Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 1049 del 3 aprile 2000, rappresentata
e difesa - in virtu' di procura speciale del 3 aprile 2000, rogata
dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario generale della giunta
provinciale (rep. n. 19268) - dagli avvocati professori Sergio
Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliato in Roma, corso Vittorio Emanuele n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione al d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34
("Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per
gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell'art. 8 della legge
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni") ed in
particolare alle disposizioni di cui agli artt. 1, comma 2; 2,
comma 1, lettera b); 5, comma 1, lettera h); e 8 comma 1.
F a t t o
1. - In base agli artt. 8, n. 17, e 16 dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
autonoma di Bolzano e' titolare di competenze legislative ed
amministrative di tipo esclusivo in materia di "lavori pubblici di
interesse provinciale"). Tali competenze sono nella sua piena
disponibilita' anche a seguito dell'emanazione delle relative norme
d'attuazione dello statuto (di cui al d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381). Nell'esercizio delle suddette competenze, la materia e'
stata da tempo organicamente disciplinata da varie leggi
provinciali susseguitesi nel tempo, fino alla legge 17 giugno 1998,
n. 6, su cui torneremo fra breve.
Com'e' noto, nel 1994 il Parlamento ha approvato la "legge quadro
in materia di lavori pubblici" 11 febbraio 1994, n. 109 (c.d. legge
Merloni). Talune disposizioni di tale legge vennero impugnate dalla
provincia di Bolzano e da diverse regioni italiane perche' lesive
delle loro competenze legislative. I ricorsi vennero in parte
accolti da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 482 del 1995.
Di quella sentenza due punti meritano di essere particolarmente
ricordati in questa sede. In primo luogo con essa venne dichiarata
l'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 2, della legge n. 109/1994
nella parte in cui essa stabiliva che costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale e principi della
legislazione dello Stato tutte "le disposizioni della presente
legge", anziche' solo "i principi desumibili dalle disposizioni
della presente legge". In secondo luogo vennero invece dichiarate
infondate le censure relative alla disciplina della
"delegificazione" di cui all'art. 3 della legge n. 109, ma con una
motivazione pienamente satisfattiva della pretesa della provincia
ricorrente alla tutela della propria autonomia. Infatti, in
relazione alla disciplina della delegificazione della materia dei
lavori pubblici ed alla previsione della emanazione di successivi
regolamenti governativi, codesta Corte escluse che la provincia e
le altre regioni ricorrenti avessero interesse ad impugnarla,
atteso che "I regolamenti governativi, compresi quelli delegati,
non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale
o provinciale (sent. n. 333 del 1995). Ne' lo strumento della
delegificazione previsto dall'art. 17 legge n. 400 del 1998 puo'
operare per fonti di diversa natura, tra le quali vi e' un rapporto
di competenza e non di gerarchia". In quella sentenza codesta Corte
preciso', infatti, che la delegificazione prevista dalla legge
n. 109 e' "esclusivamente la delegificazione statale"; cio' essendo
confermato dal fatto che le regioni e le provincie autonome "non
sono comprese tra le amministrazioni e gli enti destinatari del
regolamento, secondo l'espressa previsione ed elencazione che ne fa
l'art. 2, comma 2, lett. a), legge n. 109 del 1994".
Al riguardo giova anche aggiungere che, nella stessa sentenza
n. 482 del 1995, la suddetta argomentazione - comportante il
difetto d'interesse della provincia all'impugnazione - non venne
circoscritta alla disciplina generale della delegificazione
contenuta nell'art. 3 della legge n. 109/1994, ma venne invece
espressamente estesa (si veda l'ultimo periodo del n. 8 della
motivazione "in diritto") anche alla ulteriore disciplina della
delegificazione contenuta nel successivo art. 8 della legge n. 109
(dove si prevede la emanazione - ancora ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge n. 400/1988 - di un particolare regolamento
governativo delegato per la disciplina della "qualificazione" degli
esecutori di lavori pubblici). E cio' venne fatto dalla sentenza
n. 482 del 1995 proprio per dare conto di una specifica censura
che, in relazione anche alla disciplina dell'art. 8 della legge
impugnata, era contenuta nel ricorso della provincia autonoma di
Bolzano (cfr. a pag. 10 del ricorso notificato il 19 marzo 1994).
Non solo. Nella stessa sentenza n. 482 del 1995, il fatto che la
disciplina dell'art. 8 della legge n. 109/1994 (ivi compresa,
dunque, quella concernente il regolamento governativo di cui al
comma 2) non si applichi alle regioni e province autonome e' stato
ulteriormente ribadito da codesta ecc.ma Corte in relazione ad una
censura contenuta nel ricorso regionale della Lombardia (n. 11
della motivazione "in diritto", penultimo ed ultimo capoverso).
