ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma
5, del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, recante
«Disposizioni per l'adeguamento della normativa nazionale alle
disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle
persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali,
nonche' alla libera circolazione di tali dati e che abroga la
direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)»,
promosso dal Tribunale ordinario di Verona, sezione seconda civile,
nel procedimento tra L. P. e il Garante per la protezione dei dati
personali e altro, con ordinanza del 9 novembre 2020, scritta al n.
28 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di L. P., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 23 novembre 2021 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato Lorenzo Picotti per L. P. e l'avvocata dello
Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020, iscritta al n. 28 del
registro ordinanze dell'anno 2021, il Tribunale ordinario di Verona,
sezione seconda civile, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 18, comma 5, del decreto legislativo 10
agosto 2018, n. 101, recante «Disposizioni per l'adeguamento della
normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo
alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei
dati personali, nonche' alla libera circolazione di tali dati e che
abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione
dei dati)», in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.
2.- Il rimettente riferisce di dover decidere sull'opposizione
avverso una cartella di pagamento relativa ad una sanzione
amministrativa, irrogata dal Garante per la protezione dei dati
personali, per l'illecito previsto e punito dagli artt. 13 e 161 del
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante «Codice in
materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento nazionale al regolamento (UE) n.
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016,
relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali, nonche' alla libera circolazione di
tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE», nel testo antecedente
alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 101 del 2018.
2.1.- In particolare, il giudice a quo precisa che il Garante
aveva avviato, in data 10 marzo 2014, nei confronti di L. P., la fase
di preistruttoria del procedimento sanzionatorio, informandolo di
aver ricevuto un esposto nel quale M. aveva rappresentato di essersi
rivolto a L. P. per un parere legale e che questi avrebbe omesso di
rendere l'informativa in ordine al trattamento dei dati personali,
come richiesto dall'art. 13 del d.lgs. n. 196 del 2003.
La fase di preistruttoria veniva definita dal Garante in data 8
luglio 2014 con la notifica al professionista, ai sensi dell'art. 14
della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
di una contestazione avente per oggetto la violazione delle
previsioni di cui agli artt. 13 e 161 del testo del d.lgs. n. 196 del
2003 vigente a quella data.
2.2.- Nel rispetto del termine di trenta giorni, previsto
dall'art. 18 della legge n. 689 del 1981, L. P. presentava le proprie
memorie difensive in ordine ai fatti contestati; tuttavia, alla data
di applicazione del regolamento (UE) n. 679/2016 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, vale a dire il 25 maggio
2018, il procedimento non era stato ancora definito.
3.- Il rimettente prosegue esponendo che, prima del decorso del
termine di prescrizione quinquennale previsto dall'art. 28 della
legge n. 689 del 1981 - termine che, nel caso oggetto del giudizio a
quo, era stato interrotto, in data 8 luglio 2014, dalla notifica
della contestazione della violazione effettuata dal Garante a L. P.
-, entrava in vigore il d.lgs. n. 101 del 2018. Tale normativa, oltre
ad apportare numerose modifiche al d.lgs. n. 196 del 2003,
introduceva, mediante il suo art. 18, una disciplina di diritto
transitorio, relativa alla sorte dei procedimenti sanzionatori non
ancora definiti con la pronuncia di un'ordinanza-ingiunzione alla
data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE.
3.1.- I primi quattro commi dell'art. 18 prevedono, in
particolare, un meccanismo di risoluzione agevolata dei procedimenti
sanzionatori non ancora conclusi, cosi' sintetizzabile. Il
destinatario della contestazione ha la possibilita' di definire il
procedimento con il pagamento della sanzione in misura ridotta (due
quinti del minimo) entro un termine di novanta giorni dall'entrata in
vigore del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19 settembre 2018). In
mancanza del pagamento in misura ridotta, «l'atto con il quale sono
stati notificati gli estremi della violazione, o l'atto di
contestazione immediata di cui all'articolo 14 della legge 24
novembre 1981, n. 689, assumono il valore dell'ordinanza-ingiunzione
di cui all'articolo 18 della predetta legge, senza obbligo di
ulteriore notificazione». In tal caso, il contravventore e' tenuto a
pagare gli importi indicati negli atti a lui notificati entro
sessanta giorni dalla scadenza del termine per il pagamento in misura
ridotta; tuttavia, nello stesso termine, ha la facolta' di presentare
nuove memorie difensive, a fronte delle quali il Garante e' tenuto ad
adottare un provvedimento espresso di ingiunzione al pagamento o, in
alternativa, di archiviazione.
3.2.- Infine, il comma 5 dell'art. 18 stabilisce che:
«[l]'entrata in vigore del presente decreto determina l'interruzione
del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute
a norma del presente articolo, di cui all'articolo 28 della legge 24
novembre 1981, n. 689».
3.3.- Il Tribunale riferisce che, nel caso oggetto del giudizio a
quo, L. P. non procedeva al pagamento in misura ridotta, ne'
presentava nuove memorie integrative. Pertanto, il Garante, in virtu'
della trasformazione ope legis dell'atto di contestazione
dell'infrazione in ordinanza-ingiunzione, iscriveva a ruolo le somme
individuate dall'atto di contestazione e trasmetteva il ruolo al
concessionario per la riscossione, il quale, in data 18 dicembre
2019, notificava a L. P. la cartella di pagamento.
