ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
lettera e), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), promosso dal
Consiglio di Stato, sezione terza, nel procedimento vertente tra
Manutencoop societa' cooperativa e il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali e altri, con ordinanza del 20 ottobre 2020,
iscritta al n. 70 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di Manutencoop societa' cooperativa,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2022 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Maria Alessandra Sandulli e Fabio Francario
per Manutencoop societa' cooperativa e l'avvocato dello Stato Gianni
De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 20 ottobre 2020 (r.o. n. 70 del 2021), il
Consiglio di Stato, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 41, 45 e 76 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), nella parte in cui prevede che «[p]er
l'esercizio delle attivita' di cui all'art. 20 [somministrazione di
lavoro], oltre ai requisiti di cui al comma 1, e' richiesta: ... e)
nel caso di cooperative di produzione e lavoro, oltre ai requisiti
indicati al comma 1 e nel presente comma 2, la presenza [...], come
socio sovventore, almeno [di] un fondo mutualistico per la promozione
e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della
legge 31 gennaio 1992, n. 59 [Nuove norme in materia di societa'
cooperative], e successive modificazioni».
2.- Il giudice rimettente espone che, con ricorso proposto
davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di
Roma, Manutencoop - societa' cooperativa a mutualita' prevalente, che
si occupa di somministrazione di lavoro in favore di societa', enti e
associazioni - ha impugnato le note del 12 dicembre 2019 e del 7
gennaio 2020, con cui l'Agenzia nazionale per le politiche attive del
lavoro (ANPAL), deputata alla tenuta dell'Albo istituito presso il
Ministero del lavoro al quale devono essere iscritte le agenzie per
il lavoro, l'ha formalmente invitata a regolarizzare la propria
posizione, rispristinando la presenza del socio sovventore, venuta
meno a seguito del recesso di Coopfond spa comunicato l'11 dicembre
2019.
A fondamento del gravame, la societa' ricorrente ha dedotto
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del
d.lgs. n. 276 del 2003, per violazione degli artt. 3, 41 e 45 Cost.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, Manutencoop ha
impugnato, anche per difetto di motivazione, la nota del 12 febbraio
2020, con cui ANPAL ha sospeso la sua autorizzazione all'esercizio
dell'attivita' di somministrazione di lavoro, precisando che,
trascorsi sessanta giorni, avrebbe adottato «il provvedimento di
revoca dell'autorizzazione a tempo indeterminato e di contestuale
cancellazione dalla sezione I di albo informatico delle agenzie per
il lavoro».
Con la sentenza dell'11 maggio 2020, n. 4936 il TAR Lazio ha
respinto i ricorsi e, avverso questa pronuncia, la societa'
ricorrente ha proposto appello davanti all'odierno rimettente,
deducendo le medesime censure sollevate in primo grado.
Il giudice rimettente riferisce che, prima dell'«udienza camerale
del 2 luglio 2020, fissata per la discussione dell'istanza cautelare,
la societa' ricorrente, onde scongiurare qualsiasi rischio
d'interruzione dell'attivita', ha acquisito nella propria compagine
sociale un fondo mutualistico diverso da Coopfond, pur precisando di
non voler prestare alcuna acquiescenza ai provvedimenti impugnati e
di conservare integro l'interesse al loro annullamento».
Alla luce di cio', ANPAL, con il provvedimento direttoriale 1°
luglio 2020, n. 80, ha revocato la sospensione impugnata con i motivi
aggiunti, «rispristinando l'autorizzazione a tempo indeterminato
all'esercizio dell'attivita' di somministrazione» in favore di
Manutencoop, con la conseguenza che, con l'ordinanza n. 3977 del
2020, e' stata respinta, per assenza di periculum in mora, l'istanza
cautelare.
3.- Il Consiglio di Stato ha esaminato, preliminarmente,
l'eccezione di improcedibilita' dell'appello sollevata dalle parti
resistenti costituitesi in giudizio, il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali e ANPAL.
Ad avviso del giudice rimettente, questa eccezione sarebbe
infondata perche' il provvedimento di revoca e' «meramente
conseguente alla scelta di Manutencoop di acquisire nella propria
compagine sociale un fondo mutualistico diverso da Coopfond, onde
scongiurare, nelle more del giudizio, qualsiasi possibilita' di
rischio d'interruzione dell'attivita'». Tuttavia, Manutencoop ha piu'
volte motivato la propria scelta «come opzione di carattere meramente
prudenziale e provvisoria, non interpretabile come atto di
acquiescenza alle posizioni di Anpal», bensi' imposta dalla citata
nota del 12 febbraio 2020.
Nonostante questa nota sia stata revocata, peraltro,
«l'impugnativa conserva un sostrato oggettivo nelle intimazioni del
12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, rispetto alle quali permane
l'interesse della ricorrente alla definizione di un diverso assetto
regolatorio della materia e del quadro dei principi normativi».
Sarebbe configurabile, «sia pure a parti invertite, una
situazione analoga a quella in cui, disposta la sospensione cautelare
degli effetti di un provvedimento, l'amministrazione vi si adegui
mediante l'adozione di un atto consequenziale al contenuto
dell'ordinanza cautelare». In entrambi i casi, «non puo' aversi
improcedibilita' del ricorso, ne' cessazione della materia del
contendere, giacche' l'adozione non spontanea dell'atto ha una
rilevanza solo provvisoria, valida in attesa che la sentenza di
merito accerti se le determinazioni impugnate siano o meno
legittime».
Per effetto dell'atto di revoca del 1° luglio 2020, e' invece
improcedibile la censura di carenza di motivazione dedotta con il
ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento revocato.
Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
lettera e), del d.lgs. n. 276 del 2003 sarebbero, pertanto, rilevanti
perche' la norma in esame costituisce l'esclusivo fondamento degli
atti impugnati, con la conseguenza che la sua fondatezza
comporterebbe l'accoglimento dei ricorsi, principale e per motivi
aggiunti.
4.- Con riguardo alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente - premessa una ricostruzione del quadro normativo di
riferimento - ritiene non praticabile, a causa del «tenore precettivo
chiaro ed univoco» del testo normativo, un'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 5, comma 2, lettera e), del
d.lgs. n. 276 del 2003, «che giunga a ravvisare in capo alle
cooperative di produzione e lavoro la sussistenza di una mera
facolta', e non gia' di un vero e proprio obbligo di assicurare
comunque, nella propria compagine la presenza di un fondo
mutualistico come socio sovventore».
5.- Ad avviso del Consiglio di Stato, la norma censurata -
nell'imporre, contrariamente alle disposizioni della legge n. 59 del
1992, richiamate come «norme interposte nel giudizio di
costituzionalita'», l'obbligo e non la facolta' di «assumere una
forma che preveda la necessaria compresenza di soci cooperatori e
soci sovventori» - violerebbe, in primo luogo, l'art. 45 Cost.
L'assetto costitutivo imposto alle cooperative, infatti, non
sarebbe compatibile con lo spirito mutualistico, in quanto implica
«la presenza di una figura (quella del socio sovventore) rispondente
ad una logica antitetica a quella del socio cooperatore», la cui
partecipazione nella societa' ha la «finalita' di conseguire beni e
servizi (socio consumatore), ovvero occasioni di lavoro (socio
lavoratore) a condizioni piu' favorevoli di quelle vigenti nel libero
mercato».
