ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 67, comma
8, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), «come richiamato
dal secondo comma dell'art. 84» del medesimo d.lgs. n. 159 del 2011,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
sezione prima, nel procedimento vertente tra la societa' L. e il
Ministero dell'interno e altri, con ordinanza del 29 aprile 2021,
iscritta al n. 142 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione della societa' L., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2022 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Vincenzo Maiello per la societa' L., e
l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 aprile 2021, iscritta al n. 142 del r.o.
del 2021, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
sezione prima, solleva, in riferimento agli artt. 3, 25, 27, 38 e 41
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 67, comma 8, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione,
nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), «come
richiamato dal secondo comma dell'art. 84» del medesimo d.lgs. n. 159
del 2011, nella parte in cui, rinviando all'art. 51, comma 3-bis, del
codice di procedura penale, si riferisce anche al reato di «Attivita'
organizzate per il traffico illecito di rifiuti» di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale, «anche nella sua forma non
associativa», e «quindi nella parte in cui prevede l'automatismo di
cui alla comunicazione antimafia nel caso di condanna per il reato di
cui all'art. 452-quaterdecies del c.p. anche nella sua forma non
associativa».
2.- Il giudice a quo e' stato investito di un ricorso proposto
della societa' L., operante nel settore del prelievo, traporto e
smaltimento di sottoprodotti di origine animale, volto
all'annullamento del provvedimento del Prefetto della Provincia di
Alessandria recante la comunicazione che, nei confronti della
societa' stessa, risultano sussistere le situazioni ostative di cui
alla disposizione censurata.
Riferisce il rimettente che la comunicazione antimafia in
questione aveva tratto esclusiva giustificazione dalla condanna
emessa dalla Corte d'appello di Cagliari nei confronti di A. M., P.
M. e M. M. per il reato di «Attivita' organizzate per il traffico
illecito di rifiuti», delitto al momento dei fatti previsto dall'art.
260 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), e successivamente inserito nel codice penale all'art.
452-quaterdecies, per effetto dell'art. 3, comma 1, lettera a), del
decreto legislativo 1° marzo 2018, n. 21, recante «Disposizioni di
attuazione del principio di delega della riserva di codice nella
materia penale a norma dell'articolo 1, comma 85, lettera q), della
legge 23 giugno 2017, n. 103».
Si apprende dall'ordinanza di rimessione che due dei destinatari
della condanna sono procuratori della societa' L., parte del giudizio
a quo, il cui socio unico e', a sua volta, la societa' M. G. Soci di
maggioranza di quest'ultima sono i gia' citati A. M., P. M. e M. M.
Costoro, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con piu'
operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attivita'
continuative e organizzate, avevano ricevuto, trasportato, gestito e
smaltito abusivamente ingenti quantitativi di sottoprodotti di
origine animale, destinandoli alla produzione di farine e oli da
utilizzarsi per la preparazione di mangimi animali. La Corte
d'appello di Cagliari aveva invece escluso la sussistenza della
contestata fattispecie di associazione per delinquere di cui all'art.
416 cod. pen., giacche' non vi era prova che il riscontrato e pur
«ben congegnato sistema criminoso, non occasionale o contingente»
fosse assimilabile ad un piu' generale programma permanente ed
indeterminato di azioni illecite, anche del medesimo genere.
3.- Il rimettente premette una ricostruzione del quadro
normativo. Ai sensi dell'art. 84, comma 2, cod. antimafia «[l]a
comunicazione antimafia consiste nell'attestazione della sussistenza
o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto
di cui all'articolo 67». Quest'ultima disposizione stabilisce, al suo
comma 1, che «[l]e persone alle quali sia stata applicata con
provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal
libro I, titolo I, capo II non possono ottenere» una serie di
licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni e
contributi per lo svolgimento di attivita' professionale o
imprenditoriale, puntualmente indicati dalla lettera a) alla lettera
h) del medesimo comma 1.
Il successivo comma 2 stabilisce poi che l'applicazione in via
definitiva della misura di prevenzione comporta la decadenza di
diritto da tali licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni,
attestazioni ed erogazioni, nonche' il divieto di concludere
contratti pubblici di lavoro, servizi e forniture.
Il comma 4, ancora, prevede che il tribunale estenda, con
efficacia pari a cinque anni, i divieti e le decadenze in questione
ai conviventi con la persona sottoposta a misura di prevenzione,
nonche' alle imprese, associazioni e societa' e consorzi di cui
questi sia amministratore o determini in qualsiasi modo scelte e
indirizzi.
Il comma 8 dell'art. 67, oggetto di censure, prescrive che «[l]e
disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4», appena richiamati, «si
applicano anche nei confronti delle persone condannate con sentenza
definitiva o, ancorche' non definitiva, confermata in grado di
appello, per uno dei delitti di cui all'articolo 51, comma 3-bis, del
codice di procedura penale». Tale ultima disposizione stabilisce che,
quando si tratti dei procedimenti per determinati delitti, consumati
o tentati - tra i quali e' ricompresa la fattispecie di cui all'art.
