ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 17, recante «Modifiche
della legge regionale 24 marzo 2000, n. 21 (Disciplina della
procedura di impatto ambientale)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 7-13 febbraio 2020,
depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020, iscritto al n. 16 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nella udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Claudia Angiolini per la
Regione Molise, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 17 febbraio 2020, iscritto al reg.
ric. n. 16 del 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso il giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 17, recante «Modifiche
della legge regionale 24 marzo 2000, n. 21 (Disciplina della
procedura di impatto ambientale)», per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonche' delle norme
statali di cui all'art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in avanti
anche: cod. ambiente) e all'art. 14, comma 4, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
1.1.- L'articolo impugnato stabilisce che «l. All'articolo 8
della legge regionale n. 21/2000 sono apportate le seguenti
modifiche:
a) la rubrica e' sostituita dalla seguente rubrica "Provvedimento
di valutazione di impatto ambientale";
b) al comma 2, le parole "La Giunta regionale" sono sostituite
dalle parole "Il Direttore del Servizio regionale competente
all'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale"
e le parole "giudizio di compatibilita' ambientale" sono sostituite
dalle parole "provvedimento di valutazione di impatto ambientale";
c) dopo il comma 2, e' inserito il seguente comma: "2-bis. Resta
in capo alla Giunta regionale la presa d'atto del provvedimento di
VIA nel rispetto dei termini dell'articolo 27-bis del decreto
legislativo n. 152/2006."».
L'art. 8 della legge reg. Molise n. 21 del 2000, nella sua
originaria formulazione, scandisce, al comma 1, i compiti istruttori
del Comitato tecnico per la valutazione di impatto ambientale (VIA);
al comma 2, l'adozione del provvedimento di compatibilita' ambientale
da parte della Giunta regionale; al comma 3, infine, le modalita' di
comunicazione e pubblicazione degli esiti del procedimento.
1.2.- Secondo il ricorrente, l'art. 3 impugnato invade la
competenza legislativa esclusiva dello Stato sulla disciplina del
procedimento di VIA. In particolare, le modifiche che esso apporta
non sembrerebbero coerenti con le previsioni dell'art. 27-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006, introdotto dal decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli l e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), in quanto si
limiterebbero alla mera sostituzione di alcuni termini, senza
intervenire «sulla sostanza della procedura di VIA di competenza
regionale che e' stata, invece, integralmente modificata con
l'introduzione del "Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale"»,
disciplinato dal citato art. 27-bis. L'art. 3 della legge reg. Molise
n. 17 del 2019, infatti, si riferirebbe in rubrica al solo
«Provvedimento di valutazione di impatto ambientale» - definendo, al
comma 2, l'autorita' competente al relativo rilascio (il Direttore
del Servizio regionale) - senza, tuttavia, contemplare l'esistenza
del «Provvedimento autorizzatorio unico regionale» e facendo
riferimento, nel nuovo comma 2-bis, solamente ai «"termini" di cui
all'art. 27-bis, del decreto legislativo n. 152 del 2006».
Il provvedimento di VIA, pero', alla luce della riforma del cod.
ambiente del 2017, non potrebbe piu' essere adottato autonomamente,
bensi' dovrebbe essere parte del «Provvedimento autorizzatorio unico
regionale», emanato all'esito di una conferenza di servizi, la cui
determinazione motivata di conclusione comprende, sia il
provvedimento di VIA, sia i titoli abilitativi rilasciati per la
realizzazione e l'esercizio del progetto, come stabiliscono l'art.
27-bis cod. ambiente e l'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del
1990. L'intervento normativo censurato, secondo l'Avvocatura
generale, non tenendo conto di tali nuove regole procedimentali,
contrasterebbe con la giurisprudenza costituzionale che ha
riconosciuto l'importanza della riforma operata dal d.lgs. n. 104 del
2017 (sono citate le sentenze di questa Corte n. 93 del 2019 e n. 198
del 2018): «non contemplando la conferenza di servizi come fase
procedimentale essenziale di componimento degli interessi pubblici e
privati coinvolti», non rispetterebbe la disciplina statale e,
inoltre, anziche' semplificare il procedimento di rilascio della VIA,
lo aggraverebbe.
1.3.- Visto che il legislatore statale ha riservato a se' stesso,
in via esclusiva, la disciplina dei procedimenti di verifica
ambientale, definendo un equilibrio fra gli interessi e i diversi
valori coinvolti - e' ricordato l'art. 7-bis cod. ambiente, che
espressamente limiterebbe l'azione delle Regioni e delle Province
autonome in materia di tutela ambientale -, il ricorrente chiede che
si dichiari costituzionalmente illegittimo l'art. 3 della legge reg.
