ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2021, n. 16
(Disposizioni in materia di funzionamento e limiti ai compensi degli
organi societari di Finaosta S.pA., nonche' di operazioni societarie.
Modificazioni alla legge regionale 16 marzo 2006, n. 7), nella parte
in cui sostituisce l'art. 14, comma 4, della legge della Regione
Valle d'Aosta 16 marzo 2006, n. 7 (Nuove disposizioni concernenti la
societa' finanziaria regionale FINAOSTA S.p.A. Abrogazione della
legge regionale 28 giugno 1982, n. 16), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 settembre 2021,
depositato in cancelleria il 21 settembre 2021, iscritto al n. 50 del
registro ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2022 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 24 maggio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13 settembre 2021, depositato il 21
settembre successivo e iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2021,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2021, n. 16
(Disposizioni in materia di funzionamento e limiti ai compensi degli
organi societari di Finaosta S.pA., nonche' di operazioni societarie.
Modificazioni alla legge regionale 16 marzo 2006, n. 7), nella parte
in cui sostituisce l'art. 14, comma 4, della legge della Regione
Valle d'Aosta 16 marzo 2006, n. 7 (Nuove disposizioni concernenti la
societa' finanziaria regionale FINAOSTA S.p.A. Abrogazione della
legge regionale 28 giugno 1982, n. 16), in riferimento all'art. 2,
lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, relativamente alla materia del coordinamento
della finanza pubblica.
1.1.- Il ricorrente premette che, nell'ambito delle disposizioni
introdotte con la legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del 2021, il
legislatore valdostano e' intervenuto, mediante la disposizione
impugnata, a disciplinare i limiti ai compensi degli organi societari
di Finaosta spa, prevedendo in particolare che «[i] compensi
spettanti al Presidente e ai membri del consiglio d'amministrazione
sono stabiliti dall'assemblea in misura non superiore al doppio di
quella prevista per i componenti in carica alla data di approvazione
del bilancio relativo all'esercizio 2020».
Tale previsione contrasterebbe con la normativa statale di
principio contenuta nell'art. 11, comma 7, del decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a
partecipazione pubblica), secondo il quale, per la determinazione dei
compensi degli amministratori delle societa' controllate direttamente
o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, trovano
applicazione, in attesa dell'emanazione del decreto ministeriale di
cui all'art. 11, comma 6, del medesimo d.lgs. n. 175 del 2016, le
disposizioni di cui all'art. 4, comma 4, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135.
Tale ultima disposizione, in particolare, stabilisce che «[a]
decorrere dal 1° gennaio 2015, il costo annuale sostenuto per i
compensi degli amministratori di tali societa', ivi compresa la
remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non puo'
superare l'80 per cento del costo complessivamente sostenuto
nell'anno 2013».
1.2.- Per il fatto di consentire all'assemblea di Finaosta spa di
deliberare un incremento dei compensi degli organi della stessa in
deroga al limite massimo dell'80 per cento dei costi complessivamente
sostenuti nel 2013, la norma impugnata contrasterebbe con l'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 95 del 2012, che e' stato ritenuto da alcune
sezioni regionali della Corte dei conti principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, rientrante quindi nella
competenza legislativa statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost. (sono richiamate le delibere delle sezioni regionali di
controllo per la Basilicata del 29 marzo 2018, n. 10, e per la
Liguria del 27 marzo 2020, n. 29).
Muovendo dalla ricostruzione della giurisprudenza contabile,
l'Avvocatura osserva come la finalita' dell'art. 4, comma 4, del d.l.
n. 95 del 2012 consista nel contenimento dei costi delle societa'
pubbliche e il suo contenuto non possa essere derogato dal
legislatore regionale, ne' facendo valere le aumentate competenze
della societa', ne' invocando la necessita' di dare attuazione alle
previsioni dei piani di razionalizzazione delle partecipazioni
mediante operazioni di alienazione o aggregazione. Solo laddove il
costo per l'anno 2013 non sia in concreto rinvenibile, sarebbe
possibile considerare «l'onere sostenuto nell'ultimo esercizio nel
quale risulti presente un esborso a tale titolo, nel rispetto della
stretta necessarieta' e del limite massimo di 240 mila euro» di cui
all'art. 11, comma 7 (recte: comma 6), del d.lgs. n. 175 del 2016
(sono richiamate la gia' citata deliberazione della sezione regionale
di controllo della Corte dei conti per la Liguria, n. 29 del 2020, e
quella della sezione regionale di controllo per il Veneto del 5
febbraio 2018, n. 31).
Secondo il ricorrente, quindi, il limite in parola avrebbe
carattere tassativo e, in difetto di espressa previsione di legge
statale, non potrebbe «essere derogato dalla Regione in conseguenza
di un'evoluzione rispetto alla configurazione originaria della
societa' e neppure invocando una pretesa incongruenza degli
emolumenti attribuibili in base all'applicazione di siffatti limiti».