3.4.- Il rimettente espone che, avverso tale cartella, L. P.
proponeva opposizione ai sensi dell'art. 615, primo comma, del codice
di procedura civile, deducendo un duplice ordine di contestazioni.
3.4.1.- In primo luogo, faceva valere vizi di merito del
provvedimento impugnato, sollecitando il giudice dell'opposizione a
disapplicare i primi quattro commi dell'art. 18 del d.lgs. n. 101 del
2018 per contrasto con il diritto dell'Unione europea o, in
alternativa, a sollevare questioni di legittimita' costituzionale
delle medesime disposizioni.
3.4.1.1.- Sotto questo profilo, il Tribunale adito ritiene che
l'opposizione alla cartella abbia una funzione recuperatoria, sia
cioe' diretta a contestare vizi degli atti prodromici, dei quali il
ricorrente deduceva di non essere venuto a conoscenza per omessa o
invalida notificazione. Pertanto, secondo il Tribunale, l'opposizione
deve ritenersi tardiva per intervenuta decadenza ai sensi dell'art.
10, comma 3, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69).
3.4.2.- In secondo luogo, l'opponente faceva valere la
prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per l'illecito
contestato e, a tal fine, chiedeva che venisse sollevata la questione
di legittimita' costituzionale con riferimento al quinto comma
dell'art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018.
3.4.2.1.- Relativamente a questa seconda contestazione, il
rimettente reputa l'opposizione all'esecuzione proponibile, in quanto
diretta a far valere un vizio successivo alla formazione del titolo
esecutivo. La prescrizione, infatti, risulterebbe maturata solo dopo
che, ope legis, si era formato il titolo esecutivo.
Quest'ultimo - secondo il giudice a quo - sarebbe scaturito, in
forza dell'art. 18, comma 2, del d.lgs. n. 101 del 2018, dalla
conversione dell'atto di contestazione dell'illecito dell'8 luglio
2014 in ordinanza-ingiunzione, dopo che erano decorsi novanta giorni
dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19
settembre 2018), senza che, nei successivi sessanta giorni, L. P.
avesse presentato nuove memorie difensive.
Il titolo esecutivo risulterebbe, dunque, formato prima che il
termine quinquennale di prescrizione - inizialmente decorrente dalla
data della presunta violazione (avvenuta in data 10 ottobre 2013), ma
poi interrotto dalla notifica della contestazione (in data 8 luglio
2014) - fosse maturato, vale a dire prima dell'8 luglio 2019.
D'altro canto, lo spirare del termine di prescrizione sarebbe
antecedente alla notifica della cartella di pagamento, avvenuta il 18
dicembre 2019, il che renderebbe l'eccezione di prescrizione
opponibile con il procedimento di cui all'art. 615 cod. proc. civ.,
salvo l'impedimento costituito proprio dalla interruzione legale
della prescrizione contemplata dall'art. 18, comma 5, del d.lgs. n.
101 del 2018.
4.- Sulla base della descritta ricostruzione dei fatti, il
giudice a quo ravvisa la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale relative al citato art. 18, comma 5. Dalla loro
decisione dipenderebbe, infatti, la possibilita' di accogliere
l'eccezione di prescrizione quinquennale, formulata dall'opponente ai
sensi dell'art. 28 della legge n. 689 del 1981.
Il termine di prescrizione quinquennale, che risulterebbe
maturato l'8 luglio 2019, sarebbe decorso dopo la formazione del
provvedimento sanzionatorio e prima della notifica della cartella di
pagamento. Pertanto, solo l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del
2018 ostacolerebbe la proponibilita' dell'eccezione di prescrizione
nel giudizio di opposizione all'esecuzione.
5.- In punto di non manifesta infondatezza della questione posta
con riferimento all'art. 76 Cost., il rimettente ritiene che la legge
25 ottobre 2017, n. 163 (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2016-2017) non conterrebbe alcuna
previsione idonea ad abilitare il legislatore ad introdurre
disposizioni sulla prescrizione, volte ad allungare i tempi della
pretesa sanzionatoria fatta valere dall'autorita' amministrativa.
Considerato che la legge di delegazione attribuisce al Governo il
potere di emanare norme finalizzate ad adeguare l'ordinamento interno
alle previsioni del regolamento n. 679/2016/UE e rilevato che lo
stesso si applica unicamente ai fatti commessi a partire dalla data
del 25 maggio 2018, il rimettente sostiene che non si possa includere
tra i poteri attribuiti al legislatore delegato quello di intervenire
sui procedimenti sanzionatori concernenti fattispecie non oggetto
della regolamentazione europea.
6.- Di seguito, il Tribunale motiva la non manifesta infondatezza
di plurime questioni sollevate nell'alveo dell'art. 3 Cost.
6.1.- Innanzitutto, contesta una ingiustificata disparita' di
trattamento tra fattispecie identiche, solo in ragione della loro
diversa collocazione temporale.
La prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 della legge n.
689 del 1981 opererebbe: per gli illeciti il cui termine di
prescrizione sia gia' maturato prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 101 del 2018; per quelli commessi prima dell'applicazione
del regolamento n. 679/2016/UE, e non ancora contestati dal Garante;
e per quelli commessi sotto la vigenza del nuovo regolamento europeo.
Per converso, in base alla disposizione censurata, solo per gli
illeciti gia' contestati e non ancora definiti alla data di
applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, il termine di
prescrizione sarebbe «di cinque anni decorrente dall'entrata in
vigore della legge piu' il tempo gia' trascorso tra la data
dell'illecito e quella di entrata in vigore dell'art. 18 del d.lgs.
n. 101/2018».
