ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 4, del
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione dell'art. 3
della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino dei ruoli e
modifica delle norme di reclutamento, stato ed avanzamento del
personale non direttivo e non dirigente dell'Arma dei carabinieri),
promossi con n. 2 ordinanze emesse il 21 gennaio 1998 dalla Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione Lazio - sui ricorsi
proposti da Spinelli Giuseppe ed altri e da Cipullo Andrea ed altri
contro il Ministero della difesa, iscritte ai nn. 632 e 633 del
registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione dei Spinelli Giuseppe e di Cipullo
Andrea ed altro nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2000 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Vittorio Rossi e Italico Pederzoli per
Spinelli Giuseppe e Cipullo Andrea ed altro e l'avvocato dello Stato
Luigi Mazzella per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio - nel corso di un giudizio promosso da alcuni militari
dell'Arma dei carabinieri in congedo, in posizione di ausiliaria alla
data del 1o settembre 1995, contro il Ministero della difesa per il
mancato adeguamento della relativa indennita' in godimento in
relazione al decreto legislativo 12 maggio 1995 n. 198, ha sollevato,
con ordinanza del 21 gennaio 1998, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 53, comma 4, del decreto legislativo
12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo
1992, n. 216, in materia di riordino dei ruoli e modifica delle norme
di reclutamento, stato ed avanzamento del personale non direttivo e
non dirigente dell'Arma dei carabinieri) nella parte in cui esclude
dall'applicazione delle nuove disposizioni ai fini dell'adeguamento
dell'indennita' di cui all'art. 12 della legge 1o febbraio 1989,
n. 53 e successive modifiche ed integrazioni, gli appuntati scelti
ufficiali di polizia giudiziaria dell'Arma dei carabinieri che alla
data del 31 agosto 1995 si trovavano nella posizione di ausiliaria,
ragguagliando la stessa indennita' ai livelli retributivi di cui al
d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito in legge 6 marzo 1992, n. 216.
Osserva il remittente che i ricorrenti, collocati in ausiliaria
anteriormente al 1o settembre 1995 (data di entrata in vigore del
decreto legislativo n. 198 del 1995), lamentano il mancato
adeguamento dell'indennita' di ausiliaria in godimento al nuovo
livello retributivo conferito ai loro colleghi in servizio di pari
grado ed anzianita' in relazione alle diverse qualifiche ed ai
diversi livelli riconosciuti nel nuovo ordinamento ai sottufficiali.
Sulla rilevanza della questione, il giudice a quo ritiene che la
disposizione censurata inciderebbe sulla sorte del ricorso,
destinato, in sua presenza, al rigetto. A seguito di un'eventuale
rimozione di essa non vi sarebbero altri impedimenti normativi
all'accoglimento del ricorso, non ostandovi l'art. 54 del d.lgs.
n. 198 del 1995 che limita al personale in servizio al 1o settembre
1995 l'applicazione delle nuove disposizioni, potendosi individuare,
in base all'art. 53, comma 3, dello stesso decreto legislativo, che
raccorda il vecchio al nuovo ordinamento delle carriere dei
sottufficiali, il grado ed il connesso livello retributivo, cui
commisurare l'indennita' di ausiliaria.
Quanto alle singole censure, osserva il giudice a quo che il
contenuto della disposizione denunciata, attenendo l'indennita' che
ne costituisce l'oggetto al trattamento connesso a posizione
pensionistica (ausiliaria), si porrebbe fuori dell'orbita di cui
all'art. 3 della legge n. 216 del 1992 che delegava il Governo ad
emanare norme per il riordino delle carriere, delle attribuzioni e
dei trattamenti economici delle forze di polizia, senza alcun
riferimento ai diritti conseguenti alla risoluzione del rapporto di
impiego. La disposizione in esame violerebbe, quindi, l'art. 76 della
Costituzione che, nell'imporre al legislatore delegante la precisa
determinazione dell'oggetto della delega, persegue il fine di evitare
che il delegato oltrepassi i confini segnati da quella.
La stessa disposizione violerebbe inoltre i principi di
proporzionalita' e di adeguatezza di cui all'art. 36 della
Costituzione, in quanto altererebbe ingiustificatamente il rapporto
di cui all'art. 12 della legge n. 53 del 1989 tra il trattamento
economico complessivo garantito al personale in ausiliaria e quello
concesso al personale di pari grado ed anzianita' in servizio,
rapporto destinato, secondo l'originario disegno del legislatore, a
mantenersi costante per tutta la durata dell'ausiliaria e cio' senza
il supporto esplicito dell'autorizzazione del legislatore delegante e
quindi con ulteriore violazione dell'art. 76 della Costituzione.