452-quaterdecies cod. pen. - le funzioni di pubblico ministero sono
assegnate all'ufficio della procura presso il tribunale del capoluogo
del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente, e
precisamente, in forza dell'art. 102 del d.lgs. n. 159 del 2011, ai
magistrati della direzione distrettuale antimafia.
Il giudice a quo ricorda che, secondo la piu' recente
giurisprudenza di legittimita' (viene citata la sentenza della Corte
di cassazione, sezione prima penale, 12 novembre 2018-12 aprile 2019,
n. 16123), i delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen,
«individuano, per la maggior parte, fattispecie di natura
associativa, ma piu' in generale evocano condotte antigiuridiche
radicate in fenomeni di criminalita' organizzata che, alla stregua
dell'esperienza vissuta e dei conseguenti rimedi ordinamentali
apprestati, necessitano di essere contrastati con indagini che
abbiano un coordinamento accentrato negli uffici distrettuali del
pubblico ministero disciplinati dallo stesso art. 51 c.p.p.».
Tuttavia, aggiunge la Corte di cassazione nella pronuncia citata,
«non poche di queste figure criminose comunque implicanti un
rilevante tasso di allarme sociale e in generale tali da presupporre
una struttura organizzativa alla rispettiva base [...] non riguardano
direttamente reati aventi carattere associativo», come e' per
l'appunto per il reato di cui all'art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006
(ora art. 452-quaterdecies cod. pen.).
4.- Svolta tale premessa, il rimettente esclude di poter accedere
ad un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 67,
comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo la quale anche nelle
ipotesi contemplate da tale disposizione la comunicazione antimafia
potrebbe essere emessa solo se si sia verificato, in concreto, che il
reato si riconnetta all'attivita' delle organizzazioni criminali di
stampo mafioso. Infatti, il «preciso dato testuale» imporrebbe di
ritenere che la comunicazione antimafia sia provvedimento vincolato,
con la conseguenza che «unico e sufficiente presupposto» per
incorrere nelle preclusioni contemplate dall'art. 67 e' l'aver
riportato condanna con sentenza definitiva o confermata in secondo
grado per uno dei delitti previsti all'art. 51, comma 3-bis, cod.
proc. pen., e dunque anche per il reato di «Attivita' organizzate per
il traffico illecito di rifiuti».
5.- In punto di rilevanza, specifica il rimettente che, allo
stato degli atti, il ricorso dovrebbe essere rigettato; laddove,
invece, questa Corte accogliesse le prospettate questioni di
legittimita' costituzionale, il giudizio avrebbe «un esito diverso
alla luce della possibilita' di sottrarre il reato in esame
all'effetto automatico scaturito dalla condanna, e proprio della
comunicazione antimafia».
6.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
premette che la documentazione antimafia, nelle due forme della
comunicazione e della informazione, «assolve una funzione cautelare e
preventiva volta ad assicurare una difesa anticipata della legalita'
ed una risposta efficace dello Stato nel contrasto alla criminalita'
organizzata». Mentre l'informazione antimafia (art. 84, comma 3, cod.
antimafia) si connota per uno «spiccato momento di autonomia
valutativa da parte del Prefetto», chiamato ad attestare la
sussistenza o meno di «eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa
tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle societa' o
imprese interessate», la comunicazione antimafia (art. 84, comma 2,
cod. antimafia) si risolve nella emissione di un provvedimento di
«natura vincolata». Un automatismo, aggiunge il giudice a quo,
«formulato in modo tale da non permettere alla Pubblica
Amministrazione di tenere conto delle peculiarita' del caso concreto
in tutti quei casi in cui si realizzino le fattispecie ivi previste,
tra le quali, appunto, la condanna (ancorche' non definitiva, ma
confermata in grado di appello) per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies del codice penale». Tale disposizione, inserita nel
titolo dedicato ai delitti contro l'ambiente, sanziona con la
reclusione da uno a sei anni «[c]hiunque, al fine di conseguire un
ingiusto profitto, con piu' operazioni e attraverso l'allestimento di
mezzi e attivita' continuative organizzate, cede, riceve, trasporta,
esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti
quantitativi di rifiuti». Si tratta di un reato che, secondo la Corte
di cassazione, si configura anche quando l'attivita' criminosa sia
marginale o secondaria rispetto all'attivita' principale lecitamente
svolta (viene citata la sentenza della Corte di cassazione, sezione
terza penale, 23 maggio-28 ottobre 2019, n. 43710). Inoltre, non e'
richiesta la pluralita' di soggetti agenti, trattandosi di
fattispecie monosoggettiva (viene citata la sentenza della Corte di
cassazione, sezione terza penale, 10-23 luglio 2008, n. 30847).
La fattispecie, specifica ulteriormente il rimettente, «non
presuppone necessariamente una struttura associativa» e, per
configurazione e finalita', si distingue dal reato di cui all'art.
416 cod. pen., quest'ultimo posto a tutela non dell'ambiente ma
dell'ordine pubblico, e volto a sanzionare, inoltre, il sodalizio
criminale senza che rilevi l'effettiva commissione dei reati
programmati. Proprio per queste ragioni, i due delitti possono
concorrere (viene citata la sentenza della Corte di cassazione,
sezione terza penale, 17 gennaio-6 febbraio 2014, n. 5773).