Nella ricostruzione del rimettente non potrebbe la mera pendenza
di un procedimento sanzionatorio, alla data di entrata in vigore del
regolamento n. 679/2016/UE, giustificare tale discriminazione.
6.2.- Il rimettente ritiene, inoltre, violato l'art. 3 Cost., in
quanto l'interruzione legale della prescrizione andrebbe a ledere,
«sulla base di una previsione di carattere retroattivo [...] senza un
apparente valido motivo, [l']affidamento sull'estinzione del diritto
in ragione dell'inerzia del titolare». Peraltro, la lesione
dell'affidamento non sarebbe bilanciata dalla facolta' di liberarsi
con il pagamento di un ammontare ulteriormente ridotto della
sanzione, perche' l'interessato non riceve alcuna comunicazione e
potrebbe finanche ritenere di non essere piu' sottoposto al
procedimento sanzionatorio, non avendo l'Autorita' l'obbligo di
comunicare all'interessato l'ordinanza di archiviazione.
6.3.- Rileva, inoltre, il giudice a quo che «[l]a prescrizione e'
[...] anche strumentale ad assicurare il diritto di difendersi in
giudizio da parte dell'obbligato, in quanto, decorso un certo lasso
di tempo dalla data del fatto generatore del diritto, puo' essere
difficile o impossibile per la parte formulare i mezzi di prova a
sostegno delle proprie tesi difensive».
Il rimettente, dunque, denuncia, sempre nella prospettiva della
violazione dell'art. 3 Cost., il contrasto con i principi di
proporzionalita' e di ragionevolezza.
La disposizione censurata «consente all'autorita' di rimanere
inerte nell'esercitare il proprio diritto per un lasso di tempo
ulteriore che puo' durare sino a cinque anni dall'entrata in vigore
dell'art. 18 del d.lgs. n. 101/2018, senza che questa inerzia possa
trovare giustificazione nell'esistenza di ostacoli di fatto
nell'esercitare il diritto a riscuotere le somme». Al contrario, i
primi commi dell'art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018 disegnerebbero un
meccanismo di semplificazione del procedimento, sicche' non vi
sarebbe alcun aggravio procedimentale per l'amministrazione tale da
giustificare e da rendere conforme al principio di proporzionalita'
l'interruzione ex lege della prescrizione.
La previsione censurata evidenzierebbe, inoltre, una manifesta
irragionevolezza, perche' «[i]n base agli articoli 2943 c.c. e 2944
c.c. - richiamati dall'art. 28 della legge n. 689/1981 a sua volta
richiamat[o] dall'art. 166 del codice della privacy nella sua
formulazione pro tempore vigente - costituiscono atti di interruzione
della prescrizione la domanda giudiziale e, per i diritti di credito,
ogni atto che valga a costituire in mora l'obbligato, nonche' gli
atti con cui il soggetto obbligato riconosce l'altrui diritto». Per
converso, la mera pendenza di un procedimento sanzionatorio «altro
non e' che una situazione di pura stasi, neppure lontanamente
assimilabile ad un atto di esercizio del diritto o ad un atto di
riconoscimento proveniente da parte del soggetto passivo della
pretesa creditoria». Sarebbe, quindi, «del tutto irragionevole,
rispetto alla disciplina ordinaria degli atti interruttivi della
prescrizione, ricollegare alla mera esistenza di un procedimento
sanzionatorio l'effetto interruttivo della prescrizione».
7.- Si e' costituito in giudizio il ricorrente nel processo a
quo, il quale ha aderito alle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate rispetto all'art. 18, comma 5, del d.lgs. n.
101 del 2018, e ha riproposto gli ulteriori motivi di censura, gia'
fatti valere nel giudizio a quo, con riferimento agli altri commi
dell'art. 18.
7.1.- In particolare, L. P. chiede a questa Corte di estendere il
sindacato di costituzionalita' ai commi dal 2 al 4 dell'art. 18, sul
presupposto che essi formino, con il comma 5, un unicum inscindibile
e che tale complessiva disciplina sia affetta dai medesimi vizi di
legittimita' costituzionale. Ritiene, infatti, che il regolamento n.
679/2016/UE, in quanto normativa direttamente applicabile (a far data
dal 25 maggio 2018, e non dal 19 settembre 2018, data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 101 del 2018), avrebbe immediatamente imposto il
nuovo regime sanzionatorio, precludendo alle autorita' nazionali di
disciplinare gli illeciti amministrativi commessi in epoca anteriore,
se non sulla base delle nuove regole contestualmente introdotte.
7.1.1.- Aggiunge, inoltre, che, trattandosi di sanzioni
amministrative aventi carattere punitivo, dovrebbe trovare
applicazione il canone di retroattivita' della legge piu' favorevole,
come affermato da questa Corte con la sentenza n. 63 del 2019.
L'automatismo delineato nell'art. 18 censurato porterebbe, invece,
all'applicazione di una disciplina sanzionatoria piu' sfavorevole e
si porrebbe per tale ragione in contrasto con gli artt. 3 Cost., 7
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 49
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, questi ultimi richiamabili nell'ordinamento interno
attraverso gli artt. 11 e 117 Cost.
7.2.- Da ultimo, L. P. sottolinea che l'interruzione legale del
termine di prescrizione determinerebbe un arbitrario prolungamento
del procedimento, per di piu' in una materia sanzionatoria, con
conseguente violazione del principio di ragionevole durata del
processo.