Non troverebbe peraltro applicazione l'art. 36 Cost., perche' il
rapporto tra amministratore e societa' non sarebbe riconducibile ne'
a un contratto d'opera, ne' a un contratto di lavoro subordinato o
parasubordinato, ma a un rapporto di tipo societario, «con
conseguente disponibilita' e rinunciabilita' del compenso e piena
legittimita' di ogni previsione statutaria restrittiva finanche, al
limite, della eventuale gratuita' dell'incarico».
A fronte di tale contrasto, la disposizione impugnata
esorbiterebbe pertanto dalla competenza primaria attribuita alla
Regione dall'art. 2, lettera a), dello statuto speciale nella materia
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico ed economico del personale», invadendo cosi' l'ambito
riservato alla competenza legislativa statale in relazione al
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
ricavabile dal combinato disposto di cui al richiamato art. 4, comma
4, del d.l. n. 95 del 2012 e all'art. 11, comma 7, del d.lgs. n. 175
del 2016.
2.- In data 11 ottobre 2021 si e' costituita in giudizio la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in persona del suo
Presidente pro tempore, chiedendo che il ricorso venga dichiarato non
fondato.
2.1.- Secondo la difesa regionale, l'impugnativa del Governo
sarebbe inammissibile, o comunque non fondata, perche' le norme
interposte di cui si lamenta la violazione non sarebbero applicabili
nella Regione Valle d'Aosta.
L'art. 23 del d.lgs. n. 175 del 2016, infatti, stabilisce che le
disposizioni in esso contenute si applicano nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
«compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione», mentre l'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, come
convertito, prevede che le disposizioni contenute nel decreto
medesimo si applichino agli enti ad autonomia speciale «secondo le
procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle
autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza
locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti
territoriali e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o
provinciale».
In virtu' del principio pattizio che governa l'ordinamento
finanziario in Valle d'Aosta, secondo quanto previsto dagli artt.
48-bis e 50 dello statuto speciale, anche ammettendo che quelli
richiamati nel ricorso siano principi di coordinamento della finanza
pubblica, essi non sarebbero comunque vincolanti perche' non
individuati secondo il principio dell'accordo, «inteso come vincolo
di metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella forma della
leale collaborazione» (sono richiamate le sentenze di questa Corte n.
58 del 2021 e n. 250 del 2020).
Tale metodo, osserva la resistente, ha trovato conferma
nell'accordo sottoscritto il 16 novembre 2018 tra il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Presidente della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, i cui contenuti sono stati recepiti
nell'art. 1, commi da 876 a 879, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021). Questo accordo,
rileva ancora la difesa regionale, non contempla specifiche
previsioni nella materia interessata dall'odierna impugnazione,
limitandosi a quantificare complessivamente gli effetti del
contributo della Regione al risanamento della finanza pubblica. Ne'
la situazione sarebbe mutata negli accordi intervenuti
successivamente.
Da tanto discenderebbe la non diretta applicabilita' dell'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 95 del 2012, richiamato dall'art. 11, comma 7,
del d.lgs. n. 175 del 2016, e la conseguente inammissibilita' o,
comunque, non fondatezza del ricorso governativo.
2.2.- Anche ove tali disposizioni fossero da ritenersi
applicabili alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, esse
comunque non integrerebbero un principio fondamentale «in assoluto
non derogabile» da parte di quest'ultima.
Il limite di cui al citato art. 4, comma 4, del d.l. n. 95 del
2012, infatti, troverebbe applicazione, in virtu' del richiamo ad
esso effettuato dall'art. 11, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016,
nelle more dell'adozione del decreto ministeriale previsto dall'art.
11, comma 6, del medesimo decreto legislativo. Nonostante il tempo
trascorso dall'entrata in vigore del Testo unico sulle societa' a
partecipazione pubblica e il fatto che quest'ultimo abbia potenziato
i requisiti qualitativi e le competenze richieste agli organi di
amministrazione di tali societa', il decreto di cui al citato art.
11, comma 6 - osserva la Regione - non e' stato ancora adottato, con
l'effetto che l'inerzia statale avrebbe consolidato, in modo
illegittimo, una situazione che nasceva come transitoria e che
impone, oggi, di «individuare soluzioni costituzionalmente orientate
anche nell'interpretazione del limite in discussione, sulla scorta
dei principi di ragionevolezza e buon andamento ex artt. 3 e 97
Cost.».
