Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante
deliberazione della Giunta stessa n. 792 in data 10 marzo 2000,
rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto,
dagli avv.ti prof. Mario Bertolissi del foro di Padova e Luigi
Manzi del foro di Roma, elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'avv. Luigi Manzi, in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente in carica, per regolamento di competenza in relazione:
all'atto di appello 6 aprile 1991, proposto dal pubblico
ministero presso il tribunale di Belluno avverso la sentenza 26
marzo 1991, pronunciata dal giudice per le indagini preliminari
presso il tribunale di Belluno, di assoluzione del consigliere
regionale Ettore Beggiato.
F a t t o
1. - La vicenda di cui qui si tratta, della quale la regione e'
venuta solo ora a conoscenza, riguarda fatti risalenti, tutt'ora
rimessi al sindacato del giudice penale.
Infatti, con esposto-denuncia del 29 novembre 1990 il consigliere
regionale Ettore Beggiato ebbe a segnalare alla procura della
Repubblica presso il tribunale di Belluno il susseguirsi di
occupazioni abusive di edifici da parte di cittadini
extracomunitari, alcuni dei quali privi di permesso di soggiorno,
ed ebbe a chiedere, altresi', l'accertamento di responsabilita' a
carico del prefetto, per non aver emesso decreto di espulsione, ove
simile comportamento omissivo avesse costituito reato (doc. 1).
Archiviata la notitia criminis, la procura della Repubblica apri'
un procedimento penale a carico del consigliere Beggiato per
calunnia nei confronti del prefetto di Belluno, procedimento
definito, con l'assoluzione del primo, dal giudice per le indagini
preliminari con sentenza 26 marzo 1991 (doc. 2).
Con atto d'appello 6 aprile 1991, la procura della Repubblica
presso il tribunale di Belluno interpose gravame (doc. 3), nei
confronti del quale e' diretto l'odierno conflitto di attribuzioni.
2. - Naturale - dato un simile contesto - che la regione abbia
ritenuto "l'iniziativa dell'Autorita' giudiziaria" incidente "in
via diretta sull'autonomia di un consigliere regionale ed in via
mediata sulla stessa autonomia costituzionalmente garantita della
regione, violando gli artt. 121, 122 e 123 della Costituzione e,
piu' in generale. il principio secondo il quale l'esercizio delle
funzioni di consigliere regionale non puo' essere sindacato da
organi giurisdizionali" ricorrendone - come ricorrono - i
presupposti di cui all'art. 122, quarto comma, della Costituzione
(doc. 4).
D i r i t t o
1. - Non v'e' dubbio che, ove si considerino testi e contesti
della vicenda di cui trattasi, la fattispecie poc'anzi descritta
configura la piu' classica delle violazioni dell'art. 122, quarto
comma Cost., secondo cui "i consiglieri regionali non possono
essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti
dati nell'esercizio delle loro funzioni": in analogia con cio' che
dispone - peraltro in una piu' ampia prospettiva - l'art. 68, primo
comma Cost., per i parlamentari nazionali.
Infatti, nel caso in questione e' stata violata "la piu' ampia
liberta' di valutazione e di decisione" (per dirla con Martines,
Diritto costituzionale, Milano, 1994, p. 294) riservata ad un tempo
al membro del Parlamento e del Consiglio regionale: ne' il
consigliere di cui trattasi ha "commesso un fatto materiale"
(op. cit., p. 294), senz'altro perseguibile in sede penale.
E' evidente, altresi', come, attraverso la lesione delle
prerogative stabilite dall'art. 122, quarto comma, siano state
violate ulteriori disposizioni della Costituzione: quelle degli
artt. 121 e 123, poiche' l'alterazione delle attribuzioni accordate
dalla legge fondamentale al consigliere regionale che esprime
opinioni e da' i voti si riverbera sull'intera organizzazione
dell'ente e sull'esercizio delle relative funzioni, entrambi
costituzionalmente protetti.