2. - Successivamente alla sentenza n. 482 del 1995, e sulla base
di quanto in essa statuito, la provincia autonoma di Bolzano e'
tornata a legiferare in materia di lavori pubblici approvando la
legge 17 giugno 1998, n. 6, recante "Norme per l'appalto e
l'esecuzione di lavori pubblici". Tale legge provinciale, oltre a
riordinare organicamente la materia sulla base dei nuovi principi
della legislazione statale, in particolare contiene un capo VIII -
sui "Criteri di selezione qualitativa dei soggetti partecipanti"
(artt. 41-52) in cui gli artt. 45-47 dettano una specifica
disciplina della qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.
In tal modo la provincia aveva adeguato la propria legislazione al
principio stabilito in materia dal primo comma dell'art. 8 della
legge n. 109 del 1994, secondo cui "i soggetti esecutori a
qualsiasi titolo di lavori pubblici devono essere qualificati ed
improntare la loro attivita' ai principi della qualita', della
professionalita' e della correttezza".
Giova anche osservare che lo stesso Governo ha ritenuto la piena
conformita' della suddetta disciplina legislativa provinciale ai
limiti della competenza esclusiva che in materia appartiene alla
provincia - quali sono stabiliti dall'art. 4 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige - ed ai principi del sistema. Infatti il
Governo, a suo tempo, ne' ha proposto il ricorso "per mancato
adeguamento" (ex art. 2, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266), ne' si e' opposto alla promulgazione della suddetta
legge provinciale n. 6 del 1998.
Aggiungiamo, per completezza, che e' in corso di adozione da
parte della provincia una ulteriore disciplina della materia (ivi
compresa quella della qualificazione degli esecutori di lavori
pubblici), che innova ampiamente quella gia' stabilita dalla legge
provinciale n. 6 del 1998. Cio', in particolare, anche per tenere
conto della intervenuta abrogazione (disposta dall'art. 8, comma
10, della legge n. 109/1994) della disciplina della legge n. 57 del
1962 sull'albo nazionale dei costruttori, cui la stessa legge
provinciale n. 6 del 1998 continuava in parte a fare riferimento
(art. 46, comma 1).
3. - Arriviamo cosi' al regolamento governativo emanato con il
d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, impugnato con il presente atto.
Tale regolamento, come si legge nel suo preambolo, e' stato
adottato ai sensi dell'art. 8 della legge n. 109 del 1994, e
dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. Esso contiene
una minuziosa disciplina del sistema di qualificazione per gli
esecutori dei lavori pubblici, configurato come un "sistema unico"
(art. 1, comma 1), applicabile in modo indifferenziato ed
inderogabile su tutto il territorio nazionale. Nell'introdurre tale
disciplina, il secondo comma dell'art. 1 del regolamento stabilisce
che "La qualificazione e' obbligatoria per chiunque esegua i lavori
pubblici affidati dai soggetti di cui all'art. 2, comma 2, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, dalle
regioni anche a statuto speciale e dalle province autonome di
Trento e Bolzano, di importo superiore a 150.000 euro".
In effetti si evince chiaramente dal contenuto della disciplina
del regolamento impugnato che esso pretende di essere di per se'
applicabile anche alla provincia ricorrente ed ai lavori pubblici
di sua competenza. In particolare cio' risulta chiaramente da varie
altre disposizioni dello stesso regolamento, che pure si
riferiscono alle provincie autonome di Trento e Bolzano. Cosi'
quella dell'art. 2, comma 1, lettera b), che definisce "Stazioni
appaltanti" i soggetti "di cui all'art. 2, comma 2, della legge
(n. 109 del 1994), nonche' le regioni anche a statuto speciale e le
province autonome di Trento e Bolzano".
Ancora viene in evidenza l'art. 5, comma 1, lettera h), del
regolamento, che nel disciplinare la composizione della
"commissione consultiva" istituita - ai sensi della art. 8, comma
3, della legge n. 109 del 1994 - presso l'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici, stabilisce che di tale commissione
debbono fare parte anche "due rappresentanti delle regioni e delle
province autonome, designati dalla conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome" (una disposizione, quest'ultima,
che assume rilevanza ai fini del presente ricorso ove essa debba
considerarsi con seguenza e conferma del fatto che la disciplina
del regolamento in questione sia applicabile anche alle province
autonome di Trento e Bolzano).
