Ricorso della regione Veneto, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro-tempore, on. dott.
Giancarlo Galan, rappresentata e difesa, come da delega a margine
del presente atto, ed in virtu' di deliberazione di Giunta
regionale di autorizzazione a stare in giudizio n. 559 del 22
febbraio 2000, dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e
Massimo Luciani e dall'avv. Romano Morra, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere
delle Navi, n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 4
febbraio 2000, n. 8, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 30 del 7 febbraio 2000, recante ad oggetto
"Disposizioni urgenti per la ripartizione dell'aumento comunitario
del quantitativo globale di latte e per la regolazione provvisoria
del settore lattiero-caseario", nella sua interezza ed in
particolare quanto: all'art. 1, comma 1, in quanto stabilisce le
modalita' di ripartizione del quantitativo di latte attribuito
dall'Unione europea per mezzo del reg. (CE) 1256/99, con decorrenza
dal lo aprile 2000, e prevede a tal fine che tale quantitativo, una
volta affluito nella riserva nazionale, venga ripartito tra le
regioni e le province autonome sulla base della tabella allegata
(30.050 al Piemonte; 1.700 alla Valle D'Aosta; 141.900 alla
Lombardia, 13.150 alla provincia di Bolzano; 4.200 alla provincia
di Trento; 43.750 al Veneto; 8.650 al Friuli-Venezia Giulia; 400
alla Liguria; 64.500 all'Emilia-Romagna; 3.550 alla Toscana; 2.250
all'Umbria; 1.850 alle Marche; 18.600 al Lazio; 3.650 all'Abruzzo;
3.200 al Molise; 11.750 alla Campania; 10.850 alla Puglia; 3.800
alla Basilicata; 2.400 alla Calabria; 5.750 alla Sicilia; 8.050
alla Sardegna) e rimette poi alle regioni e province autonome la
riassegnazione ai produttori operanti nel rispettivo territorio del
quantitativo complessivamente assegnato, entro tre mesi
dall'entrata in vigore del decreto stesso, secondo criteri
oggettivi di priorita' e modalita' preventivamente determinate e,
piu' in particolare, stabilisce che tali criteri devono comunque
prevedere una riserva pari almeno al 20% in favore dei giovani
agricoltori richiedenti (salvo il caso di mancanza di sufficienti
richieste) e che, in nessun caso, possono beneficiare delle
suddette riassegnazioni i produttori che, nel corso degli ultimi
tre periodi, hanno venduto, affittato o comunque ceduto, in tutto o
in parte, le quote di cui erano titolari;
quanto all'art. 1, comma 2, in quanto dispone che le regioni
e le province autonome possono stabilire che le quote di coloro che
hanno beneficiato delle assegnazioni di cui allo stesso art. l e di
quelle di cui all'art. l2, comma 21, del d.-l. n. 43/1999,
convertito in legge n. 118/1999, non possano essere in tutto o in
parte vendute, affittate, comodate o costituire oggetto di
contratti di soccida per uno o piu' periodi, salvo documentati casi
di forza maggiore e dispone che le quote non assegnate dalle
regioni o province autonome nel termine di cui al comma l
riaffluiscono alla riserva nazionale per essere ripartite tra le
regioni in misura proporzionale ai quantitativi fissati nella
tabella allegata al decreto;
quanto all'art. 1, comma 3, in quanto dispone che le regioni
e le province autonome, in applicazione dell'art. 1 del d.-l.
n. 11/1997, convertito in legge n. 81/1997, debbono, entro il 15
marzo 2000, provvedere all'aggiornamento dei quantitativi
individuali di riferimento dei produttori titolari di quota la cui
azienda sia ubicata nel proprio territorio, per il periodo
2000-2001, avvalendosi dei dati risultanti dal sistema informatico
di supporto di cui all'art. 5 del decreto del Ministero delle
politiche agricole n. 159/1999, e che la comunicazione relativa ai
dati citati, da effettuarsi entro il 31 marzo 2000, sara' poi
curata dall'organismo nazionale di intervento nel mercato agricolo
e dispone, inoltre, che le regioni e le province autonome sono poi
tenute a provvedere, entro il 30 giugno 2000, all'eventuale
aggiornamento dei suddetti quantitativi individuali e alla relativa
comunicazione ai produttori interessati e, tramite il sistema
informativo, all'organismo nazionale di intervento nel mercato
agricolo e prevede, altresi', che tali comunicazioni costituiscono
il titolo da produrre, in copia conforme, all'acquirente per
l'applicazione delle disposizioni sul prelievo supplementare e che,
per i periodi successivi, le comunicazioni debbono avvenire, a cura
delle regioni e province autonome, entro il 28 febbraio di ogni
anno;
quanto: all'art. 1, comma 4, in quanto dispone che alle
dichiarazioni di consegna degli acquirenti e ai relativi modelli L1
continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 4, commi 2
e 3, del d.-l. n. 411/1997, convertito in legge n. 5/1998, e che,
in presenza delle anomalie di cui all'art. 1, comma 4, del d.m.
n. 159/1999, le regioni e le province autonome debbono provvedere
agli occorrenti accertamenti con le modalita' previste dall'art. 3,
commi 2 e 3, dello stesso d.m. n. 159/1999, ovvero con quelle dai
medesimi enti stabilite; quanto:
all'art. 1, comma 5, in quanto prevede che alle operazioni di
compensazione nazionale si applicano i criteri di cui all'art. 1,
comma 8, del d.-l. n. 43/1999, convertito in legge n. 118/1999,
nonche' le disposizioni di cui ai commi 11, 12 e 13 del medesimo
art. 1, in quanto compatibili, e che, in caso di mancato pagamento
del prelievo supplementare da parte dell'acquirente, le regioni e
le province autonome debbono effettuare la riscossione coattiva
mediante ruolo anche nei confronti del produttore, salvo il diritto
di rivalsa di questi nei confronti dell'acquirente inadempiente o
insolvente; quanto all'art. 1, comma 6, in quanto prevede
che le regioni e le province autonome possono autorizzare, in
deroga a quanto previsto dall'art. 10, comma 2, lettera a), della
legge n. 468/1992, trasferimenti di quota tra aziende ubicate in
regioni e province autonome diverse, prevedendo le relative
modalita' di controllo, e stabilisce poi direttamente che e'
consentita la stipulazione di contratti di affitto della parte di
quota non utilizzata, separatamente all'azienda, con efficacia
limitata al periodo in corso, dandone comunicazione alle regioni e
province autonome per le relative verifiche, purche' concorrano
almeno le seguenti condizioni: a) il contratto intervenga tra
produttori in attivita' che hanno prodotto e commercializzato nel
corso del periodo almeno il 50% della loro quota; b) le aziende
agricole dei contraenti siano ubicate nella medesima zona omogenea
(di montagna, svantaggiata, di pianura); sono comunque esclusi i
contratti di soccida e di comodato di stalla, che non possono avere
una durata inferiore ad un intero periodo;
quanto all'art. 1, comma 7, in quanto dispone che i termini
per le compensazioni nazionali relative ai periodi di produzione
lattiera 1997-1998 e 1998-1999, di cui all'art. 1, commi 7 e 10,
del d.-l. n. 43/1999, convertito in legge n. 118/1999, sono
entrambi differiti al 30 aprile 2000;
quanto all'art. 1, comma 8, in quanto dispone che, per quanto
non abrogato dal decreto stesso, si applicano le disposizioni della
legge n. 468/1992 e le altre disposizioni in materia e che, in caso
di inadempimento ai compiti ed obblighi spettanti alle regioni e
province autonome in materia di quote latte, si applicano le
disposizioni dell'art. 5 del d.lgs. n. 112/1998.
F a t t o
1. - Il regime delle quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione nel mercato europeo, e' stato introdotto con il
regolamento CEE del Consiglio n. 856 del 31 marzo 1984.
In forza del predetto regolamento, la Comunita' europea ha
attribuito un quantitativo massimo di produzione lattiera a
ciascuno Stato membro - per l'Italia determinato in t. 9.212.000 -,
e sottoposto le eventuali eccedenze al pagamento di una penalita'
ad esse proporzionale (c.d. prelievo).
L'attuazione del predetto regime presupponeva il previo
accertamento della produzione effettiva sul territorio nazionale e
la successiva proporzionale attribuzione dei quantitativi in capo
ai singoli produttori.
In Italia, i relativi accertamenti furono inizialmente demandati
all'UNALAT e poi, in ragione dei dubbi sorti in ordine alla
correttezza di tali rilevazioni, che si discostavano marcatamente
dalle indicazioni comunitarie, al C.C.I.A. In conclusione, la
produzione complessiva nazionale risultava superiore comunque di
circa un milione di tonnellate rispetto al quantitativo attribuito.
Nel frattempo veniva approvata la legge 26 novembre 1992, n. 468,
recante attuazione del regime delle quote latte istituito a livello
comunitario.
Sulla base delle rilevazioni effettuate, veniva quindi diramato
il bollettino per la campagna 1994/1995 contenente, nel rispetto
del quantitativo complessivamente assegnato all'Italia, i limiti
individuali di produzione.
Ne discendeva un ampio contenzioso sui quantitativi assegnati,
che risultavano di gran lunga inferiori allo stesso fabbisogno
nazionale complessivo.
2. - Ai fini del contenimento della produzione interna
complessiva entro il limite quantitativo imposto a livello
comunitario (nel frattempo aumentato a 9.900.000 t.), il Governo
per mezzo del d.-l. n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del
1995, operava un generalizzato taglio della quota B (che, come
noto, e' costituita dalla maggior produzione commercializzata dal
singolo produttore nel periodo 1991/1992 rispetto al periodo
1988/1989).