2. - Per rendersi conto della fondatezza dell'assunto, basta
considerare, infatti, il contenzioso costituzionale cui ha finora
dato luogo l'applicazione dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione. Stando ad esso, ci si avvede che, pregiudiziale ad
ogni pronuncia, e' stato il confronto di "tale norma con le piu'
ampie guarentigie concesse ai membri del Parlamento dall'art. 68
della Carta". Dette guarentigie, "eccezionali deroghe
all'attuazione della funzione giurisdizionale, considerate
necessarie a salvaguardia dell'esercizio delle funzioni sovrane
spettanti al Parlamento, risultano legittime in quanto sancite
dalla Costituzione.
Le attribuzioni dei consigli regionali si inquadrano, invece,
nell'applicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non
si esprimono a livello di sovranita'" (Corte cost., sent. 25 marzo
1975, n. 81, in Giur. Cost., 1975, p. 786).
Questa prima significativa precisazione e' stata successivamente
ripresa ed ancor meglio ribadita dal giudice dei conflitti di
attribuzione, la' dove ha affermato che "invero la guarentigia"
delle opinioni espresse e dei voti dati "dai consiglieri regionali,
nel sistema costituzionale, trae fondamento e trova il suo ambito
in un determinato modello di funzioni dei consigli regionali,
ritenuto meritevole e bisognoso della tutela privilegiata
apprestata dall'art. 122, comma 4, della Costituzione. L'esonero da
responsabilita' dei componenti dell'organo (sulla scia di
consolidate giustificazioni dell'immunita' parlamentare) e' vista
funzionale alla tutela delle piu' elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa,
volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il
libero processo di formazione della volonta' politica".
E codesta Corte ha aggiunto - significativamente - che "la
giustificazione razionale della guarentigia poggia, pertanto, sulla
corrispondenza fra il livello costituzionale della guarentigia
stessa, ed il livello costituzionale del tipo di funzioni, il cui
esercizio si e' eccezionalmente ritenuto opportuno sottrarre al
controllo giudiziario. Quello che la Costituzione ha inteso
proteggere, con disposizioni derogatorie rispetto al comune regime
di responsabilita', e' un modello funzionale che essa stessa ha
delineato ed appunto percio' ha potuto valutare meritevole
dell'eccezionale protezione" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985,
n. 69, in Giur. cost., 1985, pp. 493-494).
Dunque - ha precisato la Corte - "la carenza di potere
giurisdizionale si traduce ... in un'alterazione dell'ordine
costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di esercitare
poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla regione ... alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985,
n. 70, in Giur. cost. 1985, n. 516).
3. - A ben vedere, sono i postulati dell'eguaglianza a fondare il
sistema delle guarentigie dei consiglieri regionali, postulati di
cui codesto ecc.mo Collegio si e' fatto interprete quando ha
sottolineato la circostanza che "l'ampliamento della portata
dell'immunita' risultante dall'ampliamento, rispetto al modello
costituzionale, delle funzioni riservate al consiglio regionale
puo' essere operato, ove consentito, soltanto con la legge dello
Stato, perche' soltanto il legislatore statale puo' assicurare come
e' costituzionalmente necessario, una uguale protezione ai
consiglieri di tutte le regioni nell'esercizio delle medesime
funzioni e perche' soltanto una sua scelta sarebbe conforme al
principio di legalita' che regge compiutamente il sistema penale"
(Corte cost., sent. n. 69/1985, cit., p. 495).
In buona sostanza, la disposizione dell'art. 122, quarto comma,
della Costituzione va interpretata tenendo conto del fatto:
a) che essa non e' pienamente assimilabile a quella contenuta
nell'art. 68, primo comma, della Costituzione, dal momento che le
immunita' dei membri del Parlamento ineriscono alla sovranita'
dello Stato, di cui il Parlamento stesso e' organo;
b) che essa esprime, relativamente ai componenti dell'organo
legislativo della Regione, aspetti dell'autonomia di
quest'ultima ...;
c) ... la quale non soltanto tollera, ma addirittura implica,
affinche' sia assicurata "una uguale protezione ai consiglieri di
tutte le Regioni" (Corte costituzionale, sent. n. 69/1985, cit.,
p. 495), che ogni allargamento delle immunita' sia deliberato con
atto normativo dello Stato.