Ad avviso del giudice rimettente, «la forzatura nel modello
generale della struttura societaria cooperativa», introdotta dalla
norma censurata, non sarebbe giustificabile neppure «alla luce delle
finalita' di realizzazione degli scopi della c.d. "mutualita'
esterna" o "di sistema" introiettate nel sistema dalla legge del
1992», per sviluppare e migliorare il sistema cooperativo generale.
Infatti, questi scopi sono realizzabili con diverse modalita'
alternative, essendo previsto ad esempio che le cooperative non
aderenti ad associazioni riconosciute, o aderenti ad associazioni che
non abbiano costituito un fondo mutualistico per la promozione e lo
sviluppo della cooperazione, possano effettuare versamenti in favore
del fondo appositamente costituito presso il Ministero del lavoro.
In questo quadro, la trasformazione dell'originaria facolta',
prevista dalla legge n. 59 del 1992, della societa' cooperativa di
ricorrere alla figura del socio sovventore per acquisire risorse
finanziarie da parte di terzi mossi da una finalita' lucrativa, in un
obbligo, per effetto della norma censurata, «costituisce un
irragionevole irrigidimento della disciplina di settore, in quanto
travalicante il limite cruciale della ragionevolezza e della
ponderata funzionalita' agli intenti perseguiti dal legislatore».
Infine, la necessaria compresenza di soci cooperatori e
sovventori implicherebbe «una alterazione delle regole della
concorrenza e del mercato, in quanto rende cogente una forma
necessaria per l'esercizio dell'impresa cooperativa in materia di
somministrazione e intermediazione [di] lavoro, anche laddove i
requisiti economico-finanziari richiesti per l'iscrizione all'albo
risultino diversamente soddisfatti dalla societa' cooperativa».
Peraltro, la norma censurata, «oltre ad imporre la presenza del
fondo mutualistico nella compagine sociale», obbligherebbe la
societa' cooperativa «ad aderire alle associazioni nazionali di
rappresentanza e tutela del movimento cooperativo, dalle quali i
fondi mutualistici promanano». Questi, infatti, subordinano la
partecipazione alla previa adesione, da parte della societa'
cooperativa, all'organismo associativo nazionale che li ha istituiti.
Di conseguenza, ad una cooperativa sarebbe preclusa l'attivita' di
intermediazione, se «non presenta un socio sovventore che sia fondo
mutualistico e se non aderisce previamente ad uno degli organismi
associativi nazionali esistenti», come accaduto nel caso di specie.
6.- Le questioni sarebbero non manifestamente infondate anche con
riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto «l'imposizione alle
sole societa' cooperative dedite alla intermediazione di lavoro, in
aggiunta alle garanzie generalmente richieste a tutti gli altri
operatori, della condizione aggiuntiva della necessaria
partecipazione di un fondo mutualistico nella compagine sociale,
appare frutto di una scelta priva di motivate ragioni ed implicante
una altrettanto immotivata restrizione della liberta' d'iniziativa
economica».
Non sarebbe ragionevole che, nello specifico settore
dell'intermediazione di lavoro, «solo la partecipazione di un fondo
mutualistico garantirebbe, oltre ad una qualificata garanzia di
solidita' finanziaria, la rispondenza della cooperativa alle
finalita' di mutualita' e, dunque, la prevenzione di forme abusive di
esercizio dell'attivita'». Cio' in quanto gli artt. 4 e 5 del d.lgs.
n. 276 del 2003 gia' prevedono, oltre a una serie di requisiti
giuridici e finanziari, un sistema di vigilanza ministeriale
permanente sugli operatori nel campo dell'intermediazione di lavoro e
un sistema autorizzatorio «che passa attraverso una fase di
autorizzazione provvisoria cui fa seguito, previa verifica dei
requisiti e del corretto andamento dell'attivita' svolta,
l'autorizzazione in via definitiva». Ne e' conferma il fatto che la
norma censurata «non fissa la quota partecipativa del fondo
mutualistico, limitandosi a prevederne l'obbligatoria presenza ai
fini dell'iscrizione all'albo delle Agenzie per il lavoro», con la
conseguenza che questa potrebbe essere, come nella specie, irrisoria
e simbolica.
Inoltre, una volta superato il regime di monopolio pubblico nel
settore del collocamento, «l'attivita' di intermediazione non sembra
rivelare piu' alcuna specialita' che possa giustificarne un
trattamento differenziato e piu' restrittivo rispetto alle altre
attivita' pure generalmente, e senza particolari limitazioni,
esercitabili in forma cooperativa».
7.- Le questioni sarebbero, infine, non manifestamente infondate
anche con riferimento all'art. 76 Cost., in quanto la delega
legislativa - concessa dall'art. 1 della legge 14 febbraio 2003, n.
30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro)
per dettare i «principi fondamentali in materia di disciplina dei
servizi per l'impiego, con particolare riferimento al sistema del
collocamento, pubblico e privato, e di somministrazione di
manodopera» - non avrebbe consentito «una rimodulazione del regime
autorizzatorio in relazione alla natura giuridica dell'intermediario,
[ne'] una rivisitazione e un'alterazione della stessa natura
giuridica del soggetto intermediario».
La norma censurata eccederebbe, quindi, «il limite della materia
della "disciplina dei servizi per l'impiego" prevista dalla legge
delega (Riforma Biagi), avendo essa finito per invadere - e
illegittimamente stravolgere - quella dei principi generali e
fondamentali della disciplina in materia di societa' cooperative».
8.- E' intervenuto nel giudizio di legittimita' costituzionale,
con memoria depositata il 15 giugno 2021, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' delle questioni e, nel merito,
chiedendo che esse siano dichiarate non fondate.
9.- Ad avviso della difesa dello Stato, le questioni sarebbero
inammissibili per difetto di rilevanza, in quanto la motivazione del
giudice a quo in ordine al persistente interesse a ricorrere della
Manutencoop, nonostante la «sopravvenuta carenza dell'oggetto del
giudizio», sarebbe inadeguata e implausibile.
Il provvedimento di sospensione impugnato con il ricorso per
motivi aggiunti, infatti, e' stato revocato con il provvedimento
direttoriale n. 80 del 1° luglio 2020, che ha ripristinato a tempo
indeterminato l'autorizzazione allo svolgimento dell'attivita' di
somministrazione di lavoro, a seguito dell'ingresso in Manutencoop,
come socio sovventore, del fondo mutualistico Promocoop spa, a
partire dal 23 giugno 2020.
Essendo venuto meno l'oggetto del processo, non puo' continuare
«a predicarsi una artificiosa persistenza dell'interesse a
ricorrere».
A tal fine, non sarebbe sufficiente il riferimento alle
intimazioni del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, gravate con il
ricorso principale, perche', essendo atti endoprocedimentali, sono
stati assorbiti dal successivo provvedimento di sospensione,
impugnato con i motivi aggiunti, poi revocato.
Ritiene, infine, l'Avvocatura dello Stato che la fattispecie in
cui la parte si e' spontaneamente conformata al provvedimento
impugnato non puo' essere equiparata, come ha fatto il giudice
rimettente, all'ipotesi in cui l'amministrazione da' esecuzione a «un
provvedimento giudiziale interinale, posto che in tal caso
"l'adeguamento" non e' rimesso a una scelta (sia pure interessata)
dell'Amministrazione [...] bensi' alla doverosa attuazione [...] di
un ordine giudiziale».