Infine si deve ricordare anche l'art. 8, comma 1, del regolamento
in questione, che fa divieto di avere una partecipazione al
capitale di una SOA (societa' organismo di attestazione) ai
soggetti indicati dagli artt. 2, comma 2, 10, comma 1, e 17, comma
1, della legge n. 109/1994, "nonche' [a] le regioni e le provincie
autonome".
La complessiva disciplina contenuta nel regolamento emanato con
il d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, in quanto pretende di applicarsi
anche alla provincia autonoma di Bolzano, ed in particolare le
specifiche disposizioni di tale regolamento che si sono dianzi
richiamate, sono lesive delle attribuzioni costituzionalmente
spettanti alla provincia autonoma di Bolzano, che pertanto le
impugna, per i seguenti motivi di,
D i r i t t o
1. - Lesione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 8,
n. 17, ed all'art. 16 dello statuto speciale TrentinoAlto Adige, e
relative norme d'attuazione. Violazione dei principi costituzionali
relativi ai rapporti tra fonti statali e provinciali: violazione
del principio di legalita'.
1.1. - Si e' visto che il regolamento governativo impugnato
pretende di applicarsi anche alla provincia ricorrente in relazione
ai lavori pubblici di interesse provinciale: cioe' a lavori di sua
esclusiva competenza in base all'art. 8, n. 17, dello statuto
speciale d'autonomia.
E' ben noto, peraltro, che i regolamenti governativi - ivi
compresi i regolamenti "delegati" ai sensi del secondo comma
dell'art. 17 della legge n. 400/1988, come e' quello in questione -
non possono intervenire nelle materie di competenza regionale o
provinciale; e meno che mai potrebbero farlo in una materia, come
quella dei lavori pubblici d'interesse provinciale, attribuita da
norme costituzionali alla competenza esclusiva della provincia
autonoma di Bolzano. Si tratta di un principio costantemente
affermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in
particolare e' stato ribadito (come si e' gia' ricordato) dalla
sentenza n. 482/1995 proprio in relazione ai regolamenti
governativi ed alla delegificazione disciplinati dagli artt. 3 ed 8
della legge n. 109 del 1994.
Il rapporto di separazione di competenza che- secondo la
giurisprudenza ricordata - intercorre fra regolamento statale e
legge provinciale (separazione ancor piu' rigida allorquando si
tratti di competenza legislativa provinciale esclusiva) preclude
dunque al regolamento governativo, anche delegato, di potere
operare nella materia dei "lavori pubblici di interesse
provinciale" e di disciplinare il sistema di qualificazione
relativo a tali lavori. Non solo, ma gli impedisce di poterlo
disciplinare anche in via meramente transitoria o suppletiva,
nell'eventualita' che manchi una disciplina legislativa provinciale
della materia (il che comunque non e' - come gia' si e' detto - nel
caso della provincia di Bolzano). Cio' potrebbe essere fatto,
semmai, dalla legge statale, ma non da un regolamento governativo
(come del resto si evince anche dalla sentenza n. 408 del 1998 di
codesta ecc.ma Corte: nn. 27 e 28 della motivazione "in diritto").
Da cio' discende, in modo quanto mai palese, che il regolamento
governativo in questione ha leso le attribuzioni costituzionali
della provincia autonoma ricorrente.
1.2. - La lesione delle attribuzioni provinciali ad opera del
regolamento impugnato rileva anche sotto un ulteriore profilo:
quello connesso al suo radicale difetto di fondamento legale e,
quindi, alla violazione del principio di legalita'.
La legge n. 109 del 1994 aveva espressamente stabilito che il
regolamento governativo non dovesse riguardare anche le regioni e
le provincie autonome. Infatti queste ultime (come gia' rilevato
anche da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 482/1995: n. 8
della motivazione "in diritto" terzultimo capoverso) non sono
ricomprese fra i destinatari del regolamento individuati dal comma
2 dell'art. 2: in particolare neppure fra quelli di cui alla
lettera a), non rientrando esse fra i semplici "enti e
amministrazioni locali". Del resto, i destinatari del regolamento
in materia di qualificazione, di cui all'art. 8 della legge n. 109
del 1994, sono gli stessi della legge n. 109 e del regolamento
generale di cui al secondo comma dell'art. 3, stante anche la
catena di rinvii, stabilita dalla stessa legge, fra art. 8, comma
2, art. 2, comma 1, ed art. 2, comma 2.
Viceversa il regolamento impugnato si rivolge dichiaratamente
anche a soggetti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge.