4. - Quanto alle fonti abilitate a disciplinare legittimamente le
immunita' spettanti ai consiglieri regionali ai sensi
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione, codesta Corte ha
precisato "la ratio decidendi della pronuncia del 1975": infatti,
"l'affermazione della insindacabilita' delle opinioni e dei voti
dei consiglieri regionali nell'esercizio della funzione di
organizzazione interna dell'organo non fa che sviluppare
coerentemente il parallelismo con le guarentigie dei membri del
Parlamento, di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione, in
relazione al nucleo essenziale comune e caratterizzante delle
funzioni degli organi "rappresentativi" dello Stato e delle
Regioni: accanto alla funzione primaria, quella legislativa, ed
alla funzione di indirizzo politico e di controllo, la funzione di
autoorganizzazione interna, pacificamente riconosciuta al Consiglio
regionale al pari che ai due rami del Parlamento" (Corte
costituzionale, sent. n. 69/1985, cit., p. 493).
Quanto alle predette funzioni - da determinarsi, come si e'
accennato, nel rispetto delle esigenze di uniformita' di regime
giuridico imposte dal principio costituzionale di eguaglianza -
esse debbono trovare la loro fonte regolatrice nella Costituzione
oppure in un atto normativo dello Stato, non dovendosi reputare
abilitate a disciplinare fattispecie rilevanti ai fini delle
immunita' di cui all'art. 122, quarto comma, della Costituzione,
ne' la legge regionale e neppure lo Statuto (Corte costituzionale,
sent. n. 69 e n. 70/1985. cit.). Ma - quanto alla fonte statutaria
- il carattere rigido dell'esclusione va temperato la' dove si
consideri la funzione di autoorganizzazione interna.
5. - Sul piano pratico sono sorti, peraltro, numerosi
interrogativi soprattutto per guanto riguarda le fonti in cui si
estrinsecano le funzioni di consigliere regionale, ben potendosi
articolare, oltre che in atti legislativi, in atti amministrativi.
In proposito, e' opportuno dare conto degli orientamenti espressi
da codesta ecc.ma Corte costituzionale, che rappresentano un punto
di arrivo imprescindibile, del quale ci si limita - normalmente ed
autorevolmente - a prendere atto (v., per tutti, Paladin, Diritto
regionale, Padova, 1992, p. 322 ss.).
Ebbene, se in un primo momento il giudice dei conflitti di
attribuzione ha semplicemente affermato come "la forma
amministrativa che connota le deliberazioni consiliari... non valga
ad escludere l'irresponsabilita' di coloro che le adottarono
nell'esercizio di competenze spettanti al Consiglio" (Corte
costituzionale sent. n. 81/1975, cit., p. 786) - con cio'
chiarendo, comunque, che pure l'attivita' amministrativa, e non
solo quella legislativa, puo' essere coperta da immunita' -, in un
secondo momento ha precisato che una simile massima "non implicava
una affermazione generale di insindacabilita' in riferimento a
qualsiasi atto consiliare in forma amministrativa, bensi', piu'
specificamente, l'insufficienza della "forma amministrativa"
dell'atto ai fini di escludere la guarentigia per atti attinenti
allo stato giuridico dei consiglieri, e in definitiva
all'autoorganizzazione del Consiglio stesso" (Corte costituzionale,
sent. n. 69/1985, cit., p. 493).