Gia' tali provvedimenti legislativi introducevano, in totale
assenza di intesa o di qualsivoglia altra forma di coordinamento
con le regioni, criteri di riduzione delle quote chiaramente
penalizzanti nei confronti delle regioni a piu' alta vocazione
produttiva. Pertanto, veniva da molte regioni proposto ricorso in
via principale per l 'affermazione dell'illegittimita'
costituzionale dei provvedimenti legislativi citati, in riferimento
alla grave lesione delle prerogative regionali riconosciute dalla
Costituzione dagli stessi perpetrata. Codesta ecc.ma Corte si e'
sul punto pronunciata con sentenza n. 520 del 1995, dichiarando
l'illegittimita' dell'art. 2, comma 1, della legge n. 46 "nella
parte in cui non prevede il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino".
3. - Il Governo e' poi reiteratamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo dei dd.-ll. nn. 124, 260, 353,
440, 463, 542 e 552 del 1996, nel dichiarato intento di operare un
riordino del settore, ma di fatto aggravando la gia' confusa
situazione esistente, con disposizioni contraddittorie e comunque
sempre lesive delle prerogative regionali.
In particolare, il sistema di compensazione a livello nazionale
introdotto per mezzo delle citate disposizioni, sempre in assenza
di qualsivoglia forma di coordinamento con le regioni, ha
moltiplicato gli effetti distorsivi dei tagli di quota (peraltro
confermati) a danno delle regioni del nord.
I dd.-ll. nn. 542 e 552 del 1996 (reiterativi dei precedenti)
sono poi stati rispettivamente convertiti in leggi nn. 642 e 649
del 1996, subito seguite dalla legge n. 662 del 1996,
sostanzialmente ripetitiva delle medesime disposizioni in esse
contenute.
In ordine ai suddetti provvedimenti legislativi, codesta ecc.ma
Corte, sul ricorso presentato da numerose regioni - tra le quali il
Veneto -, ha pronunciato la sentenza n. 398 del 1998, con la quale
ha, da un lato, dichiarato la cessazione della materia del
contendere in riferimento ad alcune delle disposizioni impugnate,
in quanto sostituite nel contenuto dai successivi provvedimenti
legislativi adottati in materia nel corso del 1997 (che piu' oltre
ci si riserva di illustrare), e, dall'altro, dichiarato
costituzionalmente illegittime quelle tra le disposizioni impugnate
ancora in vigore.
In particolare, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto la
fondatezza delle censure sollevate in riferimento ai criteri di
compensazione inizialmente introdotti con il d.-l. n. 124 del 1996
e poi da ultimo recepiti nell'art. 2, comma 168, della legge n. 662
del 1996 - specifico oggetto della pronuncia de qua -, ed ha dunque
dichiarato l'illegittimita' costituzionale della predetta
disposizione nella parte in cui "stabilisce i criteri in base ai
quali deve essere effettuata la compensazione nazionale senza che
sia stato preventivamente acquisito il parere delle regioni e delle
province autonome".
Sono stati, inoltre, dichiarati costituzionalmente illegittimi i
commi 4, 5 e 5-bis dell'art. 3 del d.-l. n. 552 del 1996,
convertito con modificazioni dalla legge n. 642 del 1996, nella
parte in cui prevedono "l'adozione di un piano di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera senza che su di esso sia stato
previamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome", attribuiscono "all'AIMA anziche' alle regioni e alle
province autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in
ambito regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate",
stabiliscono "i criteri in base ai quali la riassegnazione di dette
quote deve essere effettuata", ed infine prevedono "la
riassegnazione su base nazionale delle quote abbandonate e non
riassegnate in ambito regionale e provinciale, senza previa
consultazione delle regioni e delle province autonome". Infine, del
pari illegittima e' stata dichiarata la disposizione di cui
all'art. 2, comma 173, della legge n. 662 del 1996, nella parte in
cui essa "differisce i termini ivi previsti - ovvero, il termine di
efficacia della vendita o dell'affitto di quote, spostato dal 30
novembre al 31 dicembre di ciascun anno - senza la previa
acquisizione del parere delle regioni e delle province autonome".
La summenzionata pronuncia ha peraltro in linea generale
definitivamente chiarito che la produzione lattiera appartiene alla
materia dell'agricoltura di competenza delle regioni, e non della
regolazione dei mercati, di competenza dello Stato e che "il nesso
strumentale tra l'agricoltura, che e' l'oggetto specifico delle
misure in questione, e la politica del mercato agricolo non puo'
giustificare l'attrazione della prima nell'ambito della seconda,
poiche' diversamente la competenza regionale verrebbe integralmente
sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attivita'
agricola puo' sempre essere strumentale al mercato" (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 398 del 1998, punto 2 del Considerato
in diritto).
La regolamentazione della produzione lattiera rientra, dunque,
senza dubbio alcuno nel piu' ampio settore dell'agricoltura, di
dichiarata competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, come del resto e' confermato da ultimo dal d.lgs.
n. 143 del 1997, recante "Conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale".
Ne deriva che, nella determinazione degli indirizzi generali di
politica agricola - sia pure rimessi all'elaborazione statale per
garantirne la coerenza con i principi comunitari -, le regioni
debbono essere necessariamente coinvolte, in quanto, appunto,
titolari delle relative competenze; tale coinvolgimento richiede -
in termini generali, ma ancor prima sulla base dell'espresso
disposto dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 143 citato - il
raggiungimento di una vera e propria intesa tra Stato e regioni in
sede di Conferenza permanente ai sensi dell'art. 3 del d.lgs.
n. 281 de1 1997 e non certo la mera consultazione, sia essa
preventiva o addirittura successiva, delle regioni, che non puo'
garantire la reale partecipazione delle stesse al procedimento
decisionale.
4. - All'inizio del 1997, il Governo e' nuovamente intervenuto
nel settore de quo per mezzo del d.-l. n. 11 del 1997, poi
convertito in legge n. 81 del 1997 (entrambi impugnati avanti
codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con
ricorsi rr.gg. nn. 26 e 37 del 1997). In sede di conversione, si
riconoscevano finalmente in capo alle regioni competenze attuative
della normativa comunitaria in materia di quote latte, ma cio' solo
a decorrere dalla campagna 1997/1998, e comunque facendo salve - in
attesa di una fantomatica riforma organica del settore - tutte le
competenze dell'AIMA.
Veniva inoltre istituita una commissione governativa d'indagine,
nell'ambito della quale non era peraltro contemplata la
partecipazione di rappresentanti regionali, e si prevedeva altresi'
un regime di incentivi a fronte dell'abbandono della produzione
lattiera.
Successivamente, ancora ricorrendo alla decretazione d'urgenza,
con d.-l. n. 118 del 1997 (impugnato avanti codesta ecc.ma Corte,
tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso r.g. n. 41 del
1997), poi convertito in legge n. 204 dello stesso anno, si
prevedeva la proroga dei lavori della commissione governativa piu'
sopra menzionata, nonche', sulla base delle risultanze
dell'indagine condotta dalla commissione stessa, l'aggiornamento da
parte dell'AIMA degli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995/1996.
In sede di conversione si aggiungeva, infine, la sospensione dei
programmi di abbandono istituiti con il precedente d.-l. n. 11
dello stesso anno.
Nel frattempo, in esito all'indagine effettuata, la commissione
governativa, nelle relazioni dell'aprile e dell'agosto dello stesso
1997, evidenziava, tra l'altro, il fenomeno dei cosiddetti
"contratti anomali" e rendeva noti i risultati delle simulazioni di
compensazione per l'annata 1995/1996 effettuate a livello sia di
APL che nazionale.
5. - Malgrado l'invito della commissione governativa a procedere
ad una complessiva - nonche' definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo e' poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411 del 1997
(impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione
Veneto con ricorso r.g. n. 3 del 1998).
In sintesi, il decreto, nel testo coordinato con le modificazioni
introdotte dalla legge di conversione n. 5 del 1998 (del pari
impugnata dalla regione Veneto con ricorso r.g. n. 19 del 1998),
quanto al procedimento di accertamento della produzione lattiera,
prevedeva:
che l'AIMA accertasse la produzione effettiva per i periodi
1995/1996 e 1996/1997, avendo particolare riguardo: a) ai modelli
L1 non firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi
dell'indicazione dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantita' di
latte commercializzata incompatibile con la consistenza numerica
del bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte
(quelli ritenuti atipici dalla commissione) con durata inferiore ai
sei mesi; e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA
errate o inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o
destinatarie dei premi accordati per vacche nutrici o per
abbattimento (art. 2, comma 1);
che i contratti di cui al precedente punto d) dovessero
essere inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro quindici
giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge medesimo, pena la
revoca del riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R.
n. 569/1993 (art. 2, comma 2);
che l'AIMA aggiornasse i quantitativi di riferimento dei
singoli produttori per i periodi 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998
tenendo conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30
settembre 1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli
azzeramenti di doppie quote, delle revoche e riduzioni operate
dalle regioni e province autonome, pervenute all'AIMA entro la data
di entrata in vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di
quote e cambi di titolarita' per i periodi considerati, comunicati
dalle regioni e province autonome e pervenuti entro il 15 novembre
1997; d) della correzione, in base alle risultanze del censimento
1993/1994, delle assegnazioni di quote a loro tempo effettuate
(art. 2, comma 3);
che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte);
che i singoli interessati potessero presentare alla regione,
a pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma
5, seconda parte e comma 6);
che le regioni dovessero decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni a decorrere dalla scadenza del termine per la
presentazione ed entro lo stesso termine comunicare all'AIMA la
relativa decisione, a pena di irricevibilita' e salva la
responsabilita' civile, penale e disciplinare (art. 2, comma 8).
Nelle more della effettiva attuazione di quanto sopra descritto,
il Governo disponeva poi in favore dei produttori - limitatamente
al periodo 1996/1997 - la restituzione dell'80% degli importi
trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare e,
quanto al periodo 1997/1998, la restituzione dell'intero importo
trattenuto a titolo di prelievo supplementare relativo alla parte
di quota B ridotta dall'art. 2 del d.-l. n. 727 del 1994,
convertito in legge n. 46 del 1995, nonche' dell'importo relativo
agli esuberi conseguiti da produttori titolari esclusivamente di
quota A nei limiti del 10% della medesima (art. 1).