Come infatti si e' gia' detto all'inizio, il secondo comma
dell'art. 1 del regolamento afferma che la sua disciplina e'
obbligatoria per chiunque esegua lavori pubblici affidati non solo
dai soggetti di cui all'art. 2, comma 2, della legge n. 109, ma
anche dalle regioni a statuto ordinario e speciale, e dalle
provincie autonome di Trento e Bolzano. E cosi' pure l'art. 2,
comma 1, lettera b), del regolamento dice che le "stazioni
appaltanti" cui esso si applica sono i soggetti di cui all'art. 2,
comma 2, della legge, "nonche' le regioni anche a statuto speciale
e le provincie autonome di Trento e Bolzano". Ed analogamente il
gia' citato art. 8, comma 1, del regolamento si riferisce ai
soggetti indicati dagli artt. 2, comma 2, 10, comma 1, e 17, comma
1, della legge "nonche' le regioni e le provincie autonome".
Dunque, il regolamento governativo in questione, pur affermando
di fondarsi sull'art. 8 della legge n. 109, in realta' pretende di
dettare norme vincolanti per soggetti diversi da quelli stabiliti
(tassativamente) dalla stessa legge. Per questa parte il
regolamento e' percio' privo di base legale e viola il principio di
legalita'.
Corrispondentemente, anche sotto questo profilo il regolamento
impugnato - nella parte in cui pretende di dettare norme vincolanti
anche per la provincia di Bolzano in relazione ai lavori pubblici
di sua competenza - lede le attribuzioni costituzionali della
provincia gia' indicate.
1.3.1. - Con riserva, al riguardo, di piu' ampi svolgimenti in
una successiva memoria, sin d'ora e' opportuno segnalare brevemente
come alle censure dedotte con il presente atto non varrebbe opporre
talune considerazioni - dirette a cercare di giustificare la
disciplina regolamentare in questione - che si leggono nella
relazione del Governo e nel parere del Consiglio di Stato. Almeno
su tre punti ci sembra necessario sin d'ora un sintetico
chiarimento.
Innanzi tutto, nessun rilievo puo' avere nei confronti della
provincia autonoma ricorrente il fatto che l'art. 93, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, abbia
"mantenuto" allo Stato le funzioni relative "alla regolamentazione
e alla vigilanza relativamente al sistema di qualificazione degli
esecutori di lavori pubblici". Infatti, anche a volere prescindere
dalla dubbia costituzionalita' di quest'ultima disciplina (che
infatti e' tuttora oggetto di un giudizio di costituzionalita' a
seguito di ricorsi regionali), com'e' ben noto il decreto
legislativo n. 112 del 1998 riguarda le sole regioni ad autonomia
ordinaria, e quindi il suo art. 93 non puo' in alcun modo
riguardare la provincia ricorrente, ne' incidere sulle competenze
esclusive ad essa spettanti in base all'art. 8 dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige.
1.3.2. - In secondo luogo, del tutto pretestuoso e privo di serio
fondamento appare l'argomento secondo cui il regolamento in
questione conterrebbe non gia' una disciplina in materia di "lavori
pubblici", ma invece una "disciplina del mercato". Potra' anche
dirsi che la disciplina della qualificazione degli esecutori di
lavori pubblici in questione produca indirettamente degli effetti
sul mercato (ma sul mercato di che?); e' tuttavia palese che il suo
oggetto diretto e specifico e' l'esecuzione dei lavori pubblici
(sotto il profilo dei soggetti esecutori e dei relativi vincoli per
le stazioni appaltanti). Cio' trova conferma in una costante
tradizione legislativa e giurisprudenziale, che ha sempre
configurato la disciplina della qualificazione come un aspetto
della disciplina dei lavori pubblici, di spettanza delle autorita'
- statali, regionali, provinciali, o locali - volta a volta
titolari delle competenze in materia di lavori pubblici. Del resto,
se cosi' non fosse e se, quindi, la disciplina della qualificazione
degli esecutori di lavori pubblici non rientrasse nella competenza
provinciale in materia di lavori pubblici, allora anche la
disciplina della qualificazione gia' stabilita dalla citata legge
provinciale n. 6 del 1998 sarebbe in realta' eccedente la
competenza legislativa della provincia, e non si comprenderebbe
perche', a suo tempo, il Governo non l'abbia in alcun modo
contestato.
1.3.3. - Infine, appaiono fuorvianti e pretestuose - almeno per
quanto riguarda la disciplina della qualificazione per i lavori
pubblici di competenza della provincia di Bolzano - le
preoccupazioni manifestate circa i presunti pericoli che potrebbero
derivare dal riconoscimento di una autonomia delle regioni (fossero
anche le sole regioni e province ad autonomia speciale) in ordine
alla disciplina della qualificazione degli esecutori dei lavori
pubblici di loro competenza. Emblematico, al riguardo, il passo
della relazione governativa sul regolamento nel quale si sostiene
che, ove si riconoscesse quella autonomia, "un'impresa operante sul
territorio nazionale dovrebbe conseguire tante quaficazioni quante
sono le regioni, piu' naturalmente la qualificazione nazionale".