Proprio tale esigenza avrebbe spinto alcune sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti a sottolineare, nel momento in cui si
deroga al limite di cui al citato art. 4, comma 4, del d.l. n. 95 del
2012, la necessita' di combinare le norme pubblicistiche e
privatistiche rilevanti nella materia de qua, orientando le soluzioni
a una «attenta combinazione del rispetto di tutti i limiti stabiliti
a tutela di un corretto utilizzo delle pubbliche risorse, e del
contestuale interesse alla massima efficacia dello svolgimento delle
funzioni, atta a consentire una proficua operativita' dello stesso»
(sezione regionale di controllo per il Friuli-Venezia Giulia,
deliberazione del 30 aprile 2020, n. 15).
Cio' ha condotto, nel caso in cui non vi fosse un parametro di
costo per l'anno 2013, ad assumere quale riferimento l'onere
sostenuto nell'ultimo esercizio nel quale risulti presente un esborso
da utilizzare, purche' contenuto entro i limiti della stretta
necessita', ovvero a far ricorso allo stesso principio allorche' il
costo di riferimento, pur desumibile, risulti «talmente esiguo da
essere considerato sostanzialmente inesistente, soprattutto se si
abbia in considerazione la necessita' di garantire un proficuo e
professionalmente adeguato funzionamento degli organi societari»,
sempre che i compensi vengano contenuti entro «limiti riconducibili
ai parametri di sana gestione».
2.3.- Entro tali coordinate si collocherebbe l'impugnato art. 2,
comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del 2021.
La difesa regionale precisa che il compenso percepito nell'anno
2020, invariato dal 2015, dai membri del consiglio di amministrazione
di Finaosta spa e' pari a euro 4.464, mentre quello del presidente
del consiglio di amministrazione ammonta a euro 25.200.
Si tratterebbe di un compenso quasi simbolico e che risulterebbe
vieppiu' inadeguato oggi alla luce della maggiore qualificazione e
delle corrispondenti responsabilita' richieste per gli
amministratori, secondo quanto prevede proprio la legge regionale
impugnata, alla luce delle nuove attivita' svolte dalla societa'.
Dando attuazione al decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze del 23 novembre 2020, n. 169 (Regolamento in materia di
requisiti e criteri di idoneita' allo svolgimento dell'incarico degli
esponenti aziendali delle banche, degli intermediari finanziari, dei
confidi, degli istituti di moneta elettronica, degli istituti di
pagamento e dei sistemi di garanzia dei depositanti), la legge reg.
Valle d'Aosta n. 16 del 2021 - precisa la resistente - ha infatti
dettato specifici criteri e requisiti di idoneita' in capo agli
amministratori, tra cui assume rilievo la non cumulabilita'
dell'incarico di presidente del consiglio d'amministrazione e di
direttore generale, il che avrebbe reso ancora piu' irrisorio il
compenso riconosciuto al presidente in base al criterio storico.
Per effetto della disposizione impugnata, pertanto, si sarebbe
determinato un riallineamento dei compensi degli organi della
societa', che, rimediando alla sostanziale irrilevanza del loro
ammontare fino al 2020, resterebbe tuttavia rispettoso del principio
di efficacia perche' commisurerebbe la remunerazione a un criterio di
adeguatezza alla luce delle competenze attribuite agli organi e dei
nuovi requisiti che impongono una maggiore qualificazione dei membri
di questi ultimi.
Cio' sarebbe dimostrato dal fatto che il compenso massimo
riconoscibile ai membri del consiglio di amministrazione di Finaosta
spa sara' pari a euro 8.928 annui, mentre il presidente si vedra'
riconosciuti al massimo euro 50.400 all'anno. Si tratterebbe di una
«misura pienamente razionale e proporzionata», se solo si pensa ai
compensi percepiti dagli organi di altre societa' analoghe (e'
riportato il caso di Finlombarda spa, il cui presidente ottiene un
compenso pari a euro 102.720 annui e i membri del consiglio
d'amministrazione pari a euro 34.240 annui).
Ne deriverebbe, in conclusione, che la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste non avrebbe ne' esorbitato dalle sue
attribuzioni statutarie nella materia «ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla Regione [e] stato giuridico ed economico
del personale», ne' avrebbe violato un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, essendosi «limitata a
declinarlo, nei limiti in cui lo stesso "diritto vivente" lo
consente, per garantire la proporzionalita' tra funzioni e compenso,
senza tradire la logica di sana gestione finanziaria».
3.- In ulteriore subordine, laddove non venissero accolte le
ragioni di non fondatezza di cui ai punti precedenti, la difesa
regionale chiede a questa Corte di promuovere davanti a se stessa la
questione di legittimita' costituzionale delle norme invocate a
parametro interposto (art. 11, comma 7, d.lgs. n. 175 del 2016 e art.
4, comma 4, d.l. n. 95 del 2012), per contrasto con plurimi parametri
costituzionali.
3.1.- La rilevanza della questione sarebbe evidente in ragione
del fatto che proprio su tali parametri interposti si fondano le
ragioni governative a sostegno della dedotta illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del
2021.
