IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4150 del 1999
proposto da Cancemi Gaetano rappresentato e difeso dagli avvocati
Andrea Scuderi ed Edoardo Nigra nel cui studio sono elettivamente
domiciliati in Catania, via V. Giuffrida n. 37;
Contro il comune di Avola (Siracusa), non costituito in giudizio;
l'assessorato agli enti locali della Regione siciliana, in persona
dell'assessore pro-tempore rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura distretturale dello Stato di Catania,
domiciliataria, e nei confronti di Morale Vincenzo, non costituito
in giudizio, per l'annullamento:
della delibera dell'8 luglio 1999, n. 93, di approvazione
della mozione di sfiducia;
dell'atto di promozione della mozione di sfiducia del 23
giugno 1999, e del provvedimento sconosciuto dell'assessorato
regionale agli enti locali che ha disposto l'insediamento del
commissario straordinario presso il comune di Avola;
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
regionale;
Udito il relatore cons. Vincenzo Salamone e uditi, altresi'
l'avv. Edoardo Nigra per la parte ricorrente e l'avvocato dello
Stato Angela Palazzo per l'amministrazione regionale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
Con il gravame introduttivo del giudizio si chiede l'annullamento
della delibera dell'8 luglio 1999, n. 93, di approvazione della
mozione di sfiducia, dell'atto di promozione della mozione di
sfiducia del 23 giugno 1999, e del provvedimento dell'assessorato
regionale agli enti locali che ha disposto l'insediamento del
commissario straordinario presso il comune di Avola.
Con ordinanza collegiale deliberata nella camera di consiglio del
12 novembre 1999 il collegio ha ritenuto che non appaiono al
momento fondate le censure con le quali si lamentano vizi del
procedimento e della motivazione in quanto:
&lega-fpp; il sindaco con la comunicazione dell'ordine del
giorno del consiglio comunale e' posto nelle condizioni di
partecipare al procedimento di approvazione della mozione di
sfiducia (caratterizzato, peraltro, da principi di specialita'
rispetto a quanto previsto dalla legge della reg. sic. n. 10 del
1991);
la mozione di sfiducia e la delibera di approvazione che la
fa propria evidenziano le ragioni (anche di natura politica) che la
supportano;
sfugge alla cognizione del giudizio di legittimita' la
valutazione di adeguatezza delle ragioni che supportano la mozione
di sfiducia (Corte costituzionale 18 gennaio 1996, n. 7).
Con autonomo motivo di censura si lamenta la incostituzionalita'
dell'art. 10, comma 2, della legge della regione siciliana n. 35
del 1997, che prevede e disciplina l'istituto della mozione di
sfiducia per contrasto con gli artt. 1, 48 e 97 della Costituzione.
L'assessorato agli enti locali della Regione siciliana, nel
costituirsi in giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania ha chiesto il rigetto del
gravame.
D i r i t t o
1. - Come gia' rilevato in sede di svolgimento del processo con
ordinanza collegiale deliberata nella camera di consiglio del 12
novembre 1999 il collegio ha ritenuto che non appaiono al momento
fondate le censure con le quali si lamentano vizi del procedimento
e della motivazione in quanto:
il sindaco con la comunicazione dell'ordine del giorno del
consiglio comunale e' posto nelle condizioni di partecipare al
procedimento di approvazione della mozione di sfiducia
(caratterizzato, peraltro, da principi di specialita' rispetto a
quanto previsto dalla legge della regione siciliana n. 10 del
1991);
la mozione di sfiducia e la delibera di approvazione che la
fa propria evidenziano le ragioni (anche di natura politica) che la
supportano;
sfugge alla cognizione del giudizio di legittimita' la
valutazione di adeguatezza delle ragioni che supportano la mozione
di sfiducia (Corte costituzionale 18 gennaio 1996, n. 7).