8.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto di dichiarare le questioni non fondate.
8.1.- In ordine all'asserita violazione dell'art. 76 Cost.,
l'Avvocatura eccepisce che la cornice di delega, contenuta nella
legge n. 163 del 2017, conferirebbe al legislatore delegato ampi
poteri di intervento sulle norme preesistenti contenute nel d.lgs. n.
196 del 2003.
Osserva, inoltre, che la legge di delegazione richiama i principi
e i criteri direttivi generali di cui all'art. 32 della legge 24
dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea), tra i quali si ascrive la previsione
secondo cui «ai fini di un migliore coordinamento con le discipline
vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare,
sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse,
anche attraverso il riassetto e la semplificazione normativi con
l'indicazione esplicita delle norme abrogate, fatti salvi i
procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le
materie oggetto di delegificazione».
L'Avvocatura sottolinea, quindi, come l'adeguamento al nuovo
regolamento UE avrebbe richiesto «dei ripensamenti normativi profondi
in ordine agli oneri da imporre ai titolari del trattamento, ai
diritti spettanti agli interessati, ai poteri attribuiti alle
Autorita' di controllo, nonche' all'impianto sanzionatorio», sicche'
l'introduzione della disposizione censurata non avrebbe comportato
uno sviamento rispetto ai principi e ai criteri dettati dalla delega.
8.2.- Quanto alle questioni sollevate con riferimento all'art. 3
Cost., l'Avvocatura eccepisce, innanzitutto, l'insussistenza della
disparita' di trattamento, prospettata dal rimettente con riferimento
alle violazioni commesse prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n.
101 del 2018, per le quali il termine di prescrizione fosse gia'
decorso. Secondo la difesa erariale, trattandosi di un procedimento
sanzionatorio di tipo amministrativo, il principio tempus regit actum
incontrerebbe il solo limite dell'intangibilita' delle situazioni
giuridiche soggettive oramai definite.
8.3.- Relativamente, poi, alla denunciata irragionevolezza e non
proporzionalita' della disposizione censurata, l'Avvocatura osserva
che la stessa sarebbe stata «adottata in un'ottica di
semplificazione, efficienza ed efficacia amministrativa ai sensi
dell'art. 97 Cost., la cui attuazione era volta ad incentivare la
possibilita' che il contravventore decidesse di pagare immediatamente
l'importo della sanzione determinato dall'Autorita'», peraltro
attraverso un beneficio per i contravventori, ammessi - in via di
eccezione - al pagamento in misura ridotta di una somma
corrispondente a quella conseguita all'applicazione della diminuente
del fatto di minore gravita' (art. 164-bis, comma l, del vecchio
testo del d.lgs. n. 196 del 2003). In aggiunta, l'Avvocatura
sottolinea come l'art. 18 garantirebbe il contraddittorio, facendo
salva la possibilita' per il trasgressore di integrare le difese al
fine di far riemergere il potere valutativo dell'Autorita' e,
eventualmente, giungere all'archiviazione del procedimento.
Infine, l'interveniente conclude rilevando che, «rispetto a tali
finalita' di rango pubblicistico, l'interruzione del termine di
prescrizione puo' essere considerata una soluzione proporzionata e
ragionevole, specie avuto riguardo ad una disposizione [...] di
carattere eccezionale e transitorio nell'ambito della riforma in
materia di protezione dei dati personali e del suo profondo impatto
sull'ordinamento italiano».
9.- In data 2 novembre 2021 la parte ha depositato una memoria,
nella quale ha ribadito gli argomenti gia' spesi nell'atto di
costituzione, soffermandosi, in particolare, sull'irragionevolezza e
sulla non proporzionalita' della previsione di cui alla disposizione
censurata.
10.- Nella medesima data anche il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, nella quale si e' opposto alla
richiesta della controparte di estendere il giudizio di legittimita'
costituzionale ai commi da 2 a 4 dell'art. 18 del d.lgs. n. 101 del
2018, contestando la sussistenza dei presupposti che consentono alla
Corte di avvalersi dell'istituto dell'illegittimita' consequenziale,
ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Inoltre, la difesa erariale ha confutato la possibile
applicazione della disciplina dettata dal regolamento n. 679/2016/UE
agli illeciti commessi prima della sua entrata in vigore e ha
ritenuto immotivato il richiamo al principio della retroattivita'
della lex mitior, tanto piu' in quanto la sanzione amministrativa
oggetto del giudizio a quo non avrebbe una carica afflittiva che la
possa ascrivere a quelle di tipo punitivo.
11.- All'udienza del 23 novembre 2021, gli avvocati della parte
costituita e dell'interveniente nel giudizio hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020, iscritta al n. 28 del
registro ordinanze dell'anno 2021, il Tribunale ordinario di Verona,
sezione seconda civile, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 18, comma 5, del decreto legislativo 10
agosto 2018, n. 101, recante «Disposizioni per l'adeguamento della
normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo
alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei
dati personali, nonche' alla libera circolazione di tali dati e che
abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione
dei dati)», in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.
2.- L'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 prevede, in
particolare, che «[l]'entrata in vigore del presente decreto
determina l'interruzione del termine di prescrizione del diritto a
riscuotere le somme dovute a norma del presente articolo, di cui
all'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689».
