IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 28 gennaio 2000;
Visti gli appelli sub n. 11090/1999 e n. 11091/1999 proposti
dalla Soc. CO.DIR. S.r.l., in persona del legale rappresentante,
rappresentata e difesa dal prof. avv. Luigi Volpe ed elett. te
dom.ta presso lo studio del prof. avv. Giorgio Recchia in Roma,
corso Trieste, n. 88;
Contro la regione Puglia in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, non costituita in giudizio; e nei confronti
della soc. LE.IP. S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo
Nitti e Gennaro Notarnicola ed elettivamente domciliata in Roma
presso il cav. Luigi Gardin, via Laura Mantegazza, n. 24; per la
riforma rispettivamente, delle ordinanze del tribunale
amministrativo regionale della Puglia - Bari sez. II, 3 settembre
1999, n. 601 e n. 586;
Visti gli atti e i documenti depositati con gli appelli;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della soc. LE.IP.
S.p.a.;
Relatore alla camera di consiglio del 28 gennaio 2000 il
consigliere Stefano Baccarini e uditi l'avv. Volpe per l'appellante
e gli avv.ti Nitti e Notarnicola per la soc. LE.IP. S.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La Soc. CO.DIR. S.r.l. aveva presentato al comune di Lecce, in
data 13 novembre 1992, una domanda di autorizzazione per l'apertura
di un centro commerciale al dettaglio con superficie superiore a mq
1500.
Trasmessi gli atti dal comune di Lecce alla regione Puglia per la
pronuncia sulla domanda di nulla osta, dopo una prolungata inerzia
dell'autorita' regionale interveniva la legge regionale 24 dicembre
1997, n. 24, che all'articolo 1 disponeva che il rilascio del nulla
osta di competenza regionale per l'apertura di grandi strutture di
vendita era sospeso fino all'emanazione di norme integrative e
modificative della legge regionale 2 maggio 1995, n. 32 e comunque
non oltre il 30 settembre 1998.
Sopravveniva il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, il cui
art. 25, comma 5, dispone che le domande di rilascio delle
autorizzazioni previste dagli artt. 26 e 27 della legge 11 giugno
1971, n. 426, gia' trasmesse alla Giunta regionale per il
prescritto nulla osta alla data del 16 gennaio 1998, sono esaminate
e decise con provvedimento espresso entro centottanta giorni dalla
suddetta data; a questo punto veniva emanata la legge regionale
20 gennaio 1999, n. 4, il cui art. 1, ferma restando la disciplina
dell'art. 25 predetto, disponeva la sospensione del rilascio del
nulla osta regionale fino all'emanazione delle norme previste
dall'art. 6 del decreto legislativo n. 114 del 1998 e comunque fino
al 24 aprile 1999, la Soc. CO.DIR. impugnava dinanzi, al Tribunale
amministrativo regionale della Puglia il silenzio rifiuto formatosi
in seguito a diffida del 17 febbraio 1999 e la nota dirigenziale
del 7 aprile 1999, che disponeva la sospensione di cui alla legge
regionale n. 4/1999 cit.
Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. II, con
ordinanza 20 maggio 1999, n. 395, accoglieva la domanda cautelare
della ricorrente, dichiarando l'obbligo di provvedere della regione
Puglia.
Sopravvenuta la legge regionale 4 agosto 1999, n. 24, il cui art.
1, comma 3, stabilisce che all'esame delle domande di
autorizzazione ex legge regionale 2 maggio 1995, n. 32, corredate a
norma alla data del 16 gennaio 1998, non si da' seguito, il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. II adottava
il 3 settembre 1999 due ordinanze cautelari di rigetto sulle
domande della Soc. CO.DIR.:
l'ordinanza n. 601, con cui veniva rigettata la domanda di
esecuzione coattiva della precedente ordinanza n. 395/1999;
l'ordinanza n. 586, con cui veniva respinta la domanda di
sospensione dell'esecuzione del provvedimento dirigenziale
soprassessorio del 23 luglio 1999, n. 10.
Avverso le due ordinanze la Soc. CO.DIR. propone appello.