Di piu', e' proprio in riferimento all'adozione di atti
amministrativi rilevanti ai fini dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione che codesta Corte ha avuto modo di precisarne i
caratteri relativamente agli atti che esprimono la giurisdizione,
essendo indubbio "che, nel sistema costituzionale, funzione
amministrativa e funzione giurisdizionale sono concepite e devono
svolgersi in posizione di reciproca separazione" (art. 97, primo e
secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, 113, u.c.). In
particolare - ha osservato la Corte nella sentenza n. 150 del 1981
- l'art. 113, u.c., della Costituzione "rinviando alla legge la
determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli
atti della pubblica amministrazione", "con cio' stesso" "esclude
che spetti alle autorita' giudiziarie ordinarie di annullare gli
atti amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a
piu' forte ragione comporta che tali autorita' non possano
contrapporsi o sovrapporsi alle autorita' amministrative,
arrogandosi poteri che per legge vadano esercitati dall'esecutivo,
in forme e con procedimenti prefissati. Alla stregua di tali
principi deve (parimenti) negarsi che spetti ad organi
giudiziari ... dettare le linee dell'indirizzo amministrativo
regionale nella materia de qua (inquinamento delle acque ...), in
cio' sostituendosi agli organi regionali competenti nella
determinazione sia degli strumenti di intervento che dei tempi e
modi di attuazione di tale indirizzo ed addirittura prescrivendo
gli atti specifici che si ritiene debbano essere adottati" (Corte
costituzionale, sent. n. 70/1985, cit., p. 516).
6. - E' possibile, a questo punto, formulare alcune notazioni di
sintesi, strumentali ad una migliore rappesentazione e comprensione
del caso di specie.
Si puo' affermare, pertanto, che l'ambito di operativita'
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione (interpretato
secondo i criteri enunciati) e' delimitato, quanto al titolo
normativo:
a) dalla Costituzione;
b) dalla legge e dagli atti aventi forza di legge dello Stato
(non - verosimilmente - da atti normativi statali sub-primari,
quali i regolamenti, quantomeno la' dove si versi in materia
penale: Corte costituzionale, sent. n. 69/1985, cit., p. 495); non
dalla legge regionale e dallo Statuto.
Quanto alle funzioni, tale ambito di operativita' riguarda:
a) la funzione legislativa;
b) la funzione di indirizzo politico e di controllo;
c) la funzione di autoorganizzazione interna.
Le funzioni suddette possono estrinsecarsi in atti aventi natura
formalmente:
a) legislativa;
b) amministrativa.
7. - L'ampia ripresa della giurisprudenza di codesto Collegio ha
come scopo precipuo, da un lato, di inquadrare nitidamente la
fattispecie e, d'altro lato, di evitare l'insorgere di equivoci,
sempre possibili quando rimangono in ombra elementi senz'altro
qualificanti l'istituto delle guarentigie di cui all'art. 122,
quarto comma, della Costituzione.
Ora, prescindendo da un'indagine incentrata sulla qualifica
soggettiva dell'autorita' precedente (magistrato penale, magistrato
investito dei giudizi di responsabilita' amministrativa) ed
altresi' dalla minuta analisi della tipologia piu' ricorrente di
funzioni svolte dai consiglieri regionali, vale la pena di
soffermarsi un istante sulla funzione di indirizzo politico e di
controllo, cui codesta Corte ha ricondotto - nell'ottica
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione - le attivita'
ispettive, quelle che si concretizzano nella partecipazione a
commissioni di inchiesta o che si traducono comunque in
comportamenti preordinati al controllo politico (da ultimo, Corte
costituzionale, sent. n. 209/1994), che hanno sicura base
costituzionale (nelle disposizioni che disciplinano la forma di
governo nei suoi tratti essenziali), quindi svolta a livello
statutario e di regolamento d'assemblea (s'intende, in ogni caso,
che il titolo normativo che radica l'immunita' e' quello di rango
costituzionale).
Pertanto, vanno riferite alle funzioni de quibus, ad esempio: la
decisione - squisitamente politica - di prendere in esame oppure no
un disegno o progetto di legge regionale; il giudizio circa
l'ammissibilita' dei referendum proposti si' sulla scorta di
specifiche leggi regionali, ma innanzi tutto in ragione di quanto
dispone l'art. 123, primo comma, della Costituzione; le attivita'
preordinate alla approvazione dei bilanci e dei piani economici
della Regione: sia quando si estrinsecano in atti di legislazione
sia quando si svolgono in forma amministrativa, dal momento che
concretizzano senz'altro manifestazioni della funzione di indirizzo
politico; le indagini conoscitive e le inchieste consiliari, le
quali ultime esprimono un "potere connaturato e implicito nelle
funzioni spettanti ai Consigli medesimi" (Corte costituzionale,
sent. 28 aprile 1966, n. 29, in Giur. cost., 1966, I, p. 300).