La disposizione censurata violerebbe altresi' i principi di
razionalita', buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione di
cui all'art. 97 della Costituzione perche' altererebbe nel tempo il
raccordo tra la posizione dell'ausiliaria e quella del servizio
attivo, voluto dal citato art. 12 proprio per la similarita' della
prima (quanto a divieti ed oneri) alla seconda.
Sarebbe infine violato l'art. 3 della Costituzione in quanto la
disposizione impugnata discriminerebbe ingiustificatamente personale
in identica posizione (l'ausiliaria) sulla base di un elemento
assolutamente accidentale e cioe' la circostanza di trovarsi in
servizio quali richiamati alla data del 1o settembre 1995, giacche',
al personale dell'ausiliaria in tale ultima posizione, l'art. 54
dello stesso decreto legislativo assicurerebbe il piu' favorevole
inquadramento previsto dalle nuove disposizioni, con effetti che
sembrano travalicare il limite dell'indennita' in esame per toccare
l'intero trattamento pensionistico.
2. - Con altra ordinanza in pari data, lo stesso remittente ha
sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 53, comma 4, del decreto legislativo n. 198 del 1995 in
riferimento agli artt. 76, 36, 96 (recte: 97) e 3 della Costituzione
con riguardo, questa volta, alla categoria dei marescialli maggiori
dell'Arma dei carabinieri.
3. - In entrambi i giudizi si e' costituita la parte privata
chiedendo l'accoglimento della questione.
4. - In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata nel merito.
Premette la difesa erariale che la presente questione incide in
modo consistente sul trattamento economico spettante ai sottufficiali
non in servizio alla data del 1o settembre 1995.
Osserva inoltre la parte pubblica che, sotto il profilo
dell'eccesso di delega, non sembra che la disposizione impugnata
oltrepassi i limiti segnati dal legislatore delegante, in quanto il
fine della norma consiste nel determinare con certezza la data da cui
far decorrere la riforma oggetto della delega stessa.
La disposizione, poi, non altererebbe ingiustificatamente il
rapporto stabilito dall'art. 46 della legge n. 212 del 1983 come
modificato dall'art. 12 della legge n. 53 del 1989 tra il trattamento
economico complessivo garantito al personale in ausiliaria e quello
concesso al personale di pari grado ed anzianita', ma tenderebbe a
confermare che i benefici della riforma decorrano dalla data di
entrata in vigore del decreto legislativo stesso.
L'Avvocatura osserva infine che la disposizione censurata non
contrasterebbe con i principi di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione perche' concorrerebbe a disciplinare in maniera difforme
personale che, pur appartenendo alla stessa categoria (ausiliaria),
si trova in due condizioni d'impiego differenti: personale cessato
dal servizio prima del 1o settembre 1995 e quello comunque in
servizio sotto tale data. Pertanto, l'infondatezza della questione
discenderebbe dal fatto che, alla stregua dell'art. 3 della
Costituzione, il principio di uguaglianza impone, non solo di
disciplinare in modo uguale situazioni obiettivamente e
soggettivamente uguali, ma anche di disciplinare in modo
differenziato situazioni difformi sotto il profilo oggettivo e
soggettivo.
5. - In prossimita' dell'udienza, le parti private hanno
depositato memorie nelle quali dopo aver illustrato le fonti
normative rilevanti per il presente giudizio hanno confermato le
argomentazioni poste dal giudice a quo a sostegno delle ordinanze di
rimessione.
Nel confutare, poi, gli argomenti sostenuti dalla difesa
erariale, le predette parti hanno insistito nel ritenere che in
ordine alla violazione dell'art. 76 della Costituzione la
disposizione denunciata regolerebbe una materia estranea alla
previsione della legge delega; quanto al denunciato vulnus
all'art. 36 della Costituzione, le parti private ritengono che la
disposizione denunciata altererebbe il rapporto che secondo la
normativa sull'ausiliaria (art. 12 della legge n. 53 del 1989
modificato dall'art. 67 della legge n. 404 del 1990) doveva essere
mantenuto costante nel tempo tra il trattamento economico complessivo
garantito al personale in ausiliaria con l'attribuzione della
relativa indennita' e quello corrisposto ai colleghi di pari grado e
anzianita' di servizio.
Quanto alla violazione dell'art. 97 della Costituzione sarebbe
poi irragionevole che per il personale in ausiliaria al 1o settembre
1995 debbano essere mantenuti fermi ai fini della determinazione
della relativa indennita' i precedenti livelli retributivi senza
tener conto di quel necessario raccordo tra personale in servizio e
quello in ausiliaria previsto dalla normativa che a quest'ultima si
riferisce.