10.- Le questioni sarebbero comunque non fondate nel merito.
Con riferimento alla censura di violazione degli artt. 3 e 41
Cost., la difesa dello Stato - richiamata la pertinente
giurisprudenza costituzionale - ritiene che la norma oggetto del
giudizio non «violi i limiti costituzionali entro cui puo' essere
esercitato il potere legislativo», in quanto la necessaria presenza
di un socio sovventore, nelle societa' cooperative che svolgono
attivita' di intermediazione di lavoro, «da un lato, non pare idonea
a sacrificarne le opzioni di fondo, dall'altro, corrisponde
all'esigenza di utilita' sociale di realizzare [...] la c.d.
mutualita' di sistema, oltre che di garantire un apporto di capitale
sociale sicuro nella disponibilita' di dette societa'».
La circostanza che questa finalita' possa essere realizzata
mediante diversi meccanismi, «non vale di per se' a rendere
irragionevole la previsione de qua».
Infine, osserva l'Avvocatura dello Stato, la norma censurata non
incide in modo apprezzabile nella sfera giuridica della societa'
cooperativa e non ne lede la liberta' economica, «in ragione
dell'assenza di un limite minimo per la partecipazione in parola».
Le questioni sarebbero non fondate, anche perche' non vi sarebbe
omogeneita' di situazioni tra le societa' cooperative in generale e
quelle che svolgono attivita' di somministrazione, intermediazione,
ricerca e selezione del personale, che si connotano per lo «specifico
oggetto sociale», strettamente connesso a finalita' pubbliche.
Inoltre, i fondi mutualistici, a differenza degli altri soci
sovventori, perseguono anche scopi mutualistici, «consistendo il loro
oggetto sociale esclusivamente nella promozione e nel finanziamento
di nuove imprese e iniziative di sviluppo della cooperazione». La
previsione della loro presenza nelle societa' cooperative che
svolgono attivita' di intermediazione di lavoro «non consente
pertanto di ravvisare un'ipotesi di discriminazione arbitraria e
ingiustificata».
Infine, conclude la difesa dello Stato, la norma censurata «non
comporta alcun onere economico suppletivo in capo alle cooperative,
che sono in ogni caso tenute al versamento del contributo previsto
dall'art. 11 della legge n. 59/1992 (devoluto al bilancio dello Stato
ex art. 20 se la cooperativa non aderisce a un fondo mutualistico)».
Da qui l'insussistenza, in un «bilanciamento di interessi
costituzionalmente rilevanti», di un contrasto con il principio di
ragionevolezza.
11.- Anche la censura di violazione dell'art. 45 Cost. non
sarebbe fondata, in quanto la legge n. 59 del 1992 ha introdotto la
figura del socio sovventore e l'istituto dei fondi mutualistici per
rafforzare la mutualita' di sistema. A fronte di questa disciplina,
la previsione dell'obbligo, per le societa' cooperative che svolgono
attivita' di intermediazione di lavoro e, quindi, operano in uno
«specifico e ben circoscritto settore», di dotarsi di un socio
sovventore non costituirebbe uno stravolgimento dello scopo
mutualistico, anche perche' questi puo' essere solamente un fondo
mutualistico.
La norma censurata, insomma, sarebbe ragionevole alla luce delle
«innumerevoli esigenze di pubblico interesse» sottese alla
«particolare conformazione del mercato di riferimento». Proprio la
ratio di salvaguardia di interessi pubblici legati alla tutela dei
lavoratori e del sistema previdenziale ai sensi degli artt. 35, 36,
37 e 38 Cost. giustificherebbe la limitazione della liberta' di
iniziativa economica privata ed escluderebbe l'abnormita' della
previsione che impone alla societa' cooperativa di acquisire risorse
finanziarie da un terzo particolarmente qualificato, diverso dai soci
cooperatori, che assicuri lo svolgimento effettivo dell'attivita' di
intermediazione e il contestuale stabile perseguimento degli scopi
mutualistici.
La partecipazione di un fondo mutualistico alla societa'
cooperativa sarebbe un «concreto indice di rispondenza della
cooperativa alle finalita' di mutualita', sicche', ai fini
dell'esercizio di attivita' di particolare interesse pubblico - quale
quella di intermediazione - ben si giustifica che il predetto
requisito assuma la natura di condizione necessaria».
12.- Le questioni sarebbero, infine, manifestamente infondate in
riferimento all'art. 76 Cost., in quanto l'art. 1, comma 2, lettere
l) e m), della legge n. 30 del 2003 ha delegato il Governo ad
adottare un regime autorizzatorio diversificato in funzione del tipo
di attivita' svolta e della natura giuridica dell'intermediario in
materia di lavoro. In questo quadro, il censurato art. 5, nel
disciplinare i criteri di iscrizione all'albo delle agenzie per il
lavoro, ha introdotto un regime differenziato per le societa'
cooperative di produzione e lavoro in conformita' ai criteri della
delega di cui si e' detto.
Il legislatore delegato, pertanto, non ha dettato una nuova
disciplina delle societa' cooperative, ma ha solamente previsto i
requisiti minimi che le stesse devono possedere per svolgere
l'attivita' di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione
del personale.
13.- Con memoria depositata l'11 giugno 2021, si e' costituita
Manutencoop societa' cooperativa, ricorrente nel giudizio principale,
chiedendo che le questioni siano accolte.
La norma censurata, nell'imporre alle societa' cooperative la
«necessaria compresenza di soci cooperatori e soci sovventori»,
stravolgerebbe lo scopo mutualistico e violerebbe l'art. 45 Cost.
Infatti, in forza dei commi 4, 5 e 6 dell'art. 11 della legge n. 59
del 1992, gli obblighi di contribuzione e devoluzione preposti
all'attuazione del principio di mutualita' esterna o di sistema
possono essere assolti senza aderire a un fondo mutualistico. E'
evidente, pertanto, che l'imposizione della presenza di un fondo
mutualistico come socio sovventore nella compagine sociale non
risponde a questa finalita' e, comunque, non si giustifica «con
riferimento alla mutualita' interna, in quanto, al contrario,
introduce tra i contenuti essenziali del contratto associativo una
figura (quella del socio finanziatore o sovventore) che e'
esattamente antitetica a quella del socio cooperatore».
14.- Le questioni sarebbero non manifestamente infondate, anche
in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto «la partecipazione
del fondo mutualistico non e' necessaria per garantire le
obbligazioni assunte dalla societa' cooperativa [...] ne' per
garantire l'adempimento degli obblighi di mutualita' di sistema».
Infatti, gli artt. 11 e 12 della legge n. 59 del 1992, che
costituirebbero «norma interposta di riferimento», non prevedono
l'adesione ai fondi mutualistici come obbligatoria, essendo prevista,
in alternativa, la possibilita' di contribuire al fondo istituito
presso il Ministero ex art. 20 della medesima legge.
Questo obbligo «(che implica [...] la partecipazione alle
associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento
cooperativo dalle quali derivano i fondi mutualistici) si risolve
pertanto in un'immotivata e irragionevole restrizione della liberta'
di iniziativa economica dell'impresa cooperativa, compromessa (solo)
nel caso abbia a oggetto l'attivita' di intermediazione di lavoro».
