ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4,
del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni per il
riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in caso
di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei lavoratori
disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183),
promosso dal Tribunale ordinario di Torino, in funzione di giudice
del lavoro, nel procedimento vertente tra M. Z. e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 6
dicembre 2022, iscritta al n. 131 del registro ordinanze 2023 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 2023.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 2024 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Mauro Sferrazza e Massimo Boccia Neri per
l'INPS, nonche' l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 aprile 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 dicembre 2022 (r. o. n. 131 del 2023), il
Tribunale ordinario di Torino, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato, in rifermento agli artt. 3, 4, primo comma, 36 e 41 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
comma 4, del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni
per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali
in caso di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei
lavoratori disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014,
n. 183), nella parte in cui prevede, senza possibilita' di valutare
il caso concreto, l'obbligo di restituire l'intera anticipazione
della Nuova assicurazione sociale per l'impiego (d'ora in avanti:
NASpI) se il beneficiario stipuli un contratto di lavoro subordinato
entro il termine di scadenza del periodo per cui l'indennita' e'
riconosciuta.
1.1.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che, a seguito
dell'interruzione del rapporto di lavoro in ragione del licenziamento
per giustificato motivo oggettivo e del conseguente stato di
disoccupazione involontaria, il lavoratore aveva domandato la
liquidazione anticipata dell'indennita' NASpI, a lui spettante fino
al 28 maggio 2021, al fine di intraprendere l'attivita'
imprenditoriale di esercizio commerciale (un bar). La domanda veniva
accolta, in data 23 settembre 2019, e gli importi, che sarebbero
spettati con cadenza mensile, gli venivano versati in una unica
soluzione.
Il rimettente riferisce, altresi', che nel giudizio a quo il
ricorrente ha prodotto la dichiarazione dei redditi per l'anno 2019 e
per l'anno 2020, e che da quest'ultima era risultata la mancanza di
redditi conseguente alla chiusura del bar stabilita dalla
decretazione d'urgenza a causa della pandemia da COVID-19 esplosa
nell'anno 2020. Per tale ragione il ricorrente aveva deciso di non
proseguire l'attivita' di impresa e iniziato, in data 15 febbraio
2021, un nuovo rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.
L'azienda era stata ceduta in data 30 aprile 2021, per un
corrispettivo molto inferiore a quello pagato inizialmente per
rilevarla (quasi un decimo del prezzo di acquisto).
Avendo il lavoratore costituito il rapporto di lavoro subordinato
(il 15 febbraio 2021) prima che spirasse il termine coperto dalla
NASpI (28 maggio 2021), l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), con missiva del 5 ottobre 2021, gli chiedeva la restituzione
dell'intero importo erogato a titolo di anticipata liquidazione della
NASpI, pari a 19.796,90 euro.
Il lavoratore, pertanto, proponeva opposizione avverso tale
richiesta chiedendo l'accertamento della non debenza dell'asserito
indebito, oggetto della ripetizione pretesa dall'Istituto.
L'INPS si costituiva affermando che la propria pretesa era
fondata sull'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015.
Su sollecitazione della parte ricorrente il rimettente ha
sollevato le questioni di legittimita' costituzionale della
disposizione indicata.
1.2.- In punto di rilevanza, nell'ordinanza si da' atto che -
avendo il ricorrente ottenuto l'anticipazione dell'intero trattamento
NASpI, nella sussistenza dei requisiti di legge, quali la cessazione
involontaria del rapporto di lavoro e la relativa pregressa
contribuzione - la stipulazione di un contratto di lavoro subordinato
durante il periodo al quale si riferisce la NASpI comporta l'obbligo
restitutorio dell'intera somma percepita in ragione della testuale
applicazione dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015.
Infatti, l'inizio del rapporto di lavoro si colloca al 15
febbraio 2021, ovvero nel periodo coperto dall'indennita' di
disoccupazione, la cui spettanza si sarebbe protratta fino al 28
maggio 2021.
Pertanto, in caso di dichiarazione di illegittimita'
costituzionale di tale disposizione, verrebbe meno il fondamento
della pretesa restitutoria vantata dall'INPS. Da cio', la rilevanza
delle questioni sollevate.
In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente da' atto
che questa Corte, con sentenza n. 194 del 2021, ha gia' scrutinato la
disposizione censurata dichiarando non fondata la relativa questione,
che, pero', avrebbe riguardato un caso non assimilabile a quello in
esame.
In particolare, nel caso gia' esaminato, il lavoratore aveva
costituito un rapporto di lavoro subordinato, sia pure per la durata
di pochi giorni, in costanza dello svolgimento dell'attivita' di
impresa.
Pertanto, i principi affermati nella predetta sentenza non
sarebbero applicabili al caso in esame, in quanto il ricorrente ha
effettivamente intrapreso e poi svolto un'attivita' imprenditoriale
(un esercizio commerciale di ristoro), sopportando anche notevoli
costi per rilevare un'azienda, salvo dovervi poi rinunciare di fronte
ad un evento assolutamente imprevedibile quale e' stata l'emergenza
pandemica.
Ad avviso del rimettente, la disposizione oggetto di censura si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
violazione del principio di ragionevolezza, per un duplice aspetto;
da un lato, nei casi di impossibilita' sopravvenuta dello svolgimento
dell'attivita' di impresa, la disposizione censurata evidenzierebbe
una incoerenza tra l'integrale restituzione dell'indennita' percepita
e l'effettivo svolgimento dell'attivita' di impresa; ed analoga
incoerenza sussisterebbe sotto il profilo della sproporzione degli
effetti.