3.- Sotto il profilo della rilevanza, il rimettente osserva che,
nella fattispecie oggetto del giudizio a quo, l'opponente ha fatto
valere la prescrizione del credito vantato dall'amministrazione
(nella specie: il Garante per la protezione dei dati personali),
avente ad oggetto le somme dovute a titolo di sanzione
amministrativa, e che, ove la disposizione censurata dovesse essere
dichiarata costituzionalmente illegittima, l'eccezione di
prescrizione andrebbe accolta.
Il titolo esecutivo si sarebbe, infatti, formato con la
conversione ope legis dell'atto di contestazione dell'illecito in
ordinanza-ingiunzione, decorsi novanta giorni dall'entrata in vigore
del d.lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19 settembre 2018), senza
che, nei successivi sessanta giorni, L. P. avesse presentato nuove
memorie.
Il maturare del termine di prescrizione che, in assenza
dell'interruzione legale, sarebbe avvenuto l'8 luglio 2019, si
collocherebbe, dunque, in una data successiva al formarsi del titolo
esecutivo e antecedente alla notifica della cartella di pagamento,
avvenuta l'8 dicembre 2019.
Ambedue le ragioni renderebbero l'eccezione di prescrizione
opponibile nel giudizio a quo, salvo, per l'appunto, l'impedimento
costituito dalla interruzione legale della prescrizione contemplata
dall'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione posta
con riferimento all'art. 76 Cost., il rimettente ritiene che la legge
25 ottobre 2017, n. 163 (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2016-2017) non conterrebbe alcuna
previsione, idonea ad abilitare il legislatore ad introdurre
disposizioni di diritto temporale, volte a procrastinare i tempi
della prescrizione di sanzioni contestate dall'amministrazione prima
dell'applicazione del regolamento (UE) n. 679/2016 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016.
Considerato che la legge di delegazione attribuisce al Governo il
potere di emanare norme finalizzate ad adeguare l'ordinamento interno
alle disposizioni dettate dal regolamento n. 679/2016/UE e rilevato
che lo stesso si applica solamente ai fatti successivi alla data del
25 maggio 2018, il rimettente contesta che, tra i poteri attribuiti
al legislatore delegato, possa includersi quello di intervenire sui
procedimenti sanzionatori concernenti fattispecie non oggetto della
regolamentazione europea.
5.- Sempre in punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale
rimettente ravvisa poi plurime ragioni di contrasto con l'art. 3
Cost.
L'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 determinerebbe,
innanzitutto, una irragionevole disparita' di trattamento: rispetto
agli illeciti il cui termine di prescrizione sia gia' maturato prima
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 101 del 2018; rispetto a quelli
commessi prima dell'applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, e
non ancora contestati dal Garante; infine, rispetto a quelli commessi
sotto la vigenza dell'indicato regolamento europeo. Il rimettente
osserva che per tali violazioni opererebbe la prescrizione
quinquennale, di cui all'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), mentre solo per gli illeciti gia'
contestati e non ancora definiti alla data di applicazione del
regolamento n. 679/2016/UE, il termine di prescrizione sarebbe «di
cinque anni decorrente dall'entrata in vigore della legge piu' il
tempo gia' trascorso tra la data dell'illecito e quella di entrata in
vigore dell'art. 18 del d.lgs. n. 101/2018».
Il giudice a quo ritiene, inoltre, violato l'art. 3 Cost.,
poiche' l'interruzione legale della prescrizione andrebbe a ledere
«sulla base di una previsione di carattere retroattivo [...,] senza
un apparente valido motivo, [l']affidamento sull'estinzione del
diritto in ragione dell'inerzia del titolare».
A tale rilievo aggiunge poi la considerazione che «la
prescrizione e' [...] anche strumentale ad assicurare il diritto di
difendersi in giudizio da parte dell'obbligato, in quanto, decorso un
certo lasso di tempo dalla data del fatto generatore del diritto,
puo' essere difficile o impossibile per la parte formulare i mezzi di
prova a sostegno delle proprie tesi difensive».
Il rimettente, dunque, denuncia, sempre nella prospettiva della
violazione dell'art. 3 Cost., il contrasto con i principi di
proporzionalita' e di ragionevolezza.
La disposizione censurata «consente all'autorita' di rimanere
inerte nell'esercitare il proprio diritto per un lasso di tempo
ulteriore che puo' durare sino a cinque anni dall'entrata in vigore
dell'art. 18 del d.lgs. n. 101/2018, senza che questa inerzia possa
trovare giustificazione nell'esistenza di ostacoli di fatto
nell'esercitare il diritto a riscuotere le somme». Al contrario, i
primi commi dell'art. 18 del d.lgs. n. 101 del 2018 disegnerebbero un
meccanismo di semplificazione del procedimento, sicche' non vi
sarebbe alcun aggravio procedimentale per l'amministrazione tale da
giustificare e da rendere conforme al principio di proporzionalita'
l'interruzione ex lege della prescrizione.
La previsione censurata evidenzierebbe, inoltre, una manifesta
irragionevolezza, perche' «in base agli articoli 2943 c.c. e 2944
c.c. - richiamati dall'art. 28 della l. 689/1981 a sua volta
richiamat[o] dall'art. 166 del codice della privacy nella sua
formulazione pro tempore vigente - costituiscono atti di interruzione
della prescrizione la domanda giudiziale e, per i diritti di credito,
ogni atto che valga a costituire in mora l'obbligato, nonche' gli
atti con cui il soggetto obbligato riconosce l'altrui diritto». Per
converso, «la situazione di pura stasi [di un procedimento
amministrativo non sarebbe] neppure lontanamente assimilabile ad un
atto di esercizio del diritto o ad un atto di riconoscimento
proveniente da parte del soggetto passivo della pretesa creditoria».