3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la
difesa regionale osserva come le finalita' di contenimento dei costi
perseguite dalle disposizioni richiamate nascevano nel contesto di
una disciplina emergenziale quale quella di cui al d.l. n. 95 del
2012 e venivano trasfuse nel corpo del testo unico di cui al d.lgs.
n. 175 del 2016 con l'obiettivo di approntare una disciplina
temporanea, in attesa che venisse adottato il decreto ministeriale
previsto dall'art. 11, comma 6, del medesimo decreto legislativo.
Il protrarsi dell'inerzia avrebbe reso oggi non piu' tollerabile
la sopravvivenza di una disciplina transitoria che palesemente
colliderebbe con l'introduzione, ad opera del medesimo decreto
legislativo, di peculiari requisiti di qualificazione per gli
amministratori delle societa' in questione e di ulteriori competenze
assegnate a questi ultimi rispetto alla disciplina previgente.
Cio' si tradurrebbe, in primo luogo, in una menomazione delle
competenze legislative della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, che si vedrebbe impossibilitata ad adeguare i compensi delle
societa' di cui e' socio unico, con conseguente violazione degli
artt. 2, lettera a) (in relazione all'ambito di competenza
legislativa primaria nella materia «ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed economico del
personale»), 3, lettera f) (con riguardo alla competenza integrativa
in materia di finanze regionali e comunali), 48-bis e 50 dello
statuto speciale, nonche' dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione alla materia «coordinamento della finanza pubblica», in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Vi sarebbe, poi, un contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., perche'
il protrarsi dell'utilizzo del criterio della spesa storica sarebbe
inadeguato alla luce delle novita' introdotte dal testo unico di cui
al d.lgs. n. 175 del 2016, che ha ancorato il modello operativo delle
societa' a partecipazione pubblica a una logica di sana gestione
finanziaria, al contempo mirando al perseguimento della massima
efficacia nello svolgimento delle relative funzioni.
Sarebbero lesi, inoltre, gli artt. 3 e 41 Cost., per il
sacrificio subito dall'autonomia imprenditoriale delle societa' a
partecipazione pubblica in ragione del protrarsi del vincolo della
spesa storica nella determinazione del compenso degli amministratori,
come anche gli artt. 3 e 36 Cost., perche' tali compensi non
sarebbero piu' adeguati e proporzionati «rispetto ai nuovi e maggiori
incarichi da questi assunti, alla complessita' delle funzioni svolte
e alla relativa assunzione di responsabilita'».
Pur se tra amministratore e societa' non sia configurabile un
rapporto di lavoro, secondo la difesa regionale l'imposizione del
tetto di spesa colliderebbe col principio, chiaramente fatto proprio
dall'art. 11, comma 6, del d.lgs. n. 175 del 2016, che vuole gli
emolumenti crescere proporzionalmente rispetto alla quantita' e alla
qualita' delle funzioni svolte, cio' che si tradurrebbe, appunto, in
una violazione dell'art. 36 Cost.
Da ultimo, osserva la difesa regionale che l'invocazione di
parametri estranei a quelli attinenti il riparto delle competenze tra
Stato e Regione e' comunque ammissibile, attesa la ridondanza della
eccepita lesione sulle competenze regionali richiamate.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la difesa della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha depositato memoria,
insistendo affinche' questa Corte dichiari non fondate le censure
formulate dal ricorso governativo.
5.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato
memoria, insistendo nelle conclusioni gia' rassegnate e replicando
alle deduzioni svolte dalla difesa regionale nell'atto di
costituzione.
Ad avviso dell'Avvocatura, le clausole di salvaguardia evocate
dalla difesa regionale a sostegno dell'inapplicabilita' dell'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 e dell'art. 11, comma 7, del d.lgs.
n. 175 del 2016 «valgono soltanto a regolare la partecipazione delle
Regioni autonome agli obiettivi di finanza pubblica nell'ambito del
patto di stabilita' e non sembra possano condizionare, nel caso
sottoposto a giudizio, l'applicazione di una norma che dispone un
limite generale alla spesa corrente». Limiti alla spesa di enti
pubblici regionali, pertanto, sarebbero consentiti purche' essi
pongano obiettivi di riequilibrio della stessa «intesi nel senso di
un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente» e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalita' per il perseguimento di tali obiettivi. Proprio tali
caratteristiche connoterebbero le richiamate disposizioni, da cui si
ricava il limite di spesa per i compensi degli amministratori delle
societa' a partecipazione pubblica, senza che quindi le autonomie
speciali, e la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste nel caso
di specie, possano sottrarsi al rispetto di quest'ultimo.