Sicche', quantomeno in questo caso, la guarentigia deve
considerarsi operante pur in difetto di una clausola costituzionale
espressa facoltizzante l'istituzione di commissioni di tal genere);
gli atti di nomina alle piu' importanti cariche
dell'amministrazione regionale e pararegionale, poiche' nelle
Regioni di diritto comune l'autonomia politica implica che "la
competenza consiliare abbraccia una vasta e mutevole serie di
provvedimenti del caso concreto", tra i quali vanno inclusi appunto
gli atti di nomina suddetti (Paladin, Diritto regionale, cit.,
p. 354).
Quanto alla funzione di controllo attribuita al Consiglio,
l'immunita' si estende ovviamente ad ogni intervento attuato in via
legislativa (ad esempio: con legge di approvazione di piani e
programmi), e copre senz'altro le questioni poste attraverso
interrogazioni, interpellanze, mozioni, risoluzioni, ordini del
giorno e via discorrendo, quando questi ineriscono - come nel caso
in questione - all'esercizio di competenze spettanti alla Regione.
8. - Quale naturale sviluppo delle puntualizzazioni poc'anzi
accennate, riferite specificamente alla condizione di consigliere
regionale, si pone la giurisprudenza di codesto Collegio, stando
alla quale "sarebbe, peraltro, riduttivo ritenere che la funzione
di rappresentanza politica, garantita dalla citata disposizione
(dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione), si risolva nelli
atti tipici. In tal senso depone l'orientamento espresso,
recentemente, da questa Corte in tema di immunita' parlamentare,
evidenziando il nesso funzionale che, in presenza di attivita'
oggetto di indagine penale, rende operante la prerogativa
dell'art. 68 della Costituzione (sentenza n. 289 del 1998)". A
parere della Corte, "tale orientamento, nonostante la diversa
posizione dei componenti delle Camere rispetto ai componenti dei
consigli regionali, appare estensibile al caso qui in esame, a
fronte dell'analogo tenore, per entrambe le categorie, della
disposizione sull'irresponsabilita' per le opinioni espresse ed i
voti dati nell'esercizio delle funzioni. Il che porta
conclusivamente a ritenere che, nell'ambito dell'art. 122, quarto
comma, della Costituzione, rientrino non solo le attivita' nelle
quali si estrinseca il diritto di interrogazione o di
interpellanza, ma, altresi', gli elementi conoscitivi utilizzati ai
fini dell'esercizio di quel diritto e che si pongono in funzionale
connessione con il medesimo" (cosi' Corte costituzionale, sent.
n. 382/1998, cui adde sent. n. 391/1999).
9. - Fermo restando quanto si e' esposto in sede di definizione
delle linee generali dell'istituto dell'insindacabilita' di cui
all'art. 122, quarto comma, della Costituzione, e ferme restando,
altresi', le considerazioni conclusive che si prospetteranno tra un
istante, e' indispensabile chiarire come la fattispecie de qua
debba misurarsi con le piu' recenti massime rese dal giudice delle
leggi: si allude alle sent. n. 10, n. 11 e n. 56/2000.