Con autonomo motivo di censura si lamenta la incostituzionalita'
dell'art. 10, comma 2, della legge regione siciliana n. 35 del
1997, che prevede e disciplina l'istituto della mozione di sfiducia
per contrasto con gli artt. 1, 48 e 97 della Costituzione.
Tale censura e' rilevante ai fini della decisione del gravame.
Con la stesa ordinanza e' stata, infatti, accolta la domanda di
sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati sino alla camera
di consiglio successiva alla data di restituzione degli atti da
parte della cancelleria della Corte costituzionale e cio' in quanto
sussiste il danno grave ed irreparabile determinato dalla
circostanza che nelle more della decisione della Corte
costituzionale la parte ricorrente sarebbe stata privata della
carica di sindaco.
2. - Osserva il collegio, con riguardo al terzo motivo di
censura, che va ritenuta la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalita' dell'art. 10, comma 2, della legge
regione siciliana n. 35 del 1997, che prevede e disciplina
l'istituto della mozione di sfiducia per contrasto con gli artt. 1,
48 e 97 della Costituzione.
Giova premettere che la legge regionale n. 7 del 1992,
nell'introdurre per la prima volta il sistema di elezione diretta
dei sindaci da parte del corpo elettorale (in anticipo rispetto
alla legislazione nazionale) in attuazione della competenza
legislativa esclusiva prevista dall'art. 14, comma 1, lett. o)
dello statuto regionale, all'art. 18 ha disciplinato la
"Consultazione del corpo elettorale sulla rimozione del sindaco"
prevedendo che:
1) avverso il sindaco e la giunta dallo stesso nominata,
secondo quanto disposto dall'art. 12, non puo' essere presentata
mozione di sfiducia.
2) ove il consiglio, a maggioranza assoluta dei suoi
componenti, valuti l'esistenza di gravi inadempienze
programmatiche, puo' promuovere, una sola volta nel quadriennio, la
consultazione del corpo elettorale sulla rimozione del sindaco;
3) la consultazione avviene secondo modalita' stabilite con
decreto dell'assessore regionale per gli enti locali da emanarsi
entro tre mesi dalla data di pubblicazione della presente legge su
schede recanti la seguente dizione: l'elettore intende confermare
l'attuale sindaco? SI NO;
4) la consultazione non e' valida se non vi ha preso parte
almeno la meta' piu' uno degli elettori;
5) l'accoglimento della proposta determina la decadenza del
sindaco, che viene dichiarata con decreto del presidente della
regione, su proposta dell'assessore regionale per gli enti locali,
entro quindici giorni dalla comunicazione;
6) con lo stesso decreto viene nominato un commissario
straordinario, secondo il disposto dell'art. 55 dell'ordinamento
amministrativo degli enti locali (D.L.P. 6/55), approvato con legge
regionale n. 16/1963, e successive modificazioni ed integrazioni,
per l'esercizio delle funzioni sindacali, fino alla elezione del
sindaco da indirsi entro novanta giorni dalla data in cui e'
dichiarata la decadenza;
7) il sindaco eletto resta in carica sino alla scadenza del
consiglio comunale;
8) se la decadenza e' dichiarata a meno di un anno dalla data
di scadenza del consiglio, le funzioni del sindaco sono esercitate
da un commissario straordinario nominato secondo le disposizioni
dei commi 6 e 7;
9) il non accoglimento della proposta determina la decadenza
del consiglio che viene dichiarata con decreto del presidente della
regione, su proposta dell'assessore regionale per gli enti locali,
entro quindici giorni dalla comunicazione;
10) con lo stesso decreto viene nominata una terna di
commissari straordinari per l'esercizio delle funzioni consiliari
fino alla elezione del consiglio da indirsi entro novanta giorni
dalla data in cui e' dichiarata la decadenza;
11) il consiglio eletto resta in carica sino alla scadenza
del sindaco;
12) se la decadenza e' dichiarata a meno di un anno dalla
data di scadenza del sindaco, le funzioni del consiglio sono
esercitate da una terna di commissari straordinari nominati secondo
le disposizioni dei commi 6 e 7".
