Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri - giusta
deliberazione 14 marzo 2000 del Consiglio dei Ministri (doc. 1) -
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato;
Nei confronti della regione Liguria, in persona del Presidente
della giunta regionale pro-tempore per l'annullamento: della legge
(ri)approvata dal consiglio regionale della Liguria in data 1o
marzo 2000: "Disposizioni integrative alle leggi regionali 27
dicembre 1994, n. 66 e 6 settembre 1999, n. 28, recanti
disposizioni in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni di norme tributarie".
P r e m e s s a
Il consiglio regionale della regione Liguria, nella seduta del 31
gennaio 2000 ha approvato il disegno di legge n. 355, contenente
disposizioni integrative alle ll.rr. 27 dicembre 1994, n. 66 e 6
settembre 1999, n. 28 in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni delle norme tributarie (doc. 2).
Tale delibera legislativa si compone di due articoli (che
riproducono due norme gia' inserite in un precedente provvedimento
legislativo, ma "stralciate" a seguito di rinvio per riesame da
parte del Governo):
a) con il primo, afferente alle tasse sulle concessioni
regionali, si prevede che, oltre alle ipotesi previste nel comma 1
dell'art. 13 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 "nei casi di
mancato pagamento del tributo o di un acconto nel termine previsto,
la sanzione e' ridotta ad un quinto del minimo se il pagamento
viene comunque eseguito prima che la violazione sia stata
constatata o siano iniziate verifiche o altre attivita'
amministrative di accertamento, delle quali l'autore e i soggetti
obbligati abbiano avuto formale conoscenza";
b) con il secondo, intitolato "norma provvisoria" si dispone
che "ai versamenti effettuati nell'anno 1996 per il tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi non si
applicano le sanzioni amministrative tributarie previste per
insufficiente e ritardato versamento, qualora i conguagli dovuti
siano stati effettuati entro il 31 gennaio 1997".
Tale delibera legislativa ha formato oggetto di rinvio, per nuovo
esame, al consiglio regionale da parte del Governo (giusta delibera
25 febbraio 2000 del Consiglio dei Ministri), come da comunicazione
25 febbraio 2000 della Presidenza del Consiglio dei Ministri (doc.
3) e per le ragioni ivi esposte.
Ma il consiglio regionale della Liguria, con delibera adottata
nella seduta del 1o marzo 2000, ha approvato di nuovo nello stesso
testo e senza alcuna modifica la originaria legge (doc. 4), per
l'annullamento della quale, in quanto costituzionalmente
illegittima, il Governo della Repubblica propone il presente
ricorso ai sensi dell'art. 127, quarto comma, della Costituzione e
dell'art. 31 della legge n. 87/1953, sulla base dei seguenti
M o t i v i
Va premesso che, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, la potesta' legislativa in materia tributaria delle
regioni ad autonomia ordinaria opera, alla stregua dell'art. 119
della Costituzione "nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi
della Repubblica", e pertanto entro i confini che le leggi stesse,
in conformita' ai principi costituzionali, sono legittimate a
previamente fissare anche al fine di adeguare la finanza locale al
sistema tributario generale, configurandosi la stessa pertanto come
una potesta' non di tipo concorrente, ma soltanto come una potesta'
attuativa (ex plurimis, sentt. nn. 295/93; 355/98; 171/99): e non
vi ha dubbio che nella materia tributaria rientra anche la
disciplina delle sanzioni per le violazioni dei relativi obblighi.
Le norme della delibera legislativa qui impugnata si pongono
appunto in violazione - in relazione alle interposte norme
legislative statali che verranno di seguito specificate - dell'art.
119 Cost. Invero:
I. - In primo luogo e' illegittima la disposizione contenuta
nell'art. 1 della delibera legislativa de qua, la quale
- nell'integrare con un comma 3-bis l'art. 6 della l.r. 27 dicembre
1994, n. 66, sostituito dalla l.r. n. 28 del 1999, in tema di tasse
sulle concessioni regionali - dispone la riduzione al quinto del
minimo della sanzione applicabile per il caso di mancato pagamento
del tributo (o di un acconto) entro il termine previsto, se il
pagamento stesso sia comunque eseguito prima che la violazione sia
stata constatata o siano iniziate verifiche od altre attivita'
amministrative di accertamento portate a formale conoscenza
dell'autore e dei soggetti obbligati.
Ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281,
sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158, le tasse
sulle concessioni regionali, per quanto non diversamente disposto,
sono disciplinate dalle leggi dello Stato che regolano le tasse
sulle concessioni governative. Per quanto attiene alla disciplina
sanzionatoria delle relative violazioni si applica la disciplina
generale delle sanzioni amministrative per le violazioni delle
norme tributarie, ora contenuta nel d.lgs. 18 dicembre 1997,
n. 472, come disposto dall'art. 16 del d.lgs. 18 dicembre 1997,
n. 473.
A tale quadro normativo si e' adeguata - con particolare riguardo
all'istituto del "ravvedimento" che qui rileva - la regione Liguria
che, con l'art. 8 della l.r. 6 settembre 1999, n. 28, ha previsto
la riduzione della sanzione "nei casi e nella misura prevista
dall'art. 13 del d.lgs. n. 472/1997 e successive modificazioni ed
integrazioni, sempreche' la violazione non sia stata constatata o
comunque non siano iniziate verifiche od altre attivita'
amministrative di accertamento" a formale conoscenza
dell'obbligato, ecc.
La norma qui in esame si pone chiaramente in contrasto con la
disciplina del "ravvedimento" racchiusa nell'art. 13 del d.lgs.
n. 472/1997 cit. in quanto la stessa viene ad elevare ad autonoma
circostanza (comportante di per se' sola la riduzione al quinto del
minimo della sanzione applicabile) quella che, nell'art. 13 cit.,
comma 1, e' invece solo il presupposto generale, e naturale, di
applicabilita' del ravvedimento e quindi delle riduzioni, collegate
peraltro, in diversa misura, al fatto del pagamento del tributo
entro i termini fissati rispettivamente alle lett. a) e b): di tal
modo consentendo - e solo per le sanzioni relative all'omesso
pagamento delle tasse sulle concessioni regionali - il ravvedimento
(spontaneo) senza alcun limite temporale.
Ne', a giustificazione di tale deroga alla disciplina della legge
statale, puo' valere il richiamo al disposto del comma 5 del
medesimo art. 13, che ammette che "singole leggi possono stabilire,
ad integrazione di quanto previsto nel presente articolo, ulteriori
circostanze che importino attenuazione della sanzione" in quanto -
come si e' ora evidenziato - la norma contestata non si pone come
disciplina integrativa della norma statale con la previsione di
ulteriori, e quindi, diverse circostanze rispetto a quelle ivi
considerate, ma opera una non consentita difforme valutazione e una
autonoma valorizzazione di una "circostanza" dalla stessa gia'
considerata (mancata constatazione della violazione o iniziata
verifica ecc.) eliminando peraltro la necessita' del rispetto dei
termini essenziali per la riduzione e prevedendo una misura della
riduzione diversa da quelle fissate dalla legge statale, in
funzione dei termini stessi.
II. - Anche l'art. 2 della delibera legislativa impugnata - che
prevede la inapplicabilita' delle sanzioni amministrative
tributarie per insufficiente o ritardato versamento del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi,
relativamente al 1996 in quanto i dovuti conguagli siano stati
effettuati entro il 31 gennaio 1997 - e' palesemente illegittimo.
Com'e' noto, il predetto tributo speciale e' stato istituito, a
decorrere dal 1o gennaio 1996, dall'art. 3, comma 24 della legge 28
dicembre 1995, n. 549 ed e' disciplinato dai successivi commi del
medesimo articolo. In particolare, il comma 30 del cit. articolo,
integrato dall'art. 2, comma 157, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, fissa i termini per il versamento del tributo (dovuto alla
Regione) e per la presentazione della dichiarazione da parte del
gestore della discarica, rimettendo alla legge regionale lo
stabilire le modalita' di versamento del tributo e di presentazione
della dichiarazione.
Il successivo comma 31 sost. dall'art. 15 del d.lgs. n. 473 del
1997 a sua volta sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 5 giugno 1998,
n. 203, prevede le sanzioni amministrative per l'ipotesi di omessa
o infedele registrazione delle operazioni di conferimento in
discarica e per l'omessa o infedele dichiarazione, disponendone la
riduzione ad un quarto per l'ipotesi di adesione del contribuente e
contestuale pagamento anche del tributo entro il termine per
ricorrere alle commissioni tributarie.