In particolare, il rimettente evidenzia che nella fattispecie il
ricorrente ha acquistato l'attivita' commerciale da un terzo per un
costo pari a quarantacinquemila euro, somma superiore all'importo
anticipato dall'INPS; l'attivita', poi, e' stata esercitata per oltre
un anno tra il 2019 e il 2021, ma la pandemia per COVID-19,
manifestatasi all'inizio del 2020, ha inciso negativamente sulla
redditivita' degli esercizi pubblici; cio' era dimostrato, nella
specie, dalla mancanza di reddito per l'anno 2020 (essendo stato
documentato che i ricavi sono stati pari a 4.414 euro, e dunque
superati dai costi). La costituzione del rapporto di lavoro
subordinato tre mesi prima della scadenza del periodo di NASpI si
giustificava con l'esigenza del ricorrente di procurarsi un reddito
per elementari esigenze di sussistenza.
Osserva il rimettente che l'integrale restituzione
dell'indennita' percepita non puo' trovare ragionevole
giustificazione nella finalita' antielusiva quando sia dimostrato,
come nel caso di specie, che l'attivita' imprenditoriale e' stata
iniziata e proseguita anche con l'impiego di capitali rilevanti, per
poi interrompersi a seguito di un evento imprevedibile, nella specie
la pandemia legata alla diffusione del COVID-19, che ha obbligato i
titolari di esercizi commerciali alla chiusura degli stessi per
periodi non trascurabili.
Quanto all'assenza di proporzionalita' della reazione
legislativa, il rimettente evidenzia che nella sentenza n. 194 del
2021 questa Corte ha si' evidenziato come la scelta del legislatore
«fosse stata esercitata in modo non manifestamente irragionevole»,
precisando altresi' che «sarebbe possibile ipotizzare criteri
alternativi, connotati, da una qualche flessibilita'».
In definitiva - secondo il giudice a quo - la restituzione
integrale dell'anticipata liquidazione della NASpI rappresenterebbe
una conseguenza irragionevole nella sua rigidita', che non lascia ne'
all'INPS ne' al giudice alcun margine di valutazione in relazione al
caso concreto.
Con specifico riferimento alla fattispecie in esame, il
rimettente afferma che la disposizione censurata, nel prevedere
l'integrale restituzione della somma anticipata sarebbe comunque
irragionevole, in quanto l'importo anticipato e' stato interamente
utilizzato al fine di acquistare l'attivita' economica, con la
conseguenza che la restituzione integrale risulterebbe eccessivamente
gravosa, anche alla luce delle perdite gia' subite dal ricorrente, il
quale ha venduto l'attivita' per un prezzo molto inferiore a quello
di acquisto. Inoltre, la sproporzione emergerebbe anche dalla
considerazione della brevita' del periodo del rapporto di lavoro
subordinato, ricadente in quello della NASpI (soli tre mesi dalla sua
scadenza).
Sussisterebbe anche la violazione dell'art. 4, primo comma,
Cost., che tutela il diritto al lavoro nelle sue declinazioni di
lavoro dipendente (art. 36 Cost.) e di lavoro autonomo (art. 41
Cost.).
Al riguardo, il rimettente osserva che la disposizione censurata
impedisce per i percettori dell'indennita' anticipata, la
costituzione di un rapporto di lavoro subordinato per tutto il
periodo in cui viene corrisposta la NASpI, a pena della restituzione
integrale dell'importo ricevuto. Si tratta, a suo giudizio, di una
inammissibile deroga all'art. 4, primo comma, Cost. che riconosce in
generale il diritto al lavoro.
Sussisterebbe, altresi', il contrasto con l'art. 36 Cost., in
quanto per effetto della disposizione in esame, il soggetto
percettore dell'indennita' anticipata si troverebbe davanti alla
scelta di rinunciare allo svolgimento di attivita' retribuita al fine
di evitare di restituire l'importo ricevuto, privandosi del reddito
necessario per la sua sussistenza.
Infine, vi sarebbe il contrasto con l'art. 41 Cost., in relazione
al principio della libera imprenditorialita' che va riconosciuta
anche ai soggetti percettori della NASpI anticipata.
In conclusione, secondo il rimettente, l'incidenza della
emergenza pandemica sulla concreta possibilita' di proseguire
l'attivita' imprenditoriale costituisce un argomento che richiede un
nuovo intervento di questa Corte sulla disposizione censurata, nella
parte in cui prevede l'obbligo di integrale restituzione dell'importo
anticipato, senza criteri di flessibilita' che permettano di adeguare
la decisione al caso concreto.
2.- Con atto depositato il 30 ottobre 2023, e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
2.1.- L'Avvocatura, in primo luogo, eccepisce l'inammissibilita'
delle questioni di legittimita' costituzionale, in quanto l'ordinanza
di rimessione mirerebbe a introdurre un precetto vago, non connotato
da precisione e tassativita', che imporrebbe all'INPS una valutazione
estremamente discrezionale circa la dimostrazione, da parte del
beneficiario della prestazione, tanto della reale iniziativa e
prosecuzione dell'attivita' economica, quanto dei motivi che abbiano
eventualmente condotto alla chiusura dell'esercizio.
In particolare, la difesa statale evidenzia che la decisione in
ordine all'an e al quantum della restituzione dell'anticipazione
erogata sarebbe subordinata al riscontro di fattori eccezionali,
identificati dalle nozioni di impossibilita' sopravvenuta e di evento
imprevedibile, cosi' come indicato nell'ordinanza di rimessione.