Il giudice a quo, inoltre, sottolinea che, mentre la
giurisprudenza avrebbe dilatato il concetto di «traffico illecito di
rifiuti» facendovi rientrare anche fattispecie che nulla avrebbero a
che vedere con la criminalita' organizzata, l'art. 67, comma 8, cod.
antimafia, ponendo a presupposto delle misure interdittive il reato
in questione, produrrebbe l'effetto di ampliare i confini applicativi
della normativa antimafia «senza garantire un effettivo riscontro in
merito alla sussistenza dei requisiti giustificativi della misura
stessa».
Invero, pur essendo «fatto notorio» l'interesse mostrato dalle
organizzazioni criminali di tipo mafioso per il settore dei rifiuti
(viene citata la sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 30
giugno 2020, n. 4168, che ha a tal proposito parlato di «ecomafie»),
non si potrebbe da cio' trarre la conclusione che tutti i condannati
per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen. «siano ipso
facto a rischio di collusione con ambienti della criminalita'
organizzata». Una tale presunzione, secondo la giurisprudenza
amministrativa chiamata a pronunciarsi su fattispecie relative alla
informazione antimafia, «non puo' essere assoluta», tenuto conto
degli effetti dirompenti dell'interdittiva (viene citata la sentenza
del TAR Lazio, sezione prima-ter, 15 luglio 2014, n. 7571).
L'ancoraggio dell'informazione antimafia ad elementi prefissati dal
legislatore ne farebbe infatti un provvedimento fondato «su
inammissibili automatismi» (viene citata la sentenza del Consiglio di
Stato, sezione terza, 27 dicembre 2019, n. 8883).
Il rimettente e' consapevole che tali considerazioni hanno
riguardo alla informazione antimafia e non alla comunicazione
antimafia, ma, aggiunge, non si dovrebbe trascurare il «sempre piu'
intenso accostamento tra i due istituti», dovuto anche
all'introduzione - ad opera dall'art. 2, comma 1, lettera d), del
decreto legislativo 13 ottobre 2014, n. 153 (Ulteriori disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
159, recante codice delle leggi antimafia e delle misure di
prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010,
n. 136) - dell'art. 89-bis cod. antimafia, secondo cui se il
prefetto, in esito alle verifiche richieste per una comunicazione
antimafia, accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione
mafiosa, adotta una informazione antimafia interdittiva che tiene
luogo della comunicazione antimafia. In presenza di una condanna
anche non definitiva per il reato di attivita' organizzate per il
traffico illecito di rifiuti, previsto tra i "delitti-spia" dall'art.
84, comma 4, lettera a), cod. antimafia, l'autorita' amministrativa,
dunque, anche se richiesta di rilasciare una comunicazione antimafia,
emetterebbe una informazione antimafia all'esito di una valutazione
discrezionale della condanna in questione, quale mero indice di
collusione con ambienti della criminalita' organizzata.
7.- Tanto premesso, il TAR Piemonte afferma che l'art. 67, comma
8, richiamando l'art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen., e dunque, tra
gli altri, il reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen., anche
nella sua forma associativa, «necessiti [...] di una revisione sul
piano della conformita' costituzionale», posto che «la legittimita'
dell'automatismo interdittivo della comunicazione antimafia» sarebbe
da considerarsi fondata unicamente in riferimento a reati che
presentino uno stretto collegamento con l'attivita' della
criminalita' organizzata di stampo mafioso. Con riferimento alla
fattispecie di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen., il rimettente
riterrebbe allora necessaria «un'ulteriore valutazione in concreto,
non prevista dalla norma, in merito alla sussistenza dei requisiti
riguardanti la connessione con il fenomeno associativo criminale»,
posto che il carattere associativo e il collegamento con l'attivita'
della criminalita' organizzata di stampo mafioso non sarebbero
elementi costitutivi del reato in questione.
La norma oggetto di censura, ovverosia l'«automatismo di cui alla
comunicazione antimafia nel caso di condanna per il reato di cui
all'art. 452-quaterdecies c.p.», sarebbe pertanto lesiva dei principi
di ragionevolezza e proporzionalita'.
L'art. 67, comma 8, aggiunge il giudice a quo, parificherebbe
irragionevolmente due diverse situazioni: da una parte, quella in cui
sia stata definitivamente adottata, all'esito di uno specifico
procedimento, una misura di prevenzione, cosi' come quella in cui vi
sia stata condanna confermata in appello per gravissimi reati
espressivi di un'attivita' criminale organizzata; dall'altra, la
situazione in cui vi sia stata una condanna confermata in appello per
il reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen., che, come detto,
non ha struttura associativa e non e' necessariamente correlato ad
attivita' della criminalita' organizzata.
Il dubbio sulla irragionevolezza della disposizione censurata
deriverebbe anche dalla circostanza che una condanna per il medesimo
reato e' opportunamente considerata, dall'art. 84 cod. antimafia,
come fattore dal quale inferire - senza pero' alcun automatismo
probatorio - la sussistenza in concreto di un rischio di
infiltrazione mafiosa ai fini dell'adozione di una informazione
interdittiva.