La lesione della «liberta' di impresa» sarebbe particolarmente
evidente nel caso di specie, in cui Manutencoop e' receduta
dall'organismo associativo nazionale LegaCoop, «ponendosi in
posizione marcatamente concorrenziale» con le imprese ad esso
aderenti e, a causa di cio', le e' stata preclusa la prosecuzione
dell'attivita'.
15.- Le questioni, infine, non sarebbero manifestamente infondate
neanche con riferimento all'art. 76 Cost., per le ragioni enunciate
nell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione terza, dubita, in riferimento
agli artt. 3, 41, 45 e 76 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), nella parte in cui prevede che le agenzie per
il lavoro costituite in forma di societa' cooperative di produzione e
lavoro che intendano svolgere attivita' di somministrazione di lavoro
devono possedere, oltre ai requisiti giuridici e finanziari previsti
per tutte le agenzie per il lavoro dal comma 1 del medesimo art. 5,
l'ulteriore requisito della presenza, come socio sovventore, di un
fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione
di cui agli artt. 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove
norme in materia di societa' cooperative).
Ad avviso del giudice rimettente, sarebbe violato l'art. 45
Cost., in quanto la norma censurata - nell'imporre «la presenza di
una figura (quella del socio sovventore) rispondente ad una logica
antitetica a quella del socio cooperatore» - si porrebbe in contrasto
con lo spirito mutualistico e non sarebbe giustificata neppure «alla
luce delle finalita' di realizzazione degli scopi della c.d.
"mutualita' esterna" o "di sistema" introiettate nel sistema dalla
legge del 1992» per sviluppare e migliorare il sistema cooperativo
generale.
Le questioni sarebbero non manifestamente infondate anche in
riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto «l'imposizione alle
sole societa' cooperative dedite alla intermediazione di lavoro, in
aggiunta alle garanzie generalmente richieste a tutti gli altri
operatori, della condizione aggiuntiva della necessaria
partecipazione di un fondo mutualistico nella compagine sociale,
appare frutto di una scelta priva di motivate ragioni ed implicante
una altrettanto immotivata restrizione della liberta' d'iniziativa
economica», non giustificata dalla specificita' dell'attivita'
esercitata.
Infine, la norma censurata sarebbe in contrasto con l'art. 76
Cost., in quanto la delega legislativa - concessa dall'art. 1 della
legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di
occupazione e mercato del lavoro), per dettare i «principi
fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con
particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e
privato, e di somministrazione di manodopera» - non avrebbe
consentito «una rimodulazione del regime autorizzatorio in relazione
alla natura giuridica dell'intermediario, [ne'] una rivisitazione e
un'alterazione della stessa natura giuridica del soggetto
intermediario».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio tramite l'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni sollevate, perche' il giudice
rimettente avrebbe ritenuto superabile, con motivazione inadeguata e
implausibile, l'eccezione di improcedibilita' dell'appello proposta
dalle amministrazioni resistenti nel giudizio a quo a seguito della
revoca del provvedimento di sospensione impugnato e del ripristino, a
tempo indeterminato, dell'autorizzazione allo svolgimento
dell'attivita' di somministrazione di lavoro in favore della societa'
ricorrente.
Essendo venuto meno l'oggetto del processo, non potrebbe
continuare «a predicarsi una artificiosa persistenza dell'interesse a
ricorrere», con la conseguenza che la sopravvenuta improcedibilita'
del ricorso nel giudizio a quo renderebbe irrilevanti le questioni
sollevate.
2.1.- L'eccezione di inammissibilita' non e' fondata.
In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato ha riferito che, con
il ricorso principale proposto davanti al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, Manutencoop - societa' cooperativa che
esercita attivita' di somministrazione di manodopera - ha impugnato
le note del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, con cui l'Agenzia
nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL), deputata alla
tenuta dell'Albo istituito presso il Ministero del lavoro al quale
devono essere iscritte le agenzie per il lavoro, l'ha formalmente
invitata a regolarizzare la propria posizione, rispristinando la
presenza del socio sovventore venuta meno a seguito del recesso di
Coopfond spa, e, con successivo ricorso per motivi aggiunti, ha
impugnato la nota del 12 febbraio 2020, con cui la medesima Agenzia
ha sospeso la sua autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di
somministrazione di lavoro, precisando che, trascorsi sessanta
giorni, avrebbe adottato «il provvedimento di revoca
dell'autorizzazione a tempo indeterminato e di contestuale
cancellazione dalla sezione I di albo informatico delle agenzie per
il lavoro». I ricorsi sono stati rigettati con la sentenza dell'11
maggio 2020, n. 4936, avverso la quale Manutencoop ha proposto
appello.
Il giudice a quo ha altresi' ricordato che, prima dell'«udienza
camerale del 2 luglio 2020, fissata per la discussione dell'istanza
cautelare, la societa' ricorrente, onde scongiurare qualsiasi rischio
d'interruzione dell'attivita', ha acquisito nella propria compagine
sociale [come socio sovventore] un fondo mutualistico diverso da
Coopfond, pur precisando di non voler prestare alcuna acquiescenza ai
provvedimenti impugnati e di conservare integro l'interesse al loro
annullamento». Alla luce di cio', ANPAL, con il provvedimento
direttoriale 1° luglio 2020, n. 80 ha revocato la sospensione
impugnata con i motivi aggiunti, «rispristinando l'autorizzazione a
tempo indeterminato all'esercizio dell'attivita' di somministrazione»
in favore di Manutencoop, con la conseguenza che, con l'ordinanza n.
3977 del 2020, e' stata respinta, per assenza di periculum in mora,
l'istanza cautelare.
Ciononostante, il Consiglio di Stato ha rigettato l'eccezione di
improcedibilita' dell'appello sollevata dalle amministrazioni
resistenti, ritenendo che il provvedimento di revoca sarebbe
«meramente conseguente» al comportamento di Manutencoop volto a
«scongiurare, nelle more del giudizio, qualsiasi possibilita' di
rischio d'interruzione dell'attivita'». Si tratterebbe di una scelta
«di carattere meramente prudenziale e provvisoria, non interpretabile
come atto di acquiescenza alle posizioni di Anpal», bensi' imposta
dall'atto di sospensione gravato. Peraltro, nonostante questo atto
sia stato revocato, «l'impugnativa conserva un sostrato oggettivo
nelle intimazioni del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, rispetto
alle quali permane l'interesse della ricorrente alla definizione di
un diverso assetto regolatorio della materia e del quadro dei
principi normativi».
Le questioni, pertanto, sarebbero rilevanti perche' la norma
censurata costituisce l'esclusivo fondamento degli atti impugnati.
2.2.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «[i]n
virtu' dell'autonomia tra il giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale e quello principale, non rientra tra i poteri di
questa Corte, che effettua solo un controllo "esterno" sulla
rilevanza, sindacare, in sede di ammissibilita', la validita' dei
presupposti di esistenza del giudizio a quo, a meno che questi non
risultino manifestamente e incontrovertibilmente carenti (sentenze n.