Inoltre, l'art. 3 disponeva che l'AIMA provvedesse alla rettifica
della compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e 1996/1997
sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in vigore
del decreto, nonche' degli accertamenti compiuti e delle decisioni
dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Si prevedeva, poi, che,
limitatamente al periodo 1995/1996, l'AIMA - previo raffronto tra i
dati della compensazione nazionale e quelli derivanti
dall'applicazione delle regole di compensazione precedentemente in
vigore - applicasse in via perequativa l'importo del prelievo
supplementare che risultasse meno oneroso per il produttore.
L'art. 4, quanto alla campagna 1997/1998, disponeva che l'AIMA
procedesse all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti erano destinati a
sostituire ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente.
Ai fini delle trattenute e del versamento del prelievo
supplementare - come espressamente recitava il medesimo articolo 4
- gli acquirenti sarebbero stati tenuti a considerare
esclusivamente le quote risultanti dal suddetto elenco.
L'art. 4-bis istituiva una commissione di garanzia - nell'ambito
della quale non era prevista la partecipazione di alcun membro di
provenienza regionale - con il compito di verificare la conformita'
alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni
effettuate per la determinazione della quantita' di latte prodotta
e commercializzata e per l'aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per i periodi 1995/1996,
1996/1997 e 1997/1998.
Quanto alla campagna 1998/1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 1, del d.-l. n. 11 del 1997, convertito in legge n. 81 del
1997, attribuiva nuovamente all'AIMA la competenza in ordine alla
redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
6. - Il 17 febbraio 1998 il Ministero per le politiche agricole
emanava un decreto (impugnato dalla regione Veneto per conflitto di
attribuzioni con ricorso pendente avanti a codesta ecc.ma Corte con
r.g. n. 12/1998) disciplinante, oltre che le modalita' per
l'istruttoria dei ricorsi di riesame, anche le altre modalita' di
applicazione del decreto-legge n. 411, cosi' come convertito dalla
legge n. 5, in tal modo aggravando ulteriormente, a discapito
dell'autonomia organizzativa delle regioni, la gia' manifesta
illegittimita' costituzionale delle disposizioni legislative che
pretendeva di attuare.
Successivamente, con d.-l. n. 187 del 1998, convertito con
modificazioni in legge n. 276 del 1998 (impugnata avanti codesta
ecc.ma Corte dalla regione Veneto con r.g. n. 38 del 1998), veniva
prorogato il termine per la decisione da parte delle regioni dei
ricorsi di riesame di cui all'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 411
avverso le determinazioni AIMA e si confermavano in capo alla
stessa AIMA le attribuzioni in ordine all'aggiornamento degli
elenchi dei titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti
per il periodo 1998/1999.
7. - Dopo anni di gestione operata in via straordinaria, e
percio' sommaria, la definitiva riorganizzazione del settore
lattiero-caseario si rendeva dunque - e si rende tuttora - tanto
piu' necessaria in esito alle verifiche compiute dalla commissione
governativa di indagine e dalla Corte dei conti. Dalle relazioni
redatte sul punto dagli organi citati emergeva, infatti, la
necessita' di approntare un valido e definitivo sistema di gestione
alternativo a quello che si e' venuto formando sotto l'assillo di
fatti contingenti e per cio' stesso privo di qualsiasi disegno
programmatico e di adeguata stabilita'. In particolare, si
sottolineava come tale sistema alternativo dovesse essere attuato
mediante una reale decentralizzazione regionale in materia di
agricoltura.
Di conseguenza, il Governo, nella consapevolezza dell'inidoneita'
dello strumento del decreto-legge ai fini di cui sopra, aveva
finalmente predisposto un disegno di legge preordinato alla
definitiva regolamentazione del settore. Senonche', di fronte
all'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in
sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ed ancora
ignorando totalmente il disposto di cui all'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa, per
di piu' necessariamente preventiva, tra Stato e regioni, il Governo
ha abbandonato l'iniziale intento, ed ha trasfuso parte del testo
originario nel d.-l. n. 43 del 1999 (impugnato avanti codesta
ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso r.g.
n. 15 del 1999).
Il d.-l. n. 43 del 1999 e' stato poi emanato - oltre che in
assenza di adeguata intesa con le regioni - in totale assenza di
una reale - o plausibile - situazione di straordinaria necessita'
od urgenza e dunque in evidente violazione dell'art. 77 della
Costituzione. Infatti, rispetto ai fini dichiarati nel preambolo
del decreto n. 43 - ovvero, la chiusura dei periodi di produzione
lattiera 1995-1999 e l'adeguamento ai dettami di cui alla pronuncia
di codesta ecc.ma Corte n. 398 del 1998 - il decreto stesso non
presentava affatto caratteri di inevitabilita', poiche' esso si
inscriveva in un contesto normativo (quello delineato da ultimo
dalla legge n. 5 del 1998 citata) che gia' consentiva la definitiva
chiusura dei periodi di produzione lattiera 1995-1999, ed in ogni
caso non assicurava l'adeguamento ai principi espressi in materia
dalla piu' sopra citata sentenza n. 398.
Quanto ai contenuti, il d.-l., nel testo coordinato con le
modificazioni introdotte dalla legge di conversione n. 118 del 1999
(del pari impugnata, tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso
r.g. n. 19 del 1999), in estrema sintesi, prevede:
l'obbligo di comunicazione all'AIMA da parte delle regioni e
province autonome, entro il brevissimo termine di trenta giorni
dalla data di entrata in vigore del decreto, dei "motivati" errori
intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al d.-l. n. 411 del
1997 e delle relative correzioni, sulla base delle tipologie
individuate nella relazione finale della commissione di garanzia
quote latte, e la "recezione" di tali correzioni da parte dell'AIMA
(art. 1, comma 2), nonche' la definizione, entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del decreto, con uno o piu' decreti
del Ministro delle politiche agricole, di ogni ulteriore questione
relativa alle stesse operazioni di riesame, non risolta ai sensi
del citato comma 2 (art. 1, comma 14);
l'aggiornamento, ancora ad opera dell'AIMA (entro trenta
giorni dal termine fissato al comma 1 ai fini della effettuazione
della compensazione per le annate 1995/1996 e 1996/1997 - ovvero
entro novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto impugnato)
dei quantitativi individuali per il periodo 1997/1998, gia'
accertati ai sensi del d.-l. n. 411, sulla base dei mutamenti di
titolarita' e delle informazioni relative ai contratti ed alle
mobilita' fornite dalle regioni e province autonome (art. 1, comma
3, lettera a), e la comunicazione individuale ai produttori dei
quantitativi individuali sopra citati delle produzioni
commercializzate per il periodo 1997/1998 risultanti dai modelli L1
pervenuti all'AIMA, e delle anomalie in essi riscontrate, tenuto
anche conto delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero
dei capi accertati (art. 1, comma 3, lettera b), nonche'
l'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il
periodo 1998/1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria
per il periodo 1999/2000, per mezzo della stessa comunicazione di
cui al predetto comma 3, lettera b) (art. 1, comma 4);
la definizione da parte del Ministro per le politiche
agricole, con proprio decreto, delle modalita' procedurali per
addivenire alle determinazioni definitive dei dati di cui ai commi
3 e 4 sopra citati da parte delle regioni e province autonome
(art. 1, comma 5) e per la comunicazione individuale ai produttori
dei dati afferenti anche alla campagna 1998/1999 (art. 1, comma
10);
il versamento, a seguito delle operazioni di compensazione di
cui al comma 10, del prelievo dovuto per il periodo 1998/1999 agli
acquirenti, entro il termine di venti giorni dal ricevimento della
comunicazione da parte dell'AIMA (art. 1, comma 19);
l'attribuzione ancora in capo all'AIMA, delle competenze in
ordine all'effettuazione delle operazioni di compensazione - i cui
risultati acquistano dichiarato carattere di definitivita' ai sensi
del comma 12 - sia in riferimento alle annate 1995/1996 e 1996/1997
(art. 1, comma 1) che con riferimento alle annate 1997/1998 e
1998/1999 (art. 1, commi 7 e 9), e la riproduzione degli stessi
criteri di compensazione di cui al d.-l. n. 552 del 1996, e
relativa legge di conversione ed alla legge n. 662 del 1996,
mantenendo il medesimo ordine di priorita' (art. 1, comma 8) -
valevoli, in attesa della riforma del settore, anche in riferimento
all'annata 1999-2000 (art. 1, comma 21-ter) - salvo che per le
annate 1997/1998 e 1998/1999, per le quali, in deroga ai
suaccennati criteri ed al loro ordine, viene istituita una
priorita' assoluta in favore delle regioni Marche ed Umbria
(art. 1, comma 9) e per l'annata 1995-1996, in riferimento alla
quale, l'AIMA, nella esecuzione della rettifica di cui all'art. 3
del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del 1998, non
applica le riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze
concernenti le illegittimita' delle stesse riduzioni (art. 1, comma
1);
l'obbligo in capo al produttore, qualora le somme trattenute
dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995/1996 e
1996/1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo
complessivamente dovuto, di corrispondere all'acquirente la
differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del
termine per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente
stesso (pari a trenta giorni dal ricevimento della comunicazione da
parte dell'AIMA dei prelievi dovuti) e, in difetto, su
comunicazione dell'acquirente e previa intimazione al pagamento, la
riscossione coattiva del debito residuo mediante ruolo ad opera
dell'AIMA stessa (art. 1, comma 15);
la fissazione, con effetto a decorrere dal periodo 1996/1997,
del termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di
quota senza trasferimento di azienda, al 31 dicembre di ciascun
anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del d.-l.