L'effetto automatico proprio della comunicazione antimafia,
invece, sarebbe irragionevolmente sproporzionato, laddove esso
consegua ad una condanna per il reato di attivita' organizzate per il
traffico illecito di rifiuti, anche nella sua variante non
associativa e non correlata alla criminalita' organizzata.
Invece, l'art. 452-quaterdecies cod. pen. dovrebbe rilevare, in
tale contesto, solo «nella misura in cui lo stesso si presenti in
concreto nella dimensione associativa e, in tale senso, si configuri
come reato-fine dell'art. 416 del c.p.».
8.- L'automatismo censurato, non rispondendo compiutamente alla
tutela dell'interesse pubblico sotteso all'istituto della
comunicazione antimafia, comporterebbe anche, ad avviso del giudice a
quo, una lesione della liberta' di iniziativa economica di cui
all'art. 41 Cost., «fortemente pregiudicata» dai provvedimenti
ostativi che tale comunicazione determina. La norma avrebbe effetti
altresi' «sul sistema di sicurezza sociale di cui all'art. 38 della
Costituzione». Cio' in conseguenza della inibizione, «nei rapporti
tra i privati stessi», di qualsivoglia attivita' soggetta ad
autorizzazione, licenza, concessione, abilitazione, iscrizione ad
albi, segnalazione certificata di inizio attivita' e disciplina del
silenzio assenso.
9.- Infine, «il collocamento della condanna per il reato di cui
all'art. 452-quaterdecies c.p., nella sua forma non associativa, tra
i presupposti richiesti ai fini del rilascio della comunicazione
interdittiva determinerebbe un irragionevole aggravio del trattamento
sanzionatorio [...], peraltro, non giustificato da un'adeguata
motivazione da parte dell'Autorita' prefettizia», proprio a cagione
dell'automatismo previsto.
Sui meccanismi presuntivi, ricorda conclusivamente il giudice a
quo, questa Corte si e' espressa di recente anche con la sentenza n.
24 del 2020, dichiarando costituzionalmente illegittima la norma
scrutinata nella parte in cui dispone che il Prefetto «provvede»,
anziche' «puo' provvedere», alla revoca della patente.
10.- Si e' costituita in giudizio la societa' L., parte nel
giudizio a quo, con atto depositato il 19 ottobre 2021.
Prospettando l'accoglimento delle sollevate questioni di
legittimita' costituzionale, la parte sottolinea come, pur
trattandosi di reato connotato da elevato allarme sociale, la
fattispecie di attivita' organizzate per il traffico illecito di
rifiuti non presuppone una struttura organizzativa di tipo
necessariamente associativo, e che gli artt. 416 e 452-quaterdecies
cod. pen. «possono, ma non devono concorrere». La liberta'
dell'individuo sarebbe allora irragionevolmente limitata da una
«gravissima misura di incapacita' di agire» senza che sia garantito
l'accertamento dei presupposti giustificativi di un simile effetto.
La comunicazione antimafia, infatti, al contrario della informazione
antimafia, non demanda al prefetto il potere di svolgere una
valutazione concreta, finalizzata a verificare se la condotta
illecita si cali o meno in un contesto di matrice mafiosa.
L'irragionevolezza dell'effetto interdittivo automatico, d'altra
parte, sarebbe gia' stata sancita con la sentenza n. 178 del 2021 di
questa Corte, la quale avrebbe in tale occasione evidenziato come
l'art. 640-bis cod. pen., al pari, aggiunge il rimettente, dell'art.
452-quaterdecies cod. pen., non ha natura associativa, ha dimensione
individuale, puo' riguardare anche condotte di minore rilievo, ed e'
punito con pene piu' lievi. Tale condotta delittuosa, dunque, «ha ben
altra portata e non costituisce, di per se', un indice di
appartenenza a un'organizzazione criminale».
Prospettata per le anzidette ragioni una violazione dell'art. 3
Cost., la parte chiede in alternativa a questa Corte di adottare una
pronuncia interpretativa, che faccia rientrare nel perimetro
dell'art. 67, comma 8, cod. antimafia unicamente il reato associativo
(art. 416 cod. pen.) finalizzato alla commissione di delitti di
traffico illecito di rifiuti in forma organizzata (art.
452-quaterdecies cod. pen.).
Infine, e' invocata la violazione dell'art. 41 Cost., perche'
l'estensione degli effetti interdittivi, prevista dalla norma
censurata, al reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen.,
sganciato da qualsiasi contesto associativo, provocherebbe danni
irragionevolmente elevati alla liberta' d'iniziativa economica. Il
codice antimafia, infatti, avrebbe dato iniqua prevalenza agli
obiettivi sottesi al contrasto alle mafie, senza considerare
adeguatamente le «ricadute irreversibili» sul diritto di proprieta' e
sulla iniziativa economica.
11.- E' intervenuto in giudizio, con atto depositato il 19
ottobre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimita' costituzionale siano dichiarate non fondate
in riferimento a tutti i parametri evocati.