A tal riguardo, richiamando la citata sentenza n. 194 del 2021,
la difesa statale afferma che il temporaneo vincolo in costanza di
svolgimento dell'attivita' imprenditoriale, per la quale e' stata
corrisposta l'anticipazione, non impedirebbe al lavoratore di
svolgere anche altre attivita' di lavoro autonomo.
Nel merito, l'Avvocatura afferma che, in riferimento alla
violazione del parametro costituzionale di cui all'art. 3 Cost., la
questione e' gia' stata ritenuta non fondata nella richiamata
sentenza n. 194 del 2021.
Nello specifico, deduce che l'eventuale necessitata cessazione
dell'attivita' imprenditoriale rientra nell'ambito del normale
rischio di impresa che grava su ogni imprenditore.
La difesa statale osserva poi che, proprio per far fronte
all'emergenza pandemica, il legislatore ha previsto misure a sostegno
di tutti i lavoratori danneggiati da tale evento eccezionale e in
situazione di debolezza economica, come tali meritevoli di tutela
(lavoratori autonomi, collaboratori coordinati e continuativi,
artigiani, commercianti e professionisti).
Si tratta degli interventi di cui agli artt. 27, 28, 44 e 44-bis
del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020,
n. 27; agli artt. 78 e 84 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34
(Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e
all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 luglio 2020, n. 77; e, inoltre, di cui agli artt. 9 e 13 del
decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno
e il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, in legge
13 ottobre 2020, n. 126, e di cui all'art. 15 del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela
della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e
sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176.
Con specifico riferimento alle attivita' imprenditoriali,
rilevano, poi, i contributi a fondo perduto previsti dall'art. 25 del
d.l. n. 34 del 2020, come convertito, e dall'art. 1 del d.l. n. 137
del 2020, come convertito.
Ad avviso della difesa statale, gli effetti negativi derivati
dalla pandemia non possono configurarsi come eventi di forza maggiore
idonei a liberare i soggetti dalle obbligazioni restitutorie sorte
nell'ambito di rapporti giuridici ordinari.
Infine, l'Avvocatura evidenzia la non fondatezza anche delle
censure riferite alla violazione dell'art. 4, primo comma, Cost., in
quanto la norma non prevede alcun divieto di assumere un rapporto di
lavoro subordinato, ma prevede solo l'obbligo di restituire
l'incentivo erogato per intraprendere l'attivita' di lavoro autonomo.
La disposizione censurata sarebbe coerente anche con gli artt. 36
e 41 Cost., dal momento che la ratio ad essa sottesa e' conforme alle
politiche di contrasto della disoccupazione e di incremento
dell'occupazione, come affermato nella sentenza n. 194 del 2021.
3.- Con atto depositato il 27 ottobre 2023, l'INPS si e'
costituito in giudizio deducendo, in via preliminare,
l'inammissibilita' delle questioni.
L'Istituto osserva che l'ordinanza di rimessione non contiene la
formulazione di un petitum specifico e determinato, non indicando il
verso della addizione richiesta.
Nel merito, la difesa dell'Istituto sostiene la non fondatezza
delle questioni per le ragioni indicate nella sentenza n. 194 del
2021.
Non e' decisivo che l'attivita' imprenditoriale sia stata
effettivamente iniziata e svolta per circa un anno, in quanto, come
stabilito nella richiamata sentenza, cio' che rileva e'
l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato nel periodo in
cui sarebbe stata erogata la prestazione periodica.
Secondo l'INPS, poi, non sarebbe pertinente l'osservazione
secondo cui la pandemia abbia colpito in modo severo le attivita'
imprenditoriali e, in particolare, i pubblici esercizi ed in specie i
"bar". In tutti i casi di intrapresa attivita' commerciale e'
consustanziale un accettato rischio imprenditoriale connesso al
modificarsi delle condizioni fattuali ed economiche dell'attivita'.
Inoltre, l'Istituto ha richiamato i provvedimenti a sostegno del
reddito per i lavoratori autonomi e imprenditori in periodo di
pandemia da COVID-19.
Quanto all'ulteriore profilo di censura, ovvero alla mancanza di
proporzionalita' insita nell'obbligo della integrale restituzione,
l'INPS richiama l'affermazione contenuta nella sentenza n. 194 del
2021, secondo cui tale obbligo non e' una sanzione.
Ne' potrebbe assumere rilievo, trattandosi di un inconveniente di
fatto, il dato dell'aver venduto l'attivita' ad un prezzo ridotto,
tanto piu' a fronte del rimedio dell'azione generale di rescissione
ex art. 1448 del codice civile, alla quale sarebbe stato possibile
fare ricorso per recuperare l'evidente sproporzione tra il valore
dell'attivita' commerciale e il prezzo pagato dal terzo compratore.
Priva di fondamento risulterebbe anche l'asserita violazione
dell'art. 4, primo comma, Cost., in quanto la disposizione censurata
non impedisce affatto la costituzione di un rapporto di lavoro,
atteso che la restituzione dell'anticipata liquidazione della NASpI
risponde ad un criterio di autoresponsabilita' del suo percettore.
La finalita' dell'incentivo alla autoimprenditorialita' risponde
allo scopo di indirizzare il lavoratore disoccupato verso attivita'
autonome per ridurre la pressione sul mercato del lavoro subordinato.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 36 Cost., l'Istituto
deduce che ogni indebito oggettivo previdenziale comporta, ai sensi
dell'art. 2033 cod. civ., la necessaria restituzione integrale, in
ipotesi secondo un piano di rateizzazione, cosi' come previsto dalla
normativa interna del medesimo Istituto.