n. 411 del 1997, e la possibilita' che i contratti cosi' stipulati
entro il 31 dicembre 1996, su concorde volonta' delle parti
comunicata all'AIMA, possano avere effetti in riferimento alla
stessa annata 1996/1997 (art. 1, comma 20);
la ripartizione, a decorrere dal periodo 1999-2000, delle
quote confluite nella riserva nazionale in misura proporzionale ai
quantitativi individuali allocati presso ciascuna regione o
provincia autonoma accertati per i periodi 1995/1996 e 1996/1997 ai
sensi del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del 1998,
e l'assegnazione da parte delle singole regioni ai produttori
secondo criteri di priorita' deliberati dagli stessi enti, ma
comunque in primis a favore dei produttori che hanno subito le
riduzioni di cui alla legge n. 46 del 1995, e comunque, in nessun
caso, a favore dei produttori che nel corso dei periodi 1997-1998 e
1998-1999 hanno venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le
quote di cui erano titolari (art. 1, commi 21 e 21-bis);
la possibilita' in capo all'AIMA, ai fini dello svolgimento
delle operazioni di compensazione contemplate dallo stesso decreto,
di prendere in considerazione esclusivamente i provvedimenti
giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi, contenenti dati
quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno antecedente la
scadenza del termine per l'effettuazione delle compensazioni e, in
assenza delle predette indicazioni quantitative, l'obbligo in capo
all'AIMA di utilizzazione dei dati accertati dalle regioni e
province autonome sulla base del d.-l. n. 411 del 1997 ovvero
quelli rideterminati dall'AIMA stessa, nel caso in cui siano
intervenute ordinanze giurisdizionali anche non definitive che
hanno fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli
importi trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi
supplementari dovuti (art. 1, comma 11), nonche' l'improduttivita'
di effetti delle decisioni amministrative o giurisdizionali
notificate oltre il termine di cui al comma 11 in riferimento ai
risultati complessivi delle compensazioni, che restano fermi nei
confronti dei produttori estranei ai procedimenti nei quali le
decisioni sono state emesse (art. 1, comma 13);
la conferma da parte dell'acquirente (che determina la non
applicazione a danno dell'acquirente stesso delle sanzioni
amministrative di cui all'art. 11 della legge n. 468 del 1992 e
all'art. 23 del d.P.R. n. 569 del 1993) dei dati risultanti dagli
accertamenti effettuati ai sensi del d.-l. n. 411 a rettifica dei
dati dichiarati dai produttori nei modelli L1, in riferimento alle
annate 1995/1996, 1996/1997 (comma 17, primo periodo) e 1997/1998
(comma 18) e, in difetto, la rettifica automatica dei dati
contenuti nel modello L1 in conformita' a quelli risultanti dalle
operazioni di accertamento di cui al d.-l. n. 411 piu' volte
citato, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge
(art. 1, comma 17, secondo periodo).
8. - In riferimento a tutti i ricorsi per illegittimita'
costituzionale proposti, tra le altre, dalla regione Veneto, contro
i sopradescritti provvedimenti legislativi adottati in materia di
quote negli anni 1997, 1998 e 1999, codesta ecc.ma Corte, in esito
all'udienza di discussione del 26 ottobre 1999, ha, in data 15
dicembre 1999, emesso un'ordinanza istruttoria, per mezzo della
quale ha ordinato alla Presidenza del Consiglio il deposito, entro
il termine di 180 giorni, della documentazione relativa alle sedute
della Conferenza permanente per i rapporti Stato-regione tenutesi
con riguardo ai provvedimenti legislativi impugnati; della
relazione finale delle commissioni di garanzia quote latte,
istituita dall'art. 4-bis del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in
legge n. 5 del 1998; di un prospetto delle date di emissione dei
bollettini AIMA in riferimento alle campagne lattiero-casearie
1995-1996, 1996-1997, 1997-1998; di un quadro del contenzioso
civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione
delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate
dall'AIMA. In pendenza del termine imposto da codesta ecc.ma Corte,
l'ordinanza non risulta essere stata ancora ottemperata.
Analoga ordinanza istruttoria (del 15 dicembre 1999) e' stata poi
adottata da codesta ecc.ma Corte con riguardo al ricorso per
conflitto di attribuzione proposto dalla stessa regione ricorrente
in riferimento al d.m. del Ministero delle politiche agricole del
17 febbraio 1998 (rubricato con r.g. n. 12 del 1998); in questo
caso, la Presidenza del Consiglio, atteso il piu' breve termine
imposto di centoventi giorni, ha gia' provveduto a depositare la
documentazione richiesta, che, per quanto qui interessa, non fa che
confermare la mancanza di adeguato coinvolgimento delle regioni
(coinvolgimento, che, quanto al d.m. in oggetto, sulla base della
stessa fonte legislativa - il d.-l. n. 411, convertito in legge
n. 5 -, avrebbe dovuto avvenire nelle forme dell'intesa), in
ragione della attivazione da parte del Governo di una consultazione
delle regioni in sede di Conferenza meramente formale, e comunque
tardiva, in quanto disposta in ordine ad un testo gia' predisposto
a livello ministeriale.
9. - Sotto stati nel frattempo diramati (precisamente nel mese di
luglio del 1999) i provvedimenti AIMA recanti i risultati della
compensazione nazionale delle produzioni di latte per i periodi
1995-1996 e 1996-1997 e degli importi di prelievo supplementare
conseguentemente addebitati ai produttori per le annate di
riferimento.
Si e' cosi' aperto un nuovo vastissimo contenzioso avanti ai
tribunali amministrativi ad iniziativa, non solo dei singoli
produttori, loro associazioni e primi acquirenti, ma da parte delle
stesse regioni, tra le quali il Veneto, che hanno chiesto, e molti
ottenuto, la sospensione degli elenchi medesimi in ragione delle
evidenti illegittimita' riscontrate (tra le altre: retroattivita',
incertezza dei dati quantitativi di riferimento, omessa
motivazione, omesso riscontro in ordine alla applicazione della
compensazione "meno onerosa" in riferimento alla campagna
1995-1996).
Il Ministero delle politiche agricole ha poi adottato, dapprima
il decreto n. 159 del 21 maggio 1999 (impugnato dalla regione
Veneto con ricorso per conflitto di attribuzioni r.g. n. 29/1999),
recante attuazione dell'art. 1, comma 5, del d.-l. n. 43 e
conseguente determinazione delle modalita' procedurali per
addivenire alle determinazioni "definitive" in ordine ai
quantitativi individuali per la campagna 1997-1998 ai fini della
effettuazione delle operazioni di compensazione in riferimento alla
medesima annata, e successivamente i dd.mm. nn. 309 e 310,
rispettivamente del 15 luglio 1999 e 10 agosto 1999 (impugnati
dalla regione Veneto avanti codesta ecc.ma Corte con separati
ricorsi per conflitto di attribuzioni), recanti attuazione
dell'art. 1, comma 14, del d.-l. n. 43, a pretesa risoluzione di
ogni ulteriore questione afferente i dati quantitativi di
riferimento per le annate 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998.
Per mezzo dei decreti citati, che nulla risolvono in via
definitiva ma tutto rimettono in discussione in ordine al tanto
sospirato accertamento definitivo in riferimento a campagne
produttive ormai concluse da anni, le regioni sono state
ulteriormente relegate ad un ruolo meramente esecutivo delle
incoerenti - e non certo risolutive - "direttive" di derivazione
statale.
Sulla base di tali decreti, l'AIMA ha, nel mese di ottobre del
1999, operato la rettifica degli esiti della compensazione per le
annate 1995-1996 e 1996-1997 (in ordine ai quali si e' aperto un
nuovo vastissimo contenzioso) e successivamente emesso, nei primi
giorni del mese di febbraio del 2000, gli elenchi in riferimento
alle successive annate 1997-1998 e 1998-1999 (anch'esse concluse,
rispettivamente, da oltre due anni e un anno).
In corso di campagna 1999-2000, non solo non sono stati dunque
emessi i bollettini relativi alla stessa campagna in corso, ma
risultano ancora in corso le operazioni di compensazione, e la
determinazione del prelievo conseguentemente dovuto, in riferimento
alle annate 1997-1998 e 1998-1999 (senza contare che, anche quanto
alle annate 1995-1996 e 1996-1997, i procedimenti giurisdizionali
avviati e decisi in fase cautelare rendono quantomeno incerta, non
solo la riscossione e versamento del prelievo, ma la stessa
consistenza quantitativa dello stesso).
Comunque ora non si tratta piu' semplicemente di chiudere "alla
meno peggio" annate lattiere ai fini dell'adempimento degli
obblighi comunitari in termini di versamento del prelievo
supplementare, ma di organizzare un sistema che regga per almeno
ulteriori otto anni: infatti, con reg. CE n. 1256/1999 del
Consiglio, del 17 maggio scorso, il regime del prelievo
supplementare, istituito con reg. CE n. 3950/1992, e' stato
prorogato per ulteriori otto anni consecutivi a decorrere dal 1o
aprile 2000.
Il regolamento citato ha peraltro apportato significative
modificazioni al regime previgente (a titolo meramente
esemplificativo: in caso di scarsa utilizzazione della quota da
parte del produttore, cosi' come per i quantitativi ceduti in
affitto, si prevede che essi confluiscano, dopo predeterminato
lasso di tempo, nella riserva nazionale; che gli Stati membri
possano organizzare la cessione di quantitativi di riferimento in
modo diverso dalle transazioni individuali tra i produttori) ed ha
peraltro espressamente previsto che le disposizioni comunitarie
siano attuate "al livello territoriale appropriato o in zone di
raccolta" al fine di "rafforzare la possibilita' di gestione in
maniera decentrata ..., ristrutturare la produzione lattiera o
migliorare l'ambiente" (cfr., reg. CE 1256/1999, quinto
considerando e punto e) dell'articolo 8).
Il decreto-legge impugnato con il presente ricorso, nella sua
interezza, e con particolare riguardo alle disposizioni
specificamente impugnate - il cui contenuto verra' piu' oltre
dettagliatamente esposto -, e' dunque costituzionalmente
illegittimo per i seguenti motivi di;
D i r i t t o
1. - Quanto al decreto nella sua interezza, violazione degli
artt. 3, 5, 11, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento al principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni e all'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997.