Resiste la controinteressata Soc. LE.IP. S.p.a.
All'odierna camera di consiglio, uditi i difensori delle parti, i
ricorsi sono passati in decisione.
D i r i t t o
1. - Va disposta in via prioritaria la riunione dei due
procedimenti, attesa l'esistenza di ragioni di connessione
soggettiva ed oggettiva.
2. - Nel merito, gli appelli dovrebbero essere respinti in
applicazione dell'art. 1, comma 3, della legge regionale 4 agosto
1999, n. 24, secondo cui "all'esame delle domande di autorizzazione
ex legge regionale 2 maggio 1995, n. 32, corredate a norma alla
data del 16 gennaio 1998, non si da' seguito".
Peraltro, il collegio dubita della legittimita' costituzionale di
tale disposizione in riferimento agli articoli 117, 3 e 41 Cost.
3. - Tale questione e' rilevante, in quanto, dovendosi fare
necessariamente applicazione della predetta disposizione, il
giudizio non puo' essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimita' costituzionale.
A tal fine, non possono aver ingresso le deduzioni della
controinteressata resistente, ad avviso della quale la regione
Puglia non avrebbe obbligo di provvedere sull'istanza di nulla osta
della ricorrente mancando la superficie disponibile per le
strutture di primo livello in base al contingente previsto dalla
programmazione regionale di cui alla legge reg. n. 32/1995.
Tale argomento, infatti, non rileva ai fini della domanda di
esecuzione coattiva dell'ordinanza cautelare: la delibazione della
domanda cautelare proposta in ordine al silenzio rifiuto impugnato,
infatti, e' stata gia' compiuta dal giudice della cautela, mentre
in questa sede oggetto del giudizio e' soltanto l'esecuzione
coattiva del provvedimento cautelare, senza alcuna possibilita' di
riesame di merito.
Non rileva nemmeno ai fini dell'appello cautelare contro
l'ordinanza che ha respinto la domanda di sospensione del
provvedimento impugnato: la domanda cautelare proposta in primo
grado aveva ad oggetto, infatti, non un silenzio rifiuto bensi'
invece un provvedimento esplicito, fondato su motivi diversi da
quello dell'inesistenza dell'obbligo di provvedere.
4. - La questione, oltre che rilevante, appare non manifestamente
infondata.
La Corte costituzionale, cui era stata rimessa la questione della
sospensione indiscriminata del rilascio del nulla osta regionale
all'apertura di grandi strutture di vendita di cui alla legge reg.
Puglia n. 24/1997, con ordinanza n. 276 del 1999 ha disposto la
restituzione degli atti al Tribunale amministrativo regionale della
Puglia per nuovo esame della rilevanza della questione alla luce
dello jus superveniens costituito dall'art. 25 del d.lgs.
n. 114/1998 e dalla legge regionale 24 dicembre 1997, n. 24.
Senonche', l'entrata in vigore dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale 4 agosto 1999, n. 24, ha mutato il quadro normativo.
La legge regionale n. 4/1999, nel prevedere la sospensione a
termine del rilascio del nulla osta regionale, faceva
esplicitamente salva l'applicazione dell'art. 25, comma 5, d.lgs.
n. 114/1998, secondo cui le domande di rilascio delle
autorizzazioni previste dagli art. 26 e 27 della legge 11 giugno
1971, n. 426, gia' trasmesse alla Giunta regionale per il
prescritto nulla osta alla data del 16 gennaio 1998, sono esaminate
e decise con provvedimento espresso entro centottanta giorni dalla
suddetta data.
L'art. 1, comma 3, legge reg. n. 24/1999 dispone in difformita'
dalla norma statale, stabilendo che all'esame delle domande di
autorizzazione ex legge regionale 2 maggio 1995, n. 32, corredate a
norma alla data del 16 gennaio 1998, non si da' seguito.
Cosi' disponendo, la predetta disposizione della legge regionale
non si sottrae ad un duplice sospetto di illegittimita'
costituzionale.