241 del 2008 e n. 62 del 1992). Ai fini del relativo controllo da
parte di questa Corte, anche per il riscontro dell'interesse ad agire
e per la verifica della legittimazione delle parti, e' dunque
sufficiente che il rimettente motivi in modo non implausibile sulla
rilevanza (sentenze n. 35 del 2017, n. 303 e n. 50 del 2007, e n. 173
del 1994)» (sentenza n. 224 del 2020; nello stesso senso, ex multis,
sentenze n. 183 del 2021, n. 168 e n. 44 del 2020 e n. 128 del 2019).
Nella specie, la motivazione dell'ordinanza di rimessione supera,
indubbiamente, la soglia di non implausibilita', avendo il Consiglio
di Stato ampiamente argomentato in ordine alla sussistenza delle
condizioni dell'azione nel giudizio a quo e, in particolare, in
ordine alla persistenza dell'interesse a ricorrere della Manutencoop,
nonostante la revoca di uno degli atti gravati.
3.- Sempre in via preliminare, il giudice rimettente ha escluso
la praticabilita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata
della norma censurata, «che giunga a ravvisare in capo alle
cooperative di produzione e lavoro la sussistenza di una mera
facolta', e non gia' di un vero e proprio obbligo, di assicurare
comunque, nella propria compagine, la presenza di un fondo
mutualistico come socio sovventore». Cio' sarebbe impedito dal
«tenore precettivo chiaro ed univoco» della disposizione.
Il ragionamento del rimettente e' corretto.
La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte affermato che
l'univoco tenore della disposizione segna il confine in presenza del
quale il tentativo di interpretazione conforme deve cedere il passo
al sindacato di legittimita' costituzionale (sentenze n. 118 del
2020, n. 221 del 2019 e n. 83 del 2017). D'altra parte, sempre
secondo una giurisprudenza costituzionale ormai costante, quando il
giudice a quo abbia consapevolmente reputato che il tenore della
disposizione censurata impone una determinata interpretazione e ne
impedisce altre, eventualmente conformi a Costituzione, la verifica
delle relative soluzioni ermeneutiche non attiene al piano
dell'ammissibilita', ed e' piuttosto una valutazione che riguarda il
merito delle questioni (cosi', ex multis, sentenze n. 50 e n. 118 del
2020 e n. 133 del 2019).
4.- Nel merito, le questioni sollevate non sono fondate.
5.- Per ragioni di pregiudizialita' logico-giuridica deve essere
preliminarmente esaminata la censura di violazione dell'art. 76
Cost., perche', come rilevato dalla costante giurisprudenza
costituzionale, si tratta di una censura logicamente prioritaria,
incidendo sul piano delle fonti (ex multis, sentenze n. 133 del 2021,
n. 142 del 2020, n. 198 e n. 189 del 2018).
5.1.- Ad avviso del giudice rimettente, l'art. 5, comma 2,
lettera e), del d.lgs. n. 276 del 2003, laddove prescrive, per le
cooperative di produzione e lavoro che intendano svolgere attivita'
di somministrazione di manodopera, lo specifico requisito della
presenza, come socio sovventore, di un fondo mutualistico per la
promozione e lo sviluppo della cooperazione, si porrebbe in contrasto
con l'art. 76 Cost., in quanto la delega legislativa - concessa
dall'art. 1 della legge n. 30 del 2003 per dettare i «principi
fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con
particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e
privato, e di somministrazione di manodopera» - non avrebbe
consentito «una rimodulazione del regime autorizzatorio in relazione
alla natura giuridica dell'intermediario, [ne'] una rivisitazione e
un'alterazione della stessa natura giuridica del soggetto
intermediario».
La norma censurata eccederebbe, quindi, «il limite della materia
della "disciplina dei servizi per l'impiego" prevista dalla legge
delega (c.d. Riforma Biagi), avendo essa finito per invadere - e
illegittimamente stravolgere - quella dei principi generali e
fondamentali della disciplina in materia di societa' cooperative».
5.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la censura di
violazione dell'art. 76 Cost. non sarebbe fondata, in quanto il
citato art. 5, nel disciplinare i criteri di iscrizione all'albo
delle agenzie per il lavoro, ha introdotto un regime differenziato
per le societa' cooperative di produzione e lavoro in conformita' ai
criteri della delega di cui alle lettere l) e m) del comma 2
dell'art. 1 della menzionata legge n. 30 del 2003.
Il legislatore delegato, pertanto, non avrebbe dettato una nuova
disciplina delle societa' cooperative, ma solamente previsto i
requisiti minimi che le stesse devono possedere per svolgere
l'attivita' di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione
del personale.
5.3.- Per costante giurisprudenza costituzionale, «la previsione
di cui all'art. 76 Cost. non osta all'emanazione, da parte del
legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente sviluppo
e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante,
dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata ad una
mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal secondo. Il
sindacato costituzionale sulla delega legislativa deve, cosi',
svolgersi attraverso un confronto tra gli esiti di due processi
ermeneutici paralleli, riguardanti, da un lato, le disposizioni che
determinano l'oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati
dalla legge di delegazione e, dall'altro, le disposizioni stabilite
dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato
compatibile con i principi e i criteri direttivi della delega. Il
che, se porta a ritenere del tutto fisiologica quell'attivita'
normativa di completamento e sviluppo delle scelte del delegante,
circoscrive, d'altra parte, il vizio in discorso ai casi di
dilatazione dell'oggetto indicato dalla legge di delega, fino
all'estremo di ricomprendere in esso materie che ne erano escluse»
(sentenza n. 96 del 2020; nello stesso senso, sentenze n. 133 del
2021, n. 142 del 2020, n. 198 e n. 10 del 2018).
Nella specie, la legge n. 30 del 2003, in attuazione della quale
e' stata adottata la norma censurata, contiene diverse deleghe
legislative in tema di diritto del lavoro.
La prima - ponendosi sulla scia dei precedenti interventi
normativi che hanno eliminato il monopolio pubblico in tema di
collocamento e di mediazione tra domanda e offerta di lavoro -
attiene alla «revisione della disciplina dei servizi pubblici e
privati per l'impiego, nonche' in materia di intermediazione e
interposizione privata nella somministrazione di lavoro (art. 1)».
Come gia' chiarito da questa Corte, «[d]all'analisi del comma 1
dell'art. 1 si ricava che la delega concerne i servizi per l'impiego
ed in particolare il collocamento e la somministrazione di mano
d'opera, che il legislatore ritiene tale materia rientrante nella
tutela e sicurezza del lavoro, prevista come oggetto di competenza
concorrente e che, di conseguenza, nel rispetto delle attribuzioni
regionali, la delega e' limitata alla determinazione dei principi
fondamentali» (sentenza n. 50 del 2005).
Questa Corte ha poi specificato, per quanto riguarda la
somministrazione di lavoro, che in tale materia rientrano sia «la
disciplina dei soggetti ad essa abilitati» sia «quella dei rapporti
intersoggettivi che nascono dalla somministrazione» (ancora, sentenza
n. 50 del 2005).