Molise n. 17 del 2019, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione ai parametri statali interposti
citati.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Molise, rilevando la
non fondatezza delle censure.
2.1.- La difesa della parte resistente sostiene che, con le norme
impugnate, si sarebbe legittimamente ricondotto ai compiti del
Direttore del servizio regionale competente per le valutazioni
ambientali l'adozione del provvedimento di valutazione di impatto
ambientale, in linea con l'art. 7-bis cod. ambiente che, al comma 5,
demanda alle disposizioni di legge regionale o provinciale
l'individuazione dell'autorita' competente in materia di VIA e di
verifica di assoggettabilita' a VIA regionale. Cio' nel rispetto
delle «separazioni previste da tempo tra atti di indirizzo politico e
specifiche attivita' tecniche di competenza dirigenziale, al fine di
perseguire lo snellimento della procedura amministrativa e di poter
conseguire il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico
regionale nel rispetto della scadenza temporale assegnata dall'art.
27-bis del d.lgs. n. 152/2006».
«[N]elle more di un aggiornamento complessivo della normativa
regionale in materia ambientale», la Regione avrebbe legittimamente
perseguito l'intento di «snellire l'iter amministrativo in capo
all'autorita' competente». Dalla deliberazione di Giunta regionale
del 28 giugno 2019, n. 233, recante la proposta di legge relativa
alla legge regionale impugnata, si evincerebbe che v'e' un «indubbio
riconoscimento di potesta' esclusiva dello Stato sulla materia». La
Regione Molise prende atto, dunque, che «l'art. 27-bis del d.lgs. n.
152/2006, introdotto dal d.lgs. 104/2017, prevede che il
provvedimento di valutazione di impatto ambientale [sia] compreso
nell'ambito della determinazione motivata della Conferenza dei
Servizi che costituisce provvedimento autorizzatorio unico regionale
(PAUR)». Ma, sulla scorta del «carattere temporaneo dell'intervento
legislativo impugnato», rileva che dovrebbe essere «la norma
modificata (e non quella odierna di modifica) a dover affrontare
l'adeguamento richiesto dalla novella di cui all'art. 27-bis del
d.lgs. n. 152/2006». Nella Relazione di accompagnamento alla legge
impugnata - precisa la difesa regionale - si leggerebbe chiaramente
che e' stato ritenuto necessario apportare modifiche alla legge
regionale n. 21 del 2000 solamente nelle parti in cui si riferisce al
giudizio di compatibilita' ambientale e alle competenze regionali sul
rilascio del provvedimento, nelle more di un aggiornamento
complessivo. Sull'allineamento alla normativa statale, con specifico
riferimento alle novita' recate dal d.lgs. n. 104 del 2017, starebbe
gia' operando «la struttura regionale dedicata».
2.2.- Per tali ragioni, la Regione Molise chiede che sia
rigettato il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso il
giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge della
Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 17, recante «Modifiche della legge
regionale 24 marzo 2000, n. 21 (Disciplina della procedura di impatto
ambientale)», deducendo la violazione della competenza esclusiva
statale nella materia «tutela dell'ambiente». In particolare, chiede
a questa Corte di accertare se - nel modificare l'art. 8 della legge
della Regione Molise n. 21 del 2000 sull'adozione della valutazione
d'impatto ambientale regionale, prevedendo, alla lettera a), la
sostituzione della locuzione della rubrica «Giudizio di
compatibilita' ambientale» con quella «Provvedimento di valutazione
di impatto ambientale»; alla lettera b), la sostituzione delle parole
«la Giunta regionale» con le parole «il Direttore del Servizio
regionale competente all'adozione del provvedimento di valutazione di
impatto ambientale»; nonche', alla lettera c), l'introduzione del
comma 2-bis il quale dispone che «Resta in capo alla Giunta regionale
la presa d'atto del provvedimento di VIA nel rispetto dei termini
dell'articolo 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006» - l'art. 3
impugnato contrasti con gli artt. 27-bis del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (d'ora in
avanti anche: cod. ambiente) e 14, comma 4, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norma in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), cosi' violando
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. L'art. 3
della legge reg. Molise n. 17 del 2019, infatti, ometterebbe di
prevedere che la valutazione d'impatto ambientale (VIA) sia adottata
all'esito di una conferenza di servizi e confluisca nel
«provvedimento autorizzatorio unico regionale», come invece
prescritto dalle richiamate norme interposte, espressione della
competenza statale in materia di tutela ambientale.