Ne' un limite all'applicabilita' di tali previsioni potrebbe
essere rinvenuto nel principio pattizio, perche' con gli accordi in
parola vengono regolati «complessi rapporti finanziari» tra Stato e
Regioni ad autonomia speciale, laddove una disposizione come quella
impugnata, che si limita a introdurre un limite generale e
temporaneo, non richiederebbe di essere recepita tramite accordo.
Quanto, poi, alla derogabilita' del limite fissato dall'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 95 del 2012, l'Avvocatura ribadisce come essa
sia impedita anche nel caso in cui alle societa' in questione vengano
attribuiti nuovi compiti o esse siano investite da un processo di
riorganizzazione. Non sussisterebbero, infine, i presupposti perche'
questa Corte, in accoglimento della richiesta avanzata dalla difesa
regionale, sollevi di fronte a se stessa questione di legittimita'
costituzionale delle richiamate norme interposte. La dedotta
violazione deriverebbe, infatti, unicamente dal ritardo nell'adozione
del regolamento previsto dall'art. 11, comma 6, del d.lgs. n. 175 del
2016, cio' che, tuttavia, costituirebbe un inconveniente di mero
fatto, non rilevante ai fini del controllo di legittimita'
costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 117 del 2012, n. 303
del 2011 e n. 329 del 2009).
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 13 settembre 2021, depositato il 21
settembre successivo e iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2021,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2021, n. 16
(Disposizioni in materia di funzionamento e limiti ai compensi degli
organi societari di Finaosta S.pA., nonche' di operazioni societarie.
Modificazioni alla legge regionale 16 marzo 2006, n. 7), nella parte
in cui sostituisce l'art. 14, comma 4, della legge della Regione
Valle d'Aosta 16 marzo 2006, n. 7 (Nuove disposizioni concernenti la
societa' finanziaria regionale FINAOSTA S.p.A. Abrogazione della
legge regionale 28 giugno 1982, n. 16), in riferimento all'art. 2,
lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, relativamente alla materia del coordinamento
della finanza pubblica.
1.1.- La disposizione impugnata, nell'ambito di un piu' ampio
intervento di riforma sugli organi e le funzioni della societa'
finanziaria regionale Finaosta spa, stabilisce che «[i] compensi
spettanti al Presidente e ai membri del consiglio d'amministrazione
sono stabiliti dall'assemblea in misura non superiore al doppio di
quella prevista per i componenti in carica alla data di approvazione
del bilancio relativo all'esercizio 2020».
Il ricorso lamenta che tale autorizzazione all'incremento dei
compensi si porrebbe in contrasto con il principio di coordinamento
della finanza pubblica ricavabile dal combinato disposto degli artt.
11, comma 7, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo
unico in materia di societa' a partecipazione pubblica) e 4, comma 4,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135.
La prima di tali disposizioni prevede infatti che, per la
determinazione dei compensi degli amministratori delle societa'
controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche
amministrazioni, continuino ad applicarsi, fino all'emanazione del
decreto ministeriale di cui all'art. 11, comma 6, del medesimo d.lgs.
n. 175 del 2016, il richiamato art. 4, comma 4, del d.l. n. 95 del
2012 e il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 24
dicembre 2013, n. 166 (Regolamento relativo ai compensi per gli
amministratori con deleghe delle societa' controllate dal Ministero
dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'ex articolo 23-bis del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214).
La seconda (art. 4, comma 4, d.l. n. 95 del 2012), nel testo
attualmente vigente, introdotto dall'art. 16, comma 1, lettera a),
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, nella legge
11 agosto 2014, n. 114, stabilisce che, «[a] decorrere dal 1° gennaio
2015, il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori
di tali societa', ivi compresa la remunerazione di quelli investiti
di particolari cariche, non puo' superare l'80 per cento del costo
complessivamente sostenuto nell'anno 2013».
Ad avviso dell'Avvocatura, questa disposizione integrerebbe un
principio di coordinamento della finanza pubblica, sicche', non
essendo stato sinora emanato il decreto previsto dall'art. 11, comma
6, del d.lgs. n. 175 del 2016, l'impugnato art. 2, comma 1, della
legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del 2021 violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost. e, ad un tempo, esorbiterebbe dalla competenza
legislativa primaria attribuita alla Regione dall'art. 2, lettera a),
dello statuto speciale nella materia «ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed economico
del personale».
2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste replica a
questi motivi rilevando, in via preliminare, che l'impugnazione
sarebbe inammissibile, o comunque non fondata, in quanto ne' l'art.
11, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016, ne' l'art. 4, comma 4, del
d.l. n. 95 del 2012 sarebbero direttamente applicabili in Valle
d'Aosta. Tale inapplicabilita' si ricaverebbe, in particolare, dalle
clausole di salvaguardia contenute nell'art. 23 del d.lgs. n. 175 del
2016 e nell'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, le quali subordinano
l'applicabilita' delle previsioni in essi rispettivamente contenute
alla compatibilita', sostanziale e procedurale, con quanto previsto
dagli statuti degli enti ad autonomia speciale.