In realta' le cose non stanno affatto cosi', e ragionando in tal
modo il Governo si dimentica anche del limite che i principi della
legislazione statale, vigenti pure in materia di qualificazione,
pongono nei confronti delle stesse autonomie speciali (secondo
quanto affermato da codesta ecc.ma Corte in particolare nella
sentenza n. 482/1995).
Invero, per quanto riguarda i lavori pubblici di competenza della
provincia di Bolzano - sia in base alla disciplina provinciale
vigente, sia in base a quella ulteriore attualmente in corso di
approvazione - le preoccupazioni manifestate dal Governo sono prive
di qualsiasi fondamento. Come le imprese di altri paesi europei
possono partecipare alle procedure per i lavori pubblici
provinciali in base alla qualificazione ottenuta nel loro paese e
conformemente al principio del mutuo riconoscimento (art. 8, comma
11-bis, della legge n. 109 del 1994), cosi' qualsiasi impresa
italiana (ivi comprese quelle della stessa provincia di Bolzano)
puo' e potra' partecipare a quelle procedure sulla base
dell'attestazione ottenuta ai sensi dell'art. 8, comma 3, della
legge n. 109, e dello stesso regolamento qui in questione, e senza
bisogno anche della qualificazione ottenuta in base alla disciplina
provinciale.
L'autonomia rivendicata in materia dalla provincia ricorrente
comporta tutt'altra cosa, e non da' luogo a nessuno dei paventati
inconvenienti asseritamente derivanti dai "particolarismi
normativi" e dalle "specialita' territorialistiche". Essa, infatti,
comporta soltanto che le imprese operanti nella provincia di
Bolzano possano - ma solo se esse lo vogliono - partecipare alle
(sole) gare per lavori pubblici di interesse provinciale sulla base
di una qualificazione che e' attestata da soggetti, ed in base a
procedure, stabiliti dalla provincia e che sono in parte diverse da
quelle previste dalla disciplina statale del "sistema unico di
qualificazione"; una qualificazione ottenuta attraverso una diversa
procedura ed al di fuori del "sistema unico", ma che pero' richiede
anch'essa la certificazione di un sistema di qualita' che e' lo
stesso stabilito in via di principio dalla legge statale - in
particolare dall'art. 8, comma 3, lettera a), della legge
n. 109/1994 (lo stesso o, semmai, conforme a norme piu' rigorose).
Con tale qualificazione "provinciale" le imprese locali potranno
partecipare alle sole gare per lavori pubblici provinciali, senza
bisogno di richiedere anche la qualificazione "nazionale" del
sistema unico (di cui al regolamento governativo impugnato) se esse
non intendono partecipare anche ad altre gare.
Insomma, il riconoscimento dell'autonomia della provincia
ricorrente, per cio' che riguarda la disciplina della
qualificazione, non comporta affatto la necessita' per le imprese
nazionali di munirsi di molteplici qualificazioni: basta quella
nazionale, anche per i lavori pubblici provinciali. Essa comporta
solo la presenza, per questi ultimi lavori, di un sistema
alternativo per il rilascio dell'attestato di qualificazione;
qualificazione ottenibile dalle imprese, se esse lo vogliono,
utilizzando una procedura piu' rapida e meno costosa ed un apparato
meno complesso e burocratico rispetto a quelli previsti e
disciplinati dal d.P.R. n. 34/2000, ma che garantiscono i medesimi
requisiti di qualita' della disciplina europea cui fa riferimento
la disciplina statale.
A questo riguardo si puo' semmai segnalare un maggiore rigore,
per certi aspetti, della disciplina provinciale. Infatti, la nuova
disciplina in corso di approvazione da parte della provincia
stabilisce in via generale per tutte le gare, anche per quelle
sotto soglia comunitaria, il "possesso dell'attestazione della
certificazione di qualita' conforme alle norme europee della serie
UNI EN ISO 9000, rilasciata da soggetti accreditati ai sensi delle
norme europee della serie UNI CEI EN 4500" (si tratta di
formulazione identica a quella dell'art. 8, comma 3, lettera a),
della legge n. 109). E pero' essa stabilisce anche che la suddetta
certificazione (senza la possibilita' alternativa meno rigorosa
prevista invece dalla lettera b) del terzo comma dell'art. 8 della
legge n. 109) dovra' essere posseduta inderogabilmente a partire
dal 1o gennaio 2002.