Coerentemente, la lettera l) del comma 2 del citato art. 1 ha
previsto, tra i principi e i criteri direttivi fissati dal
legislatore delegante, l'identificazione di un «unico regime
autorizzatorio o di accreditamento» per i soggetti pubblici e privati
che svolgono intermediazione di lavoro, richiedendo «che abbiano
adeguati requisiti giuridici e finanziari, differenziat[i] in
funzione del tipo di attivita' svolta, comprensivo delle ipotesi di
trasferimento della autorizzazione e modulat[i] in relazione alla
natura giuridica dell'intermediario». Con specifico riferimento alla
somministrazione di manodopera, poi, il numero 1) della lettera m)
del medesimo comma 2 indica, come ulteriore criterio direttivo,
l'autorizzazione allo svolgimento di questa attivita' da parte dei
soli soggetti identificati sulla base della precedente lettera l).
5.4.- In attuazione di questa delega, il d.lgs. n. 276 del 2003,
nel regolamentare l'organizzazione del mercato del lavoro (Titolo
II), ha dettato una nuova disciplina del regime autorizzatorio delle
agenzie per il lavoro (Capo I), definite appunto, dall'art. 2, comma
1, lettera e), come «gli operatori, pubblici e privati», autorizzati
dallo Stato «allo svolgimento delle attivita' di cui alle lettere da
a) a d) del medesimo art. 2», ossia le attivita' di somministrazione
di lavoro, intermediazione, ricerca e selezione del personale e
supporto alla ricollocazione professionale.
Nel far cio', come previsto dai criteri direttivi di cui alla
lettera l) prima citata, il legislatore delegato ha specificamente
individuato i requisiti, giuridici e finanziari, per il conseguimento
dell'autorizzazione ministeriale e la conseguente iscrizione
nell'apposito albo delle agenzie per il lavoro. Questi requisiti sono
stati poi differenziati, sempre in attuazione di quanto prescritto
dalla citata lettera l), in requisiti generali, cioe' validi per
tutte le attivita' oggetto di autorizzazione, e requisiti
particolari, relativi alle singole attivita' svolte.
In questo quadro, la norma censurata ha prescritto uno specifico
requisito abilitante le agenzie per il lavoro individuandolo in base
al tipo di attivita' svolta (somministrazione di manodopera) e alla
natura giuridica dell'intermediario (societa' cooperative di
produzione e lavoro), conformemente al criterio direttivo dettato
dalla legge delega. In tal modo, si e' posta in coerente sviluppo con
le scelte espresse dal legislatore delegante, senza dilatare
l'oggetto indicato dalla legge di delega.
5.5.- La questione sollevata in riferimento all'art. 76 Cost.,
pertanto, non e' fondata.
6.- Il giudice rimettente ha ritenuto non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale anche in
riferimento all'art. 45 Cost., in quanto la norma censurata -
nell'imporre, contrariamente alle disposizioni della legge n. 59 del
1992, richiamate come «norme interposte nel giudizio di
costituzionalita'», l'obbligo e non la facolta' di «assumere una
forma che preveda la necessaria compresenza di soci cooperatori e
soci sovventori» - non sarebbe coerente con la garanzia
costituzionale della cooperazione a carattere di mutualita' e senza
fini di speculazione privata.
Ad avviso del Consiglio di Stato, la trasformazione, per effetto
della disposizione censurata, dell'originaria facolta' della societa'
cooperativa di ricorrere alla figura del socio sovventore in un
obbligo, «costituisce un irragionevole irrigidimento della disciplina
di settore, in quanto travalicante il limite cruciale della
ragionevolezza e della ponderata funzionalita' agli intenti
perseguiti dal legislatore».
L'assetto costitutivo imposto alle cooperative, infatti, non
sarebbe compatibile con lo spirito mutualistico, in quanto implica
«la presenza di una figura (quella del socio sovventore) rispondente
ad una logica antitetica a quella del socio cooperatore», la cui
partecipazione nella societa' ha la «finalita' di conseguire beni e
servizi (socio consumatore), ovvero occasioni di lavoro (socio
lavoratore) a condizioni piu' favorevoli di quelle vigenti nel libero
mercato».
6.1.- Secondo la difesa dello Stato, la censura di violazione
dell'art. 45 Cost. non sarebbe fondata, in quanto la previsione
dell'obbligo, per le societa' cooperative che svolgono attivita' di
intermediazione di lavoro e, quindi, operano in uno «specifico e ben
circoscritto settore», di dotarsi di un socio sovventore - costituito
peraltro da un fondo mutualistico - non rappresenterebbe uno
stravolgimento dello scopo mutualistico.
La norma censurata sarebbe, quindi, ragionevole alla luce delle
«innumerevoli esigenze di pubblico interesse» sottese alla
«particolare conformazione del mercato di riferimento».
6.2.- Per verificare la compatibilita' della norma censurata con
la tutela costituzionale della cooperazione a carattere di
mutualita', e' necessario individuarne la ratio e l'assetto offerto
agli interessi che vengono in gioco nella disciplina in esame.
Considerato che «il collocamento, ed in genere tutte le attivita'
atte a favorire l'incontro tra domanda ed offerta di lavoro, non sono
piu' riservati alle strutture pubbliche», il d.lgs. n. 276 del 2003 -
nel riformare «i servizi per l'impiego ed in particolare il
collocamento e la somministrazione di mano d'opera» - ha dettato
anche «la disciplina dei soggetti [pubblici e privati] comunque
abilitati a svolgerle» (sentenza n. 50 del 2005), ossia delle
cosiddette agenzie per il lavoro.
Nel far cio', il legislatore ha optato per un «unico regime
giuridico per chiunque voglia svolgere attivita' in senso generico di
intermediazione» e ha correlato alla «scelta dell'unicita' del regime
autorizzatorio o di accreditamento» quella «dell'albo delle agenzie
per il lavoro, di cui all'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 276 del 2003,
mentre la previsione delle sue articolazioni e' in funzione della
varieta' sia dei soggetti cui puo' essere data l'autorizzazione o
l'accreditamento, sia delle attivita' che essi possono svolgere»
(sentenza n. 50 del 2005).
Venuto meno il vincolo dell'oggetto sociale esclusivo,
«sussistendo soltanto, per i soggetti polifunzionali, l'obbligo di
tenere distinte divisioni operative, gestite con contabilita'
separata, onde consentire una puntuale conoscenza dei dati specifici
(art. 5, comma 1, lettera e, d.lgs. n. 276 del 2003)» (sentenza n. 50
del 2005), il legislatore ha prescritto, quale condizione per
l'autorizzazione e l'iscrizione nell'apposito albo, requisiti
giuridici e finanziari comuni a tutte le agenzie per il lavoro,
indipendentemente dall'attivita' esercitata.
In aggiunta ad essi, pero', sono stati previsti ulteriori
requisiti, per lo piu' di carattere finanziario, in relazione al
particolare tipo di attivita' svolta e alla peculiare natura
giuridica del soggetto abilitato, a maggiore garanzia degli interessi
coinvolti nella disciplina dei servizi per l'impiego che, come
chiarito da questa Corte, sono «predisposti alla soddisfazione del
diritto sociale al lavoro» (sentenza n. 50 del 2005).
In particolare, la lettera e) del comma 2 dell'art. 5 del d.lgs.
n. 276 del 2003 - oggetto delle odierne questioni di legittimita'
costituzionale - prevede, per le societa' cooperative di produzione e
lavoro che intendano svolgere attivita' di somministrazione di
manodopera, oltre ai requisiti giuridici e finanziari prescritti dal
medesimo art. 5 per tutte le agenzie, l'ulteriore requisito della
«presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio
sovventore, almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo
sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della legge
31 gennaio 1992, n. 59, e successive modificazioni».