In ordine alla asserita violazione dell'art. 3 della
Costituzione, infine, le parti private si riportano, confermandola,
all'ordinanza di rimessione.
L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie
illustrative in entrambi i giudizi, confermando, sostanzialmente, gli
argomenti originariamente esposti e insistendo nelle conclusioni gia'
rassegnate.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio, con due ordinanze sostanzialmente identiche ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 4, del
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198 (Attuazione dell'art. 3
della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino dei ruoli e
modifica delle norme di reclutamento, stato ed avanzamento del
personale non direttivo e non dirigente dell'Arma dei carabinieri),
nella parte in cui esclude dall'applicazione delle nuove
disposizioni, ai fini dell'adeguamento dell'indennita' di cui
all'art. 46 della legge 10 maggio 1983 n. 212 come modificata
dall'art. 12 della legge 1o febbraio 1989, n. 53, gli appuntati
scelti e i marescialli maggiori dell'Arma dei carabinieri, entrambi
ufficiali di polizia giudiziaria, che alla data del 31 agosto 1995 si
trovavano nella posizione di ausiliaria.
La denunziata norma, secondo i giudici rimettenti, sarebbe
incostituzionale per violazione degli artt. 76, 36, 97 e 3 della
Costituzione. Si sostiene anzitutto che il legislatore delegato
avrebbe esorbitato dalla delega prevista dall'art. 3 della legge
n. 216 del 1992 che conferiva al Governo il compito di emanare norme
per il riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici delle Forze di polizia, senza alcun riferimento ai diritti
conseguenti alla risoluzione del rapporto di impiego.
Con riguardo all'art. 36 della Costituzione, si deduce che,
derogando alla normativa sull'ausiliaria di cui all'art. 46 della
legge 10 maggio 1989, n. 212, si verrebbe a determinare
un'ingiustificata decurtazione dell'indennita' stessa e ad alterare,
per il personale di cui trattasi, il raccordo tra la misura
dell'indennita' di ausiliaria ed il trattamento di attivita' dei pari
grado in servizio, con violazione anche dei principi di razionalita',
buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione (art. 97 della
Costituzione). Infine - ad avviso dei giudici a quibus - sarebbe
vulnerato l'art. 3 della Costituzione, perche' la disposizione
censurata discriminerebbe ingiustificatamente personale in identica
posizione (ausiliaria) sulla base di un elemento accidentale e cioe'
di trovarsi in servizio quali richiamati alla data del 1o settembre
1995.
2. - I due giudizi, avendo ad oggetto questioni tra loro connesse
perche' riguardanti la medesima disposizione impugnata, possono
essere riuniti per essere decisi con una unica sentenza.
3. - La questione non e' fondata.
Va premessa l'evidente considerazione che, in materia di delega
legislativa, quanto piu' i principi ed i criteri direttivi impartiti
dal legislatore delegante sono analitici e dettagliati, tanto piu'
ridotti risultano i margini di discrezionalita' lasciati al
legislatore delegato e viceversa. In proposito costituisce costante
orientamento di questa Corte quello secondo cui, per valutare di
volta in volta se il legislatore delegato abbia ecceduto i piu' o
meno ampi margini di scelta, occorre soprattutto individuare la ratio
della delega, cioe' le ragioni e le finalita' che, nel complesso dei
criteri direttivi impartiti, hanno ispirato il legislatore delegante,
e verificare poi se la norma delegata sia ad esse rispondente (cfr.,
tra le tante, sentenze nn. 355 e 237 del 1993, n. 4 del 1992,
ordinanza n. 21 del 1988).
Ora dall'esame dei lavori parlamentari della legge delega n. 216
del 1992 emerge con evidenza la sua ratio e cioe' "l'intento di
realizzare una parita' di trattamento, a parita' di funzioni,
"... tra tutti gli appartenenti alle forze di polizia. Questo
intendimento si e' tradotto, nella specie, nell'art. 3, comma 1,
della legge n. 216 del 1992 che delega il Governo ad emanare "decreti
legislativi contenenti le necessarie modificazioni agli ordinamenti
del personale indicato nell'art. 2, comma 1, per il riordino delle
carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti economici, allo scopo
di conseguire una disciplina omogenea ...".
L'uso di espressioni letterali di cosi' vasto ambito e la ratio
ispiratrice della delega non possono non giustificare un intervento
del legislatore delegato notevolmente discrezionale, come appunto si
e' realizzato con il decreto legislativo n. 198 del 1995.