5. - Sotto un primo profilo, la legge regionale incide
retroattivamente su rapporti giuridici preesistenti, in precedenza
regolati dalla legge statale: in particolare, in attuazione della
delega di cui all'art. 4, comma 4, lett. c) della legge 15 marzo
1997, n. 59, dall'art. 25, comma 5, del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 114.
Vero e' che alla legge regionale non e' preclusa in via di
principio la retroattivita'.
Ma e' vero altresi' che, come segnalato dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 389 del 1991, l'art. 117 della
Costituzione non stabilisce l'incompetenza temporale delle regioni
a legiferare su situazioni gia' disciplinate da leggi dello Stato,
dando effetto retroattivo alla sua legislazione, ma, congiuntamente
al principio dell'unita' dell'ordinamento, che implicitamente
richiama l'art. 3 Cost., costituisce un parametro indicativo
dell'esigenza di coordinamento fra la legge regionale e la
preesistente legislazione statale e della necessita' di non
sacrificare irragionalmente posizioni facenti capo a questa
legislazione.
In particolare, come osservato dalla Corte, il sacrificio di
posizioni facenti capo alla legislazione statale preesistente puo'
essere considerato ragionevole solo se il permanere del precedente
assetto risulti del tutto incompatibile con l'innovativa disciplina
regionale.
Nella specie, non sembra, per la legge regionale come per quella
statale, che per assicurare l'effettivita' del nuovo assetto sia
indispensabile disporre l'improcedibilita' delle domande trasmesse
alla giunta regionale entro il 16 gennaio 1998.
6 - Sotto un secondo profilo, la disposizione della legge
regionale appare in contrasto con l'art. 41, primo comma, Cost.
La disposizione di legge statale citata (art. 25 d.lgs.
n. 114/1998) ha previsto, nel passaggio dal precedente al nuovo
assetto normativo, fondato sulla programmazione regionale della
rete distributiva secondo gli obbiettivi e i criteri di cui
all'art. 6 del d.lgs. n. 114/1998, norme transitorie in ordine alle
istanze di autorizzazione all'apertura di grandi strutture di
vendita che stabiliscono - e' vero - il discrimine temporale del
16 gennaio 1998 (data della deliberazione preliminare del Consiglio
dei ministri in ordine al citato decreto legislativo) tra domande
gia' trasmesse e domande non ancora trasmesse alla giunta regionale
per il nulla osta.
Ma e' altresi' vero che, di tali domande le prime dovevano essere
decise entro centottanta giorni (quinto comma), mentre alle seconde
non si dava seguito fino alla emanazione delle disposizioni di cui
all'art. 6 (sesto comma): non quindi in via definitiva.
Soltanto per il periodo intercorrente fra la data di
pubblicazione del decreto legislativo n. 114/1998, che abrogava la
legge n. 426/1971, e quella di emanazione delle disposizioni di cui
all'art. 6 era sospesa la presentazione delle domande (sesto
comma).
Nella disposizione della legge regionale, invece, la definitiva
improcedibilita' di domande di nulla osta regionale per l'apertura
di grandi strutture di vendita - presentate nella vigenza della
legge n. 426/1971 sul commercio - sembra risolversi in una pratica
soppressione dell'iniziativa economica privata in ordine
all'oggetto.
7. - Ne' sembrano invocabili i limiti della liberta' di
iniziativa economica privata.
Secondo le acquisizioni della giurisprudenza costituzionale,
infatti, i limiti che possono essere prescritti alla liberta' di
iniziativa economica privata, in base al secondo comma dell'art. 41
Cost., non debbono essere tali da renderne impossibile o
estremamente difficile l'esercizio; inoltre, i programmi e i
controlli che possono essere imposti all'attivita' economica
privata, in base al comma 3 del predetto art. 41, non debbono
sopprimere l'iniziativa individuale, potendo essi soltanto tendere
ad indirizzarla ed a condizionarla (Corte cost., sent. n. 78 del
1970).
Per le suesposte considerazioni, il processo va sospeso e gli
atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale.
Resta riservato ogni provvedimento sulle domande cautelari
dell'appellante.