1.1. - Come e' noto, il ricorso alla decretazione d'urgenza e'
ammesso nei soli casi "straordinari di necessita' ed urgenza".
Viceversa, nella fattispecie, emerge con tutta evidenza come il
decreto impugnato costituisca un semplice espediente, resosi
"opportuno" per superare la forte e generalizzata opposizione a
piu' riprese mossa dalle regioni nei confronti del sistema di
gestione del settore lattiero-caseario ormai delineato a livello
statale.
Infatti, il decreto qui impugnato si limita, a parte i commi 1, 2
e 6 dell'art. 1 (sui quali si dira' piu' oltre), a richiamare i
provvedimenti legislativi gia' vigenti in materia (cosi' peraltro
reiterando le medesime illegittimita' che affliggono gli stessi
provvedimenti richiamati) in ordine: alla determinazione e
successivo aggiornamento dei quantitativi individuali di
riferimento per il periodo 2000-2001 (art. 1, comma 3); alla
verifica delle dichiarazioni di consegna degli acquirenti e ai
relativi modelli L1 in riferimento alla medesima annata (art. 1,
comma 4); alle operazioni di compensazione in riferimento alle
annate 1997-1998 e 1998-1999 (art. 1, commi 5 e 7); alla
generalizzata applicabilita', per quanto non espressamente
abrogato, delle disposizioni vigenti in materia (art. 1, comma 7).
Nulla di innovativo viene dunque disposto con riguardo alle
operazioni descritte, che ben avrebbero potuto essere compiute in
forza della normativa gia' vigente. Le disposizioni impugnate non
sono dunque ne' necessarie ne' urgenti, bensi' sostanzialmente
ripetitive.
E' concordemente ritenuto in dottrina che la necessita'
contemplata dall'art. 77 della Costituzione non puo' che consistere
nella inevitabilita' dell'uso del decreto-legge per il
raggiungimento di determinati fini. Viceversa, rispetto a parte dei
fini dichiarati nel preambolo - e cioe', la proroga dei termini ai
fini della effettuazione delle operazioni di compensazione per i
periodi pregressi -, lo stesso decreto impugnato non presenta
affatto caratteri di inevitabilita', poiche' esso si iscrive in un
contesto normativo (quello delineato da ultimo dalle leggi n. 5 del
1998 e n. 118 del 1999) che, seppure in modo del tutto inadeguato
(che il decreto impugnato, peraltro, non fa che confermare), gia'
consentiva la definitiva chiusura dei periodi di produzione
lattiera pregressi, anche con riguardo alla effettuazione delle
operazioni di compensazione.
Inoltre, come gia' brevemente esposto, il decreto impugnato detta
disposizioni retroattive incompatibili, per la loro stessa
struttura normativa, con l'idea dell'urgenza (non autoprocurata)
che e' sottesa alla logica dell'art. 77 della Costituzione.
Quanto alla parte "innovativa" del decreto, ovvero quella
concernente l'attuazione del reg. (CE) n. 1256/1999 e la
"regionalizzazione" del settore lattiero-caseario, codesta ecc.ma
Corte ha avuto recentemente occasione di chiarire, proprio con
riguardo alla valutazione della sussistenza dei requisiti di
necessita' ed urgenza in riferimento al settore per cui e' causa,
che "I limiti imposti in sede comunitaria ai quantitativi nazionali
di produzione lattiera e l'esigenza di introdurre misure intese al
contenimento di questa rendono non manifestamente implausibile la
valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine
al ricorso alla decretazione d'urgenza" (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 398 del 1998, punto 3 del Considerato in diritto).
Dunque, solo le misure intese al contenimento del quantitativo
nazionale giustificano, o quantomeno rendono plausibile,
l'intervento in via d'urgenza. Ebbene, nella fattispecie, trattasi
di provvedimento legislativo che, diversamente dai precedenti, non
e' affatto diretto al contenimento della produzione interna (gia'
pur illegittimamente effettuato per mezzo del taglio della quota B,
operato per mezzo della legge n. 46 del 1995 e confermato con i
successivi provvedimenti del 1996) e all'adempimento degli obblighi
comunitari con riferimento alla introduzione della compensazione a
livello nazionale (gia' assicurata per mezzo degli interventi del
1996), ma finalizzato alla regolazione delle modalita' di
ripartizione di un quantitativo ulteriore riconosciuto dalla UE.
Non ci troviamo dunque di fronte alla urgente necessita' di
evitare o dilazionare eventuali sanzioni comunitarie conseguenti
alla violazione della normativa comunitaria di settore, ma alla
volonta' di predisporre un sistema decentralizzato ai fini dello
sfruttamento della "opportunita'" offerta dall'Unione
(opportunita', che rimarra' certo tale se il quantitativo
riconosciuto non verra' redistribuito in modo equo e se non si
perverra' ad un effettivo ed efficace riordino del settore, che,
secondo le stesse prescrizioni comunitarie, deve necessariamente
implicare la "regionalizzazione" della materia).
E' dunque di tutta evidenza come l'intervento in questione, anche
in vista della proroga del sistema operata per mezzo del
regolamento CE citato, avrebbe richiesto ben piu' ponderata, e
comunque partecipata (dalle regioni), valutazione.
Anche a volere ritenere sussistente il requisito dell'urgenza,
manca comunque in tutta evidenza il requisito, parimenti
essenziale, della straordinarieta': nel settore lattiero-caseario
l'eccezione si e' ormai fatta regola, con conseguente incertezza ed
instabilita' dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini
e tra Stato e regioni.
Va qui precisato che la regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensi' anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione. E' infatti anche attraverso l'illegittimo utilizzo
dello strumento del decreto-legge che tale lesione si e' consumata,
poiche' il Governo ha cosi' finito per sottrarre alle regioni il
potere di regolare un settore, quale quello della produzione
lattiera, che la Costituzione, in una con la normativa ordinaria di
trasferimento delle funzioni, sine dubio affida loro nell'ambito
della materia "agricoltura".
1.2. - Inoltre, ancora con riguardo all'intero decreto impugnato,
va altresi' rilevata la violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, anche in riferimento all'art. 2
del d.lgs. n. 143 del 1997.
Come e' noto, infatti, la disposizione citata, nel conferire alle
regioni tutte le funzioni amministrative in materia di agricoltura
- in relazione alla quale materia la competenza delle regioni e'
stata nettamente affermata da codesta ecc.ma Corte per mezzo della
gia' citata sentenza n. 398 del 1998 -, prescrive che i compiti di
elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola in
coerenza con la politica comunitaria debbano essere esercitati dal
Ministero per le politiche agricole (istituito con il medesimo
d.lgs.) d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
Stato e regioni.
In materia di produzione normativa, il principio costituzionale
di leale collaborazione tra Stato e regioni e' stato poi affermato
dal d.lgs. n. 281 del 1997, che disciplina le attribuzioni della
Conferenza permanente nelle materie di interesse regionale,
prevedendo, accanto a forme di collaborazione meno "intense" quali
la mera consultazione, l'intesa, che si perfeziona con l'assenso
del Governo e di tutti i Presidenti delle regioni e province
autonome (cfr. art. 3 del d.lgs. citato).
E' indubbio, infatti - come ha statuito di recente anche codesta
ecc.ma Corte - che il settore lattiero-caseario rientra nelle
materie di competenza regionale, e comunque, in quanto la
regolamentazione del sistema delle quote latte necessita di
indirizzi generali ed uniformi - nonche' conformi ai principi
comunitari - dettati per tutto il territorio nazionale, il
principio di leale collaborazione impone il raccordo tra Stato e
regioni nelle forme dell'intesa, cosi' da assicurare la maggiore
partecipazione possibile di queste ultime nell'elaborazione delle
stesse linea guida.
Preme altresi' sottolineare che codesta ecc.ma Corte ha di
recente - per mezzo della piu' volte citata sentenza n. 398 -
stabilito che l'intesa tra Stato e regioni di cui all'art. 3 del
d.lgs. n. 281 del 1997 possa essere sostituita dalla mera
consultazione solo nel caso in cui non si tratti di elaborare linee
generali di politica agricola, bensi' di adeguarsi a precisi
obblighi che gli organi comunitari abbiano impartito in ragione
della non corretta attuazione di un dettame precedentemente imposto
in via generale. In quel caso si trattava, infatti, di decidere in
ordine all'eventuale opposizione all'"invito" della comunita' ad
adeguarsi al sistema di compensazione previsto dai regolamenti CEE
e non certo in ordine all'elaborazione di linee di politica
generale.
Viceversa, il decreto qui impugnato e' stato adottato, non solo
in assenza di preventiva intesa, ma altresi' in assenza di
preventiva consultazione delle regioni. La Conferenza permanente
Stato-regioni e' stata, infatti, convocata, con riguardo alla
questione in esame, solo in data 10 febbraio 2000, ai fini della
emissione di un parere successivo, ex art. 2, comma 5, del d.lgs.
281 del 1997 (cfr. all. 2).
Come e' noto, tale disposizione consente, in presenza di ragioni
d'urgenza (nella specie, peraltro, come detto, insussistenti),
l'acquisizione di un parere successivo da parte della Conferenza
permanente, che sara' poi tenuto in considerazione in sede di esame
parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei
decreti-legge. Cosi' facendo, il Governo ha dunque aggirato il
disposto (oltre che dello stesso art. 2, comma 5, del d.lgs.
richiamato, in ragione della assoluta insussistenza di ragioni
d'urgenza che potessero giustificare il ricorso a tale meccanismo
di consultazione straordinario) di cui all'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa, per
di piu' necessariamente preventiva, tra Stato e regioni nella
materia per cui e' causa.
Le regioni non sono state quindi attivamente coinvolte a priori e
nelle forme adeguate nel procedimento di elaborazione della nuova
disciplina, come richiederebbero i principi costituzionali prima
ancora che le disposizioni di legge vigenti, in quanto il Governo
si e' preoccupato di sollecitare l'intervento regionale solo in un
momento successivo e solo a livello di consultazione (cfr. ancora
all. 2).