La difesa erariale, richiamati i fatti all'origine della condanna
che ha motivato il prefetto ad emettere comunicazione antimafia e il
complessivo contesto normativo in cui si situa l'istituto, sottolinea
come il legislatore avrebbe operato una «selezione a monte delle
fattispecie suscettibili di destare maggiore allarme sociale», e al
cui ricorrere l'autorita' amministrativa sarebbe vincolata
all'emissione della misura interdittiva (viene citata la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione terza, 30 giugno 2020, n. 4168).
Ragionevole e proporzionata sarebbe, in particolare, la scelta di
aver incluso in questo catalogo anche il reato di attivita'
organizzate per il traffico illecito di rifiuti. In considerazione
dei suoi elementi costitutivi (ovvero: piu' operazioni, allestimento
di mezzi e attivita' continuative organizzate, ingenti quantitativi
di rifiuti, dolo specifico di ingiusto profitto), si tratterebbe
infatti di reato che, nella prassi, e anche in caso di forma non
associativa, si presterebbe ad essere frequentemente posto in essere
«per ottenere il controllo illecito degli appalti». Peraltro, ai
sensi dell'art. 32-quater cod. pen., alla condanna per tale condotta
consegue la pena accessoria della incapacita' di contrattare con la
pubblica amministrazione.
Sottolinea poi l'Avvocatura generale che l'art. 51, comma 3-bis,
cod. proc. pen. elenca reati, anche non associativi, che
costituirebbero di per se' una «"spia" sufficiente della
permeabilita' ad infiltrazioni e condizionamenti da parte delle
consorterie criminali»; cio' che sarebbe confermato dalla circostanza
che per tali delitti, i quali presuppongono comunque una struttura
organizzata, sia stata prevista la competenza investigativa della
Direzione distrettuale antimafia e antiterrorismo (viene richiamata
la sentenza della Corte di cassazione, sezione prima penale, 5
luglio-21 settembre 2017, n. 43599).
Ancora, si evidenzia come l'art. 452-quaterdecies cod. pen.
sanzioni unicamente le forme piu' gravi di gestione abusiva dei
rifiuti, in quanto connotate da una struttura imprenditoriale e dalla
abitualita' della condotta, mentre in mancanza di queste si applica
la fattispecie contravvenzionale di cui all'art. 256 del d.lgs. n.
152 del 2006, rubricato «Attivita' di gestione dei rifiuti non
autorizzata».
12.- L'Avvocatura generale richiama inoltre la sentenza n. 178
del 2021, con la quale questa Corte, pronunciandosi nel senso della
illegittimita' costituzionale della norma che ha inserito nel
catalogo considerato dall'art. 67, comma 8, cod. antimafia il reato
di cui all'art. 640-bis cod. pen., avrebbe «espressamente escluso da
una analoga valutazione l'articolo 452-quaterdecies del codice
penale». Nella decisione si afferma, infatti, che «gli altri casi
previsti dalla disposizione censurata, cioe' quelli di cui all'art.
51, comma 3-bis, cod. proc. pen., hanno una specifica valenza nel
contrasto alla mafia». Si tratta, aggiunge la pronuncia, di reati che
hanno in gran parte natura associativa oppure che «presentano una
forma di organizzazione di base (come per il sequestro di persona ex
art. 630 cod. pen) o comunque richiedono condotte plurime (come per
il traffico illecito di rifiuti di cui all'art. 452-quaterdecies cod.
pen.), oltre a prevedere pene che possono essere anche molto alte».
Ed e' in virtu' di «siffatta complessita' che si radica la competenza
della procura distrettuale antimafia, operante secondo linee di
intervento dotate della necessaria coerenza, organicita',
programmazione».
Da questi passi della pronuncia, deduce conclusivamente la difesa
erariale che la questione oggetto dell'odierno giudizio non
risulterebbe in alcun modo sovrapponibile a quella decisa con la
citata sentenza n. 178 del 2021. Anzi, le argomentazioni che
sorreggono quella decisione dimostrerebbero, a contrario, che la
previsione degli altri reati considerati dalla disposizione sarebbe
sorretta da ragionevolezza e proporzionalita', in ossequio all'art. 3
Cost.
13.- Non fondate sarebbero altresi' le censure riferite agli
artt. 38 e 41 Cost.
Questa Corte, si sostiene, pronunciandosi sugli artt. 89-bis e
92, commi 3 e 4 cod. antimafia, ha infatti ritenuto non fondate, con
la sentenza n. 57 del 2020, le censure mosse alla pur grave
limitazione della liberta' di impresa derivante dal ricorso allo
strumento amministrativo, perche' la tutela dei valori in gioco
impone di «colpire in anticipo» il fenomeno mafioso.
Anzi, sottolinea l'Avvocatura generale, proprio allo scopo di non
vanificare la finalita' preventiva che permea la legislazione
antimafia (e' richiamata la sentenza del Consiglio di Stato, sezione
terza, 30 gennaio 2019, n. 758), sarebbero da considerarsi
giustificati, sia la compressione dell'attivita' imprenditoriale
soggetta a regime autorizzatorio, sia gli ulteriori effetti derivanti
dalla condanna per i reati considerati dalla disciplina censurata.