Sarebbe, quindi, «del tutto irragionevole, rispetto alla disciplina
ordinaria degli atti interruttivi della prescrizione, ricollegare
alla mera esistenza di un procedimento sanzionatorio l'effetto
interruttivo della prescrizione».
6.- Si e' costituito in giudizio L. P., parte nel giudizio
principale, ed e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura ha, in particolare, eccepito la non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 101 del 2018, sollevate con riferimento agli artt. 3 e 76
Cost.
7.- Fermo restando il potere di questa Corte di decidere l'ordine
delle questioni da affrontare (sentenze n. 246 del 2020, n. 258 del
2019 e n. 148 del 2018), la censura relativa alla violazione
dell'art. 76 Cost., in quanto logicamente preliminare, va esaminata
in via prioritaria.
La questione non e' fondata.
7.1.- L'art. 13 della legge n. 163 del 2017 ha delegato il
Governo ad adottare uno o piu' decreti legislativi, al fine di
adeguare il quadro normativo nazionale alle disposizioni del
regolamento n. 679/2016/UE.
Nel delimitare e conformare l'esercizio della delega, il comma 3
dell'art. 13 ha richiamato, innanzitutto, l'art. 32 della legge 24
dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea), che detta i principi e i criteri
direttivi di carattere generale da seguire in sede di recepimento
nell'ordinamento interno di atti dell'Unione europea. In particolare,
a tali criteri generali si ascrive quello secondo cui «ai fini di un
migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli
settori interessati dalla normativa da attuare, sono introdotte le
occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il
riassetto e la semplificazione normativi con l'indicazione esplicita
delle norme abrogate, fatti salvi i procedimenti oggetto di
semplificazione amministrativa ovvero le materie oggetto di
delegificazione» (art. 32, comma 1, lettera b).
Sempre la legge n. 163 del 2017, all'art. 13, comma 3, lettera
c), nel prevedere specifici principi e criteri direttivi, ha inoltre
conferito al legislatore delegato l'ampio mandato di «coordinare le
disposizioni vigenti in materia di protezione dei dati personali con
le disposizioni recate dal regolamento (UE) 2016/679».
Tali indicazioni normative devono, infine, collocarsi nella
cornice della costante giurisprudenza costituzionale, secondo la
quale «la previsione di cui all'art. 76 Cost. non osta
all'emanazione, da parte del legislatore delegato, di norme che
rappresentino un coerente sviluppo e un completamento delle scelte
espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la
funzione del primo sia limitata ad una mera scansione linguistica di
previsioni stabilite dal secondo» (sentenze n. 133 del 2021 e n. 212
del 2018). Spettano, in sostanza, al legislatore delegato «margini di
discrezionalita' nell'attuazione della delega, sempre che ne sia
rispettata la ratio e che l'attivita' del delegato si inserisca in
modo coerente nel complessivo quadro normativo di riferimento»
(sentenza n. 59 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 146 e n. 98
del 2015, n. 119 del 2013).
Il riconoscimento di tale spazio di discrezionalita', dentro i
confini ermeneutici del coerente sviluppo e del completamento delle
indicazioni fornite dal legislatore delegante (sentenze n. 10 del
2018, n. 146 del 2015 e n. 229 del 2014), e', del resto, tanto piu'
avvertito, ove la delega riguardi l'adeguamento della normativa
nazionale alle fonti sovranazionali nell'ambito del riordino di una
materia complessa. E tale, senza dubbio, e' l'adattamento del codice
sul trattamento dei dati personali ad un corpo normativo articolato e
fortemente innovativo, qual e' il regolamento n. 679/2016/UE, che
oltretutto incide su un «codice» preesistente, gia' attuativo di
precedenti atti dell'Unione europea (in senso analogo si veda la
sentenza n. 100 del 2020).
7.2.- Sulla scorta, dunque, del contenuto dei criteri di delega,
della ratio della legge n. 163 del 2017 e degli orientamenti espressi
da questa Corte con riferimento all'art. 76 Cost., si deve ritenere
che, in sede di adattamento all'ordinamento interno di uno strumento
di particolare complessita', qual e' il regolamento n. 679/2016/UE,
il legislatore delegato ben potesse, oltre a integrare e a introdurre
opportuni raccordi con la nuova disciplina dotata di un'immediata
efficacia diretta, anche coordinare quest'ultima a quella
preesistente, mediante disposizioni volte a regolare la transizione
dall'uno all'altro assetto normativo.
In virtu' delle motivazioni esposte, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 76 Cost. deve
ritenersi non fondata.
8.- Venendo ora all'esame delle censure sollevate con riferimento
all'art. 3 Cost., e' fondata la questione relativa alla violazione,
da parte dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018, del
principio di ragionevolezza e del canone di proporzionalita'.
La disamina di tali profili richiede di ricostruire, in sintesi,
il quadro normativo nel quale si colloca la disposizione censurata.
9.- L'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 prevede, con
decorrenza dalla sua entrata in vigore, l'interruzione ex lege del
termine di prescrizione, relativamente ai procedimenti sanzionatori -
soggetti alla disciplina, antecedente alla riforma del 2018, del
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante «Codice in
materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento nazionale al regolamento (UE) n.