Ai sensi del comma 34 dell'art. 3 "l'accertamento, la
riscossione, i rimborsi, il contenzioso amministrativo e quanto non
previsto dai commi da 24 a 41 del presente articolo sono
disciplinati con legge della regione". Giusta, poi, il comma 35 del
medesimo art. 3 "le disposizioni dei commi da 24 a 41 del presente
articolo costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 119
della Costituzione". Da ultimo, il comma 38 dispone l'esenzione da
responsabilita' per le sanzioni amministrative previste dal comma
32 "in sede di prima applicazione delle disposizioni" dello stesso
comma sempreche' entro il 30 giugno 1996 il proprietario del
terreno su cui insiste la discarica abusiva provvedesse alla
relativa denuncia agli organi regionali.
La regione Liguria ha dato attuazione alle disposizioni di tale
legge, con la l.r. 13 maggio 1996, n. 21, parzialmente modificata
dalla l.r. 6 settembre 1999 n. 28, che - all'art. 7, come sopra
sostituito - prevede in caso di ritardato, omesso o insufficiente
versamento del tributo, l'applicabilita' della "sanzione
amministrativa tributaria prevista dall'art. 13 del d.lgs. 18
dicembre 1997, n. 471".
Nel sopra riassunto quadro normativo - integrato per quanto
attiene al sistema sanzionatorio dalla disciplina generale di cui
al gia' citato d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 - si inserisce la
riapprovata norma qui in contestazione, con la quale la regione
Liguria intende disporre, in via generale, la non applicazione
delle (e, quindi, attraverso la consentita "sanatoria" la rinuncia
alle) sanzioni amministrative tributarie pur gia' dovute dai
contribuenti per l'insufficiente e il ritardato pagamento del
tributo speciale de quo relativo all'anno 1996 (sempre che il
pagamento del conguaglio fosse avvenuto entro il 31 gennaio 1997).
Ma la emanazione di siffatta norma "di favore" esula chiaramente
dai limiti in cui puo' costituzionalmente esplicarsi la competenza
legislativa tributaria della Regione - in base all'art. 119 Cost. -
quale segnata dalle ricordate disposizioni dell'art. 3 della legge
n. 549 del 1995 e dal d.lgs. n. 472 del 1997, richiamato dal d.lgs.
n. 473 del 1997.
Invero, da un lato, l'art. 3 della legge n. 549, nel mentre fissa
i termini entro i quali il pagamento dello speciale tributo deve
essere effettuato (per l'anno 1996 disponendo anche il differimento
al 31 luglio per le operazioni di deposito effeffuate nel primo
trimestre, giusta l'u.p. del comma 30, aggiunto dalla legge n. 662
del 1996, art. 2, comma 157) e prevede, solo per altre violazioni,
il condizionato esonero da sanzioni "in sede di prima applicazione"
(commi 38 e 32 dell'articolo), non consente in alcun modo al
legislatore regionale, al quale e' rimessa solo la potesta' di
"stabilire le modalita' di versamento" (comma 30 art. cit.), di
esonerare in via generale i soggetti obbligati dal rispetto del
termine e dalle sanzioni correlate al verificatosi ritardato o
insufficiente pagamento nel termine stesso, cosi' operando una
(condizionata, ma) generalizzata sanatoria destinata a risolversi
in una rinuncia della Regione stessa ad un proprio credito di
natura tributaria gia' insorto e, in sostanza, nella
disapplicazione del termine per il pagamento disposto dalla legge
statale.
D'altro lato, contrariamente a quanto leggesi nelle relazioni
allegate alla delibera legislativa, dai surichiamati decreti
legislativi di riforma del sistema sanzionatorio tributario (n. 472
e 473 del 1997) si evince chiaramente - del resto in coerenza con i
principi generali in materia - che le sanzioni tributarie
costituiscono conseguenze legali delle violazioni alle quali esse
sono ricollegate (salva la necessita' in sede di loro concreta
applicazione dell'accertamento dei necessari presupposti oggettivi
e soggettivi), di modo tale che, in difetto di una norma statale
singolare che consenta o preveda, entro un determinato ambito
temporale o a determinate condizioni, l'esonero dalla relativa
responsabilita', non e' consentito al legislatore regionale
disporre (come, nella specie, per il passato) l'introduzione di un
larvato "condono": non essendo, poi, chiaramente pertinente il
richiamo, nelle ricordate relazioni, alle "condizioni di incertezza
sulla portata e sull'ambito di applicazione delle norme" di cui al
comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 472 del 1997, in quanto, a parte
ogni altra considerazione, secondo tale norma siffatte condizioni
sono destinate a poter operare quale causa di non punibilita' in
concreto di colui che abbia commesso la violazione e non gia' come
causa di abbuono, in via astratta, delle sanzioni e quindi di
inapplicabilita' delle stesse per la generalita' dei contribuenti.