2.- La Regione Molise, non rilevando ragioni d'inammissibilita'
delle censure, chiede che sia dichiarata la non fondatezza del
ricorso. Il legislatore regionale, infatti, avrebbe legittimamente
modificato l'autorita' competente ad adottare la VIA regionale, nelle
more di un aggiornamento complessivo della disciplina, che terra'
conto delle novita' intervenute nella legislazione statale.
3.- In questa materia, il decreto legislativo 16 giugno 2017, n.
104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva
2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e
14 della legge 9 luglio 2015, n. 114) ha introdotto significative
modifiche alle norme del cod. ambiente. In particolare, si e'
previsto che la VIA regionale sia coordinata con altri procedimenti
cui essa si affianca nel percorso di approvazione di progetti dal
significativo impatto ambientale. In nome di una piu' marcata
concentrazione procedimentale, l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del
2006, introdotto con il citato d.lgs. n. 104 del 2017, prevede,
infatti, che - superate le fasi precedenti a quella decisoria -
l'autorita' competente in materia di VIA regionale convochi una
conferenza di servizi alla quale partecipano il proponente e tutte le
amministrazioni competenti o, comunque sia, potenzialmente
interessate per il rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli
abilitativi necessari alla realizzazione e all'esercizio del
progetto. La conferenza di servizi e' convocata in modalita' sincrona
e si svolge ai sensi dell'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990; i
suoi lavori terminano entro centoventi giorni decorrenti dalla data
della convocazione. La determinazione motivata di conclusione della
conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio
unico regionale, che oggi comprende il provvedimento di VIA e gli
altri titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e
l'esercizio del progetto.
Questa Corte ha gia' avuto modo di riconoscere che la riforma del
cod. ambiente ha perseguito il fine di razionalizzare e ricondurre a
unita' le procedure amministrative (sentenza n. 198 del 2018),
stabilendo, appunto, che «qualora un progetto sia sottoposto a
valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le
autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla
osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e
all'esercizio del medesimo progetto, sono acquisiti nell'ambito di
apposita conferenza di servizi, convocata in modalita' sincrona ai
sensi dell'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990» (sentenza n. 246
del 2018). Questa stessa Corte ha peraltro affermato, valorizzando
queste scelte, che la «puntuale disciplina del procedimento dettata
dal legislatore statale, la dettagliata definizione delle fasi e dei
termini che conducono al rilascio del provvedimento autorizzatorio
unico regionale concorrono a creare una cornice di riferimento che,
sintetizzando i diversi interessi coinvolti, ne individua un punto di
equilibrio, che corrisponde anche a uno standard di tutela
dell'ambiente» (sentenza n. 106 del 2020), in quanto tale non
derogabile da parte delle legislazioni regionali.
4.- La legge reg. Molise n. 17 del 2019, di modifica della
disciplina sulla VIA, interviene in maniera puntuale su alcuni
articoli della legge reg. Molise n. 21 del 2000, operando
prevalentemente la mera sostituzione di termini o locuzioni, al fine
di individuare, quale responsabile della procedura di VIA, il
Direttore del servizio regionale competente in materia ambientale, in
sostituzione della Giunta regionale.
Cosi', l'art. 8 della legge reg. Molise n. 21 del 2000, sulla
fase di adozione del provvedimento di VIA regionale, pure a seguito
dell'intervento modificativo censurato, prevede che il Comitato
tecnico per la VIA rediga un rapporto, sulla base dell'istruttoria
tecnica, e che l'autorita' regionale competente - ora il Direttore
del servizio - con proprio provvedimento rilasci la VIA. In piu',
proprio in forza dell'articolo oggi impugnato, e' previsto che la
Giunta regionale prenda atto del provvedimento di VIA entro i termini
di conclusione del procedimento previsti dall'art. 27-bis cod.
ambiente.
5.- Tutto cio' premesso, l'art. 3 della legge reg. Molise n. 17
del 2019, della cui legittimita' costituzionale si sospetta, va
esaminato in maniera analitica, con riferimento alle diverse
disposizioni da cui e' composto. Le censure formulate nel ricorso
meritano di essere accolte, nei limiti di seguito precisati.
5.1.- Le disposizioni contenute nell'art. 3, lettere a) e b),
della legge reg. Molise n. 17 del 2019 non contrastano con la
normativa statale interposta.
5.2.- L'art. 3, lettera a), prevede la sostituzione della
locuzione della rubrica «Giudizio di compatibilita' ambientale» con
quella «Provvedimento di valutazione di impatto ambientale».
Nell'utilizzo di tale dicitura, non e' ravvisabile alcuna lesivita'.