Rimarrebbe esclusa anche la violazione dell'art. 41 Cost., in
quanto la restituzione dell'incentivo risponde ad un criterio di
autoresponsabilita' del percettore. In ogni caso si verserebbe nel
campo delle scelte discrezionali del legislatore.
3.1.- Con memoria depositata in data 16 marzo 2024, l'INPS ha
ribadito le proprie argomentazioni in punto di manifesta infondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 6 dicembre 2022 (r. o. n. 131 del 2023), il
Tribunale di Torino, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato,
in rifermento agli artt. 3, 4, primo comma, 36 e 41 Cost., questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22
del 2015, nella parte in cui prevede, senza alcuna possibilita' di
valutare il caso concreto, l'obbligo di restituire l'intera
anticipazione della NASpI se il beneficiario stipuli un contratto di
lavoro subordinato entro il termine di scadenza del periodo per cui
l'indennita' e' riconosciuta.
2.- Il rimettente riferisce di essere investito di un giudizio di
opposizione avverso la richiesta dell'INPS di restituzione integrale
dell'anticipazione della NASpI, erogata al lavoratore ricorrente,
quale incentivo all'autoimprenditorialita' per intraprendere
l'attivita' di esercizio commerciale di ristoro (un bar).
Dopo aver chiarito che nel caso in esame l'anticipazione
dell'indennita' era stata corrisposta in un'unica soluzione in
relazione ad importi spettanti fino al 28 maggio 2021, il giudice a
quo da' atto che il ricorrente ha dimostrato, allegando
documentazione, di non aver conseguito alcun reddito a causa
dell'interruzione dell'esercizio dell'attivita' commerciale, avvenuta
in conformita' alla decretazione d'urgenza adottata nel corso della
pandemia esplosa nel marzo del 2020; per tale ragione il ricorrente
aveva accettato, in data 15 febbraio 2021, un lavoro a tempo
determinato.
Fondando la propria pretesa sull'art. 8, comma 4, del d.lgs. n.
22 del 2015, l'INPS ha domandato la restituzione dell'intero importo
erogato a titolo di NASpI, pari a 19.796,90 euro, per avere
l'opponente intrapreso il rapporto di lavoro subordinato nel periodo
coperto dall'indennita'.
Cio' precisato, il rimettente sostiene che la disposizione
indicata e' affetta da illegittimita' costituzionale nella parte in
cui prevede l'obbligo della restituzione integrale dell'anticipazione
NASpI, nel caso in cui il beneficiario abbia stipulato un contratto
di lavoro subordinato entro il termine di scadenza del periodo per
cui l'indennita' e' riconosciuta, senza consentire al giudice di
adeguare la decisione sull'obbligo restitutorio al caso concreto nel
quale l'attivita' imprenditoriale sia divenuta impossibile per cause
sopravvenute, come accaduto nella specie, per effetto dell'emergenza
pandemica.
Ad avviso del rimettente, sussisterebbe il contrasto con l'art. 3
Cost., in riferimento al principio di ragionevolezza e al principio
di proporzionalita', in quanto l'integrale restituzione non
troverebbe alcuna giustificazione rivelandosi eccessivamente gravosa,
la' dove l'interruzione dell'attivita' imprenditoriale,
effettivamente avviata, sia dovuta ad impossibilita' sopravvenuta.
Sarebbero violati anche gli artt. 4, 36 e 41 Cost., perche' la
previsione della restituzione dell'intero ammontare della NASpI si
porrebbe in contrasto con il precetto costituzionale che riconosce il
diritto al lavoro, nella duplice declinazione di lavoro dipendente e
di lavoro autonomo.
Il rimettente sottolinea, infatti, che la disposizione censurata,
da un lato, impedisce ai percettori dell'indennita' anticipata la
costituzione di un rapporto di lavoro subordinato per tutto il
periodo in cui sarebbe dovuta la NASpI, a meno di non subire la
restituzione integrale dell'indennita', salvo intraprendere la strada
del lavoro autonomo; scelta non esigibile a causa della situazione di
crisi economica determinata dalla pandemia; dall'altro, finisce con
l'incidere negativamente anche sulla liberta' di svolgere una
attivita' imprenditoriale, poiche' i percettori della liquidazione
anticipata della NASpI si troverebbero obbligati a proseguire in ogni
caso un'attivita' imprenditoriale fino al termine del periodo coperto
dalla misura.
3.- In primo luogo, quanto al profilo dell'ammissibilita' delle
questioni, occorre esaminare le eccezioni dell'INPS e del Presidente
del Consiglio dei ministri, che muovono, sostanzialmente, da medesime
considerazioni.
Sia la difesa statale che quella dell'Istituto assumono che
l'ordinanza di rimessione difetti di un petitum specifico e
determinato, poiche' non indicherebbe il verso della addizione
richiesta per la reductio ad legitimitatem, prospettando, altresi',
meri inconvenienti di fatto.
Piu' specificamente, l'Avvocatura dello Stato deduce
l'inammissibilita' delle questioni perche' l'ordinanza mirerebbe ad
introdurre un precetto vago, non connotato da precisione e
tassativita', che imporrebbe all'INPS una valutazione altamente
discrezionale sia ai fini della dimostrazione dell'effettivo inizio e
prosecuzione dell'attivita' economica e dei motivi che abbiano
determinato la mancata prosecuzione, sia quanto ai criteri oggettivi
per la quantificazione delle perdite e dei guadagni connessi
all'attivita' imprenditoriale e alla non volontarieta' della
cessazione dell'attivita'.