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016,
relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali, nonche' alla libera circolazione di
tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE» - che, alla data di
applicazione del regolamento n. 679/2016/UE, siano stati avviati, ma
non ancora definiti con l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione.
Tali procedimenti sanzionatori, in virtu' di quanto disposto
dall'art. 166 del d.lgs. n. 196 del 2003, sempre del testo precedente
alla riforma del 2018, sono regolati dalla legge n. 689 del 1981 e si
articolano in due fasi. La prima e' quella dell'acquisizione di
elementi istruttori, che si conclude con la contestazione immediata o
con la notifica degli estremi della violazione, ai sensi dell'art. 14
della legge n. 689 del 1981. La seconda e' la fase decisoria
preordinata all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione o del
provvedimento di archiviazione.
Per concludere questa seconda fase, l'amministrazione non deve,
di regola, rispettare altro termine se non quello quinquennale di
prescrizione, di cui all'art. 28 della legge n. 689 del 1981.
Sullo sfondo di tale disciplina, si innesta la previsione
transitoria dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 che,
tramite l'interruzione automatica del termine, rende, per legge,
irrilevante il tempo gia' trascorso fra la notifica della
contestazione dell'illecito e l'entrata in vigore del d.lgs. n. 101
del 2018.
Al contempo, a fronte del nuovo decorso del termine, il
destinatario dell'originaria contestazione, senza aver ricevuto
alcuna nuova comunicazione, vede aprirsi una nuova fase
procedimentale: puo' pagare in misura ridotta la sanzione contestata,
ma non accertata in via definitiva, o puo' presentare nuove memorie
difensive. In mancanza, il provvedimento originario si converte ope
legis in ordinanza-ingiunzione, senza l'obbligo di una ulteriore
notificazione.
10.- Dal quadro normativo tratteggiato emerge che la disposizione
censurata - tramite l'interruzione automatica, ossia con il decorso
di un nuovo quinquennio - finisce per ampliare ex lege il termine di
cui all'art. 28 della legge n. 689 del 1981, rispetto al quale questa
Corte ha gia' espresso, di recente, valutazioni critiche (sentenza n.
151 del 2021). Pur rimettendo alla discrezionalita' del legislatore
la precisa individuazione di un termine di decadenza per l'emanazione
del provvedimento conclusivo del procedimento sanzionatorio, la
citata sentenza ha ritenuto che l'ampiezza del termine di
prescrizione «di durata quinquennale e suscettibile di interruzione,
lo rend[a] inidoneo a garantire, di per se' solo, la certezza
giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettivita' del suo
diritto di difesa, che richiedono contiguita' temporale tra
l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione».
Infatti, «la fissazione di un termine per la conclusione del
procedimento non particolarmente distante dal momento
dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo
all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento
sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di
difesa tutelato dall'art. 24 Cost. ed e' coerente con il principio di
buon andamento e [di] imparzialita' della PA».
Le ragioni di contrasto con l'effettivita' della tutela del
privato, gia' evidenziate da questa Corte con riferimento all'art. 28
della legge n. 689 del 1981, chiaramente si accentuano in presenza di
una interruzione ex lege del medesimo termine di prescrizione
quinquennale, disposta in pendenza dell'inerzia dell'amministrazione.
In particolare, se e' vero - come si osserva nella stessa
ordinanza di rimessione - che «la prescrizione e' [...] anche
strumentale ad assicurare il diritto di difendersi in giudizio da
parte dell'obbligato, in quanto, decorso un certo lasso di tempo
dalla data del fatto generatore del diritto, puo' essere difficile o
impossibile per la parte formulare i mezzi di prova a sostegno delle
proprie tesi difensive», e' evidente che l'interruzione automatica
del termine di prescrizione quinquennale, che gia' di per se' rende
eccessivamente squilibrato il rapporto fra privato e pubblica
amministrazione, si traduca in una intollerabile compressione delle
ragioni di tutela del privato.
L'amministrazione puo' attivarsi per la riscossione delle somme
dovute in base all'ordinanza-ingiunzione prodottasi ope legis,
oppure, nell'ipotesi in cui il privato presenti nuove memorie
difensive ai sensi dell'art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 101 del 2018,
puo' emettere l'ordinanza-ingiunzione, anche oltre un quinquennio
dall'unico atto che e' stato notificato all'interessato: grazie
all'interruzione, si sommano infatti altri cinque anni al tempo gia'
trascorso dalla notifica della contestazione alla data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 101 del 2018. Per converso, il privato, dopo
aver rispettato il termine di trenta giorni per opporsi alla
contestazione della sanzione amministrativa, puo' doversi difendere,
sempre entro trenta giorni dalla notifica della cartella o dalla
notifica dell'ordinanza-ingiunzione, a distanza di oltre cinque anni
dalla notifica dell'atto con il quale gli era stata contestata la
violazione. Nessun'altra comunicazione, infatti, e' tenuta a
effettuare l'amministrazione medio tempore, neppure con riferimento
alle facolta' concesse ai privati dai primi commi dell'art. 18 e alle
conseguenze derivanti a carico di coloro che non si avvalgano di tali
facolta'.
11.- Lo scenario sopra delineato evidenzia una palese violazione
del principio di ragionevolezza e del canone di proporzionalita'.
In particolare, sotto questo secondo profilo, non si ravvisa, a
sostegno della disposizione censurata, alcun motivo idoneo a
giustificare un livello tanto intenso di compressione della posizione
del privato.