Sebbene, infatti, secondo la rammentata disciplina di cui al cod.
ambiente, il provvedimento di VIA debba confluire nel provvedimento
autorizzatorio unico regionale, da adottarsi all'esito dei lavori
della conferenza di servizi, esso non perde la sua formale autonomia.
Questa Corte ha gia' precisato che il provvedimento autorizzatorio
unico non possiede una natura propriamente sostitutiva della VIA
regionale, bensi' comprensiva di essa (sentenze n. 246 e n. 198 del
2018). Cosi', benche' sia prevista la conclusione contestuale di
quelli che prima erano itinera amministrativi autonomi, rimane in
capo alle diverse autorita' coinvolte il compito di adottare i
rispettivi provvedimenti. Peraltro, secondo lo stesso art. 27-bis,
comma 7, cod. ambiente, la decisione di concedere gli altri titoli
abilitativi «e' assunta sulla base del provvedimento di VIA», nel
senso che la positiva valutazione degli impatti ambientali
costituisce un presupposto per l'ottenimento degli altri titoli
abilitativi utili all'esercizio del progetto.
Per tali ragioni, non e' in se' scorretto il riferimento nominale
al provvedimento di VIA.
5.3.- L'art. 3, lettera b), impugnato ha operato la sostituzione
delle parole «la Giunta regionale» con le parole «il Direttore del
Servizio regionale competente all'adozione del provvedimento di
valutazione di impatto ambientale», cosi' modificando l'autorita'
regionale competente in materia di VIA. Anche questa disposizione non
contrasta con la disciplina interposta, dal momento che l'art. 7-bis
cod. ambiente, al comma 5, stabilisce che autorita' competente, per
la VIA regionale, e' «la pubblica amministrazione con compiti di
tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le
disposizioni delle leggi regionali o delle Province autonome».
Legittima e', dunque, la scelta del legislatore regionale di
cambiare, rispetto al passato, il soggetto istituzionale responsabile
della procedura di VIA.
5.4.- La questione e' fondata per quanto riguarda l'art. 3,
lettera c), della legge reg. Molise n. 17 del 2019.
Come gia' precisato, il ricorrente chiede a questa Corte di
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
reg. Molise n. 17 del 2019 perche' esso non considera che la VIA
«deve essere parte del piu' ampio "Provvedimento autorizzatorio unico
regionale" emanato all'esito di una conferenza di servizi», gettando
luce, in sostanza, sulle omissioni dell'intervento legislativo
regionale.
L'articolo impugnato e', in effetti, costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui il richiamo all'art. 27-bis cod.
ambiente si riferisce solamente al rispetto dei termini di
conclusione del procedimento, anziche' al rispetto della procedura
prevista, specie al comma 7, dal medesimo articolo.
In questo modo, disattende la disciplina statale evocata quale
parametro interposto, che ha definito la «struttura» del
procedimento, imponendo l'esame contestuale dei diversi punti di
vista e investendo cosi' anche la «qualita'» delle valutazioni
effettuate in conferenza (sentenza n. 9 del 2019). La disciplina dei
procedimenti di verifica ambientale e', d'altronde, riservata in via
esclusiva alla legislazione statale (sentenza n. 178 del 2019; da
ultimo, sentenza n. 258 del 2020), che rintraccia il punto di
equilibrio tra l'esigenza di semplificazione e di accelerazione del
procedimento amministrativo, da un lato, e la «speciale» tutela che
deve essere riservata al bene ambiente, dall'altro (sentenze n. 106
del 2020 e n. 246 del 2018).
L'intervento legislativo regionale, che manchi di riformare gli
aspetti fondamentali della disciplina nel senso indicato dalla legge
statale, in questa materia, e' da ritenersi costituzionalmente
illegittimo. Infatti, pur potendo «stabilire regole particolari ed
ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalita'
della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati» (cosi', l'art. 7-bis, comma 8, cod.
ambiente). Lo spirito della riforma del cod. ambiente, su queste
procedure, e' stato proprio quello di ricercare un tendenziale
allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali (sentenza n.
93 del 2019). Per queste ragioni, la disciplina regionale molisana
sulla VIA non risulta allineata ai contenuti dell'art. 27-bis cod.
ambiente, anche in relazione alle fasi precedenti a quella decisoria.
In conclusione, il carattere obbligatorio della convocazione
della conferenza di servizi, nella procedura prodromica all'adozione
del provvedimento autorizzatorio unico regionale, comprensivo della
VIA e degli altri titoli abilitativi, rende l'art. 3, lettera c),
della legge regionale impugnata incompatibile con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.