14.- Da ultimo, viene richiesta una pronuncia di non fondatezza
anche per le questioni sollevate in riferimento alla violazione degli
artt. 25 e 27 Cost. Infatti, sarebbe proprio la logica
«anticipatoria» delle misure interdittive a collocare tali misure in
un ambito diverso rispetto a quello proprio delle misure afflittive e
punitive. Quelle considerate dalla legislazione antimafia sarebbero
in altri termini «nozioni che delineano una fattispecie di pericolo,
propria del diritto della prevenzione, finalizzato, appunto, a
prevenire un evento che, per la stessa scelta del legislatore, non
necessariamente e' attuale o inveratosi, ma anche solo potenziale»
(e' richiamata la sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 2
maggio 2019, n. 2855).
Anche sotto tale profilo, in definitiva, la disciplina scrutinata
sarebbe da considerarsi non irragionevole e non sproporzionata
rispetto allo scopo di contrastare il grave fenomeno della
criminalita' organizzata (e' citata la sentenza del Consiglio di
Stato, sezione terza, 24 aprile 2020, n. 2651).
15.- La parte, in data 15 marzo 2022, ha presentato memoria in
vista dell'udienza, insistendo per l'accoglimento delle questioni
sollevate. In questa prospettiva, sostiene che la citata sentenza n.
178 del 2021 non pregiudicherebbe affatto l'odierna questione di
legittimita' costituzionale, non essendosi questa Corte pronunciata
in alcun modo sui reati elencati dall'art. 51, comma 3-bis, cod.
proc. pen. Anzi, la pronuncia avrebbe affermato l'irragionevolezza
dell'effetto automatico discendente da un reato privo di concreta
connotazione mafiosa.
Anche l'art. 41 Cost. risulterebbe violato, in considerazione
delle ricadute irreversibili prodotte dalla disciplina censurata. Si
tratterebbe, infatti, di «"sanzioni" (nell'accezione comunitaria)»,
tali da «squilibrare il rapporto Autorita'/Liberta'» in carenza di un
rapporto di bilanciamento con i contrapposti beni costituzionali in
gioco.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte
solleva, in riferimento agli artt. 3, 25, 27, 38 e 41 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 67,
comma 8, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), «come richiamato
dal secondo comma dell'art. 84» del medesimo d.lgs. n. 159 del 2011.
La disposizione e' censurata nella parte in cui, rinviando al
catalogo di reati previsto dall'art. 51, comma 3-bis, del codice di
procedura penale, si riferisce al reato di «Attivita' organizzate per
il traffico illecito di rifiuti» di cui all'art. 452-quaterdecies del
codice penale, «anche nella sua forma non associativa».
I dubbi di legittimita' costituzionale del rimettente si
concentrano sul fatto che la disposizione censurata impone
l'emissione della comunicazione antimafia interdittiva in caso di
condanna definitiva, o confermata in appello, per il reato ricordato,
anche laddove quest'ultimo non si manifesti in forma associativa.
Cosi' disponendo, l'art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011
violerebbe, in primo luogo, l'art. 3 Cost. sotto i profili della
ragionevolezza e della proporzionalita' rispetto allo scopo
perseguito dal legislatore. Considerato, infatti, l'automatico
effetto interdittivo della comunicazione antimafia in caso di
condanna definitiva o confermata in appello per il reato di attivita'
organizzate per il traffico illecito di rifiuti, la disposizione non
consentirebbe una valutazione in concreto «in merito alla sussistenza
dei requisiti riguardanti la connessione con il fenomeno associativo
criminale», posto che il carattere associativo e il collegamento con
l'attivita' della criminalita' organizzata non sarebbero elementi
costitutivi del reato in questione.
Inoltre, aggiunge il giudice a quo, la disposizione
parificherebbe irragionevolmente due situazioni assai diverse: da una
parte, quella in cui sia stata definitivamente adottata, all'esito di
uno specifico procedimento, una misura di prevenzione, cosi' come
quella in cui vi sia stata condanna, confermata in appello, per
gravissimi reati espressivi di un'attivita' criminale organizzata;
dall'altra, la situazione in cui vi sia stata una condanna confermata
in appello per il reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen.,
pur quando questo non si configuri «come reato-fine» dell'art. 416
cod. pen.
Vi sarebbe, ancora, lesione dell'art. 41 Cost., atteso che la
liberta' di iniziativa economica risulterebbe «fortemente
pregiudicata» dai vari provvedimenti ostativi che la comunicazione
interdittiva determina. L'automatismo previsto dalla norma censurata
avrebbe effetti altresi' «sul sistema di sicurezza sociale di cui
all'art. 38 della Costituzione», in conseguenza della inibizione,
«nei rapporti tra i privati stessi», di qualsivoglia attivita'
soggetta ad autorizzazione, licenza, concessione, abilitazione,
iscrizione ad albi, segnalazione certificata di inizio attivita' e
disciplina del silenzio assenso.