Nel prescrivere questo requisito, la norma individua il suo
ambito di applicazione, sul piano oggettivo, con riferimento alle
attivita' di cui all'art. 20 del medesimo decreto legislativo (oggi
art. 30 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante
«Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della
normativa in tema di mansioni, a norma dell'articolo 1, comma 7,
della legge 10 dicembre 2014, n. 183»), ossia alla somministrazione
di lavoro, e, sul piano soggettivo, con riferimento alle sole agenzie
per il lavoro costituite nella forma di societa' cooperative di
produzione e lavoro.
In relazione al tipo di attivita' esercitata, la norma censurata
si giustifica perche' la somministrazione di lavoro - definita come
il «contratto, a tempo indeterminato o determinato, con il quale
un'agenzia di somministrazione autorizzata, ai sensi del decreto
legislativo n. 276 del 2003, mette a disposizione di un utilizzatore
uno o piu' lavoratori suoi dipendenti, i quali, per tutta la durata
della missione, svolgono la propria attivita' nell'interesse e sotto
la direzione e il controllo dell'utilizzatore» (art. 30 del d.lgs. n.
81 del 2015) - «costituisce una fattispecie negoziale complessa, in
cui due contratti si combinano per realizzare la dissociazione tra
datore di lavoro e fruitore della prestazione di lavoro, secondo una
interposizione autorizzata dall'ordinamento in quanto soggetta a
particolari controlli e garanzie, quali condizioni per prevenire il
rischio che l'imputazione del rapporto a persona diversa
dall'effettivo utilizzatore si presti a forme di elusione delle
tutele del lavoratore» (sentenza n. 250 del 2021).
Trattasi di una forma di interposizione nei rapporti di lavoro
fortemente innovativa, peraltro precedentemente sottoposta ad un
generale divieto e a sanzioni penali e, ancora oggi, subordinata a
specifiche condizioni di liceita', la cui inosservanza e' sanzionata
in via amministrativa.
Proprio per realizzare i «controlli e [le] garanzie» necessari
per prevenire «forme di elusione delle tutele del lavoratore», il
comma 2 dell'art. 5 del d.lgs. n. 276 del 2003 prescrive, «[p]er
l'esercizio delle attivita' di cui all'articolo 20 [oggi art. 30 del
d.lgs. n. 81 del 2015]», specifici requisiti finanziari, tra cui
quello - che qui viene in considerazione - della presenza nella
compagine sociale, come socio sovventore, di un fondo mutualistico.
La funzione di tale requisito e' precipuamente rivolta alla
tutela del lavoratore e alla garanzia dei suoi crediti nei confronti
dell'agenzia di somministrazione datrice di lavoro, atteso che il
rapporto di lavoro si instaura appunto tra il lavoratore e l'agenzia
stessa.
In relazione alla natura giuridica del soggetto abilitato,
invece, il requisito prescritto dalla norma censurata si giustifica
perche' mira a superare la difficolta', propria delle societa'
cooperative, della provvista dei mezzi finanziari necessari per lo
svolgimento della loro attivita'. La figura del socio sovventore,
infatti, agevola la raccolta di capitale di rischio da parte delle
cooperative, non essendo interessato all'attivita' mutualistica, ma
alla remunerazione del suo investimento nella societa', e perseguendo
uno scopo lucrativo.
Nel bilanciamento di interessi realizzato dal legislatore,
allora, l'obbligo imposto alle societa' cooperative di avere, nella
compagine sociale, un socio sovventore non sacrifica
irragionevolmente la funzione sociale della cooperazione, mirando a
realizzare un obiettivo generale di tutela dei lavoratori in una
fattispecie di «dissociazione tra datore di lavoro e fruitore della
prestazione di lavoro» (sentenza n. 250 del 2021).
6.3.- Peraltro, la funzione sociale della cooperazione a
carattere di mutualita' non risulta compromessa dalla norma censurata
anche perche' il socio sovventore deve essere un fondo mutualistico
per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, che di quel
carattere partecipa.
L'istituzione di questi fondi, ad opera della legge n. 59 del
1992, e' ispirata alla cosiddetta mutualita' di sistema o esterna,
che e' volta a incentivare, finanziare e sostenere la cooperazione
nella sua globalita'. Anche lo scopo perseguito dai fondi in esame,
quindi, va considerato mutualistico, essendo i benefici derivanti
dalla loro gestione destinati al sistema cooperativo complessivamente
inteso.
Ai sensi dell'art. 11 della menzionata legge n. 59 del 1992,
infatti, il loro «oggetto sociale deve consistere esclusivamente
nella promozione e nel finanziamento di nuove imprese e di iniziative
di sviluppo della cooperazione, con preferenza per i programmi
diretti all'innovazione tecnologica, all'incremento dell'occupazione
ed allo sviluppo del Mezzogiorno» (comma 2). Per realizzare questi
fini, i fondi mutualistici «possono promuovere la costituzione di
societa' cooperative o di loro consorzi, nonche' assumere
partecipazioni in societa' cooperative o in societa' da queste
controllate. Possono altresi' finanziare specifici programmi di
sviluppo di societa' cooperative o di loro consorzi, organizzare o
gestire corsi di formazione professionale del personale dirigente
amministrativo o tecnico del settore della cooperazione, promuovere
studi e ricerche su temi economici e sociali di rilevante interesse
per il movimento cooperativo» (comma 3).
Questa Corte ha peraltro rilevato come la finalita' delle norme
che prevedono, a carico delle societa' cooperative, obblighi
contributivi e devolutivi in favore dei fondi mutualistici vada
«identificata in quella di garantire che i benefici conseguiti grazie
alle agevolazioni previste per incentivare lo scopo mutualistico non
siano destinati allo svolgimento di un'attivita' priva di tale
carattere e, comunque, non siano fatti propri da coloro che ne hanno
fruito» (sentenza n. 170 del 2008).
Non deve, infine, dimenticarsi che questa Corte ha sempre
riconosciuto al legislatore ampia discrezionalita' nella scelta dei
mezzi piu' idonei ad incrementare la cooperazione (sentenza n. 334
del 1995; ordinanze n. 19 del 1988 e n. 371 del 1987).
6.4.- Alla luce delle considerazioni che precedono, anche la
questione sollevata in riferimento all'art. 45 Cost. non e' fondata.
7.- Ad avviso del giudice rimettente, la norma censurata sarebbe
in contrasto anche con gli artt. 3 e 41 Cost., in quanto
«l'imposizione alle sole societa' cooperative dedite alla
intermediazione di lavoro, in aggiunta alle garanzie generalmente
richieste a tutti gli altri operatori, della condizione aggiuntiva
della necessaria partecipazione di un fondo mutualistico nella
compagine sociale, appare frutto di una scelta priva di motivate
ragioni ed implicante una altrettanto immotivata restrizione della
liberta' d'iniziativa economica».