Il referendum popolare per la rimozione del sindaco per gravi
inadempienze di quest'ultimo al programma a suo tempo sottoposto
agli elettori, di cui all'art. 18 della legge della reg. sic. 26
agosto 1992, n. 7, si configurava quale strumento previsto dal
legislatore per temperare il principio dell'autonomia del sindaco
rispetto al consiglio (principio del quale costituisce corollario
il divieto della mozione di sfiducia).
La relativa valutazione compiuta dal consiglio comunale si
sottraeva al sindacato di legittimita', rilevando, in tale ipotesi,
a legittimare la richiesta di consultazione del corpo elettorale,
l'astratta idoneita' della motivazione addotta, dato che e' pur
sempre l'azione del sindaco e la sua attivita' di gestione
dell'ente ad essere posta in discussione (Tribunale amministrativo
regionale Palermo 19 maggio 1997, n. 866, C.G.A., sez. giur. 21
novembre 1997, n. 512, Tribunale amministrativo regionale
Sicilia-Catania, sez. I, 8 luglio 1996, n. 1262).
La legge statale 25 marzo 1993, n. 81, nel disciplinare in ambito
nazionale la "Elezione diretta del sindaco, del presidente della
provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale" ha
previsto, invece, la mozione di sfiducia, e all'art. 18, nel
sostituire l'art. 37 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ha previsto
che:
1) il voto del consiglio comunale o del consiglio provinciale
contrario ad una proposta dei sindaco, del presidente della
provincia o delle rispettive giunte non comporta le dimissioni
degli stessi;
2) il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive
giunte cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione
di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta
dei componenti il consiglio. La mozione di sfiducia deve essere
motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri
assegnati e viene messa in discussione non prima di dieci giomi e
non oltre trenta giorni dalla sua presentazione. Se la mozione
viene approvata, si procede allo scioglimento del consiglio e alla
nomina di un commissario ai sensi delle leggi vigenti".
La legge regionale siciliana n. 35 del 1997 all'art. 10 ha
abbandonato il metodo del referendum introducendo (in analogia alla
disciplina statale) la mozione di sfiducia, che e' cosi'
disciplinata:
1) il voto del consiglio comunale o del consiglio provinciale
contrario ad una proposta del sindaco, del presidente della
provincia o delle rispettive giunte, non comporta le dimissioni
degli stessi;
2) il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive
giunte cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione
di sfiducia votata per appello nominale dal 60 per cento dei
componenti il consiglio; nei comuni aventi popolazione sino a
10.000 abitanti, per tale approvazione occorre la maggioranza dei
due terzi i componenti il consiglio.
La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da
almeno due quinti dei consiglieri assegnati e viene messa in
discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni
dalla sua presentazione. Se la mozione viene approvata, si procede
allo scioglimento del consiglio ed alla nomina di un commissario ai
sensi dell'articolo 11, comma 4".
Il successivo art. 11 dispone che:
1) la cessazione dalla carica di sindaco o di presidente
della provincia per decadenza, dimissioni, revoca, rimozione, morte
o impedimento permanente, comporta la cessazione dalla carica dei
componenti delle rispettive giunte e dei rispettivi consigli;
2) la cessazione del consiglio comunale o del consiglio
provinciale per dimissioni contestuali della maggioranza assoluta
dei componenti o per altra causa comporta la nomina da parte
dell'asessore regionale per gli enti locali, secondo le
disposizioni di cui all'art. 11, comma 4, di un commissario, il
quale restera' in carica sino al rinnovo degli organi comunali e
provinciali per scadenza naturale".