Tale non puo' ritenersi l'esigenza di fare fronte ai maggiori
oneri derivanti per l'amministrazione dall'entrata in vigore del
regolamento n. 679/2016/UE. Per realizzare un simile obiettivo il
legislatore transitorio ha gia' disegnato un procedimento
amministrativo semplificato, che consente di addivenire ope legis
all'esito dell'ordinanza-ingiunzione, meccanismo che alleggerisce
notevolmente il carico dell'amministrazione e, dunque, rende
irragionevole l'interruzione del decorso della prescrizione.
In altri termini, se l'esigenza di far fronte al sovraccarico di
oneri amministrativi derivanti dall'entrata in vigore del regolamento
n. 679/2016/UE e' la ratio sottesa alla scelta di disegnare una
procedura amministrativa semplificata, viceversa, l'interruzione
della prescrizione si configura come una ulteriore non giustificata
prerogativa dell'amministrazione.
Del resto, anche ove il destinatario della sanzione si avvalesse
della facolta' di produrre nuove memorie difensive, ai sensi
dell'art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 101 del 2018, questo non farebbe
che riportare il procedimento nei binari di un percorso di
normalita', che - come di regola - vedrebbe l'amministrazione
confrontarsi con le ragioni di opposizione del privato.
In ogni caso, non puo' ritenersi che l'interruzione della
prescrizione fosse necessaria a rendere possibile la nuova fase
procedurale disegnata dai primi commi dell'art. 18 del d.lgs. n. 101
del 2018. Al contrario, nella sua discrezionalita', il legislatore
avrebbe ben potuto avvalersi di istituti differenti
dall'interruzione, idonei ad agevolare l'amministrazione, senza
incidere in maniera sproporzionata sulla posizione dei privati.
Questa stessa Corte, in differenti giudizi, ha giustificato
previsioni eccezionali che prorogavano dei termini, ma lo ha fatto in
presenza di condizioni che rendevano le norme censurate non
contrastanti con l'art. 3 Cost. (sentenze n. 356 del 2008 e n. 375
del 2002). Si trattava, infatti, di disposizioni dettate in materia
di accertamento delle imposte, per le quali l'amministrazione e'
soggetta a un termine di decadenza e non solo di prescrizione, e che,
inoltre, avevano stabilito una eccezionale e contenuta proroga dei
termini per lo svolgimento di attivita' particolarmente complesse.
Al contrario, nel caso della disposizione censurata, il
legislatore, violando il principio di proporzionalita', non ha
selezionato, fra gli strumenti disponibili, quello piu' idoneo a
conseguire lo scopo, determinando il minor sacrificio (sentenze n.
218, n. 202 e n. 148 del 2021, n. 119 del 2020, n. 179 e n. 20 del
2019).
Anziche', infatti, avvalersi di istituti relativi al termine che
fossero proporzionati rispetto all'obiettivo perseguito, ha fatto
ricorso ad uno strumento incisivo, quale quello dell'interruzione
della prescrizione, rinviando, per il tramite del richiamo all'art.
28 della legge n. 689 del 1981, alla sua disciplina civilistica.
Sennonche' tale istituto si fonda su due ordini di circostanze
che esprimono una ratio totalmente estranea, se non antitetica,
rispetto alla logica sottesa all'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 101
del 2018, e dunque ne sottolineano ulteriormente l'irragionevolezza,
anziche' dare ad esso una giustificazione.
Il primo gruppo di ipotesi, che legittima l'interruzione della
prescrizione, si identifica con gli atti di esercizio del diritto da
parte del suo titolare, vale a dire con la cessazione dell'inerzia.
Al contrario, come si e' gia' sopra evidenziato, il presupposto
dell'interruzione della prescrizione di cui all'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 101 del 2018 consiste proprio nell'inerzia da parte del
Garante, che non si e' attivato per portare a compimento il
procedimento amministrativo.
Il secondo gruppo di ipotesi, che ugualmente da' fondamento
all'interruzione civilistica, attiene ad atti e a comportamenti
univoci di riconoscimento del diritto, provenienti dalla parte contro
la quale il diritto puo' essere fatto valere. Per converso, nel
censurato art. 18, comma 5, non e' dato ravvisare alcun segno di un
possibile riconoscimento del diritto dell'amministrazione da parte
del privato, rispetto al quale non e' stato ancora accertato
l'obbligo al pagamento della sanzione. Il privato e' semplicemente in
attesa di un provvedimento amministrativo, che dia risposta alle sue
contestazioni. Ne' hanno alcun valore gli eventuali comportamenti
descritti dai primi commi dell'art. 18, che sono successivi alla
interruzione ex lege e, dunque, sono certamente inidonei a
giustificare l'istituto. In ogni caso, essi sono comportamenti
anodini, privi di ogni valore tacito, tanto piu' che il privato non
ha ricevuto alcuna comunicazione che lo informasse sulle conseguenze
delle sue azioni od omissioni.
L'irragionevole discrasia fra l'interruzione ex lege della
prescrizione e la ratio dell'istituto civilistico, cui l'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 101 del 2018 fa esplicito rimando, unita alla
mancanza di una ragionevole giustificazione che supporti un
intervento incisivo, quale l'interruzione della prescrizione,
confermano che l'intervento disposto dall'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 101 del 2018 viola il principio di ragionevolezza e il
canone di proporzionalita'.