Nel caso della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
tale applicabilita' sarebbe specificamente da escludersi perche'
l'ordinamento finanziario regionale e' retto dal principio pattizio,
che trova espressione soprattutto negli artt. 48-bis e 50 dello
statuto speciale, cosi' che i principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica contenuti in leggi statali non si
applicherebbero «in assenza di una specifica previsione mediante un
apposito accordo».
3.- L'esame di tale argomento richiede di riepilogare brevemente
quanto questa Corte ha affermato, in linea generale, relativamente ai
presupposti e agli effetti delle clausole di salvaguardia, talvolta
contenute in leggi statali, con le quali il legislatore intende
preservare gli enti ad autonomia speciale dalla necessita' di dare
applicazione a talune delle disposizioni in esse contenute, nel caso
in cui queste intervengano in ambiti riservati all'autonomia
statutaria di tali enti.
3.1.- Ferma restando la necessita' di apprezzarne di volta in
volta il contenuto e la portata, e' costante l'orientamento di questa
Corte per cui tali clausole non possono essere qualificate come mere
formule di stile, prive di significato normativo, perche' ad esse
deve essere, di volta in volta, riconosciuta «la precisa funzione di
rendere applicabili le disposizioni della medesima legge agli enti ad
autonomia differenziata, a condizione che tali disposizioni non siano
lesive delle prerogative regionali e provinciali» (sentenze n. 94 del
2018 e n. 191 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 273 del 2015
e n. 241 del 2012). In generale, esse rivestono pertanto la funzione
di «limite per l'applicazione delle disposizioni della legge statale
in cui ciascuna clausola e' inserita e implica[no] che le
disposizioni della legge statale non siano applicabili nei confronti
degli enti a statuto speciale, se in contrasto con gli statuti e le
relative norme di attuazione» (sentenze n. 107 del 2021 e n. 191 del
2017; analogamente, sentenza n. 46 del 2022).
La presenza di dette clausole di salvaguardia nella legislazione
statale, tuttavia, non consente di ritenere per cio' solo
inapplicabili, nel territorio degli enti ad autonomia speciale, le
disposizioni cui accedono, poiche' esse impongono una valutazione
caso per caso circa il rispetto delle norme statutarie da parte delle
singole disposizioni impugnate (sentenze n. 46 del 2022, n. 107 del
2021 e n. 231 del 2017). In particolare, in piu' occasioni questa
Corte ha precisato che la sola presenza di una clausola di
salvaguardia non determina, di per se', l'inapplicabilita' alle
autonomie speciali delle disposizioni di legge statale cui essa
rimanda, allorche' gli ambiti investiti da tali disposizioni siano
ascrivibili a materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato
«prevalente sulle competenze degli enti ad autonomia speciale»
(sentenza n. 46 del 2022) o rispetto alle quali «la Regione
resistente non puo' opporre [...] alcuna attribuzione fondata sullo
statuto o sulle norme di attuazione statutaria» (sentenza n. 37 del
2021). Lo stesso e', inoltre, a dirsi nel caso in cui specifiche
disposizioni di legge statale, malgrado le predette clausole,
facciano comunque espresso riferimento ad uno o piu' enti ad
autonomia speciale, ovvero al complesso di essi (sentenze n. 107 del
2021, n. 103 e n. 94 del 2018, n. 151 del 2017, n. 40 del 2016), con
la conseguenza che l'operativita' di tali clausole «deve essere
esclusa nei particolari casi in cui singole norme di legge, in virtu'
di una previsione espressa, siano direttamente e immediatamente
applicabili agli enti ad autonomia speciale» (ex multis, sentenze n.
231 del 2017 e n. 40 del 2016).
4.- Poste tali premesse, la questione deve essere dichiarata non
fondata.
La portata delle disposizioni statali di principio che il ricorso
ritiene siano state violate nel caso di specie, infatti, non puo' che
essere inquadrata alla luce di quanto prevedono le clausole di
salvaguardia contenute nell'art. 23 del d.lgs. n. 175 del 2016 («[l]e
disposizioni del presente decreto si applicano nelle Regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3») e nell'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, come
convertito.
Quest'ultima, in particolare, stabilisce che «[f]ermo restando il
contributo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi' come
determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del
presente decreto si applicano alle predette regioni e province
autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento
agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni
in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei
predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad
ordinamento regionale o provinciale».
