinvolgimento dell'intera
popolazione dei due Comuni deriva da una concomitante serie di
elementi. In primo luogo, dalla diseguale ampiezza dei due Comuni
coinvolti, Fano e Mondolfo, e dal ben diverso numero di aventi
diritto al voto in essi rispettivamente residenti; inoltre, dalla
limitata estensione del territorio e della popolazione interessati
direttamente dalla proposta di variazione (sentenza n. 433 del 1995);
ancora, dalla particolare conformazione della frazione da trasferire,
tutta costiera, molto piu' lontana dal centro di Fano che da quello
di Mondolfo, e, per cosi' dire, geograficamente collocata in modo
evidente nella direzione di quest'ultimo Comune.
Non estranea a questa valutazione e' anche la necessita' di
considerare non immeritevole di protezione, alla luce della stessa
ratio dell'art. 133, secondo comma, Cost., la peculiarita' della
situazione della "comunita'" di Marotta - sulla quale insiste, con
dovizia di notizie storiche e culturali, la parte privata - che
induce ad attribuire a tale comunita' una certa "peculiarita'
distintiva", ovvero a reputarla «fatto sociologicamente distinto»
(sentenza n. 433 del 1995), anche alla luce della lunga controversia
affrontata in nome della "riunificazione" con Mondolfo.
D'altro canto, non conforme rispetto al testo e alla ratio
dell'art. 133, secondo comma, Cost., sarebbe risultata
l'interpretazione opposta - pur adottata dal Consiglio regionale con
la citata delibera n. 61 del 2013, ma poi modificata a seguito del
giudizio amministrativo - volta a dar voce ai soli residenti della
frazione da trasferire, secondo una lettura a sua volta non assente
(cio' va rilevato, a giustificazione delle incertezze che
contraddistinguono simili vicende) nella piu' risalente
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 453 del 1989, che in un
caso di modifica circoscrizionale aveva riferito il concetto di
popolazione interessata «agli elettori [...] residenti nei territori
da trasferire e non gia' [...] all'intera popolazione residente nei
due Comuni, cui non puo' riconoscersi un interesse qualificato per
intervenire in procedimenti di variazione che riguardano parti del
territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto
collegamento»).
Rispetto alle due piu' radicali e contrapposte visioni,
l'interpretazione accolta da ultimo dal Consiglio regionale, che
chiama al voto alcune parti delle popolazioni residenti nei due
Comuni coinvolti - selezionandole fra quelle contigue all'abitato
oggetto della proposta di trasferimento, sulla base di una
valutazione riferita alla presenza di alcune infrastrutture
d'interesse comune per la relativa popolazione - risulta non
incompatibile rispetto alla lettura qui accolta delle disposizioni
costituzionali invocate a parametro.
In particolare, la gia' citata deliberazione del Consiglio
regionale della Regione Marche n. 87 del 2013 illustra con
sufficiente analiticita' i criteri che hanno condotto a questa
individuazione delle «popolazioni interessate». I residenti in queste
zone, si afferma, a differenza di tutti gli altri residenti nei
Comuni di Fano e Mondolfo, sono quelli piu' facilmente orientati a
utilizzare alcune infrastrutture situate nell'abitato oggetto di
variazione territoriale (una farmacia e un istituto scolastico);
condividono con gli abitanti di Mondolfo, in considerazione della
prossimita' territoriale, servizi gia' esistenti sul territorio;
hanno un diretto interesse a una amministrazione omogenea della zona
costiera, in vista di una uniforme gestione dei servizi di
accoglienza, balneari e turistici, necessari allo sviluppo dell'area
in cui risiedono.
Da ultimo, non puo' essere validamente utilizzato, in senso
contrario alla scelta posta a base della consultazione in parola,
l'argomento fiscale, in ipotesi invocabile da tutti i residenti del
Comune di Fano. Sostiene, in particolare, la difesa di tale Comune
che questi ultimi dovrebbero sopportare le conseguenze determinate
dalla diminuzione delle entrate tributarie del Comune, derivante dal
distacco della frazione di Marotta, con conseguente prevedibile
aggravio della pressione tributaria a loro diretto carico, risultando
percio' evidente il loro interesse a essere consultati.
L'argomento prova troppo. Ogni variazione territoriale produce un
numero indeterminato di conseguenze, e queste non possono non
estendersi allo stesso ambito tributario, eventualmente riguardando
anche il bilancio dell'ente comunale che la variazione subisce.
Peraltro, proprio con riferimento al bilancio, le conseguenze non
sono necessariamente univoche, poiche' la variazione ben puo'
tradursi anche in un risparmio di spesa, connesso all'eventuale
diminuzione dei residenti o dei servizi da erogare loro.
Del resto, a ragionare diversamente, i soggetti da coinvolgere
nelle consultazioni in questione sarebbero, sempre e necessariamente,
tutti i residenti nei Comuni coinvolti, cessando in principio ogni
necessita' di individuare specificamente le «popolazioni
interessate», come invece richiede l'art. 133, secondo comma, Cost.