2. - Quanto all'art. 1, commi 1, 2 e 6, violazione degli artt. 3,
5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 1, comma 1, stabilisce le modalita' di ripartizione del
quantitativo di latte attribuito dalla UE per mezzo del reg. (CE)
1256/1999, con decorrenza dal 1o aprile 2000; in particolare, si
prevede che tale quantitativo, una volta affluito nella riserva
nazionale, venga ripartito tra le regioni e le province autonome
sulla base della tabella allegata (30.050 al Piemonte; 1.700 alla
Valle D'Aosta; 141.900 alla Lombardia, 13.150 alla provincia di
Bolzano; 4.200 alla provincia di Trento; 43.750 al Veneto; 8.650 al
Friuli-Venezia Giulia; 400 alla Liguria; 64.500 all'Emilia Romagna;
3.550 alla Toscana; 2.250 all'Umbria; 1.850 alle Marche; 18.600 al
Lazio; 3.650 all'Abruzzo; 3.200 al Molise; 11.750 alla Campania;
10.850 alla Puglia; 3.800 alla Basilicata; 2.400 alla Calabria;
5.750 alla Sicilia; 8.050 alla Sardegna).
Viene cosi' imposta alle singole regioni una predeterminata quota
del quantitativo riconosciuto dalla UE a livello nazionale, non
solo in assenza di intesa (che, evidentemente, in tale occasione
sarebbe stata piu' che mai necessaria anche alla luce della piu'
volte citata sentenza n. 398 del 1998, nella parte in cui ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle modalita' di
ripartizione delle quote tra regioni e tra i produttori, in quanto
autonomamente determinati a livello statale), ma addirittura in
assenza di esplicitazione del relativo criterio di distribuzione.
Dalla tabella allegata al decreto non e' dato, infatti, capire il
criterio utilizzato a livello governativo a tali fini, ed in
particolare se sia stato utilizzato l'unico criterio ammissibile,
ovvero, quello costituito dal livello di produzione effettiva della
regione o provincia autonoma. L'utilizzo di criteri diversi da
quello da ultimo esposto, quali la preferenza accordata alle zone
cosiddette svantaggiate o la media tra la produzione effettiva e
quella risultante dai provvedimenti di assegnazione, sarebbe, oltre
che illegittimo in riferimento alla normativa comunitaria (che,
come noto, consente aiuti alle aree svantaggiate solo a valle del
sistema, ovvero a livello di compensazione), iniquo, e dunque
violativo dell'art. 3 della Costituzione, con particolare
riferimento alle zone a piu' alta vocazione produttiva. Tali
criteri sarebbero inoltre contrari ai principi di efficienza e buon
andamento, e dunque all'art. 97 della Costituzione, in quanto,
ancora una volta, impedendo l'emersione del dato reale,
impedirebbero il riequilibrio del sistema sulla base dei dati
produttivi effettivi.
Rimane, comunque, il fatto che l'estromissione delle regioni
dalla fase di determinazione del criterio di distribuzione del
quantitativo nazionale da ultimo accordato dall'Unione costituisce,
in tutta evidenza, di per se' grave violazione degli artt. 5, 115,
117 e 118 e del principio costituzionale di leale cooperazione, in
quanto impedisce ab origine qualsivoglia potesta' programmatoria in
un settore, senza ombra di dubbio, anche alla luce delle recenti
pronunce di codesta ecc.ma Corte, di competenza regionale.
Lo stesso art. 1, comma 1, rimette poi alle regioni e province
autonome la riassegnazione, entro tre mesi dall'entrata in vigore
del decreto stesso, ai produttori operanti nel rispettivo
territorio del quantitativo complessivamente assegnato, secondo
criteri oggettivi di priorita' e modalita' preventivamente
determinate.
Il rinvio a criteri di determinazione regionale, che lascerebbe
prima facie sperare in un effettivo riconoscimento di autonomia in
capo alle regioni, e' pero' subito smentito dalla precisazione che
tali criteri devono comunque prevedere una riserva pari almeno al
20% in favore dei giovani agricoltori richiedenti (salvo il caso di
mancanza di sufficienti richieste) e che, in nessun caso, possono
beneficare delle suddette assegnazioni i produttori che, nel corso
degli ultimi tre periodi, hanno venduto, affittato o comunque
ceduto, in tutto o in parte, le quote di cui erano titolari.
La disposizione in esame, dunque, pur rimettendo alle regioni la
riassegnazione in favore dei produttori operanti sul proprio
territorio del quantitativo cosi' riconosciuto, impone
direttamente, in aperta violazione delle competenze regionali in
materia di cui agli artt. 117 e 118 e degli stessi principi di
logica e buon andamento, alcuni dei criteri di ripartizione che
dovranno presiedere alla stessa riassegnazione.
Tali criteri sono poi formulati in modo tale da ingenerare non
pochi dubbi interpretativi. L'art. 1, comma 1, infatti, nella parte
in cui stabilisce che, in nessun caso, possono beneficiare delle
assegnazioni "i produttori che nel corso degli ultimi tre periodi
hanno venduto, affittato o comunque ceduto, in tutto o in parte, le
quote di cui erano titolari" non chiarisce se, ai fini della
operativita' del divieto di cui sopra, la vendita, l'affitto, o la
cessione totale o parziale di quote debbano essere stati compiuti
in ciascuno dei tre anni antecedenti presi a riferimento o se, ad
impedire l'assegnazione, sia ritenuta sufficiente la cessione
avvenuta in riferimento ad una sola delle annate considerate. Tutto
cio' e' tanto piu' grave se si considera che le regioni sono
costrette ad attuare prescrizioni, non solo di derivazione statale,
ma altresi' di non chiara formulazione, con ovvie conseguenti
incertezze interpretative, per la cui risoluzione ancora una volta
e' agevole pronosticare l'intervento ministeriale.
La disposizione impugnata e' poi viziata da razionalita' interna,
in violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto penalizza i
produttori che abbiano nei tre anni precedenti operato
trasferimenti di quota in evidente contraddizione con quanto
disposto dal successivo comma 2, che attribuisce alle regioni la
facolta' di vietare il trasferimento delle quote assegnate ai sensi
del comma 1 (cosi' lasciando intendere che, in assenza di divieto,
tali trasferimenti sono ammessi), e dal comma 6, che attribuisce
alle regioni stesse la facolta' di autorizzare trasferimenti
interregionali di sola quota ed ammette in via diretta la
possibilita' di stipulare contratti di affitto di quota valevoli
per il periodo in corso.
Il decreto impugnato, dunque, da un lato ammette (comma 2) ed
anzi favorisce la circolazione, anche interregionale, delle quote
(comma 6) e dall'altro, incoerentemente penalizza (vietando
l'assegnazione di nuovi quantitativi, cfr. comma 1) i produttori
che abbiano in passato usufruito delle stesse possibilita' - ed
anzi delle piu' limitate - possibilita' di trasferimento delle
quote.
A quanto rilevato non si puo' certo replicare che il divieto di
cui al comma 1 risponda alla necessita' di sanzionare i produttori
che si siano resi colpevoli di trasferimenti anomali del
quantitativo assegnato, e che dunque abbiano contribuito al
dissesto derivato da tali trasferimenti ed accertato dalla
Commissione governativa di indagine, in quanto logica imporrebbe di
limitare il divieto ai soli produttori in capo ai quali si accerti
una effettiva elusione delle regole che allora presiedevano alla
circolazione delle quote.
Lo stesso art. 1, comma 1, impone poi un termine perentorio (tre
mesi dalla conversione in legge del decreto in esame) entro il
quale le regioni medesime debbono procedere alle riassegnazioni di
cui sopra, pena, a norma del successivo comma 2, la decadenza e la
riaffluenza dei quantitativi stessi nella riserva nazionale per la
successiva riassegnazione proporzionale alle altre regioni. Tale
termine e' in tutta evidenza troppo breve per consentire una equa
assegnazione interna (presupponendo questa la definizione dei
criteri di riferimento), e risulta dunque in contrasto, trattandosi
di operazione di competenza regionale, i cui tempi dovrebbero
essere dunque autodeterminati, con gli artt. 5, 115, 117 e 118,
oltre che con l'art. 97 della Costituzione.
Il comma 2 dello stesso art. 1 dispone poi - come sopra
sommariamente rilevato - che le regioni e le province autonome
possono stabilire che le quote di coloro che hanno beneficiato
delle assegnazioni di cui allo stesso articolo e di quelle di cui
all'art. 12, comma 21, del d.-l. n. 43/1999, convertito in legge
n. 118/1999, non possano essere in tutto o in parte vendute,
affittate, comodate o costituire oggetto di contratti di soccida
per uno o piu' periodi, salvo documentati casi di forza maggiore.
Al di la' della razionalita' interna e della conformita' alla
normativa comunitaria, la disposizione in esame, andando a
disciplinare direttamente un aspetto delle competenze regionali in
materia di quote latte, e' per cio' stesso illegittima, in quanto,
nella parte in cui prefigura "documentati casi di forza maggiore"
quale unica ipotesi di deroga al vincolo di trasferibilita' che le
regioni avranno facolta' di prevedere, limita ingiustificatamente,
in violazione degli artt. 5, 97, 115, 117 e 118, le competenze
regionali in materia.
Analogo rilievo deve essere eccepito in riferimento all'art. 1,
comma 6, nella parte in cui, come gia' brevemente esposto, prevede
che le regioni e le province autonome possono autorizzare, in
deroga a quanto previsto dall'art. 10, comma 2, lettera a), della
legge n. 468/1992, trasferimenti di quota tra aziende ubicate in
regioni e province autonome diverse, prevedendo le relative
modalita' di controllo, con l'aggravante che, anche in questo caso
(cosi' come per l'art. 1, comma 1), la norma e' di non chiara
formulazione, in quanto non precisa, in danno della stessa
possibilita' in capo alle regioni di attuare adeguato controllo, se
la commercializzazione interregionale di quote debba essere
necessariamente autorizzata da tutte le regioni interessate ovvero
da una sola delle regioni di appartenenza delle parti
(presumibilmente quella di appartenenza del produttore acquirente).