Questa Corte ha gia' chiarito che l'introduzione di tale
clausola, in sede di conversione, e' avvenuta proprio per garantire
che il contributo delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome all'azione di risanamento della finanza pubblica, allora
intrapresa, venisse realizzato «rispettando i rapporti e i vincoli
che gli statuti speciali stabiliscono tra livello nazionale e Regioni
a statuto speciale», con l'effetto che «[l]a previsione di una
procedura "garantita" al fine di applicare agli enti ad autonomia
speciale la normativa introdotta esclude, percio', l'automatica
efficacia della disciplina prevista dal decreto-legge per le Regioni
a statuto ordinario» (sentenza n. 236 del 2013; nello stesso senso,
sentenze n. 22 del 2014 e n. 215 del 2013).
4.1.- Inoltre, nella sentenza n. 229 del 2013, questa Corte ha
affrontato la questione relativa alla portata della clausola di
salvaguardia contenuta nel richiamato art. 24-bis del d.l. n. 95 del
2012, con riguardo all'applicabilita' agli enti ad autonomia speciale
di diverse disposizioni contenute proprio nell'art. 4 del medesimo
decreto-legge.
In quell'occasione, essa ha ritenuto che i commi 1, 2, 3, 7 e 8
del citato art. 4 del d.l. n. 95 del 2012, impugnati dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia per aspetti legati alla loro portata
di principi di coordinamento della finanza pubblica, non fossero
applicabili al complesso delle autonomie speciali alla luce della
predetta clausola di salvaguardia, la quale prefigura «"un percorso
procedurale, dominato dal principio consensualistico, per la
modificazione delle norme di attuazione degli statuti speciali, con
riguardo all'eventualita' in cui lo Stato voglia introdurre negli
enti ad autonomia differenziata, quanto alle materie trattate nel
decreto-legge, una disciplina non conforme alle norme di attuazione
statutaria" (sentenza n. 241 del 2012)» (punto 8.1. del Considerato
in diritto).
Nella medesima sentenza, questa Corte si e' inoltre pronunciata
su analoghe doglianze, promosse, tra gli altri, dalla Regione
autonoma Sardegna, aventi ad oggetto anche il comma 4 dell'art. 4 del
d.l. n. 95 del 2012, ma nella formulazione allora vigente, precedente
all'introduzione del richiamato tetto di spesa dell'80 per cento,
operata, come detto, dall'art. 16, comma 1, lettera a), del d.l. n.
90 del 2014, come convertito.
In particolare, tali previsioni, successivamente abrogate
dall'art. 28, comma 1, lettera o), del d.lgs. n. 175 del 2016, erano
state allora impugnate nella parte in cui determinavano il numero
massimo dei componenti dei consigli di amministrazione delle societa'
a partecipazione pubblica, individuando anche le modalita' di
composizione dei predetti consigli e le funzioni dei relativi
componenti.
Limitatamente a tali profili di censura, che pertanto non
investivano la previsione transitoria relativa al tetto ai compensi
degli amministratori, la richiamata sentenza n. 229 del 2013 ha
rilevato allora la non fondatezza delle doglianze regionali perche'
«la disciplina puntuale delle modalita' di composizione dei consigli
di amministrazione di tali societa', nonche' l'individuazione del
numero e delle funzioni dei componenti deve [...] essere ricondotta
alla materia dell'"ordinamento civile", di competenza esclusiva del
legislatore statale» (punto 10.3. del Considerato in diritto).
4.2.- L'unica previsione attualmente contenuta nell'art. 4, comma
4, del d.l. n. 95 del 2012, che si limita a fissare in via
transitoria il tetto ai compensi degli amministratori delle societa'
partecipate e che il ricorso governativo assume sia stata violata
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, persegue invece
indubitabilmente finalita' di contenimento della spesa pubblica,
tanto piu' evidenti se si considera che il richiamo ad essa, da parte
dell'art. 11, comma 7, del d.lgs. n. 175 del 2016, dimostra
l'intenzione del legislatore, che ha riformato il settore delle
societa' a partecipazione pubblica, di dettare specifiche misure di
coordinamento della finanza pubblica necessarie a garantire
l'effettivita' dell'azione riformatrice allora intrapresa, rispetto
alla quale il vincolo di spesa in questione mostra pertanto un
evidente «rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione»
(sentenze n. 166 del 2021 e n. 186 del 2019; nello stesso senso,
sentenza n. 64 del 2020).
Diversamente invece e' a dirsi per la disciplina contenuta
nell'art. 11, comma 6, del d.lgs. n. 175 del 2016, la quale demanda
al Ministro dell'economia e delle finanze l'adozione di un decreto
contenente «indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi al
fine di individuare fino a cinque fasce» per la classificazione delle
societa' a controllo pubblico, a ciascuna delle quali andra'
commisurato, in proporzione, «il limite dei compensi massimi al quale
gli organi di dette societa' devono fare riferimento, secondo criteri
oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento
economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori,
ai titolari e componenti degli organi di controllo, ai dirigenti e ai
dipendenti».