Non sarebbe ragionevole ritenere che, nello specifico settore
dell'intermediazione di lavoro, «solo la partecipazione di un fondo
mutualistico garantirebbe, oltre ad una qualificata garanzia di
solidita' finanziaria, la rispondenza della cooperativa alle
finalita' di mutualita' e, dunque, la prevenzione di forme abusive di
esercizio dell'attivita'». Cio' in quanto gli artt. 4 e 5 del d.lgs.
n. 276 del 2003 gia' prevedono, oltre a una serie di requisiti
giuridici e finanziari, un sistema di vigilanza ministeriale
permanente sugli operatori nel campo dell'intermediazione di lavoro e
un sistema autorizzatorio, «che passa attraverso una fase di
autorizzazione provvisoria cui fa seguito, previa verifica dei
requisiti e del corretto andamento dell'attivita' svolta,
l'autorizzazione in via definitiva».
Inoltre, una volta superato il regime di monopolio pubblico nel
settore del collocamento, «l'attivita' di intermediazione non sembra
rivelare piu' alcuna specialita' che possa giustificarne un
trattamento differenziato e piu' restrittivo rispetto alle altre
attivita' pure generalmente, e senza particolari limitazioni,
esercitabili in forma cooperativa».
7.1.- La difesa dello Stato ha replicato che la norma censurata
non violerebbe «i limiti costituzionali entro cui puo' essere
esercitato il potere legislativo», in quanto la necessaria presenza
di un socio sovventore, nelle societa' cooperative che svolgono
attivita' di intermediazione di lavoro, «da un lato, non pare idonea
a sacrificarne le opzioni di fondo, dall'altro, corrisponde
all'esigenza di utilita' sociale di realizzare [...] la c.d.
mutualita' di sistema, oltre che di garantire un apporto di capitale
sociale sicuro nella disponibilita' di dette societa'».
7.2.- Secondo il costante orientamento di questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 151 e n. 47 del 2018, n. 16 del 2017 e n. 56
del 2015), non e' configurabile una lesione della liberta'
d'iniziativa economica privata allorche' l'apposizione di limiti di
ordine generale al suo esercizio corrisponda, oltre che alla
protezione di valori primari attinenti alla persona umana, come
sancito dall'art. 41, comma secondo, Cost., all'utilita' sociale,
purche' l'individuazione di quest'ultima, che spetta al legislatore,
non appaia arbitraria e non venga perseguita mediante misure
palesemente incongrue.
Nella specie, la norma censurata - nell'imporre alle cooperative
di produzione e lavoro che svolgono attivita' di somministrazione di
manodopera la presenza, nella compagine sociale, di un socio
sovventore costituito da un fondo mutualistico - mira a realizzare un
obiettivo generale di tutela dei lavoratori e in particolare, in una
fattispecie di «dissociazione tra datore di lavoro e fruitore della
prestazione di lavoro», a garantire quei «particolari controlli e
garanzie» richiesti da questa Corte per «prevenire il rischio che
l'imputazione del rapporto a persona diversa dall'effettivo
utilizzatore si presti a forme di elusione delle tutele del
lavoratore» (sentenza n. 250 del 2021).
Cosi' facendo, il legislatore ha compiuto un bilanciamento
ragionevole tra la liberta' di iniziativa economica delle agenzie per
il lavoro che svolgono attivita' di somministrazione di manodopera in
forma cooperativa ed altre utilita' sociali.
Quanto all'individuazione dell'utilita' sociale, infatti, non
puo' dubitarsi che, nel relativo ambito, vadano ricomprese, attesa la
peculiarita' dell'attivita' interpositoria in esame, la tutela del
lavoratore e il buon funzionamento del mercato del lavoro; e cio'
tanto piu' quando, come nella specie, la norma non ha contenuto
preclusivo di un'attivita', ma si limita a prevedere uno specifico
requisito per il suo esercizio.
7.3.- Anche le censure di violazione degli artt. 3 e 41 Cost.,
quindi, non sono fondate.
8.- Sia il giudice rimettente che la Manutencoop hanno
argomentato la presenza di un vulnus ai parametri costituzionali
invocati anche sul presupposto che la disposizione censurata, «oltre
ad imporre la presenza del fondo mutualistico nella compagine
sociale» come socio sovventore, obbligherebbe la societa' cooperativa
«ad aderire alle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela
del movimento cooperativo, dalle quali i fondi mutualistici
promanano».
Di conseguenza, ad avviso del Consiglio di Stato e della parte
costituita, ad una cooperativa sarebbe preclusa l'attivita' di
intermediazione, non solo se «non presenta un socio sovventore che
sia fondo mutualistico [ma anche] se non aderisce previamente ad uno
degli organismi associativi nazionali esistenti».
L'argomentazione dell'ordinanza di rimessione, tuttavia, non
attiene al contenuto precettivo della norma oggetto del giudizio di
costituzionalita', ovvero di altra normativa dalla quale evincere
tale obbligo di associazione, ma riflette quanto accaduto nel caso di
specie non in forza di una previsione di legge, bensi' per effetto di
scelte delle parti. Infatti, il fondo mutualistico Coopefond ha
deciso di recedere da Manutencoop, perche' a sua volta quest'ultima
aveva abbandonato l'associazione nazionale LegaCoop, essendosi posta
«in posizione marcatamente concorrenziale» con le imprese ad essa
aderenti.
Tuttavia, la norma censurata - nell'imporre la presenza, nella
compagine sociale delle cooperative che svolgono somministrazione di
manodopera, di un fondo mutualistico in qualita' di socio sovventore
- non richiede che le societa' aderiscano all'associazione nazionale
che lo ha istituito, ne' tale obbligo deriva dagli artt. 11 e 12
della legge n. 59 del 1992 richiamati dal rimettente.
Premesso che una previsione atta a interferire con la liberta' di
associazione (art. 18 Cost.) non puo' certamente essere desunta in
via interpretativa, va osservato che i menzionati artt. 11 e 12, nel
disciplinare la costituzione, le finalita' e le attivita' dei fondi
mutualistici, nulla dicono quanto ad eventuali forme di adesione alle
associazioni nazionali riconosciute da parte delle societa'
cooperative di cui questi fondi diventano soci.
Cio' del resto si giustifica perche' l'attivita' di «promozione e
[di] finanziamento di nuove imprese e [le] iniziative di sviluppo
della cooperazione», che costituiscono l'oggetto esclusivo dei fondi
mutualistici (art. 11, comma 2), sono rivolte al sistema cooperativo
complessivamente inteso e, quindi, anche a societa' cooperative che
non aderiscono alle associazioni nazionali riconosciute che li hanno
istituiti.
Poiche', ai sensi del comma 3 del citato art. 11, i fondi
mutualistici, per realizzare le proprie finalita', possono, tra
l'altro, assumere partecipazioni in societa' cooperative, deve
ritenersi che ben possa uno di questi fondi entrare a far parte di
una societa' cooperativa (ossia assumere in essa una partecipazione)
che non aderisce all'associazione rappresentativa che lo ha
istituito.
In conclusione, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice
rimettente e dalla Manutencoop, le societa' cooperative che intendano
svolgere attivita' di somministrazione di manodopera possono
soddisfare il requisito imposto dalla norma censurata -
l'acquisizione di un fondo mutualistico come socio sovventore - senza
dover, necessariamente, aderire ad un'associazione nazionale
riconosciuta per la rappresentanza del movimento cooperativo.