Secondo la difesa dell'INPS, poi, non sarebbe chiaro se il
rimettente intenda richiedere l'integrale caducazione della norma o
un intervento manipolativo, peraltro non consentito, versandosi in un
settore cui spetta al legislatore la risoluzione di aspetti
problematici di politiche del lavoro.
3.1.- Le eccezioni non sono fondate.
Al riguardo, va sottolineato che questa Corte, nella sentenza n.
194 del 2021, concernente una questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto la medesima disposizione oggi
censurata (infra, punti 5 e 5.1.), ha disatteso una analoga eccezione
di inammissibilita', affermando che «in generale, l'ordinanza di
rimessione delle questioni di legittimita' costituzionale non
necessariamente deve concludersi con un dispositivo recante altresi'
un petitum, essendo sufficiente che dal tenore complessivo della
motivazione emerga con chiarezza il contenuto ed il verso delle
censure (sentenza n. 175 del 2018), spettando a questa Corte, ove
ritenuto sussistente il denunciato vizio di illegittimita'
costituzionale, individuare il dispositivo piu' idoneo a rimuovere
tale vizio».
Nella medesima sentenza si e' anche precisato che nei casi in cui
il petitum sia di carattere additivo, «la questione e' inammissibile
solo se l'ordinanza di rimessione omette di indicare in maniera
sufficientemente circostanziata il verso della addizione che sarebbe
necessaria per la reductio ad legitimitatem (sentenza n. 175 del
2018)».
Spetta infatti a questa Corte, ove ritenga fondate le questioni,
«di individuare la pronuncia piu' idonea alla reductio ad
legitimitatem della disposizione censurata, non essendo vincolata
alla formulazione del petitum dell'ordinanza di rimessione nel
rispetto dei parametri evocati, stante anche che "l'assenza di
soluzioni costituzionalmente vincolate" non compromette
l'ammissibilita' delle questioni stesse (ex plurimis, sentenza n. 59
del 2021) quando sia rinvenibile nell'ordinamento una soluzione
adeguata al parametro di riferimento» (sentenza n. 221 del 2023).
Le eccezioni dell'Avvocatura dello Stato e della difesa dell'INPS
non sono dunque fondate, atteso che il giudice a quo indica, in modo
sufficientemente compiuto, il contenuto della pronuncia additiva
auspicata, laddove dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015, nella parte in cui prevede
l'obbligo della restituzione integrale dell'anticipazione NASpI senza
possibilita' di adeguare tale obbligo restitutorio nell'ipotesi in
cui la prosecuzione dell'attivita' sia stata impedita
dall'impossibilita' sopravvenuta di svolgere l'attivita'
imprenditoriale e il beneficiario abbia stipulato un contratto di
lavoro subordinato entro il termine di scadenza del periodo per cui
l'indennita' e' riconosciuta.
4.- Prima di esaminare il merito delle censure, va innanzi tutto
richiamata, in sintesi, la ricostruzione dell'evoluzione del quadro
legislativo di riferimento, gia' operata da questa Corte nella
sentenza n. 194 del 2021.
In particolare, ed ai fini che qui interessano, e' stato
evidenziato che la disposizione censurata, per favorire la
ricollocazione del lavoratore, involontariamente inoccupato, al di
fuori del mercato del lavoro subordinato, consente all'avente diritto
al trattamento NASpI di ottenerne la corresponsione anticipata per
poter avviare un'attivita' autonoma, di impresa o in forma
cooperativa.
Piu' specificamente, l'art. 8 del d.lgs. n. 22 del 2015
stabilisce al comma 1 che «[i]l lavoratore avente diritto alla
corresponsione della NASpI puo' richiedere la liquidazione
anticipata, in unica soluzione, dell'importo complessivo del
trattamento che gli spetta e che non gli e' stato ancora erogato, a
titolo di incentivo all'avvio di un'attivita' lavorativa autonoma o
di impresa individuale o per la sottoscrizione di una quota di
capitale sociale di una cooperativa nella quale il rapporto
mutualistico ha ad oggetto la prestazione di attivita' lavorative da
parte del socio».
Qualora, pero', il lavoratore instauri un rapporto di lavoro
subordinato prima della scadenza del periodo per cui e' riconosciuta
la liquidazione anticipata della NASpI, la disposizione censurata
stabilisce che egli e' tenuto a restituire «per intero»
l'anticipazione ottenuta, eccettuando la sola ipotesi in cui il
rapporto di lavoro subordinato sia instaurato con la cooperativa
della quale il lavoratore ha sottoscritto una quota di capitale
sociale.
Nella citata sentenza n. 194 del 2021, questa Corte ha
sottolineato come il presupposto dell'incentivo in esame - al pari di
quelli che ne costituiscono i precedenti, ovvero la corresponsione
anticipata dell'Assicurazione sociale per l'impiego (ASpI), di cui
all'art. 2, comma 19, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni
in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di
crescita) e, in un contesto normativo diverso, l'indennita' di
mobilita' erogata in via anticipata ex art. 7, comma 5, della legge
23 luglio 1991, n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione,
mobilita', trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive
della Comunita' europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni
in materia di mercato del lavoro) - consista nell'agevolare il
lavoratore nell'intraprendere un'attivita' autonoma o avviare
un'impresa al fine «di favorire il reimpiego del lavoratore
"disoccupato" in un'attivita' diversa da quella di lavoro
subordinato, allo scopo di ridurre la pressione sul relativo
mercato».