Rispetto a tale disposizione, non direttamente evocata nel
presente giudizio se non in ragione della sua (ad oggi) mancata
attuazione, questa Corte ha gia' precisato che «[l]a disciplina dei
compensi di amministratori, dirigenti e dipendenti, la puntuale
regolamentazione del conferimento e della pubblicita' degli incarichi
di consulenza, di collaborazione e degli incarichi professionali, le
previsioni sul pagamento dei relativi compensi, attengono alla
materia dell'"ordinamento civile", di competenza esclusiva del
legislatore statale» (sentenza n. 191 del 2017).
5.- Le disposizioni statali interposte non si applicano alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome perche' rientrano
nell'ambito operativo delle richiamate clausole di salvaguardia.
Esse, inoltre, non afferiscono ad ambiti riconducibili alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato (peraltro non evocati
nel presente giudizio), ma ricadono nell'alveo del «coordinamento
della finanza pubblica», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
A cio' si aggiunga che la disposizione impugnata, per il fatto di
autorizzare l'assemblea di Finaosta spa a innalzare fino al doppio i
compensi previsti per i membri del consiglio di amministrazione alla
data di approvazione del bilancio relativo all'esercizio 2020,
risulta funzionalmente e materialmente connessa con la competenza
legislativa primaria della Regione nella materia «ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed
economico del personale» (art. 2, lettera a, dello statuto speciale)
e risulta in ogni caso inidonea a incidere sull'obiettivo di
coordinamento della finanza pubblica perseguito dal legislatore
statale.
Nell'ambito della richiamata competenza legislativa regionale,
infatti, rientra anche l'obiettivo di un piu' efficace svolgimento
dei compiti istituzionali di un ente strumentale della Regione come
Finaosta spa. L'innalzamento dei compensi degli amministratori e'
rivolto a tale finalita' ed e' stato realizzato, nel caso di specie,
entro limiti non incompatibili con requisiti di sana gestione
finanziaria.
D'altra parte, l'obiettivo del coordinamento finanziario, che
costituisce un limite all'esercizio della potesta' legislativa delle
Regioni, anche ad autonomia speciale, in tanto puo' essere
perseguito, in quanto, nel condizionare gli interventi legislativi
regionali rispetto ai quali venga evocato, sia ragionevolmente
rapportato alle situazioni sostanziali che si intendono regolare. E,
nella specie, a escludere che le situazioni concretamente regolate
dal legislatore regionale possano attingere i principi di
coordinamento finanziario richiamati dal ricorso, assumono rilievo
sia l'esiguita' del costo derivante dall'applicazione della
disposizione impugnata (i compensi dei membri del consiglio di
amministrazione passerebbero dagli attuali euro 4.464 a un importo
non superiore a euro 8.928 annui e quelli del presidente dagli
attuali euro 25.200 a un importo non superiore a euro 50.400 annui),
sia la riferibilita' dello stesso esclusivamente al bilancio di
Finaosta spa, stante la clausola di invarianza finanziaria di cui
all'art. 8 della legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del 2021, peraltro
non oggetto di specifica impugnazione con riguardo al principio di
copertura dei nuovi oneri, di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
In conclusione, ricorrendo nel caso in esame le condizioni di
operativita' delle clausole di salvaguardia richiamate al precedente
punto 3.1. e tenuto conto delle ora esposte considerazioni,
all'esercizio della potesta' normativa da parte della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non e' opponibile il rispetto
di quanto previsto dalle disposizioni statali introduttive del tetto
di spesa di cui alle evocate norme interposte.
6.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 16 del 2021 deve quindi
essere dichiarata non fondata, restando cosi' assorbita la richiesta,
avanzata dalla Regione resistente, di autorimessione delle questioni
di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto l'art. 11, comma 7,
del d.lgs. n. 175 del 2016 e l'art. 4, comma 4, del d.l. n. 95 del
2012.
Peraltro, questa Corte non puo' fare a meno di rilevare che la
fondamentale necessita' di contemperare, con misure adeguate,
un'efficace azione amministrativa delle societa' a partecipazione
pubblica con requisiti organizzativi che siano espressione di sana
gestione finanziaria, messa in luce da diverse deliberazioni delle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti richiamate da
entrambe le parti, induce ad auspicare la sollecita approvazione del
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze previsto dall'art.
11, comma 6, del d.lgs. n. 175 del 2016, con il quale, adottata la
disciplina a regime sui compensi degli amministratori delle societa'
partecipate, si eviterebbero le ulteriori disfunzioni derivanti
dall'ultrattivita' di un regime dichiaratamente transitorio (quale
quello contenuto negli artt. 11, comma 7, del citato d.lgs. n. 175
del 2016 e 4, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012), per di piu'
incentrato unicamente sul criterio della spesa storica.