Infine, risulterebbero lesi gli artt. 25 e 27 Cost., in quanto
«il collocamento della condanna per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies c.p., nella sua forma non associativa, tra i
presupposti richiesti ai fini del rilascio della comunicazione
interdittiva determinerebbe un irragionevole aggravio del trattamento
sanzionatorio [...], peraltro, non giustificato da un'adeguata
motivazione da parte dell'Autorita' prefettizia».
2.- Devono essere innanzitutto dichiarate inammissibili le
questioni di legittimita' costituzionale incentrate sull'asserita
lesione agli artt. 38, 25 e 27 Cost.
Quanto alla questione sollevata in riferimento all'art. 38 Cost,
l'ordinanza di rimessione risulta eccessivamente concisa e, quindi,
oscura, evocando, come si e' visto, un effetto della disposizione
censurata «sul sistema di sicurezza sociale di cui all'art. 38 della
Costituzione», che comporterebbe l'inibizione, «nei rapporti tra i
privati stessi», di qualsivoglia attivita' soggetta ad
autorizzazione, licenza, concessione e iscrizione ad albi.
All'evidenza, la censura non e' sorretta da alcuna argomentazione
che consenta di apprezzarne la pertinenza nella fattispecie (in
termini, sulla omessa illustrazione dei motivi di censura riferiti
all'art. 38 Cost., sentenza n. 178 del 2021; in generale,
sull'inammissibilita' per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, tra le molte, sentenze n. 213 del 2021 e n. 126 del
2018; ordinanza n. 224 del 2021).
Anche le censure relative all'asserita violazione degli artt. 25
e 27 Cost. - richiamati congiuntamente, senza alcuna distinzione -
risultano prive di adeguata motivazione in punto di non manifesta
infondatezza. In modo del tutto apodittico, l'ordinanza accenna alla
circostanza che, nel caso di specie, la comunicazione interdittiva
determinerebbe un «aggravio del trattamento sanzionatorio», ma non
contiene alcuna analisi critica dell'ampia giurisprudenza
amministrativa - del resto neppure menzionata (si veda, in
particolare, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile
2018, n. 3) - che ha qualificato quelle derivanti dalla
documentazione antimafia come misure di carattere anticipatorio cui
conseguono forme di incapacita' giuridica, prive di carattere
sanzionatorio (nel senso della natura preventiva anche dello
specifico strumento della comunicazione antimafia, ancora sentenza n.
178 del 2021 di questa Corte).
Stante la complessita' e la delicatezza della materia, lo
svolgimento di una qualche verifica sul punto risultava condizione
indispensabile per l'accesso allo scrutinio di merito da parte di
questa Corte. La sua completa assenza determina, pertanto,
l'inammissibilita' delle questioni (sentenze n. 197 del 2021 e n. 222
del 2019).
3.- Quanto alle censure incentrate sulla violazione dell'art. 3
Cost. (rispetto alla quale l'asserita lesione dell'art. 41 Cost. si
presenta come questione "ancillare"), esse, a differenza delle
precedenti, risultano ampiamente motivate. Anche per tali questioni,
tuttavia, lo scrutinio di merito risulta precluso, a causa della
perplessita' e della contraddittorieta' della motivazione contenuta
nell'ordinanza di rimessione, che si snoda lungo due percorsi tra
loro non conciliabili, e che, come si dira', avrebbero, ciascuno,
conseguenze ben distinte: percorsi e conseguenze fra cui questa Corte
risulta inammissibilmente chiamata a scegliere.
3.1.- Da un primo punto di vista, l'ordinanza di rimessione
chiede a questa Corte di dichiarare costituzionalmente illegittimo
l'art. 67, comma 8, del d. lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui
ricomprende il reato di cui all'art. 452-quaterdecies cod. pen. pure
nella sua forma non associativa, anche quando, dunque, lo stesso
delitto non concorra con il reato di associazione per delinquere.
In tal caso, la strategia d'attacco alla disposizione censurata
ha l'obbiettivo di rimuovere dal novero dei reati richiamati da tale
disposizione - ricompresi nell'elenco recato dall'art. 51, comma
3-bis, cod. proc. pen. - quello di attivita' organizzate per il
traffico illecito di rifiuti, in quanto realizzato in forma non
associativa.
Si tratterebbe, percio', di una sentenza di accoglimento
parziale, che inibirebbe, quanto al reato citato (in quanto commesso
in forma non associativa), l'operativita' del richiamo all'art. 51,
comma 3-bis, cod. proc. pen. operato dalla disposizione direttamente
censurata.
Dall'eventuale sentenza di accoglimento fondata su un simile
percorso argomentativo deriverebbe che, in virtu' dell'art. 67, comma
8, del d.lgs. n. 159 del 2011, non sarebbe consentita l'emissione di
una comunicazione antimafia interdittiva quando la condanna per il
reato di traffico illecito di rifiuti, confermata almeno in appello,
non contempli, appunto, anche il concorso con il reato di cui
all'art. 416 cod. pen.