Piu' di recente, poi, nella sentenza n. 38 del 2024 - che ha
scrutinato, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, e 41,
primo comma, Cost., l'art. 7, comma 5, della legge n. 223 del 1991,
nella parte in cui «nell'interpretazione datane dal diritto vivente
della Corte di cassazione», esclude la compatibilita' della
indennita' di mobilita' ricevuta ratealmente e periodicamente con lo
svolgimento di un'attivita' lavorativa autonoma, imponendo al
lavoratore autonomo la necessita' della richiesta di corresponsione
anticipata, pena la perdita del diritto - questa Corte ha evidenziato
che anche tale modalita' di erogazione costituisce «una sorta di
finanziamento destinato a uno scopo, quello dell'investimento in
un'attivita' autonoma o di impresa, per far fronte alle spese
iniziali dell'attivita' che il lavoratore in mobilita' svolgera' in
proprio, cosi' fuoriuscendo dal mercato del lavoro dipendente».
L'erogazione della NASpI, in via anticipata e in una unica
soluzione, costituisce dunque, per la finalita' che intende
perseguire, una modalita' di corresponsione del beneficio del tutto
peculiare rispetto alla erogazione "ordinaria" della stessa
indennita'; se il lavoratore inoccupato non intende avvalersi di tale
incentivo all'autoimprenditorialita', la NASpI segue la disciplina
prevista, in particolare, dagli artt. 5 e 7 del d.lgs. n. 22 del
2015.
Al di fuori dell'opzione per l'erogazione anticipata, infatti,
l'art. 5 del d. lgs. n. 22 del 2015 stabilisce che «[l]a NASpI e'
corrisposta mensilmente, per un numero di settimane pari alla meta'
delle settimane di contribuzione degli ultimi quattro anni. Ai fini
del calcolo della durata non sono computati i periodi contributivi
che hanno gia' dato luogo ad erogazione delle prestazioni di
disoccupazione [...]».
Quanto alle condizionalita' dell'indennita', l'art. 7 del d.lgs.
n. 22 del 2015 prescrive, al comma 1, che «[l']erogazione della NASpI
e' condizionata alla regolare partecipazione alle iniziative di
attivazione lavorativa nonche' ai percorsi di riqualificazione
professionale proposti dai Servizi competenti ai sensi dell'articolo
1, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 21 aprile 2000, n.
181, e successive modificazioni», prevedendosi, altresi', al comma 2,
«ulteriori misure volte a condizionare la fruizione della NASpI alla
ricerca attiva di un'occupazione e al reinserimento nel tessuto
produttivo», nonche' al comma 3, «le condizioni e le modalita' per
l'attuazione della presente disposizione nonche' le misure
conseguenti all'inottemperanza agli obblighi di partecipazione alle
azioni di politica attiva di cui al comma 1», da adottare con decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali «entro 90 giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano».
5.- Cio' premesso, la questione di legittimita' costituzionale,
sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. sotto il profilo della
violazione dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza, e'
fondata.
5.1.- Deve innanzi tutto evidenziarsi che questa Corte, con la
sentenza n. 194 del 2021, ha gia' valutato la disciplina oggetto
dell'odierna censura con riferimento alla fattispecie generale:
quella dell'insorgenza dell'obbligo di restituzione integrale
dell'anticipazione della NASpI quando il lavoratore, pur continuando
ad esercitare l'attivita' per la quale e' stato corrisposto
l'incentivo all'autoimprenditorialita' ai sensi del comma 4 dell'art.
8 del d.lgs. n. 22 del 2015, abbia costituito, seppur per un periodo
limitato, un rapporto di lavoro subordinato, percependo la relativa
retribuzione. E' l'ipotesi di un'attivita' di lavoro subordinato
svolta contemporaneamente a quella imprenditoriale, per la quale sia
stata erogata l'anticipazione della NASpI.
Questa Corte ha inoltre rimarcato che l'anticipazione
dell'incentivo all'imprenditorialita' ha la finalita' di «favorire il
reimpiego del lavoratore "disoccupato" in un'attivita' diversa da
quella di lavoro subordinato, allo scopo di ridurre la pressione sul
relativo mercato» ed ha aggiunto che «[s]i tratta, in sostanza, di
forme tipiche di legislazione promozionale, volte ad incentivare
l'iniziativa autonoma individuale, quale forma di occupazione
"alternativa" rispetto al lavoro dipendente, "convertendo" in
lavoratori autonomi o imprenditori i lavoratori in cerca di
occupazione, con l'ulteriore possibile effetto indotto, per lo stesso
mercato del lavoro, della eventuale insorgenza di nuove occasioni di
lavoro nel medio-lungo periodo».
Si giustifica, quindi, la previsione della restituzione integrale
dell'importo dell'incentivo avendo questa Corte ricondotto tale
obbligo alla «specifica finalita' di contrasto del possibile abuso da
parte di chi chiede il beneficio senza poi intraprendere, in
concreto, un'attivita' di lavoro autonomo o di impresa», in quanto
«[l']eventuale instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato,
proprio nel periodo in cui spetterebbe altrimenti la prestazione
periodica, e' un indice rivelatore della mancanza di effettivita' e
di autenticita' dell'attivita' di lavoro autonomo o di impresa, che
giustifica la liquidazione anticipata della prestazione, altrimenti
spettante con cadenza periodica».
Nel riconoscere che il contrasto dell'elusione e' al fondo di
tale disciplina, sempre la sentenza n. 194 del 2021 ha chiarito che
«l'obbligo restitutorio e' coerente con l'indicata finalita'
antielusiva della disposizione censurata, che e' quella di evitare
che il trattamento corrisposto in via anticipata non sia realmente
utilizzato per intraprendere e poi proseguire un'attivita' di lavoro
autonomo, di impresa o in forma cooperativa» e, ancora, che «la ratio
dell'obbligo restitutorio, previsto dalla disposizione censurata, e'
costituita da una piu' specifica finalita' di contrasto del possibile
abuso da parte di chi chiede il beneficio senza poi intraprendere, in
concreto, un'attivita' di lavoro autonomo o di impresa».