Operata la ricostruzione dell'assetto normativa giova ricordare
che la giurisprudenza con riferimento alla dialettica
Governo-Parlamento ritiene che la mozione di sfiducia - quali che
ne possano essere le varianti (atto rivolto contro il governo o
contro il singolo Ministro) - va annoverata tra gli strumenti
funzionali al ruolo proprio delle camere di verificare la
consonanza con il governo rispetto all'indirizzo politico e,
comportando, percio', un giudizio soltanto politico, non puo'
essere ammissibilmente sindacata sotto il profilo teleologico delle
ragioni e dei fini della sua adozione (Corte costituzionale 18
gennaio 1996, n. 7).
La Corte costituzionale ha, in particolare, ritenuto che la
mozione di sfiducia individuale nei confronti di un singolo
Ministro, pur se non prevista espressamente in Costituzione, puo'
essere proposta ed approvata da ciascuna camera, in quanto essa
rientra nella logica dei sistema di governo parlamentare secondo il
disegno definito dagli artt. 92, 94 e 95 della Costituzione e dalle
fonti integrative del testo costituzionale, in relazione alle
esigenze poste dallo sviluppo storico di tale tipo di governo.
A diverse conclusioni deve invece pervenirsi in relazione ad un
sistema (non previsto dalla Costituzione, ma con la stessa non
incompatibile) di elezione diretta dell'esecutivo delle autonomie
locali.
La Regione siciliana che, come sopra rilevato, ha per prima nel
nostro ordinamento introdotto un metodo di elezione diretta alla
carica di sindaco (e successivamente di Presidente della Provincia
regionale ha risolto il problema della consonanza tra la volonta'
del corpo elettorale e la questione amministrativa espressa dal
capi delle amministrazioni locali con il sistema innovativo dei
referendum incentrato sostanzialmente sulla rinnovazione parziale
della consultazione elettorale.
In quest'ultima, infatti, viene ad assumere rilievo la sovranita'
popolare dalla quale ai sensi dell'art. 1 della Costituzione
mutuano le attribuzioni le pubbliche autorita'.
La norma dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 35 del
1997, che sostituisce il referendum con la mozione di sfiducia
appare, sotto diversi profili, in contrasto con alcuni principi
contenuti nella Costituzione ed in particolare con gli artt. 1, 48
e 97.
L'art. 10 della legge regionale n. 35 del 1997 prevede
espressamente la mozione di sfiducia nei confronti del sindaco e
della giunta. A tale istituto, nei silenzio della legge, dovrebbe
essere attribuita quella valenza tipica che essa possiede a livello
di organi parlamentari.
All'interno del sistema elettorale previsto dalla normativa
regionale, tuttavia, l'istituto acquista delle caratteristiche
particolari, le quali fanno dubitare della corretta applicabilita'
di tale istituto al rapporto che intercorre tra gli organi
amniinistrativi locali. All'interno del nostro sistema elettorale
si viene a creare, infatti, un rapporto trilatero tra sindaco (e la
sua giunta), consiglio comunale e corpo con le modifiche introdotte
dalla legge regionale n. 35 del 1997 rispetto al sistema di
elezione del sindaco previsto dalla legge regionale n. 7/1992, non
si puo' affermare che il rapporto fiduciario - il cui venir meno e'
punito dall'approvazione della mozione di sfiducia - intercorra
esclusivamente tra sindaco e consiglio comunale.
Cio' in quanto che, se e vero che nel vecchio sistema non vi era
alcun collegamento tra i candidati sindaci con le liste di
candidati al consiglio comunale, mentre in quello della legge
regionale n. 35 ciascun candidato sindaco deve presentare
dichiarazione di collegamento ad una lista o gruppo di liste, cio'
non basta a far si che il predetto rapporto politico da trilatero
si trasformi in bilatero.
Cio', ad avviso del collegio, si evince dal disposto normativo
dell'art. 3 della legge regionale n. 35 del 1997, laddove al comma
terzo, ultima parte, si dispone che: "ciascun elettore puo'
altresi' votare per un candidato alla carica di sindaco anche non
collegato alla lista prescelta, tracciando un segno sul relativo
rettangolo".