Secondo questa prima prospettiva, dunque, l'automatismo censurato
nella disposizione oggetto delle questioni di legittimita'
costituzionale dovrebbe essere sostituito, per cosi' dire, da un
automatismo di segno opposto: il dato oggettivo sulla cui base
stabilire se la comunicazione interdittiva vada emessa, o meno,
sarebbe, infatti, la sentenza che pronuncia la condanna.
In questo caso, semmai, la condotta rientrante nell'art.
452-quatercedies cod. pen. potrebbe rilevare, sostiene il rimettente,
quale "reato-spia" ai sensi della disciplina sulla informazione
antimafia, e percio' concorrere a sostenere la valutazione del
prefetto circa la sussistenza, o meno, di eventuali tentativi di
infiltrazione mafiosa.
3.2.- Da un secondo punto di vista, tuttavia, la stessa ordinanza
di rimessione propone anche, sulla base di una ben diversa
argomentazione, di dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art.
67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011 nella parte in cui non
prevede che, in caso di condanna per il reato di cui all'art.
452-quaterdecies cod. pen., debba essere valutata in concreto la
sussistenza di elementi di connessione con il fenomeno associativo
criminale.
Afferma, in particolare, l'ordinanza che, in tal caso, sarebbe
infatti «necessaria» «un'ulteriore valutazione in concreto, non
prevista dalla [disposizione censurata], in merito alla sussistenza
dei requisiti riguardanti la connessione con il fenomeno associativo
criminale». Significativamente, nella parte finale dell'ordinanza e'
richiamata la sentenza n. 24 del 2020 di questa Corte, che, pur in un
ambito molto diverso, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 120, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui dispone che il
prefetto «provvede», anziche' «puo' provvedere», alla revoca della
patente di guida nei confronti di coloro che sono sottoposti a misura
di sicurezza personale.
In modo sensibilmente diverso da quanto accadrebbe secondo la
prima prospettiva, l'art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011
dovrebbe dunque essere dichiarato costituzionalmente illegittimo
nella parte in cui non prevede, in caso di condanna per il reato di
attivita' organizzate per il traffico illecito di rifiuti, una
valutazione in concreto circa l'effettiva connessione dei condannati
con fenomeni criminali associativi.
In questa seconda prospettiva, la strategia d'attacco alla
disposizione censurata non ha l'obbiettivo di rimuovere, di per se',
dai reati richiamati da tale disposizione - fra quelli ricompresi
nell'elenco recato dall'art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen. -
quello di attivita' organizzate per il traffico illecito di rifiuti,
in quanto realizzato in forma non associativa. Non ha, in altri
termini, l'obbiettivo di "sostituire" l'automatismo censurato con uno
di segno opposto. Secondo la logica che ha mosso la sentenza n. 24
del 2020 di questa Corte, significativamente richiamata dal
rimettente, essa ha invece lo scopo di introdurre, con riferimento
allo specifico reato previsto all'art. 452-quaterdecies cod. pen. -
ma secondo una logica "espansiva", che ben potrebbe riguardare altri
reati ricompresi dall'art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen. - il
compimento di un'attivita' valutativa da esercitarsi sulla sentenza
di condanna.
Di questa attivita' discrezionale, peraltro, non sono del tutto
chiariti i presupposti e l'oggetto. Non e' dato, infatti, comprendere
se alla pubblica amministrazione sia sufficiente verificare (come
avverrebbe in base al primo percorso argomentativo) la sussistenza di
una condanna per il reato anche in forma associativa, alla luce delle
oggettive risultanze giudiziarie. Oppure se, invece, sia richiesto
all'autorita' prefettizia l'esercizio di una attivita' discrezionale
ancora piu' penetrante che, a prescindere dalle risultanze della
sentenza, in caso di condanna per il reato in questione valuti
comunque, in concreto, la sussistenza delle condizioni per emettere
una comunicazione interdittiva.
Vero che, nell'ambito del suo complessivo iter argomentativo,
piu' volte il rimettente richiama il diverso istituto
dell'informazione antimafia e anche l'evenienza che, ai sensi
dell'art. 89-bis cod. antimafia, a fronte di una richiesta di
comunicazione antimafia il prefetto, accertati tentativi di
infiltrazione mafiosa, emetta una informazione che tiene luogo della
comunicazione. Ma non chiarisce se la discrezionalita', che ritiene
necessario restituire all'autorita' amministrativa per effetto di una
declaratoria di illegittimita' costituzionale, sia, per l'appunto,
quella propria della disciplina dell'informazione antimafia o una
"nuova" discrezionalita', da ricostruire nello specifico ambito della
comunicazione antimafia.
4.- L'ordinanza mantiene irrisolte e compresenti le due
descritte, ben diverse, prospettive argomentative. Questa Corte,
tuttavia, non puo' essere chiamata a scegliere tra di esse. Ne
risulta, inevitabilmente, l'inammissibilita' anche di questo gruppo
di censure, per contraddittorieta' e ambiguita' della motivazione
(sentenze n. 123 del 2021, n. 254 del 2020, n. 153 del 2020, n. 175
del 2018 e n. 247 del 2015; ordinanza n. 159 del 2021).