Per limitarsi a quest'ultima, non sfugge a questa difesa
l'assunto secondo cui "occorre ... che la prerogativa trovi una sua
delimitazione funzionale: senza di essa la prassi attuativa
trasformerebbe l'istituto in una sorta di privilegio personale,
conferendo a deputati e senatori (e ai consiglieri regionali) uno
statuto personale di favore circa l'ambito e i limiti della
liberta' di manifestazione del pensiero. Con evidente distorsione
del principio di eguaglianza e di pari opportunita' fra i cittadini
nella dialettica politica". Ne consegue che "la semplice comunanza
di argomento fra la dichiarazione resa ai mezzi di comunicazione o
in dibattiti pubblici e le opinioni espresse in sede parlamentare
non basta a estendere alla prima l'insindacabilita' che copre le
seconde. Ne' si puo' invocare a tal fine l'esistenza di un
"contesto" politico in cui la dichiarazione si inserisca, giacche'
siffatto tipo di collegamenti non vale, di per se', a conferire il
carattere di attivita' parlamentare a manifestazioni di pensiero
oggettivamente estranee ad esse". Cio' che conta e' che "deve
esservi, dunque, un preciso nesso funzionale fra la dichiarazione e
l'attivita' parlamentare": nesso funzionale che sussiste (a)
"quando le dichiarazioni siano sostanzialmente riproduttive
dell'opinione sostenuta in sede parlamentare oppure (b) in ragione
del "contenuto storico" dell'opinione espressa, accompagnata dalla
pubblicita' della medesima (Corte costituzionale, sent.
n. 56/2000).
10. - Cosi' predeterminati i confini al cui interno possono
collocarsi le "opinioni espresse" e i "voti dati", si deve
osservare come, nel caso di specie, senz'altro sussiste il "nesso
funzionale" richiesto.
Da un lato, infatti, ancorche' manchino un'interrogazione,
un'interpellanza, una mozione, una risoluzione, un ordine del
giorno o altro ancora che radichino formalmente ex ante ad una
espressione tipica della funzione di indirizzo politico la
manifestazione del pensiero di cui trattasi, nondimeno e'
impensabile - perche' intrinsecamente irrazionale - ritenere che la
pura e semplice formulazione di un simile atto, tipico appunto, sia
idonea a concretizzare l'immunita' di cui all'art. 122, quarto
comma, della Costituzione: in ogni caso, si dovra' esaminare il
contenuto della manifestazione del pensiero del consigliere
regionale allo scopo di determinare la sussistenza del nesso
funzionale richiesto. D'altra parte, come si e' visto, codesta
ecc.ma Corte ha escluso che la garanzia "si risolva negli atti
tipici" (sent. n. 382/1998. cit.).
D'altro lato, una volta che sia escluso altresi' che l'immunita'
sia destinata ad operare puramente e semplicemente nella sede
consiliare ed in occasione dei lavori dell'organo assembleare, va
da se' che l'art. 122, quarto comma, della Costituzione deve
trovare applicazione quando le manifestazioni del pensiero siano
oggettivamente correlabili alla posizione istituzionale del
consigliere stesso: il quale - alla Regione appare indubitabile -
deve poter esprimere, in ragione del suo status e dei compiti che
gli sono assegnati dall'ordinamento, le valutazioni di ordine
politico sia particolare sia generale incidenti sulla concreta
struttura e sul funzionamento dell'ente di cui fa parte.
Ora, alla Regione non sembra possibile revocare in dubbio la
seguente circostanza: che l'esposto-denuncia riguarda eventi di
rilievo regionale, interessanti appunto la Regione come ente a fini
generali (tale e' la sua odierna sicura qualificazione) ed,
altresi', quale ente titolare di competenze specifiche inerenti
l'esercizio di funzioni relative agli immigrati. Sotto un
ulteriore, ma non meno significativo profilo, e' certo che il
mancato rispetto della normativa nazionale invocata dal consigliere
Beggiato rifluisce in modo negativo sull'ordine generale delle
competenze della Regione, dal momento che l'immigrato contra ius
incide, con la sua azione e la sua stessa posizione, sugli
interventi disposti o da disporre nei vari settori materiali
rimessi alla potesta' legislativa, amministrativa e finanziaria
della Regione medesima (si pensi, a titolo puramente
esemplificativo, al turismo, all'artigianato, all'agricoltura).
Da cio', con evidenza, la violazione, attuata dall'appello
indicato in epigrafe, dell'art. 122, quarto comma, e, suo tramite,
degli artt. 121 e 123 della Costituzione, di disciplina
dell'organizzazione e delle funzioni dei supremi organi regionali.