La presenza di quest'ultimo tipo di voto, cosiddetto voto
disgiunto consente di affermare che il sindaco eletto ottiene la
propria investitra direttamente dal corpo elettorale (espressione
della sovranita' ponolare ai sensi degli artt. 1 e 48 della
Costituzione) e non e' affatto espressione diretta delle liste a
cui egli e' collegato. La mozione di sfiducia prevista
dall'ordinamento regionale altera, quindi, ingiustificatamente il
rapporto fiduciario esistente tra cittadini ed esecutivo.
Ne consegue che per ridare legittimita' costituzionale
all'istituto della mozione di sfiducia occorrerebbe o modificare la
lettera della legge o disporne una correzione in termini parziale
declaratoria di illegittimita' costituzionale, ancorando l'istituto
a precisi strumenti di verifica dell'attivita' dell'esecutivo e
cioe' alla contestazione della violazione di norme dell'ordinamento
(norme primarie, statuti, atti di indirizzo).
Solo nel caso in cui, infatti, dovessero emergere risultati
negativi di gestione, il consiglio comunale sarebbe legittimato a
diventare effettivo strumento di rappresentativita' del corpo
elettorale che ha espresso la figura del sindaco e solo in tale
caso, di conseguenza, legittimato ad irrogare l'estrema sanzione
della decadenza dalla carica.
Certamente un rilievo determinato in ordine alla valutazione di
negativita' di un istituto giuridico assume, ad avviso del
collegio, la sua utilizzabilita', senza reale possibilita' di
sindacato giurisdizionale, per finalita' che contrastano con il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione
espresso all'art. 97 della Costituzione.
A tal proposito giova osservare che il canone costituzionale del
buon andamento della p.a. riguarda anche gli aspetti attinenti alle
funzioni ed all'esercizio dei poteri amministrativi, cosicche' i
relativi procedimenti debbono essere idonei a perseguire la
migliore realizzazione dell'interesse pubblico nel rispetto dei
diritti e degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti
nell'attivita' amministrativa; tuttavia, l'obiettivo costituzionale
puo' essere realizzato con strumenti diversi, egualmente efficienti
ed efficaci, la cui scelta e' rimessa, nei limiti della
ragionevolezza, alla discrezionalita' del legislatore (Corte
costituzionale 23 aprile 1998, n. 135).
Orbene l'attuale disciplina della mozione di sfiducia, ancorche'
motivata, e' sempre piu' frequentemente espressione di mutamenti (o
trasformismi) all'interno di schieramenti politici, volti spesso a
condizionare l'esecutivo al di fuori di quella dialettica tra
organi dell'ente locale disegnata dal legislatore che ha separato
nettamente le competenze degli organi assembleari da quelle
dell'esecutivo.
La possibilita' di presentare mozioni di sfiducia, anche soltanto
dopo pochi mesi dallo svolgimento della consultazione elettorale,
incide, inoltre, sul valore della stabilita' delle istituzioni
pubbliche, fortemente avvertito dalla collettivita' e che, per
quanto riguarda la organizzazione della pubblica amministrazione,
e' enunciato in termini di buon andamento nell'art. 97 della
Costituzione.
La stabilita' delle istituzioni, come valore costituzionale
implica che il "patto" tra corpo elettorale ed organi eletti,
fulcro del sistema democratico, si esplichi nei tempi fissati
dall'ordinamento senza interruzioni che si ripercuoto in termini di
inefficienza e deresponsabiizzazione dei soggetti investiti da
cariche pubbliche.
Il Collegio, pertanto, al sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nei
termini di cui in motivazione, la questione di costituzionalita'
dell'art. 10, comma 2, della legge reg. sic. n. 35 del 1997, per
contrasto con gli artt. 1, 48 e 97 della Costituzione.