Lo stesso comma 6, come gia' brevemente esposto, prevede poi
direttamente (in questo caso, senza neppure dare parvenza di
decentramento di funzioni in favore delle regioni) la possibilita'
(dandone mera comunicazione alle regioni e province autonome) di
stipulazione di contratti di affitto della parte di quota non
utilizzata, separatamente all'azienda, con efficacia limitata al
periodo in corso, purche' concorrano almeno le seguenti condizioni:
a) il contratto intervenga tra produttori in attivita' che
hanno prodotto e commercializzato nel corso del periodo almeno il
50% della loro quota;
b) le aziende agricole dei contraenti siano ubicate nella
medesima zona omogenea (di montagna, svantaggiata, di pianura);
sono comunque esclusi i contratti di soccida e di comodato di
stalla, che non possono avere una durata inferiore ad un intero
periodo.
La disposizione da ultimo descritta relega dunque espressamente
le regioni ad un ruolo meramente esecutivo e di controllo in ordine
a competenze che dovrebbero integralmente (e non solo formalmente)
competere loro, in aperta violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118
della Costituzione, oltre che dell'art. 97 della Costituzione, in
quanto tale limitazione si inscrive in un contesto che vorrebbe
operare, o quantomeno mostrare, l'effettiva "regionalizzazione"
della materia.
3. - Quanto all'art. 1, commi 3, 4 e 5, violazione degli artt. 3,
5, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione; quanto all'art.
1, comma 7, violazione degli artt. 3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione.
3.1. - A norma dell'art. 1, comma 3, le regioni e le province
autonome, in applicazione dell'art. 1 del d.-l. n. 11/1997,
convertito in legge n. 81/1997, debbono, entro il 15 marzo 2000,
provvedere all'aggiornamento dei quantitativi individuali di
riferimento dei produttori titolari di quota la cui azienda sia
ubicata nel proprio territorio, per il periodo 2000-2001,
avvalendosi dei dati risultanti dal sistema informatico di supporto
di cui all'art. 5 del decreto del Ministero delle politiche
agricole n. 159/1999. La comunicazione relativa ai dati citati, da
effettuarsi entro il 31 marzo 2000, sara' poi curata dall'organismo
nazionale di intervento nel mercato agricolo.
Sempre a norma dell'art. 1, comma 3, le regioni e le province
autonome sono poi tenute a provvedere, entro il 30 giugno 2000,
all'eventuale aggiornamento dei suddetti quantitativi individuali e
alla relativa comunicazione ai produttori interessati e, tramite il
sistema informativo, all'organismo nazionale di intervento nel
mercato agricolo. Si prevede, inoltre, che tali comunicazioni
costituiscono il titolo da produrre, in copia conforme,
all'acquirente per l'applicazione delle disposizioni sul prelievo
supplementare e che, per i periodi successivi, le comunicazioni
debbono avvenire, a cura delle regioni e province autonome, entro
il 28 febbraio di ogni anno.
L'attribuzione alle regioni dei compiti di aggiornamento dei
quantitativi individuali di riferimento per il periodo 2000-2001
(che, se effettiva, sarebbe certo ben accolta, pur nella
consapevolezza della sua tardivita') e' purtroppo meramente
fittizia. Il comma 3, infatti, oltre a prevedere a tali fini il
brevissimo termine del 15 marzo 2000, impone che l'aggiornamento
avvenga sulla base dei dati contenuti del sistema informatico (e
dunque di quei dati gia' rilevati dall'AIMA, sulla cui consistenza
si nutrono da anni dubbi ed incertezze) e rimette la relativa
comunicazione ad altro organo, ovvero, l'organismo nazionale di
intervento nel mercato agricolo.
Le regioni sono dunque private di poteri di accertamento e di,
pur solo formali, poteri di comunicazione (il cui esercizio
comunque assicura la corrispondenza tra quanto rilevato e quanto
comunicato), in aperto contrasto con i piu' volte citati artt. 117
e 118 della Costituzione e con gli stessi principi di economicita'
e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione (il
sopradescritto sdoppiamento di funzioni non puo' infatti che
portare alla moltiplicazione degli incombenti e delle relative
spese).
3.2. - Ancora in aperto contrasto con il principio di
irretroattivita', la medesima disposizione rimette poi a totale
carico delle regioni l'aggiornamento (e, questa volta, anche la
comunicazione) di tali dati entro il 30 giugno 2000, implicitamente
riconoscendo l'inattendibilita' dei dati contenuti nel sistema
informatico, che le regioni, in base alla prima parte del comma
considerato, sono comunque costrette a fare propri entro il 15
marzo 2000.
Se in base alla prima parte del comma in oggetto i dati
quantitativi individuali per la campagna 2000-2001 dovrebbero
essere dunque finalmente emessi prima dell'inizio della campagna di
riferimento (ovvero, il 15 marzo 2000, in riferimento a campagna
con inizio il 1o aprile 2000), la seconda parte della disposizione
subito smentisce la tempestivita' della comunicazione prima
affermata, ammettendo l'aggiornamento posteriore dei dati in
diretta violazione della normativa interna e comunitaria di settore
e delle stesse potesta' programmatorie e di controllo che
dovrebbero competere alle regioni.
Quanto alle operazioni di compensazione (da effettuarsi, quanto
ai periodi di produzione lattiera 1997-1998 e 1998-1999, in termini
dichiaratamente retroattivi, ovvero entro il 30 aprile 2000 - cfr.
art. 1, comma 7), il comma 5 dell'art. 1 stabilisce che si
applichino i criteri di cui all'art. 1, comma 8, del d.-l.
n. 43/1999, convertito in legge n. 118/1999 nonche' le disposizioni
di cui ai commi 11, 12 e 13 del medesimo art. 1, in quanto
compatibili.
Quanto al profilo della retroattivita' delle disposizioni
impugnate tanto in riferimento alla divulgazione dei dati
quantitativi di riferimento che ai risultati della compensazione
nazionale, basti ricordare che, come gia' piu' volte rilevato nei
precedenti ricorsi proposti avverso la normativa di settore, la
scansione temporale delle campagne di produzione e raccolta del
latte, prima ancora che dalle leggi italiane, e' determinata dalle
fonti comunitarie.
Cosi', il reg. (CEE) n. 804/68 dispone che tutti gli interventi
nel settore debbono essere adottati (assai) prima dell'inizio della
campagna (cfr. artt. 3, comma 1; 4; 5, comma 1; 10, comma 2). Nello
stesso tempo (e nella delicatissima materia dei prelievi) dispone,
poi, tra gli altri, il reg. (CEE) n. 856/84, il quale, introducendo
nel precitato regolamento del 1968 un art. 5-quater, individua
sempre nella campagna con inizio il 1o aprile di ciascun anno il
punto di riferimento temporale degli interventi in materia (art.
1). Analogamente, il reg. (CEE) n. 3590/92 istituiva sino al 2000
l'applicazione del regime dei prelievi per sette periodi
consecutivi di dodici mesi a decorrere dal 1o aprile 1993 (art. 1),
ed ora il reg. 1256/1999 conferma la suddetta scansione temporale
con riferimento alla disposta proroga del regime per otto anni
consecutivi a partire dal 1o aprile 2000 (art. 1).
Il legislatore comunitario ha, dunque, ritenuto necessario
ripartire l'attivita' produttiva in gestioni annuali, dal 1o
aprile al 31 marzo successivo; tale ultima data costituisce dunque
il termine finale, legislativamente fissato, del ciclo produttivo
delle aziende che conferiscono il latte, e a questa data deve farsi
riferimento per accertare l'eventuale superamento dei quantitativi
individuali, per predisporre i meccanismi di compensazione e per
determinare, se del caso, l'entita' del prelievo supplementare. Ne
discende pertanto che alla data del 31 marzo l'attivita' di
produzione del latte si considera compiutamente esercitata in
relazione all'annata conclusa e le posizioni soggettive connesse
all'esercizio dell'attivita' in questione sono definitivamente
esercitate ed assumono il valore di fatti compiuti.
Da cio' consegue che i risultati della produzione costituiscono
il fondamento di aspettative giuridicamente tutelabili, che, in
quanto immediatamente ricollegabili alla normativa comunitaria,
diventano intangibili da parte della sottoordinata normativa dello
stato membro.
Ora, quello che doveva essere strumento di programmazione e'
dunque divenuto, per mezzo dei provvedimenti legislativi impugnati,
uno strumento di accertamento ai fini dell'irrogazione della
sanzione del prelievo.
La conseguente violazione delle norme costituzionali in epigrafe
e' evidente: le regioni vengono infatti dichiaratamente spossessate
della stessa possibilita' di intervento nel governo del settore.
La retroattivita' delle disposizioni impugnate, poiche' sconvolge
l'ordine temporale fissato dalle fonti vigenti in materia, e'
pertanto direttamente violativa della normativa comunitaria e
quindi dell'art. 11 della Costituzione. In quanto tale, per le
ragioni prospettate in dottrina (F. Sorrentino, Una svolta
apparente nel "cammino comunitario" della Corte: l'impugnativa
statale delle leggi regionali per contrasto con il diritto
comunitario, in Giur. cost. 1994, 3456 sgg.) e definitivamente
chiarite dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (sentt.
nn. 384 del 1994, 94 e 520 del 1995), e' direttamente sindacabile
in sede di giudizio principale di legittimita' costituzionale.
Inoltre, la situazione sopra descritta produce una palese
illegittimita' costituzionale, nella misura in cui da essa consegue
la sottrazione alle regioni di qualunque facolta' di governo e
programmazione della produzione lattiera, che viene assunta come un
dato, riferito al passato, e non come un obiettivo proiettato (come
dovrebbe essere) nel futuro.