Posto, poi, che la restituzione integrale dell'anticipazione non
ha natura "sanzionatoria", questa Corte ha evidenziato che il
rapporto di lavoro subordinato instaurato nel periodo di spettanza
della NASpI assurge a «elemento fattuale indicativo della mancanza o
insufficienza del presupposto stesso del beneficio - ossia
dell'inizio, e poi prosecuzione, di un'impresa individuale (o in
cooperativa) ovvero di un'attivita' di lavoro autonomo».
Pur riconducendo tale disciplina, di particolare rigore, alla
discrezionalita' del legislatore, esercitata in modo non
manifestamente irragionevole, questa Corte, con la medesima sentenza,
ha comunque evidenziato la possibilita' di «ipotizzare criteri
alternativi, connotati da una qualche flessibilita', non dissimili,
ad esempio, da quello che prevede la compatibilita' della prestazione
di lavoro subordinato di modesta entita' con la spettanza
dell'erogazione periodica - non gia' anticipata - della NASpI (art. 9
del d.lgs. n. 22 del 2015)».
5.2.- I principi enunciati dalla sentenza n. 194 del 2021,
successivamente confermati dalla sentenza n. 38 del 2024, vanno
ulteriormente ribaditi anche con riferimento all'ipotesi di
promozione di un'attivita' imprenditoriale che in concreto non
consegua i risultati sperati dal lavoratore, percettore
dell'anticipazione della NASpI. Quest'ultimo infatti - beneficiando
dell'erogazione integrale, senza essere tenuto a rispettare le
condizionalita' di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 22 del 2015, quali la
regolare partecipazione alle iniziative di attivazione lavorativa,
nonche' ai percorsi di riqualificazione professionale proposti dai
servizi competenti, e l'onere di ricerca attiva di un'occupazione per
il reinserimento nel tessuto produttivo - accetta di sperimentare il
percorso alternativo di promuovere un'attivita' imprenditoriale,
assumendo anche il relativo rischio d'impresa che ne costituisce una
componente intrinseca.
Il rischio di impresa e' insito nella finalita' stessa
dell'incentivo all'autoimprenditorialita', stante che al lavoratore
e' lasciata la scelta di beneficiare dell'indennita' della NASpI, in
un'unica soluzione e nell'importo complessivo del trattamento che gli
spetta, in luogo dell'erogazione periodica soggetta alle
condizionalita' di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 22 del 2015,
all'inottemperanza delle quali conseguirebbe l'interruzione della
percezione della prestazione.
Se il lavoratore opta per l'incentivo all'autoimprenditorialita',
percependo subito e integralmente, senza le condizionalita' dell'art.
7 citato, quanto altrimenti conseguirebbe periodicamente e sub
condicione, e' ben evidente che deve "mettere in conto" il possibile
esito negativo dell'attivita' di impresa, essendo esso compreso in
tale calcolo di convenienza.
5.3.- Diversa e', invece, la fattispecie, oggetto del giudizio
principale, che concerne l'ipotesi particolare in cui il percettore
dell'anticipazione dell'indennita', dopo aver intrapreso e svolto per
un significativo periodo di tempo l'attivita' imprenditoriale, non
possa proseguirla per cause sopravvenute e imprevedibili, a lui non
imputabili, e costituisca un rapporto di lavoro subordinato prima
della scadenza del periodo della NASpI. Anche per questa fattispecie
particolare la disposizione censurata impone che il percettore
dell'anticipazione dell'indennita', se instaura un rapporto di lavoro
subordinato prima della scadenza del periodo per cui e' riconosciuta
la liquidazione anticipata della NASpI, sia tenuto a restituire «per
intero» l'anticipazione ottenuta, benche' l'attivita' imprenditoriale
non sia proseguita a causa di una condizione di impossibilita'
sopravvenuta o di insuperabile oggettiva difficolta'.
In tale evenienza, pero', emerge per un verso che, qualora
l'attivita' imprenditoriale sia stata effettivamente iniziata e
proseguita per un apprezzabile periodo di tempo, grazie all'utilizzo
dell'incentivo all'autoimprenditorialita', la finalita' antielusiva
risulta esaurita, in quanto pienamente realizzata, e quindi non si
verte in una situazione in cui possa esserci «mancanza di
effettivita' e di autenticita' dell'attivita' di lavoro autonomo o di
impresa» (sentenza n. 194 del 2021).
Per altro verso, non puo' essere priva di rilevanza la
circostanza che il percettore dell'anticipazione si sia trovato nella
situazione di non poter proseguire l'attivita' imprenditoriale per
causa a lui non imputabile.
A fronte di un accadimento imprevisto puo' insorgere
l'impossibilita' o la oggettiva insuperabile difficolta' della
prosecuzione dell'attivita' di impresa, in concreto avviata e fino ad
allora esercitata; cio' che fa diventare sproporzionata
l'integralita' dell'obbligo restitutorio, rendendo lo stesso
inesigibile secondo i canoni di correttezza e buona fede, che in
generale integrano il rapporto obbligatorio. Ed infatti, la clausola
generale di cui all'art. 1175 cod. civ., che impone alle parti del
rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza, «vincola il
creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita
considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di
interessi che fa riferimento al debitore» (sentenza n. 8 del 2023).