4. - Venendo in particolare all'esame della disposizione
censurata, che si riferisce espressamente al personale in ausiliaria,
occorre ricordare anzitutto, come ha gia' affermato questa Corte
(sentenza n. 183 del 1997), che "nell'attuale ordinamento militare
l'eta' di cessazione dal servizio non e' parificata a quella degli
altri funzionari pubblici e non e' la stessa per tutti, essendo
differenziata in relazione a due specifici fattori: il grado
raggiunto ed il tipo di corpo nel quale si e' inseriti. Globalmente
puo' dirsi che gli ufficiali vengono collocati in posizione di
ausiliaria (situazione che segue alla cessazione dal servizio, ma che
non e' ancora pensionamento vero e proprio) in un'eta' inferiore a
quella prevista per il pensionamento degli altri pubblici dipendenti;
cio' per l'evidente necessita' di mantenere fino alla cessazione dal
servizio un certo grado di prestanza fisica, indispensabile per
l'assolvimento delle funzioni militari". Cio' e' stato detto per gli
ufficiali, ma lo stesso vale anche per i sottufficiali e graduati.
La posizione del militare in ausiliaria e' certo caratterizzata
anche da altre peculiarita': e' eventuale (perche' tale collocazione
avviene solo se si e' ancora in possesso dell'idoneita' di servizio
ed in mancanza di espressa rinunzia); e' provvisoria, in quanto e'
dalla legge circoscritta ad un limitato periodo; determina la
sospensione del rapporto di servizio, che tuttavia puo' riespandersi
col richiamo, con tutte le conseguenze, anche economiche. Ai sensi
dell'art. 12, comma 1, della legge n. 53 del 1989 si cristallizza
l'anzianita' del militare al momento del suo collocamento in
ausiliaria, e si calcola l'ammontare dell'indennita' spettante in
aggiunta al trattamento di quiescenza, parametrandola sulla
retribuzione del pari grado in servizio.
Orbene il decreto delegato n. 198 del 1995 venendo ad incidere
sulla retribuzione dei pari grado in servizio ha dettato una
disciplina circoscritta a quel personale posto in ausiliaria a far
data dall'entrata in vigore del decreto suddetto (1o settembre 1995)
e non al personale per il quale quel raccordo con la posizione del
pari grado in servizio gia' si trovava cristallizzato per i profili
suindicati all'atto del collocamento in ausiliaria. E cio' anche
perche' le innovazioni introdotte dalla legge delegata dovevano pur
avere una data di inizio della loro efficacia.
5. - La disposizione impugnata non viola nemmeno gli ulteriori
parametri degli artt. 36 e 97 della Costituzione.
Indubbiamente il legislatore ha operato un raccordo tra il
personale in ausiliaria e quello dei pari grado in servizio ai fini
della determinazione dell'indennita' di cui si tratta (artt. 12 della
legge n. 53 del 1989, e 46, primo comma, della legge n. 212 del 1983)
e la disposizione censurata congela l'indennita' di ausiliaria per il
personale che si trova in detta posizione alla data del 31 agosto
1995. Ora, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la scelta in
concreto dei meccanismi di perequazione e' riservata al legislatore
ordinario, chiamato ad operare il bilanciamento tra le varie esigenze
nel quadro della politica economica generale e delle concrete
disponibilita' finanziarie. Questa complessiva valutazione va operata
non nel senso di un doveroso costante allineamento, ma nel senso che
il verificarsi di un macroscopico ed irragionevole scostamento e'
indice sintomatico della non idoneita' del meccanismo in concreto
prescelto a preservare la sufficienza dei trattamenti ad assicurare
al lavoratore ed alla sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di
vita per una esistenza libera e dignitosa (sentenze n. 62 del 1999 e
n. 226 del 1993).
6. - Infine, non sussiste la violazione del principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
che la disposizione censurata discriminerebbe ingiustificatamente
personale in identica posizione (ausiliaria) sulla base di un
elemento accidentale e cioe' di trovarsi in servizio alla data del 1o
settembre 1995.
Anche tale censura va disattesa poiche' questa Corte ha piu'
volte ribadito (sentenze n. 177 del 1999, n. 311 del 1995 e n. 409
del 1988) che di per se' non puo' contrastare con il principio di
uguaglianza un differenziato trattamento applicato alla stessa
categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo, perche' lo
stesso fluire di questo puo' costituire un elemento diversificatore.
A maggior ragione non e' ravvisabile una ingiustificata
disparita' di trattamento, nell'ambito del personale collocato in
ausiliaria prima del 1o settembre 1995, tra coloro che sono rimasti
in tale posizione e coloro che sono stati richiamati in servizio,
essendo evidenti le notevoli differenze fra queste due posizioni.