3.3. - Quanto ancora in particolare alle operazioni di
compensazione, l'art. 1, comma 5, se da un lato richiama
espressamente i criteri di compensazione di cui al d.-l. n. 43 del
1999, convertito in legge n. 118 del 1999 (gia' in aperta
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e della
sentenza n. 398 del 1998, nella parte in cui ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di tali criteri, in quanto
determinati autonomamente a livello statale), non chiarisce, tanto
piu' se calato nel contesto normativo di settore, caratterizzato
dal continuo susseguirsi di disposizioni tra loro contrastanti, se
tali operazioni debbano essere effettuate dall'AIMA (ora AGEA) o
dalle regioni.
E' plausibile ritenere che, nel silenzio, esse debbano intendersi
ancora di competenza dell'Azienda statale e deve di conseguenza
essere nuovamente eccepita, anche, come detto, in riferimento alla
conferma operata dei criteri di compensazione di cui alle
disposizioni legislative piu' sopra citate, la violazione degli
artt. 117 e 118, nonche' della decisione n. 398 del 1998. Infatti,
la piu' volte menzionata sentenza n. 398 ha non solo riconosciuto
espressamente le competenze regionali in materia di determinazione
dei criteri di compensazione (qui, come per il d.-l. n. 43 del 1999
e per la relativa legge di conversione, in tutta evidenza frustrate
dal mancato adeguato coinvolgimento delle regioni in sede di
produzione normativa), ma ha altresi' - seppure in via indiretta -
riconosciuto che la stessa effettuazione delle procedure di
compensazione deve prevedere il necessario coinvolgimento delle
regioni.
Infatti, nella parte in cui la sentenza statuisce
l'illegittimita' costituzionale della normativa riguardante la
riassegnazione delle quote confluite nella riserva nazionale, in
quanto violativa delle prerogative regionali, indirettamente essa
statuisce il necessario coinvolgimento regionale nelle suddette
operazioni di compensazione, in quanto rispondenti alla stessa
logica sottesa alla riassegnazione, ovvero l'equa distribuzione tra
i produttori del sacrificio derivante dall'imposizione di un limite
quantitativo nazionale di produzione.
3.4. - Quanto ancora alle operazioni di compensazione, sotto
ulteriore profilo, l'art. 1, comma 5, stabilisce che, in caso di
mancato pagamento del prelievo supplementare da parte
dell'acquirente, le regioni e province autonome sono tenute ad
effettuare la riscossione coattiva mediante ruolo anche nei
confronti del produttore, salvo il diritto di rivalsa di questi nei
confronti dell'acquirente inadempiente o insolvente.
L'attribuzione alle regioni di tale competenza confligge, oltre
che con i poteri di autoorganizzazione ad esse riconosciuti
dall'art. 115 della Costituzione, con il principio di autonomia
finanziaria di cui all'art. 119 della Costituzione.
Essendo gli introiti de quibus destinati alle casse dello Stato,
e' poi evidentemente illogico ed ingiustificato, ed indi contrario
ai principi di ragionevolezza e di buon andamento ed economicita'
dell'agire amministrativo di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, anche con riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, attribuire l'onere della relativa riscossione ad enti
autonomi, quali le regioni.
Si configura in tale modo un fenomeno di sostanziale avvalimento
di uffici regionali da parte dello Stato, che come e' noto e'
legittimo solo nei limiti in cui garantisce il rispetto
dell'autonomia delle regioni anche sotto il profilo della provvista
dei mezzi finanziari necessari per fronteggiare gli oneri
attribuiti (Corte costituzionale, sentenza n. 408 del 1998, punto
10 del Considerato in diritto); viceversa, nel caso di specie
l'attribuzione della suddetta "competenza" non si accompagna alla
necessaria copertura finanziaria.
3.5. - L'art. 1, comma 4, stabilisce che alle dichiarazioni di
consegna degli acquirenti e ai relativi modelli L1 continuano ad
applicarsi le disposizioni di cui all'art. 4, commi 2 e 3, del
d.-l. n. 411/1997 convertito in legge n. 5/1998. In presenza delle
anomalie di cui all'art. 1, comma 4, del d.m. n. 159/1999, si
prevede inoltre che le regioni e province autonome provvedano agli
occorrenti accertamenti con le modalita' previste dall'art. 3,
commi 2 e 3, dello stesso decreto, ovvero con quelle dai medesimi
enti stabilite. Sempre il comma 4 stabilisce, inoltre, che i
quantitativi di latte risultanti da modelli L1 pervenuti oltre il
termine previsto dalla normativa comunitaria sono assoggettati a
prelievo definitivo per l'intero ammontare a carico dell'acquirente
inadempiente, ferme le sanzioni previste dal reg. (CE)
n. 1001/1998.
Tale disposizione, nel richiamare, quanto alle dichiarazioni di
consegna degli acquirenti e ai relativi modelli L1, le disposizioni
di cui al d.-l. n. 411/1997, convertito in legge n. 5/1998 ed al
d.m. n. 159/1999, mutuano le illegittimita' costituzionali gia'
rilevate in riferimento agli stessi provvedimenti legislativi e
regolamentari; illegittimita', aggravate dalla circostanza che
ancora si riconosce in capo alle regioni la competenza in ordine
agli accertamenti delle anomalie secondo un sistema gia'
predefinito a livello centrale (la clausola contenuta nella stessa
disposizione in ordine alla possibilita' in capo alle regioni di
individuare ulteriori modalita' di accertamento non sembrerebbe
bastare ad eliminare le illegittimita' di cui sopra, in quanto tale
possibilita' parrebbe comunque vincolata alle disposizioni
governative e non pare comunque consentire l'individuazione di
anomalie diverse, ma solo ulteriori, rispetto a quelle previste dal
d.-l. n. 411/1997, convertito in legge n. 5/1998).
Tali procedure, oltre che gravare interamente sulle risorse umane
e finanziarie regionali, non assicurano poi alcun accertamento dei
dati produttivi, in quanto le verifiche sono limitate a fattispecie
tipiche ad esito predeterminato. In altri termini, le anomalie
eventualmente riscontrate dalle regioni non potranno che ricevere
il "trattamento" riservato dalle disposizioni legislative e
regolamentari richiamate, ovvero, a seconda dei casi e a titolo
meramente esemplificativo, l'azzeramento della produzione e la
determinazione forfettaria della stessa. Manca dunque in capo alle
regioni qualsivoglia potesta' di intervento, correzione, o sia pure
solo effettivo riesame, in violazione, oltre che dell'art. 97 della
Costituzione per i profili sopra evidenziati, delle stesse
prerogative regionali in termini di programmazione e controllo nel
settore de quo.
Tali disposizioni, in tutta evidenza, violano pertanto le norme
citate in epigrafe perche' negano in radice i poteri programmatori
che dovrebbero competere alle regioni nel settore in oggetto e si
risolvono essenzialmente in un anomalo, e comunque gratuito e
percio' stesso illegittimo, avvalimento degli uffici regionali.
Piu' in particolare, l'attribuzione alle regioni di tali compiti
meramente esecutivi confligge con la ripartizione delle competenze
tra Stato e regioni di cui agli art. 117 e 118 della Costituzione,
oltre che con i poteri di autoorganizzazione ad esse riconosciuti
dall'art. 115 della Costituzione e con il principio di autonomia
finanziaria di cui all'art. 119 della Costituzione.
4. - Quanto all'art. 1, comma 8, violazione degli artt. 3, 5, 11,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
La prima parte della disposizione citata in epigrafe dispone che,
per quanto non abrogato dal decreto impugnato, si applicano le
disposizioni della legge n. 468/1992 e le altre disposizioni in
materia; la seconda parte dispone, inoltre, che, in caso di
inadempimento ai compiti ed obblighi spettanti alle regioni e
province autonome in materia di quote latte, si applicano le
disposizioni dell'art. 5 del d.lgs. n. 112/1998; si prevede,
infine, che le regioni a statuto speciale e le province autonome
provvedano agli adempimenti loro attributi nel rispetto degli
statuti e delle norme di attuazione.
Il richiamato art. 5 del d.lgs. n. 112 del 1998, come e' noto,
prevede, con riferimento alle funzioni e ai compiti spettanti alle
regioni e agli enti locali, che, "in caso di accertata inattivita'
che comporti inadempimento agli obblighi derivanti
dall'appartenenza alla Unione europea o pericolo di grave
pregiudizio agli interessi nazionali", il Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia,
assegni all'ente inadempiente un congruo termine per provvedere
(comma 1).
Decorso inutilmente tale termine, si prevede poi che il Consiglio
dei Ministri, sentito lo stesso soggetto inadempiente, nomini un
commissario che provveda in via sostitutiva (comma 2). Il comma 3
della disposizione in esame prevede infine un procedimento in via
d'urgenza, secondo il quale, appunto, "in casi di assoluta
urgenza", il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del
Consiglio, puo' immediatamente, e dunque in assenza di previo
invito a provvedere, procedere alla nomina del commissario di cui
al comma 2 con provvedimento poi immediatamente inviato alla
Conferenza Stato-regioni, alla quale viene riconosciuta la facolta'
di richiederne il riesame.
La disposizione impugnata, come detto, dispone l'attivazione
dell'intervento sostitutivo piu' sopra descritto in caso di
"inadempimento ai compiti ed obblighi spettanti alle regioni e
province autonome in materia di quote latte", prefigurando cosi'
l'automatico sanzionamento dell'eventuale mancato rispetto delle
numerose incombenze imposte dal decreto impugnato nei brevissimi
termini ivi previsti.
La disposizione in epigrafe e', dunque, in tutta evidenza,
gravemente penalizzante delle competenze regionali, ad ulteriore
aggravamento delle illegittimita' rilevate, in quanto intende
appunto sanzionare l'eventuale mancato rispetto di incombenze,
ormai - data la gestione pregressa - di fatto ingestibili, in
termini peraltro ristrettissimi e per cio' stesso assolutamente
impraticabili.