In questa particolare contingenza la previsione della
restituzione integrale, per il caso in cui il lavoratore non abbia
altra scelta che procurarsi un reddito mediante l'instaurazione di un
rapporto di lavoro subordinato nel periodo coperto dalla indennita',
stante l'impossibilita' di proseguire l'attivita' autonoma, risulta
affetta da un rigore eccessivo, che si traduce in intrinseca
irragionevolezza e mancanza di proporzionalita', di tal che non si
giustifica piu' l'integralita' dell'obbligo restitutorio
dell'anticipazione in luogo della sua parametrazione alla durata del
rapporto stesso.
Il rigore della regola, che impone la restituzione integrale con
riferimento alla fattispecie generale, non puo' andare disgiunto da
una clausola di flessibilita' che tenga conto delle ipotesi
particolari. Nella specie, laddove per cause indipendenti dalla
volonta' del percettore l'attivita' imprenditoriale, per la quale
l'anticipata liquidazione della NASpI risulti essere stata
effettivamente utilizzata, non possa essere proseguita, la
integralita' della restituzione difetta di proporzionalita', dovendo
la stessa essere invece riparametrata affinche' l'obbligo
restitutorio risulti commisurato al periodo di mancata prosecuzione
dell'attivita' d'impresa.
Se, dunque, il rischio di impresa - come gia' rilevato - comporta
la non irragionevolezza dell'obbligo della restituzione integrale
quando l'attivita' imprenditoriale risulti improduttiva, in
conseguenza di scelte legate alla conduzione dell'attivita'
aziendale, che abbiano portato all'insuccesso della stessa, cio' non
puo' predicarsi ove la prosecuzione dell'attivita' sia divenuta
impossibile o di oggettiva insuperabile difficolta', per un fatto
sopravvenuto non imputabile al lavoratore, il quale infine rinunci a
continuarla.
E' quanto accade, in particolare, se l'impossibilita' di
proseguire l'attivita' d'impresa derivi da condizioni di forza
maggiore, come nella specie per il factum principis rappresentato
dalle misure di contrasto della pandemia da COVID-19 e dalle relative
chiusure o restrizioni per gli esercizi pubblici, solo alleviate da
sostegni e provvidenze, o derivi da altre circostanze similari, quali
eventi naturali o fenomeni atmosferici estremi o finanche fatti
dell'uomo (come in caso di devastazione dolosa ad opera della
criminalita'), ma tutti non imputabili al percettore dell'incentivo.
6.- In definitiva, senza la necessaria parametrazione
dell'obbligo restitutorio nelle indicate evenienze particolari, la
disposizione censurata viola i principi di ragionevolezza e di
proporzionalita', di cui all'art. 3 Cost.
7.- La questione di legittimita' costituzionale e' fondata anche
in riferimento alla dedotta violazione dell'art. 4, primo comma,
Cost.
La disposizione censurata, nel prevedere l'obbligo restitutorio
integrale dell'anticipazione quando la prosecuzione dell'attivita' di
impresa sia divenuta impossibile o di oggettiva insuperabile
difficolta', per causa sopravvenuta non imputabile al lavoratore,
finisce con il violare anche il diritto al lavoro, dal momento che ai
percettori dell'indennita' anticipata, che senza colpa abbiano
rinunciato a proseguire l'attivita' imprenditoriale, e'
sostanzialmente preclusa la possibilita' di costituzione di un
rapporto di lavoro subordinato per tutto il successivo periodo in cui
sarebbe dovuta la NASpI.
Salvo occasioni di lavoro autonomo, il lavoratore, per non essere
obbligato a restituire integralmente l'anticipazione, dovrebbe
rimanere inattivo e attendere - senza lavorare, appunto - la scadenza
del periodo per il quale e' stata concessa l'anticipazione; cio' che
potrebbe finanche privarlo dei mezzi di sussistenza.
E' configurabile, pertanto, la violazione altresi' dell'art. 4
Cost., il quale e' declinato finanche come «dovere di svolgere,
secondo le proprie possibilita' e la propria scelta, un'attivita' o
una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della
societa'».
8.- Resta assorbito ogni ulteriore profilo di censura.
9.- Cosi' accertata la violazione dei parametri costituzionali
evocati dal rimettente, si tratta ora di stabilire un rimedio
appropriato a tale violazione.
Il giudice a quo aspira a una pronuncia che sostituisca l'attuale
obbligo restitutorio integrale con la previsione di criteri di
flessibilita' che permettano di adeguare la decisione al caso
concreto, laddove il lavoratore, percettore dell'anticipazione della
NASpI, non abbia potuto continuare l'attivita' imprenditoriale a
cagione di una situazione di forza maggiore o di una sopravvenuta
causa a lui non imputabile.
Ritiene questa Corte che i vizi denunciati possano essere
rimediati proporzionando l'obbligo restitutorio alla durata del
rapporto di lavoro subordinato instaurato nel periodo coperto
dall'indennita' della NASpI. Con riferimento a tale periodo la NASpI
risulta, in parte qua, priva di causa e quindi indebita; alla
estensione di tale periodo, pertanto, va commisurato l'obbligo
restitutorio come soluzione adeguata ad assicurare il rispetto dei
sopra richiamati parametri di legittimita' costituzionale.
10.- Va, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015, nella parte in cui
non limita l'obbligo restitutorio dell'anticipazione della NASpI
nella misura corrispondente alla durata del periodo di lavoro
subordinato, quando il lavoratore non possa proseguire, per causa
sopravvenuta a lui non imputabile, l'attivita' di impresa per la
quale l'anticipazione gli e' stata erogata.